MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET Omstilling til en cirkulær økonomi: et program for Europa uden affaldsproduktion /* COM/2014/0398 final/2 */
Omstilling
til en cirkulær økonomi: et program for et Europa uden affaldsproduktion 1. Indledning:
en cirkulær økonomi som støtte for bæredygtig vækst Værdifulde
materialer går tabt i vores økonomier. I en verden, hvor efterspørgslen efter
og konkurrencen om begrænsede og i nogle tilfælde knappe ressourcer fortsat
øges, og hvor presset på ressourcer betyder større forringelser og skrøbelighed
på miljøområdet, kan Europa drage økonomisk og miljømæssig nytte og fordel af
at udnytte disse ressourcer bedre. Siden den industrielle revolution har vores
økonomier udviklet et "tag-producer-forbrug-smid væk"-vækstmønster —
en lineær model, der bygger på den antagelse, at ressourcerne er rigelige,
tilgængelige og nemme at bortskaffe. Det bliver mere og mere klart, at dette
mønster truer Europas konkurrenceevne. Skiftet
i retning af en mere cirkulær økonomi er afgørende for at kunne gennemføre
dagsordenen om ressourceeffektivitet under Europa 2020-strategien for
intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst[1]. Større og bæredygtige
forbedringer af ressourceeffektiviteten er inden for rækkevidde og kan give
store økonomiske gevinster. Cirkulære
økonomiske systemer fastholder produkters merværdi så længe som muligt og
eliminerer affald. De holder ressourcerne inden for økonomien, når produkter
har nået enden på deres levetid, således at de kan bruges produktivt igen og
igen og derigennem skabe yderligere værdi. Overgangen til en mere cirkulær
økonomi kræver ændringer i hele værdikæden, fra produktdesign til nye
forretnings og markedsmodeller, fra nye måder at omdanne affald til en
ressource på til nye former for forbrugeradfærd. Dette indebærer en fuldstændig
ændring af systemet, og det kræver innovation, der ikke begrænser sig til
teknologi, men også omfatter organisation, samfund, finansieringsmetoder og
politikker. Selv i en meget cirkulær økonomi vil der fortsat forekomme lineære
elementer, da der er behov for nye ressourcer og restaffald bliver bortskaffet. Industrien
anerkender allerede de store forretningsmæssige fordele ved at forbedre
ressourceproduktiviteten. Det anslås, at forbedringer af
ressourceeffektiviteten i værdikæderne kan reducere behovet for materialeinput
med 17-24 % i 2030[2], og at en bedre udnyttelse af
ressourcer potentielt kan udløse besparelser på 630 mia. EUR om året for
den europæiske industri[3]. Ifølge erhvervsinitierede
undersøgelser, der er baseret på modellering på produktniveau, kan cirkulære
tilgange give EU's industri betydelige materialebesparelser og et potentielt
løft af EU's BNP på op til 3,9 %[4] ved at skabe nye markeder og nye
produkter og skabe værdi for virksomhederne. Det er ikke overraskende, at mange
virksomheder hele tiden arbejder med at forbedre deres ressourcestyring, men de
bliver holdt tilbage af en række markedshindringer. Den
europæiske platform for ressourceeffektivitet på højt plan[5],
der består af udvalgte repræsentanter for regeringer, virksomheder og
civilsamfundsorganisationer, har opfordret til en omstilling til en mere
cirkulær økonomi, som i højere grad er baseret på genbrug og genanvendelse af
høj kvalitet, og som er meget mindre afhængig af primære råstoffer. I
sin Køreplan til et ressourceeffektivt Europa fra 2011[6]
foreslog Kommissionen en ramme for foranstaltninger og understregede behovet
for en integreret tilgang på tværs af mange politiske områder og niveauer. De
vigtigste ideer fra køreplanen er nu videreført i det syvende
miljøhandlingsprogram[7]. Omstillingen
til mere cirkulære økonomiske modeller indebærer meget lysere fremtidsudsigter
for den europæiske økonomi. Den vil gøre Europa i stand til at løfte de aktuelle og fremtidige
udfordringer
med globalt pres på ressourcer og stigende forsyningsusikkerhed. Ved at føre
ressourcer tilbage til produktionen igen og igen og begrænse affaldet og
afhængigheden af usikre forsyninger åbnes en direkte vej til at forbedre
økonomiens modstands- og konkurrencedygtighed. Omstillingen bidrager til at
afkoble økonomisk vækst fra ressourceforbruget med dettes følgevirkninger og
giver mulighed for bæredygtig og vedholdende vækst. Ressourceproduktiviteten i EU steg med 20 % i 2000-2011, men dette
kan delvis skyldes recessionen. Fortsætter denne tendens vil det føre til en
yderligere stigning på 30 % frem til 2030, og det vil kunne øge BNP med
næsten 1 % og samtidig skabe over to millioner ekstra job sammenlignet med
et uændret scenarie[8].
En optrapning af indsatsen for at øge ressourceproduktiviteten vil gå hånd i
hånd med eksisterende målsætninger i EU-politikken, såsom reduktion af
kulstofemissioner, øget energieffektivitet, bæredygtig genindustrialisering af den europæiske økonomi og
sikring af adgangen til råstoffer, og vil samtidig reducere påvirkningen
af miljøet og emissionen af drivhusgasser. En lang række gennemprøvede foranstaltninger til fremme af
ressourceeffektiviteten har vist, at de kan betale sig, og at de har potentiale
til at blive anvendt mere systematisk. Der bliver også iværksat de nødvendige
tiltag med henblik på at sikre, at ændringerne fører til rigelige
beskæftigelsesmuligheder, bl.a. gennem meddelelsen om grøn beskæftigelse[9] og den grønne
handlingsplan for SMV'er[10]. 2. Etablering
af en gunstig politisk ramme Markederne
er en vigtig drivkraft for ressourceeffektivitet og cirkulær økonomi, eftersom
materialer og energi er blevet de vigtigste inputomkostninger for mange virksomheder.
Markederne skaber allerede ændringer, men der er en række markedsbarrierer, som
står i vejen for en effektiv forvaltning af ressourcer. Affaldsforebyggelse,
miljøvenligt design, genbrug og lignende foranstaltninger kan give samlede
besparelser på 600 mia. EUR eller 8 % af EU-virksomhedernes
årlige omsætning og vil kunne reducere de samlede årlige drivhusgasemissioner
med 2-4 %[11]. For at realisere denne målsætning
er det imidlertid nødvendigt at fjerne de markedshindringer, der står i vejen
for udnyttelsen af disse muligheder. Samtidig
med at en øget ressourceproduktivitet kan være til gavn for en lang række
sektorer, vil den også gøre det muligt for europæiske virksomheder at udnytte
den hurtige vækst på markedet for miljøindustrier, hvor der forventes en
fordobling mellem 2010 og 2020. Internationalt efterspørges forbedringer af
ressourceeffektiviteten i en lang række industrielle sektorer. Eksisterende
infrastruktur, forretningsmodeller og teknologi fastholder sammen med
etablerede adfærdsmønstre økonomier i den lineære model. Virksomheder
mangler muligvis oplysninger om, tro på og kapacitet til omstillingen til den
cirkulære økonomis løsninger. I det finansielle system stilles der ofte ikke
midler til rådighed for investeringer i effektivitetsforbedringer eller
innovative forretningsmodeller. De opfattes som mere risikable og komplekse,
hvilket afskrækker mange traditionelle investorer. De almindelige
forbrugervaner kan også være en hindring for udviklingen af nye produkter og
tjenester. Denne type barrierer har en tendens til at vare ved, når priserne
ikke afspejler ressourceforbrugets reelle omkostninger for samfundet, og når
det ikke lykkes det politiske niveau at sende stærke og konsekvente signaler om
omstillingen til en cirkulær økonomi. Kommissionen
vil på baggrund af dokumentation vedrørende centrale produkter, materialer og
værdikæder arbejde sammen med interesserede parter om at udvikle en gunstig
ramme for den cirkulære økonomi. Dette skal ske via foranstaltninger, der
kombinerer intelligent regulering, markedsbaserede instrumenter, forskning og
innovation, incitamenter, informationsudveksling og støtte til frivillige
tiltag. En sådan ramme vil bidrage til målet om en bæredygtig industriel
renæssance i EU og vil kunne støtte sig til proaktive forbrugere og
virksomheder – med et særligt fokus på SMV'er. Internationalt bør EU arbejde tæt sammen med andre partnere både
på multilateralt og bilateralt niveau for at sikre, at konceptet om en cirkulær
økonomi får den størst mulige virkning. Kommissionen vil: - foretage en yderligere analyse af de største
markeds- og forvaltningsmæssige mangler, som vanskeliggør affaldsproduktions
eliminering og genbruget af affald – under hensyntagen til forskelligartetheden
i materialernes art og anvendelse – med henblik på at skabe en gunstig politisk
ramme for ressourceeffektivitet på EU-niveau. 2.1.
Design og innovation til en cirkulær økonomi I
en cirkulær økonomi udfases affald "via design", og det involverer
typisk innovation i hele værdikæden i stedet for løsninger, der er begrænset
til enden på et produkts levetid. Disse cirkulære tilgange omfatter bl.a. at: ·
reducere den mængde
materialer, der kræves for at levere en bestemt tjeneste (let konstruktion) ·
forlænge produkters
levetid (holdbarhed) ·
reducere energiforbruget
og materialer i produktion og anvendelsesfaser (effektivitet) ·
begrænse anvendelsen af
materialer, der er farlige eller vanskelige at genanvende i produkter og
produktionsprocesser (substitution) ·
skabe markeder for
sekundære råstoffer (genanvendelige materialer – på grundlag af standarder,
offentlige indkøb osv.) ·
designe produkter, der er
lettere at vedligeholde, reparere, genfremstille eller genanvende (miljøvenligt
design) ·
udvikle de tjenester, som forbrugerne har behov for i denne
henseende (vedligeholdelses-/reparationstjenester osv.) ·
tilskynde til og understøtte
affaldsbegrænsning og sortering af høj kvalitet hos forbrugerne ·
tilskynde til sortering og
etablering af indsamlingssystemer, der minimerer omkostningerne ved
genanvendelse og genbrug ·
fremme samlingen af aktiviteter
for at forhindre, at biprodukter ender som affald (industriel symbiose) og ·
fremme et bredere og bedre udvalg for
forbrugerne i form af leje-, låne- og deletjenester som et alternativ til at eje
produkter og samtidig
sikre forbrugernes interesser (med hensyn til pris, beskyttelse, oplysninger,
aftalebetingelser, forsikringsaspekter osv.). Et
vigtigt udgangspunkt er produktionsprocessers, produkters og tjenesteydelsers
design. Produkters design kan ændres, så de kan bruges længere, repareres,
opgraderes, genfremstilles eller i sidste ende genanvendes, i stedet for at de
smides væk. Produktionsprocesser kan i højere grad baseres på muligheden for at
genbruge produkter og råstoffer og naturressourcers evne til at regenerere, mens
innovative forretningsmodeller kan skabe en ny forbindelse mellem virksomheder
og forbrugere. Følgende
konceptdiagram viser i forenklet form de vigtigste faser i en model over den
cirkulære økonomi, hvor hver enkelt fase repræsenterer muligheder for at reducere
omkostningerne og afhængigheden af naturressourcer. Derigennem øges væksten og
beskæftigelsen og samtidig begrænses affaldet og de skadelige emissioner til
miljøet. Disse faser er hver især forbundne, eftersom materialer kan
kaskadeanvendes, f.eks. ved at industrien udveksler biprodukter, produkter
istandsættes eller genfremstilles, eller ved at forbrugerne tilvælger
produktservicesystemer. Målet er at minimere de ressourcer, der slipper ud af
cirklen, så systemet kan fungere optimalt. Nogle
EU-politikker og instrumenter indeholder allerede værktøjer og incitamenter,
der er i overensstemmelse med modellen for den cirkulære økonomi.
Affaldshierarkiet, som ligger til grund for EU's affaldslovgivning, fører
gradvis til indførelse af de foretrukne former for affaldsforebyggelse,
forberedelse til genbrug og genanvendelse og indeholder samtidig incitamenter
til at stoppe affaldsdeponeringen. Kemikaliepolitikken har til formål at udfase
særligt problematiske giftige stoffer. Nogle foranstaltninger inden for
miljøvenligt design af energirelaterede produkter omfatter krav om holdbarhed
og krav om lettere genanvendelse. Bioøkonomistrategien[12] fremmer
bæredygtig og integreret brug af biologiske ressourcer og affaldsstrømme til
produktion af fødevarer, energi og andre biobaserede produkter. Klimapolitikken
skaber incitamenter til at spare på energien og reducere
drivhusgasemissionerne. En
fælles og sammenhængende EU-ramme til fremme af den cirkulære økonomi vil kunne
bidrage til at kombinere disse elementer med Horisont 2020 med henblik på at
løse den forsknings- og innovationsmæssige udfordring[13].
Med henblik på at støtte design og
innovation til en mere cirkulær økonomi vil Kommissionen: - under EU's forsknings- og innovationsprogram
(Horisont 2020) demonstrere mulighederne for omstilling til en cirkulær økonomi
på europæisk plan gennem storstilede innovationsprojekter rettet mod samarbejde
i og mellem værdikæder, kompetenceudvikling og støtte til anvendelsen af
innovative løsninger på markedet. - opbygge
et stærkt partnerskab til støtte for forskningspolitik og innovative politikker
på området cirkulær økonomi - fremme udviklingen af mere cirkulære modeller for
produkter og tjenester, også gennem en mere sammenhængende produktpolitik, og
yderligere udbygge anvendelsen af direktivet om miljøvenligt design ved at
lægge yderligere vægt på ressourceeffektivitet, herunder kriterier for de
fremtidige prioriterede produktgrupper i arbejdsplanen for 2015-2017 og - fremme
kaskadeprincippet inden for bæredygtig anvendelse af biomasse under hensyntagen
til alle sektorer, der anvender biomasse, således at biomasse kan udnyttes på
den mest ressourceeffektive måde. 2.2.
Frigørelse af investeringer i den cirkulære økonomi EU
og medlemsstaterne bør opmuntre til investeringer i innovation inden for
cirkulær økonomi og dette koncepts udbredelse. De bør samtidig på baggrund af
reformen af det finansielle system arbejde for at fjerne hindringer for private
investeringer i ressourceeffektivitet. Kommissionens seneste forslag om ikke-finansiel
rapportering[14], langsigtet finansiering[15]
og arbejdsmarkedsrelaterede pensionskasser[16] indeholder krav om at
offentliggøre relevante oplysninger til investorer eller at tage hensyn til
investeringsrisici i forbindelse med ressourceknaphed og klimaændringer. For
at mindske risikoen for investorerne udvikles der innovative finansielle
instrumenter, f.eks. Kommissionens og Den Europæiske Investeringsbanks
finansieringsfacilitet for naturkapital. Offentligt-private partnerskaber er
også effektive instrumenter til at mobilisere private tiltag og investeringer i
ressourceeffektivitet. Det offentligt-private partnerskab inden for bæredygtig
forarbejdningsindustri (SPIRE) og det fælles teknologiinitiativ for biobaserede
industrier bidrager aktivt til målene for den cirkulære økonomi. Den
offentlige politik spiller yderligere en rolle, idet den sender signaler
vedrørende investeringer i ressourceeffektivitet ved at afskaffe miljøskadelig
støtte og erstatte beskatning af arbejde med beskatning af forurening og ressourcer.
Fremskridtene med hensyn til miljøafgiftsreformer i EU behandles i forbindelse
med det europæiske semester for samordning af de økonomiske politikker. Med henblik på at frigøre investeringer
i den cirkulære økonomi vil Kommissionen: - tage fat på de lovende områder, der blev
identificeret ved rundbordskonferencen om finansiering af ressourceeffektivitet[17],
dvs.: innovative finansielle instrumenter, inddragelse af ressourcespørgsmål i
virksomheders regnskabsregler, præcisering af finansielle institutioners ansvar
med hensyn til bæredygtighed (omsorgspligt), udvikling af metoder til at
gennemføre "ressource-stresstests" for virksomheder og undersøgelse
af potentialet for, at obligationsmarkedet kan mobilisere yderligere
finansieringsmidler til projekter inden for ressourceeffektivitet - udarbejde vejledning om mulighederne i de nye
direktiver om offentlige indkøb på området grønne offentlige indkøb og en
anbefaling om overvågning af medlemsstaternes resultater med hensyn til at opnå
det vejledende mål på 50 % for disse indkøb[18],
støtte innovative instrumenter som f.eks. prækommercielle offentlige indkøb og
offentlige indkøb af innovative løsninger samt fremme oprettelsen af netværk
for grønne offentlige indkøb mellem offentlige myndigheder og - integrere den cirkulære økonomis prioriteringer i
EU's finansieringsordninger og opfordre medlemsstaterne til at gøre brug af den tilgængelige EU-støtte i
programmer og projekter om den cirkulære økonomi, især gennem de europæiske
struktur- og investeringsfonde. 2.3.
Mobilisering af virksomheder og forbrugere og støtte til SMV’er Erhvervslivet
og forbrugerne er stadig de centrale aktører i forbindelse med overgangen til
en mere cirkulær økonomi. Tidlige og sene beslutninger i værdikæden bør
afstemmes bedre, således at der skabes en sammenhængende incitamentsstruktur
for producenter, investorer, distributører, forbrugere og genbrugere, og en
ligelig fordeling af omkostninger og fordele sikres. Markedsmekanismer bør
anvendes til at sikre den meste effektive tildeling og anvendelse af
ressourcer, og der bør træffes foranstaltninger i tilfælde af markedssvigt
eller innovationsflaskehalse. Der bør opbygges markeder for sekundære
materialer. Særlig opmærksomhed bør rettes mod at give iværksættere mulighed
for at komme ind på nye markeder, der er forbundet med den cirkulære økonomi,
og mod at sikre, at det nødvendige kompetencegrundlag er til stede på
arbejdsmarkedet. Forbrugerne skal klædes på til at
træffe kvalificerede valg ved hjælp af bedre oplysning om forskellige produkters
miljøvenlighed. Den
europæiske platform for ressourceeffektivitet har påpeget[19]
betydelige muligheder for virksomhederne i de forskellige faser af det
kredsløb, hvor materialer føres tilbage til produktionsprocessen, i forskellige
dele af den oprindelige forsyningskæde eller i andre forsyningskæder. Disse
muligheder bygger på erfaringer med vellykkede initiativer, som kan opskaleres
og anvendes mere bredt. De omfatter: ·
standarder
for bæredygtige indkøb, frivillige ordninger under ledelse af industrien og
detailbranchen samt industriel symbiose for at skabe markeder for biprodukter i
distributionsfasen: ·
forbedring
af oplysningerne om de ressourcer, som produkterne indeholder, og hvordan de
kan repareres eller genanvendes. Platformen anbefaler et såkaldt
"produktpas" og ·
i
forbrugsfasen: fælles forbrugsmodeller baseret på lån, bytte og leje af
produkter og produktservicesystemer, der kan give en bedre udnyttelse af
underudnyttede aktiver eller ressourcer (f.eks. biler, værktøjer, boliger). Pilotfasen
for miljømæssige fodaftryk, som omhandles i Kommissionens meddelelse Opbygning
af det indre marked for grønne produkter[20], søger at samle de
berørte parter
med
henblik på at udvikle en fælles, fastlagt måde at måle produkters og
organisationers miljøpåvirkning på. Efter pilotfasen vil Kommissionen vurdere,
om disse metoder er en succes, således at de kan anvendes i eksisterende eller
nye instrumenter med henblik på at forbedre produkters miljøpræstationer. Sådanne
foranstaltninger bør opskaleres for at sikre gode rammebetingelser og ensartede
vilkår for etablerede og nye virksomheder, så de kan tilpasse sig globale
ressourcemæssige megatrends, og for at belønne de bedste virksomheder, opmuntre
nye iværksættere til at udvikle fremtidens forretningsløsninger, teste dem på
markedet og stille troværdige oplysninger til rådighed for forbrugerne. Den
proces med deltagelse af flere parter, der er blevet lanceret inden for
rammerne af Den Europæiske Forbrugerdagsorden[21], har understreget
behovet for effektive værkøjer til at imødegå vildledende og ubegrundede
miljøpåstande. Arbejdsstyrken
skal være i besiddelse af de kvalifikationer, der er nødvendige for at sikre en
effektiv overgang med høj beskæftigelse[22]. Med meddelelsen om Grøn
beskæftigelse[23] er der blevet skabt rammer, der kan
åbne op for de jobskabelsesmuligheder, som findes i en mere cirkulær og
ressourceeffektiv økonomi. Nationale, regionale og lokale myndigheder og
arbejdsmarkedets parter spiller også en vigtig rolle i forbindelse med at
stille målrettet og koordineret støtte (med særligt fokus på SMV'er) til
rådighed i form af investeringer, infrastruktur, teknologi og kompetencer. De
er også i en position, hvor de kan fremme ændringer i forbrugernes valg hen
imod mere bæredygtige produkter og tjenester og tilskynde til adfærdsændringer. Med henblik på at støtte erhvervslivets
tiltag, særligt SMV'ernes, vil Kommissionen: - bygge videre på resultaterne af pilotfasen for
miljømæssige fodaftryk, som løber indtil 2016, og fastlægge, hvordan målinger
af miljøpåvirkning bør anvendes i forbindelse med design af produkter og
processer og bedre forbrugeroplysning om miljømæssigt bæredygtige valg - igangsætte et bredt interessentsamarbejde ved
hjælp af koordinerings- og støtteforanstaltninger under Horisont 2020 og dettes
instrumenter, herunder Det
Europæiske Institut for Innovation og Teknologi, de europæiske
struktur- og investeringsfonde, handlingsplanen for miljøinnovation, den grønne
handlingsplan for SMV'er og Den Europæiske Forbrugerdagsorden - bygge videre på de interessenttilsagn, der er
direkte forbundet med ressourceproduktivitet, inden for det europæiske
innovationspartnerskab om råstoffer - støtte jobskabelse og kompetenceudvikling gennem styrket politikkoordinering,
hvilket indebærer allokering af støtte til programmer og ordninger, der støtter
grøn vækst, bedre oplysning og overvågning, herunder processen i forbindelse
med det europæiske semester, og samarbejde med arbejdsmarkedets parter, uddannelsesinstitutioner og
andre interessenter og - støtte
udveksling af bedste praksis på internationalt niveau. 3. Modernisering
af affaldspolitik og mål: affald som en ressource At
gøre affald til en ressource er en del af kredsløbet i cirkulære økonomiske
systemer. Målsætningerne i den europæiske lovgivning har været en afgørende
drivkraft bag forbedringer af affaldshåndteringen. De stimulerer innovation
inden for genanvendelse og genbrug, begrænser deponering, mindsker spild af
ressourcer og skaber incitamenter til adfærdsændringer. I EU genereres der
imidlertid stadig i gennemsnit ca. fem ton affald pr. person om året, hvoraf
lidt over en tredjedel genanvendes. Den
Europæiske Union har politisk forpligtet sig til[24]
at nedbringe affaldsproduktionen, genanvende affald, så det bliver en
omfattende og pålidelig kilde til råstoffer for EU, kun at udnytte energi fra
ikke-genanvendelige materialer og næsten fuldstændigt at udfase
affaldsdeponering. En udvidelse af affaldspolitikken vil medføre betydelige
gevinster med hensyn til vækst og jobskabelse og have relativt begrænsede omkostninger
og vil samtidig bidrage til et bedre miljø. På de globale markeder vil en
ambitiøs affaldspolitik være en drivkraft for innovation og bidrage til at gøre
EU's virksomheder endnu mere konkurrencedygtige inden for affaldshåndtering og
skabe nye markedsmuligheder for EU-eksportører. 3.1.
Definition af affaldsmål ved omstilling til et genanvendelsessamfund Europa
har gjort betydelige fremskridt med hensyn til at omdanne affald til en
ressource og fremme bæredygtige metoder for affaldshåndtering som f.eks.
genanvendelse. Resultaterne varierer imidlertid betydeligt fra medlemsstat til
medlemsstat. Seks af dem har allerede stort set udfaset deponering af kommunalt
affald, idet de har opnået en reduktion fra 90 % til mindre end 5 % i
de seneste 20 år. Der er opnået genanvendelsesrater på 85 % i visse
regioner. I andre medlemsstater deponeres over 90 % af affaldet stadig, og
mindre end 5 % genanvendes. Der
er behov for stærke politiske signaler for at skabe langsigtet forudsigelighed
med hensyn til investeringer og forandringer, således at
materialer som plast, glas, metaller, papir, træ, gummi og andre genanvendelige
materialer igen kan blive en del af økonomien som sekundære råstoffer til
konkurrencedygtige priser. Fastsættelse af klare genanvendelsesmål for perioden
frem til 2030 vil give en sådan forudsigelighed. Separat kildesortering vil
sammen med pålidelige metoder til beregning af genanvendelsesrater kunne sikre
genanvendelse af høj kvalitet og bidrage til udviklingen af markeder, der kan
levere sekundære råstoffer af høj kvalitet. Med
henblik herpå bør den eksisterende metode til måling af den faktiske
genanvendelse præciseres, eftersom nogle medlemsstater for øjeblikket
indberetter indsamlet affald som genanvendt affald, på trods af at der sker et
betydeligt tab af materiale mellem disse to faser. Al
deponering af genanvendeligt affald skal forhindres senest i 2025.
Medlemsstaterne bør bestræbe sig på stort set at afskaffe affaldsdeponering
inden udgangen af 2030. Energiudnyttelse, herunder genanvendelse af affald til
energi og brug
af biobrændstoffer, kommer til at spille en rolle for så vidt angår affald, der
ikke kan genbruges eller genanvendes. Dertil behøves en mere effektiv brug af
den meget ulige fordelte energiudnyttelseskapacitet i EU kombineret med
foranstaltninger med henblik på at undgå overkapacitet. En
gennemførelse heraf vil kunne skabe mere end 180 000 job i EU frem til
2030 sammenholdt med de ca. 400 000 job, som vil blive skabt som følge af
gennemførelsen af den eksisterende affaldslovgivning[25].
Derved vil mellem 10 og 40 % af efterspørgslen efter råstoffer i EU blive
dækket og samtidig vil det bidrage til opfyldelse af EU's målsætning om at
reducere drivhusgasemissionerne med 40 % i 2030 (udledningen af 62 Mt
CO2-ækvivalenter undgås i 2030). Med henblik på at øge de økonomiske
sociale og miljømæssige gevinster ved en bedre håndtering af kommunalt affald,
foreslår Kommissionen at: - øge genbrug og genanvendelse af
kommunalt affald til mindst 70 % senest i 2030 - øge genanvendelsesraten for
emballageaffald til 80 % senest i 2030, med delmål på 60 % for 2020
og 70 % for 2025, herunder mål for specifikke materialer - forbyde deponering af genanvendeligt
plast, metal, papir og pap og bionedbrydeligt affald senest i 2025, samtidig
med at medlemsstaterne bør bestræbe sig på stort set at afskaffe
affaldsdeponering inden udgangen af 2030[26] - yderligere at fremme udviklingen af
markeder for sekundære råstoffer af høj kvalitet, bl.a. gennem evaluering af
merværdien af kriterier for affaldsophør for bestemte materialer. og - præcisere beregningsmetoden for
genanvendte materialer med henblik på at sikre genanvendelse af høj kvalitet. 3.2.
Forenkling og bedre gennemførelse af affaldslovgivningen Målene
giver medlemsstaterne fleksibilitet til at beslutte, hvordan de vil opnå dem.
Der er imidlertid betydeligt potentiale for at forenkle og forbedre
gennemførelsen af affaldslovgivningen på nationalt niveau og at mindske de
nuværende forskelle. I
2012 etablerede Kommissionen en resultattavle for affaldshåndtering og
køreplaner med specifikke anbefalinger til de medlemsstater, der præsterer
dårligst. Den vil fortsætte med at fokusere på de medlemsstater, der er længst
fra at opnå målene, ved i samarbejde med dem at forsøge at rette op på
svagheder i forbindelse med gennemførelsen på et tidligt tidspunkt. Økonomiske
foranstaltninger har vist sig at have stor betydning for forbedringen af den
nationale affaldshåndtering, især via deponerings- og forbrændingsafgifter,
pay-as-you-throw-afgifter og ordninger med udvidet producentansvar, eller ved
at tilskynde lokale myndigheder til at fremme forebyggelse, genbrug og
genanvendelse. Deponeringsforbud har også vist sig at være effektive.
Fastsættelse af minimumskrav til producentansvarsordninger på EU-niveau vil
kunne nedbringe omkostninger og fjerne de hindringer, som producenterne står
over for, når de er nødt til at overholde flere nationale ordninger i EU. EU
kan give finansiel støtte til medlemsstaternes indsats inden for integreret
affaldshåndtering, herunder separat infrastruktur til indsamling, genbrug og
genanvendelse. Deponering og forbrænding som enkeltstående affaldsbehandling
bør ikke støttes i fremtiden. Med
henblik på at udnytte affaldshåndteringskapaciteten i EU bedst muligt behøves
bedre planlægning og informationsdeling og accept af en muligvis mere
omfattende overførsel af affald inden for EU til de mest moderne og effektive
installationer – i hvert fald som en overgangsforanstaltning. Der
er plads til yderligere at strømline og fremme dataindsamling og rapportering
på nationalt niveau og til at øge dataenes pålidelighed og konsistens i hele
EU. Vedtagelse af fælles indikatorer vil muliggøre bedre overvågning og
sammenligning af medlemsstaternes resultater[27]. Tiltag
med henblik på yderligere at forenkle EU's affaldslovgivning og sikre dens
effektivitet vil bygge videre på den indsats, der allerede er gjort for at
reducere de administrative omkostninger forbundet med affaldspolitikken, f.eks.
via undtagelser for krav om tilbagetagelse for visse SMV'er eller bestræbelser
på at etablere obligatorisk elektronisk udveksling af data for
affaldsoverførsler. For at sikre, at EU-lovgivningens
fordele opnås via forenkling og bedre gennemførelse, foreslår Kommissionen at: - undgå overlapning i forbindelse med
affaldsmål og ensrette definitioner - forenkle rapporteringsforpligtelserne
betydeligt for medlemsstaterne, herunder præcisere og strømline
beregningsmetoderne for kommunal deponering og målsætningerne for
emballageaffald - tillade medlemsstaterne at undtage
SMV'er eller virksomheder, der indsamler og/eller transporterer meget små
mængder af ikke-farligt affald, fra de generelle krav til tilladelser eller
registrering i henhold til affaldsrammedirektivet - indføre årlig
rapportering via et fælles indgangspunkt for alle affaldsdata og sørge for, at
affaldsstatistikkerne overholder EU's affaldslovgivning, samtidig med at de
nationale metoder sammenlignes ved hjælp af statistiske standarder - kræve, at der udvikles computerbaserede
overvågningssystemer og tredjepartsbekræftelse af data i medlemsstaterne - etablere en varslingsmekanisme for at
sikre, at medlemsstaterne iværksætter hensigtsmæssige foranstaltninger med
henblik på at opfylde målene til tiden - fastsætte minimumsbetingelser for
udvidede producentansvarsordninger, som kan udbygges yderligere på nationalt
niveau eller i EU-vejledningsdokumenter, og fremme brugen af økonomiske
instrumenter i medlemsstaterne og - fremme direkte investeringer i
affaldshåndteringen i toppen af affaldshierarkiet (forebyggelse, genbrug og
genanvendelse). 3.3.
Håndtering af specifikke affaldsudfordringer Der
er behov for skræddersyede tilgange for at kunne håndtere de specifikke
udfordringer på affaldsområdet, der er forbundet med betydelige ressourcetab
eller miljøpåvirkninger. Affaldsforebyggelse: Som
førsteprioritet, der påvirker alle faser i en cirkulær økonomi, bør det sikres,
at der genereres mindre affald. Affaldsforebyggelsesprogrammer er i
overensstemmelse med affaldsrammedirektivet for nylig blevet vedtaget af
medlemsstaterne og bliver for øjeblikket evalueret af Det Europæiske
Miljøagentur. Når de er blevet vurderet, vil Kommissionen udarbejde initiativer
til fremme af god praksis i forbindelse med affaldsforebyggelse i EU. Havaffald:
Havaffald
forurener strande, skader livet i havene og skaber et langsigtet
affaldsproblem, som det er dyrt at rydde op. Det 7. miljøhandlingsprogram
opfordrer til at fastsætte et EU-dækkende kvantitativt overordnet reduktionsmål
støttet af kildebaserede foranstaltninger. Den
fulde gennemførelse af foranstaltningen i den reviderede EU-affaldslovgivning
kan nedbringe mængden af havaffald med 13 % i 2020 og 27 % i 2030.
Fastsættelse af et specifikt reduktionsmål for 2020 vil sende et klart signal
til de medlemsstater, der er i færd med at udarbejde foranstaltninger med
henblik på at opnå en "god miljøtilstand" for havområder inden
2020-fristen i havstrategirammedirektivet, og vil give et rygstød til
udarbejdelsen af handlingsplaner vedrørende havaffald inden for de fire
regionale havkonventioner. Andre foranstaltninger på EU-niveau, som bl.a.
omfatter resultaterne af den igangværende evaluering af direktivet om
modtagelsesfaciliteter i havne[28], vil også bidrage til
opnåelsen af dette mål. Andet trin for reduktionsmålet vil blive udarbejdet i
rette tid og kommer til at bygge på yderligere analyse af reduktionspotentialet
fra andre land- og havbaserede kilder under hensyntagen til det tilsagn om en
betydelig nedbringelse af mængden af havaffald inden udgangen af 2025, som blev
givet ved Rio+20. Bygge-
og nedrivningsaffald: Markeder for genanvendte materialer er
en væsentlig forudsætning for at kunne øge genanvendelsesraten for bygge- og
nedrivningsaffald. Design med henblik på bedre håndtering af bygge- og
nedrivningsaffald vil kunne øge genvindeligheden og andelen af genvundet
materiale i byggematerialer og indgår i den udvikling af en ramme til vurdering
af bygningers miljøpræstationer, som skitseres i Kommissionens meddelelse om
Muligheder for ressourceeffektivitet i bygningssektoren[29]. Med
den foreslåede
varslingsmekanisme
vil medlemsstaternes præstationer derudover blive holdt op mod målet om
70 % genanvendelse i 2020. Med henblik på at opnå dette mål kan
medlemsstaterne anvende foranstaltninger som øgede deponeringsafgifter for
bygge- og nedrivningsaffald eller yderligere sorteringsforpligtelser på større
nedrivningssteder for at forbedre kvaliteten af de genanvendelige materialer. Fødevareaffald: Det
anslås, at op til 30 % af de producerede fødevarer enten går tabt eller
ender som affald. Kommissionen overvejer at fremlægge konkrete forslag til at
reducere fødevarespild. Farligt
affald: Korrekt
håndtering af farligt affald er fortsat en udfordring, og der foreligger ingen
data om den faktiske behandling af dele af denne affaldsstrøm. Som et første
skridt vil registreringen af data og sporbarheden blive styrket ved at oprette
registre for farligt affald og identificere kapacitet og flaskehalse i
medlemsstaternes systemer til håndtering af farligt affald. Disse registre vil
efterhånden kunne udvides til andre typer affald, hvilket allerede er tilfældet
i en række medlemsstater. Plastaffald:
Plastproduktionen
i EU forventes at stige med 5 % årligt. Kun 24 % af plastaffaldet
genanvendes, mens næsten 50 % deponeres og resten forbrændes. Den
offentlige høring om plastaffald, som Kommissionen gennemførte i 2013[30],
pegede i retning af et betydeligt potentiale for mere bæredygtig anvendelse af
plast og viste, at der var stor opbakning til at udfase deponering af plast og
til bedre design af plast og plastprodukter. Kommissionens nylige forslag, der
giver medlemsstaterne mulighed for at begrænse brugen af plastposer[31],
og denne meddelelses forslag om at styrke genanvendelse og udfase deponering er
vigtige skridt på vejen til at forbedre håndteringen af plastaffald. Genanvendelse
af kritiske råstoffer: Alle råstoffer er vigtige, men
kritiske råstoffer fortjener særlig opmærksomhed, eftersom deres produktion på
verdensplan er koncentreret i nogle få lande, og mange af dem er vanskelige at
erstatte og genanvende. Kommissionen fremmer effektiv anvendelse og
genanvendelse af kritiske råstoffer inden for rammerne af råstofinitiativet[32] og det
europæiske innovationspartnerskab om råstoffer. Ulovlige
overørsler af affald: Kommissionen vil forstærke sin indsats
for at sikre overholdelse af den relevante EU-lovgivning, især forordning (EF)
nr. 1013/2006 om overførsel af affald som ændret for nylig for at styrke
inspektioner af affaldsoverførsler. Genanvendelse
af fosfor: Fosfor
er en vital ressource til fødevareproduktion, men der er betydelig risici
forbundet med forsyningssikkerheden, og brugen af fosfor omfatter på nuværende
tidspunkt affald og spild på alle trin i dens livscyklus. På grundlag af
meddelelsen om en høring om bæredygtig brug af fosfor[33]
er Kommissionen ved at udarbejde en ramme for yderligere tiltag. Med henblik på at løse specifikke
problemer på affaldsområdet gør Kommissionen følgende: - foreslår et ambitiøst mål om at reducere mængden
af havaffald med 30 % i 2020 for de ti mest almindelig typer
strandaffald og for fiskeredskaber, der findes til søs (i den forbindelse
tilpasses listen til hver enkelt af de fire havregioner i EU) - planlægger tiltag til at stimulere markedet for
genanvendelige materialer fra bygge- og nedrivningsaffald og til at
udarbejde en fælles EU-ramme for vurdering af bygningers miljøpræstationer - foreslår, at medlemsstaterne udarbejder nationale
strategier til begrænsning af fødevarespil og bestræber sig på at sikre, at fødevarespild
inden for sektorerne fremstilling, detailsalg/distribution, restaurations-/hoteltjenester
og husholdninger reduceres med mindst 30 % inden udgangen af 2025 - planlægger udviklingen af et hensigtsmæssigt
registreringssystem for farligt affald i alle medlemsstater - foreslår i forlængelse af sit forslag om at
mindske forbruget af letvægtsplastposer, at deponering forbydes senest i
2025 - foreslår, at medlemsstaterne i deres nationale
affaldshåndteringsplaner medtager foranstaltninger vedrørende indsamling og
genanvendelse af affald, der indeholder betydelige mængder af kritiske
råstoffer og - overvejer at udvikle en politikramme for fosfor
med henblik på at øge genanvendelsen, skabe innovation, forbedre
markedsbetingelserne og integrere den bæredygtige anvendelse i EU-lovgivningen
om gødning, fødevarer, vand og affald. 4. Fastsættelse
af et ressourceeffektivitetsmål Inden
for rammerne af det 7. miljøhandlingsprogram er medlemsstaterne og
Europa-Parlamentet blevet enige om, at EU bør opstille indikatorer og mål for
ressourceeffektiviteten og vurdere, hvorvidt det europæiske semester også bør
indeholde en hovedindikator og et mål. Efter omfattende høringer er
ressourceproduktivitet, målt i BNP i forhold til råstofforbruget, blevet
udpeget som et muligt ressourceproduktivitetsmål[34]. Et
realistisk mål for at øge ressourceeffektiviteten, som støttes af EU og
medlemsstaterne, vil kunne samle den politiske opmærksomhed og udnytte det på
nuværende tidspunkt oversete potentiale i en cirkulær økonomi til at skabe
bæredygtig vækst og job og styrke sammenhængen i EU's politik. Det vil være en
forholdsmæssigt passende måde at sikre denne sammenhæng og tilskynde til
foranstaltninger på. EU
forventes allerede uden at ændre sin praksis at øge sin ressourceproduktivitet
med 15 % mellem 2014 og 2030. Den europæiske platform for ressourceproduktivitet
har opfordret til at fremme overgangen til en mere cirkulær økonomi gennem
intelligente politikker, som vil kunne fordoble ressourceproduktivitetsraten.
Ressourceproduktiviteten bidrager betydelig til bæredygtig vækst, og en
stigning på 30 % vil også have en positiv effekt på jobskabelsen og
væksten i BNP[35]. Virksomhederne
vil kunne drage fordel af forbedringen i ressourceproduktiviteten gennem øget
konkurrenceevne[36]. Ressourceomkostninger udgør
muligvis en betydelig del af deres omkostningsstruktur, og de har behov for
tilgængelige og forudsigelige forsyninger[37]. Der vil både kunne
opnås øjeblikkelige finansielle gevinster og langsigtede strategiske fordele,
eftersom den globale efterspørgsel driver ressourcepriserne i vejret og
medfører en større prisvolatilitet. Ved at blive mere ressourceeffektive vil
Europa derfor kunne opfylde sit genindustrialiseringsmål. Selvom
en målsætning for ressourceproduktivitet ikke vil være bindende og fastsat på
EU-plan, vil det være en drivkraft for iværksættelsen af foranstaltninger med
henblik på at styrke ressourceproduktiviteten i de medlemsstater, der ikke
allerede har en national målsætning. Den vil føre til mere balancerede
foranstaltninger, der tager hensyn til bredere økonomiske, sociale og
miljømæssige konsekvenser, og udfylde dette hul. Medlemsstaterne
vil frit kunne foretage den afbalancering af politikker og foranstaltninger,
som er mest økonomisk og miljømæssigt fordelagtig i overensstemmelse med mere
overordnede politiske målsætninger. Derigennem vil de kunne nyde godt af
forskellige former for allerede gennemprøvet – men ikke bredt udnyttet – god
praksis, som de kan vedtage og skræddersy til deres egne behov og forhold.
Evalueringen af Europa 2020-strategien er for øjeblikket i gang[38]
og understøttes af en offentlig høring for at indhente alle synspunkter om dens
udvikling. Kommissionen mener derfor, at enhver beslutning om at fastlægge et
overordnet ressourceproduktivitetsmål bør træffes i forbindelse med denne
evaluering og under hensyntagen til høringsresultaterne og anbefalingerne fra
den europæiske platform for ressourceeffektivitet. For
at sikre, at de politiske beslutningstagere er bekendt med det samlede billede
af ressourcepresset på miljøet, bør der især tages hensyn til andre
indikatorer, især vandforbrug og finitte jordressourcer. Eurostat har siden
2013 offentliggjort en resultattavle for ressourceeffektivitet som en del af
Europa 2020-indikatorerne[39]. Formålet er at overvåge
gennemførelsen af Køreplan for et ressourceeffektivt Europa, formidle forbindelsen
mellem ressourcer og engagere interessenterne yderligere i målingen af de
samfundsmæssige fremskridt udover BNP. Med henblik på at udnytte det
potentiale, der ligger i ressourceeffektivitet for så vidt angår bæredygtig
vækst: - vil Kommissionen tage hensyn til
anbefalingerne om et overordnet mål for ressourceproduktiviteten fra den
europæiske platform for ressourceproduktivitet og resultaterne af den
offentlige høring i den igangværende evaluering af Europa 2020-strategien - sideløbende hermed vil resultattavlen
for ressourceeffektivitet, der bruges til at overvåge indikatorer for brug af
materialer og andre ressourcer end kulstof (især jord og vand), blive udbygget
yderligere og - nationale statistikkontorer bør
arbejde på at fastlægge en fælles metode inden for det europæiske statistiske
system med henblik på at beregne forbruget af råstoffer på nationalt niveau. [1] KOM(2010) 2020 og
KOM(2011) 21. [2] Macroeconomic
modelling of sustainable development and the links between the economy and the
environment,
(2011), Meyer, B. et al. [3] Guide
to resource efficiency in manufacturing: Experiences from improving resource
efficiency in manufacturing companies, (2012), Europe INNOVA. [4] Towards the Circular Economy: Economic and business
rationale for an accelerated transition, (2012), Ellen MacArthur
Foundation. [5] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/re_platform/index_en.htm. [6] KOM(2011) 571. [7] EUT L 354 af 28.12.2013,
s. 171–200. [8] Modelling the Economic
and Environmental Impacts of Change in Raw Material Consumption, (2014), Cambridge Econometrics et al. [9] COM(2014)
446. [10] COM(2014)
440. [11] The opportunities to
business of improving resource efficiency, (2013), AMEC et al. [12] COM(2012) 60. [13] Se bilaget til denne
meddelelse. [14] COM(2013) 207. [15] COM(2014) 168. [16] COM(2014) 167. [17] MEMO/13/110. [18] KOM(2008) 400. [19] http://ec.europa.eu/environment/resource_efficiency/documents/erep_manifesto_and_policy_recommendations_31-03-2014.pdf. [20] COM(2013) 196 og
Kommissionens henstilling 2013/179/EU. [21] COM(2012) 225 final. [22] COM(2012) 173 final. [23] COM(2014) 446 final. [24] Det syvende
miljøhandlingsprogram. [25] SWD(2014)
207. [26] En vis andel af
"restaffald" kan ikke nyttiggøres og vil derfor skulle deponeres, da
der ikke for øjeblikket findes nogen alternativ måde at behandle det på. Denne
andel begrænses til maksimalt 5 %. [27] F.eks. er fire
beregningsmetoder tilladt i forbindelse med målet for genanvendelse af
kommunalt affald. Afhængigt af den valgte metode kan resultaterne være meget
forskellige (ca. 20 % forskel). [28] Direktiv 2000/59/EF. [29] COM(2014)
445. [30] COM(2013) 123. [31] COM(2013) 761. [32] COM(2011) 25. [33] COM(2013) 517. [34] Råstofforbruget er en
samlet indikator (i ton), der måler alle de materielle ressourcer, der anvendes
i økonomien, og samtidig tager hensyn til det ressourceforbrug, som indgår i
fremstillingen af importerede produkter. Det foreligger på nuværende tidspunkt
for EU og nogle medlemsstater. De lande, som der endnu ikke foreligger tal for
råstofforbruget for, kan anvende det indenlandske råstofforbrug. [35] SWD (2014) 211. [36] Interessenterne
foretrak råstofforbruget som måleværdi for ressourceforbruget, fordi det
omfatter ressourceforbruget i forbindelse med både import og indenlandsk
producerede varer, og derved gør det muligt at foretage en fair sammenligning
af deres respektive ressourceeffektivitet. [37] Nye
undersøgelser af sektorerne for stål og aluminium viser, at råstoffer udgør
30-40 % af deres omkostningsstruktur, hvilket er mere end f.eks.
personaleomkostningerne. [38] COM(2014)
130 af 19.3.2014; Status over Europa 2020-strategien for intelligent,
bæredygtig og inklusiv vækst. [39] http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/europe_2020_indicators/ree_scoreboard.