ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN Revision af forordning (EF) nr. 842/2006 om visse fluorholdige drivhusgasser Ledsagedokument til Forslag til EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS FORORDNING om fluorholdige drivhusgasser /* SWD/2012/0363 final */
1. Indledning Fluorholdige gasser (F-gasser[1]) anvendes i stigende grad til
en række forskellige formål, f.eks. køling og luftkonditionering, skum,
spraydåser, brandbeskyttelse og elektrisk udstyr. F-gasser er imidlertid
drivhusgasser[2]
med en meget kraftig virkning. Den nuværende F-gasforordning fokuserer
hovedsageligt på at reducere udledningen af disse drivhusgasser i løbet af
udstyrs levetid og i forbindelse med dets bortskaffelse, når det er udtjent,
hvorimod den næsten ikke begrænser anvendelsen af F-gasser i nyt udstyr.
Samtidig findes der inden for næsten alle anvendelsesområder allerede
alternativer til F-gasser, der er sikre og energieffektive. Kommissionen har offentliggjort en rapport om
anvendelsen, virkningen og tilstrækkeligheden af F-gasforordningen[3]. Der blev konstateret visse
mangler i gennemførelsen, som skal afhjælpes. Hvis F-gasforordningen anvendes i
fuldt omfang i kombination med direktivet om mobile luftkonditioneringsanlæg
(direktiv 2006/40/EF) kunne F-gasudledningerne fastfryses på det nuværende
niveau. I rapporten konkluderes det dog også, at EU vil skulle træffe
yderligere foranstaltninger for F-gasser, da det er muligt at reducere
udledningen yderligere til en relativ lav pris. Europa-Parlamentet har ligeledes gentagne
gange opfordret til en ambitiøs indsats på området[4],[5]. På internationalt plan har mere end 100 lande
efterlyst foranstaltninger vedrørende F-gasser under Montreal-protokollen om
stoffer, der nedbryder ozonlaget[6].
EU har siden 2009 givet principiel opbakning til de fremsatte forslag om en
global nedtrapningsordning under Montreal-protokollen. Herudover fremmes
forskellige foranstaltninger vedrørende F-gasser[7]
af koalitionen for klima og ren luft, der skal nedbringe de kortlivede
klimaforurenende stoffer, og som også tæller USA, G8-landene,
Europa-Kommissionen, Verdensbanken og UNEP. 2. Problemstillingen Klimaforandringerne påvirker alle i form af
ekstreme vejrforhold og tilpasningsomkostninger. Internationale videnskabelige
kredse er enige om, at den globale opvarmning må begrænses til 2˚C, hvis
uønskede klimakonsekvenser[8]
skal undgås. Samlet set udgør F-gasserne aktuelt 2 % af alle drivhusgasser
i EU, men de har et meget større globalt opvarmningspotentiale end CO2.
Ifølge den omkostningseffektive metode til at nedbringe EU-økonomiens
kulstofemissioner bør udledningen F-gasser mindskes med 70-78 % frem til 2050 og med 72-73 % frem til 2030 til en
marginal reduktionsomkostning på ca. 50 EUR pr. tons CO2-ækvivalent[9].
For F-gassektoren svarer det til et fald på ca. 70 mio. tons CO2-ækvivalent
(mio. tons CO2-ækvivalent) i forhold til de emissioner, der
forventes i 2030 ved en fuldstændig gennemførelse af den nuværende lovgivning. Globalt har anvendelsen af F-gasser været
hastigt stigende siden 1990 og vil, hvis der ikke gøres noget, føre til en
betydelig forøgelse af emissionerne. Da udstyr og produkter, som indeholder
F-gasser som regel har en lang levetid på op til 50 år (f.eks. skum til
bygningsisolering), kan manglende handling nu fra det offentliges side føre til
unødvendigt store udledninger i mange årtier fremover. Ud over at afhjælpe de nuværende mangler ved
anvendelsen af den aktuelle forordning om F-gasser er der et stort behov for
yderligere at reducere de fremtidige emissioner. Analyser[10] viser, at to tredjedele af de
forventede udledninger[11]
i EU kunne undgås på en omkostningseffektiv måde[12] frem til 2030, hvis der sættes
ind for at undgå brugen af F-gasser i situationer, hvor der findes egnede
alternativer. Kumulativt kan der opnås emissionsbesparelser på ca. 625 mio. ton
CO2-ækvivalent på en omkostningseffektiv måde i perioden fra 2015
til 2030. Manglende handling på dette område vil enten
føre til, at EU ikke når sine mål for drivhusgasemissioner, eller kræve, at
andre industrisektorer skal gennemføre dyrere foranstaltninger, hvilket vil
betyde et tab af konkurrenceevne for erhvervslivet som helhed. Der er desuden et uudnyttet potentiale for at
fremme udbredelsen af grønne alternative teknologier og dermed stimulere
innovation, grønne job og vækst[13].
3. Politikmål Det overordnede mål med revisionen af
F-gasforordningen er at sikre et omkostningseffektivt[14] bidrag til at mindske
udledningen af drivhusgasser i EU med 80-95 % i 2050 som led i de globale
bestræbelser på at holde klimaforandringerne på under 2 ºC over det
førindustrielle niveau. Dette bør især ske ved at –
begrænse anvendelsen af F-gasser med stort GWP,
hvor der findes egnede alternativer –
tilskynde til at anvende alternative stoffer eller
teknologier, uden at det går ud over sikkerhed, funktioner og energieffektivitet –
forebygge lækager fra udstyr og korrekt behandling
af udtjent F-gasudstyr og ‑produkter –
fremme af konvergens hen imod en potentiel
fremtidig aftale om nedtrapning af HFC under Montreal-protokollen –
øge bæredygtig vækst, stimulere fornyelse og
udvikle grønne teknologier –
mindske alle uønskede virkninger for SMV,
konkurrenceevnen og beskæftigelsen, de administrative byrder for virksomheder
og myndigheder og bevare konkurrencen på det indre marked i videst muligt
omfang. 4. Politikmuligheder I forbindelse med konsekvensanalysen blev fem
muligheder overvejet: Den første mulighed er "ingen politikændring"
(mulighed A), som ikke indfører nye lovkrav, men omfatter en præcisering af
definitioner og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger på EU-plan for at
støtte en bedre anvendelse af de nuværende krav. Den nuværende lovgivning anses
for væsentlig, men utilstrækkelig til at nå målene, og derfor bruges den kun
som et referencescenario, som de fire andre politikmuligheder holdes op imod: –
Mulighed B: Brug af "frivillige aftaler"
blandt aktørerne i sektorer, hvor sådanne aftaler anses for realistiske på
grund af de små reduktionsomkostninger –
Mulighed C: Muligheden "udvidet anvendelse
af indeslutning og genvinding" kræver indeslutning i sektorer, som i
øjeblikket ikke er omfattet af F-gasforordningen –
Mulighed D: Muligheden "nedtrapningsordning"
indfører trinvis faldende grænser (lofter) frem til 2030 for de mængder HFC,
der kan markedsføres i EU. Denne mulighed omfatter også foranstaltninger, der
er målrettet mod HFC i udstyr, der er fyldt på forhånd, så det undgås, at det
kun er produkter produceret i EU, der er omfattet af loftet –
Mulighed E: "forbud" mod
anvendelse af F-gasser i sektorer, hvor der allerede i dag findes erstatninger
for 100 % af anvendelserne. Nogle af disse politikmuligheder og de dermed
forbundne foranstaltninger udelukker ikke hinanden og kan kombineres med andre
politiske muligheder, der overvejes. Yderligere løsninger og delløsninger er blevet
analyseret og kasseret på grundlag af fire kriterier: –
Effektivitet (mindre end 1 mio. ton CO2-ækvivalent) –
Omkostningseffektivitet (over 50 EUR pr. t CO2-ækvivalent
reduktion) –
Tekniske begrænsninger, f.eks. sikkerhed eller
energieffektivitet –
Andre begrænsninger såsom sammenhæng med EU's
øvrige politikker. Derfor er alle de valgte løsninger og deres
delløsninger på forhånd effektive, omkostningseffektive, energieffektive og
sikre, idet sundhedsaspekter og drivhusgassers livscyklus allerede er inddraget
i screeninganalysen. 5. Virkninger 5.1. Miljø Den mest effektive løsning til at reducere
drivhusgasemissionerne er en nedtrapningsordning (D), som sparer 71 mio. tons
CO2-ækvivalent i 2030 eller to tredjedele af de nuværende
emissioner. Forbud i visse egnede sektorer (E) vil give emissionsreduktioner på
53 mio. tons CO2-ækvivalent, dvs. ca. halvdelen af de aktuelle
emissioner, medens frivillige aftaler (B) kan give 22 mio. tons CO2-ækvivalent
frem til 2030 (tabel 1). Emissionsbesparelserne ved at udvide
anvendelsesområdet for indeslutning, (C), vil være meget små, da denne løsning
er begrænset til visse transportformer. Disse emissionsbesparelser omfatter
energieffektivitetsvirkninger (dvs. de samlede besparelser ved alternativerne).
Det metodiske grundlag for disse resultater er en detaljeret og omfattende
analyse af mulighederne for at indføre sikre og energieffektive alternativer
til en pris, der ligger under 50 EUR pr. ton sparet CO2-ækvivalent i
hver af de 28 vigtigste delsektorer, hvor der anvendes F-gasser[15]. Økotoksikologiske risici, der
skyldes udledning af stoffer til det omgivende miljø, betragtes som små eller
ubetydelige for alle muligheder. 5.2. Økonomi F-gassektoren omfatter en række forskellige
markedsaktører, der kan berøres forskelligt af politiske ændringer: Producenter
af F-gasser, udstyrsproducenter, elselskaber, servicevirksomheder, importører
og eksportører, brugere af udstyr, detail- og råvaresektoren (f.eks. metaller
og produkter). En række forskellige økonomiske konsekvenser blev analyseret
(tabel 1) ved at anvende en input/output-model (EmIO-F) og en generel
ligevægtsmodel (GEM-E3). Overordnet set er virkningerne små, og
input/output-modellen kommer frem til en lille positiv virkning på det samlede
output (op til 0,009 %), og GEM-E3 når frem til et beskedent fald (op til
-0,006%). Virkningerne er stærkest i tilfælde af en nedtrapning (D), fulgt af
forbud (E). For direkte berørte sektorer kan udstyrsfremstillingsindustrien
måske opleve mindre fordele, medens energiforsyningssektoren kan få tab som
følge af alternativt udstyrs bedre energieffektivitet. Virkningerne for den
kemiske industri er små. Modellerne forudsiger mindre tab for servicesektoren,
fordi der vil være færre F-gasudstyr, der kræver lækagekontrol. Disse
potentielle tab burde dog være fuldt opvejet af nye servicebehov i forbindelse
med alternativt udstyr samt hidtil uudnyttede muligheder i anvendelsen af de
nuværende bestemmelser om indeslutning. Nedtrapningsordningen
(D) berører det største antal anvendelsessektorer og stimulerer dermed nye
(grønne) teknologier mest og fører til den største brug af alternativer. Af
samme årsag vil de samlede direkte omkostninger (investeringer og drift) for brugere
af udstyr også være noget højere (herefter følger forbud (E) og frivillige
aftaler (B)). Den tilgrundliggende analyse er baseret på en konservativ
tilgang, idet der kun tages hensyn til erstatningsmuligheder, som findes i
øjeblikket, og beregningerne er foretaget på grundlag af nutidige omkostninger.
Det sandsynlige fald i omkostningerne som følge af den fremtidige teknologiske
udvikling og stordriftsfordele indgår således ikke i beregningerne. De indirekte virkninger anses for at være
marginale. Som følge af de lave omkostninger, påvirkes konkurrenceevnen
generelt ikke i negativ retning, navnlig fordi ingen af løsningsmodellerne
kræver udskiftning af eksisterende udstyr, således at direkte
investeringsomkostninger først opstår, efter at produkterne er udtjente. Virkningerne
på forbrugerpriserne vil være små for alle muligheder og ubetydelige i
makroøkonomisk henseende (-0,01-0,00 % for løsning D og E, baseret på
GEM-E3). Hvad angår regionale konsekvenser, kunne den direkte virkning være 1
EUR større pr. indbygger i sydeuropæiske lande på grund af den mere udbredte
anvendelse af klimaanlæg. SMV udgør en stor del af de virksomheder, der
er aktive i sektorer, der anvender F-gasser. I tråd med de små økonomiske
virkninger, der konstateredes i analysen, forventes der ingen uforholdsmæssig
store byrder for disse virksomheder. En nedtrapningsordning (D) giver
industrien mere fleksibilitet end forbud (E), og det blev ofte fremhævet af
interesseparterne. Kontrolforanstaltninger såsom en nedre grænse for
indberetning kan indføres for at fritage meget små aktører på F-gasmarkedet fra
indberetning og visse forpligtelser. Alle muligheder er udformet sådan, at EU-producenter og -importører af
apparater underlægges samme betingelser for markedsføring i EU. Den
internationale konkurrenceevne påvirkes derfor ikke. Det er sandsynligt at
europæiske virksomheder får en pionerfordel på det internationale marked,
navnlig hvis man når frem til en global aftale om nedtrapning af F-gasser. En
nedtrapningsordning (D) og forbud (E) vil skabe et betydeligt marked for
teknologier med lavt GWP og dermed fremme udviklingen af sådanne teknologier,
også i eksporterende tredjelande. Administrationsomkostningerne kan holdes
forholdsvis lave, idet det eksisterende indberetningssystem under
F-gasforordningen danner grundstammen for de nødvendige data til gennemførelse
af fremtidige politiske løsninger. Det er kun uafhængig verifikation, der øger
omkostningerne, hvilket navnlig vil være tilfældet, hvis mulighed (B) med
korrekt gennemførte frivillige aftaler vælges. Tabel 1: Oversigtstabel over
miljømæssige, økonomiske og samfundsmæssige virkninger af de politiske valgmuligheder
frem til 2030[16] KONSEKVENSER || Mulighed B || Mulighed C || Mulighed D || Mulighed E || || Frivillige aftaler || Udvidet anvendelsesområde || Nedtrapningsordning || Forbud || MILJØ || || || || || Emissionsreduktioner SUM [mio. t CO2-ækv.] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 || Saml. dir. omkostninger ((mio. EUR/år] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 || Administrative omk. [mio. EUR/år] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 én gang) || 1,2 || Direkte virkning for sektoroutput (% ændring) [% af 2007, I/O-model] || 0,006 || Ubetyd. || 0,009 || 0,003 || - maskiner/udstyr || 0,38 || Ubetyd. || 0,52 || 0,23 || - service/vedligeholdelse || -0,09 || Ubetyd. || -0,38 || -0,37 || - kemiske stoffer || -0,19 || Ubetyd. || 0,17 || 0,03 || - elektricitet || -0,19 || Ubetyd. || -0,59 || -0,26 || Virkning BNP (% ændring, GEM-E3-model) || Mindre end D || Ubetyd. || -0,006 || -0,003 || Virkning regioner || Ubetyd. || Ubetyd. || Små virkninger for sydlige EU || Mindre end D || Virkning SMV || Ingen væsentlige virkninger || Ubetyd. || Ingen væsentlige virkninger || Ingen væsentlige virkninger || Indre marked || Ingen || Ingen || Ingen || Ingen || Konkurrenceevne, handel og investeringer || Små || Ubetyd. || Små Positive for alternativer || Små Positive for alternativer || Tredjelande || Ubetyd. || Ubetyd. || Fremmer alternativer globalt || Fremmer alternativer globalt || Forbrugerpriser || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || Innovation & forskning || Fremmer ny teknologi i mindre grad || Ubetyd. || Fremmer nye teknologier og produkter || Fremmer nye teknologier og produkter || SAMFUNDET || || || || || Beskæftigelse: Virkning i 2030 [antal job] || +600 || Ubetyd. || -16 000 til +7 000 || -12 000 til +4 000 || Sikkerheds- og sundhedsrisici || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || Ubetyd. || 5.3. Samfundet Virkningerne på beskæftigelsen er små. For
nedtrapningsordningen (D) anslås virkningerne til at være fra en stigning på
ca. 7 000 til et fald på mellem 1 600 og 16 000 jobs. Da
virkningerne af de andre muligheder er mindre, vil den maksimale forventede virkning
på beskæftigelsen være i størrelsesordenen +0,003 % til -0,007 %
(mulighed D). Jobskabende virkninger vil forekomme i maskin- og udstyrssektoren
samt i sektorer, som leverer råmaterialer (f.eks. metal, metalprodukter).
Jobtab må forudses i energiforsyningssektoren og servicesektoren, men
sidstnævnte virkninger opvejes sandsynligvis af andre virkninger. Sundhedsrisici og erhvervsbetingede risici for
alternativer forventes ikke at stige, så længe sikkerhedsstandarder og
-procedurer følges. Gennemførlighedsanalysen af alternativer var baseret på en
forudsætning om, at kun gennemprøvede, sikre og energieffektive teknologier
anvendes. Foreslåede minimumsuddannelseskrav for autoriseret personale, som
også omfatter alternative stoffer, nedbringer sikkerhedsrisiciene yderligere. 6. Sammenligning af mulighederne Det konkluderes i konsekvensanalysen, at en
nedtrapningsordning (D) giver den største merværdi for miljøet, stimulerer
innovationen mest og har lave omkostninger for økonomien og samfundet som
helhed. Denne løsning giver en reduktion på ca. 60 % i 2030 i forhold til
2005 i tråd med EU's køreplan for en lavemissionsøkonomi og er derfor den
eneste løsning, der er tilstrækkelig effektiv. Denne mulighed opfattes også som
mere fleksibel af mange interesseparter, i modsætning til forbud (E).
Frivillige aftaler (B) og i endnu højere grad udvidet anvendelse af
indeslutning og genvinding (C) er langt fra at give tilstrækkelige
emissionsbesparelser set i forhold til den overordnede målsætning. De
samfundsmæssige og økonomiske virkninger anses for at være marginale for alle
muligheder. Samlet set opnås den størst mulige
effektivitet ved at supplere nedtrapningsordningen (mulighed D) med udbygningen
af indeslutningsbestemmelser for visse transportformer (mulighed C) samt forbud
mod markedsføring på et begrænset antal områder (gasser, der ikke er omfattet
af nedtrapningsordningen og destruktion af biprodukter, som er delløsninger
under mulighed E). Foranstaltninger, som sikrer, at mængder, der importeres i
forhåndsfyldt udstyr, medregnes i forhold til markedsføringsloftet, er absolut
nødvendige for at sikre nedtrapningsordningens miljømæssige integritet og
ensartede vilkår på markedet. Nogle interesseparter[17] anbefalede også en kombination
af nedtrapningsordningen og visse "understøttende" forbud, f.eks.
inden for køleanlæg, for at skabe større forsyningssikkerhed for F-gasser i
sektorer, hvor erstatning er mere vanskeligt. Sådanne forbud ville i
princippet ikke have nogen konsekvenser for de miljømæssige, økonomiske eller
samfundsmæssige virkninger, idet disse sektorer alligevel er omfattet af
nedtrapningsordningen. Følgelig vil løsning D sammen med løsning C samt
supplerende og understøttende forbud kunne føre til en emissionsreduktion på
ca. 72 mio. ton CO2-ækvivalent (hvilket giver ca. 1 mio. ton CO2-ækvivalent
i emissionsreduktion oven i løsning D). [1] F-gasser omfatter hydrofluorcarboner (HFC),
perfluorcarboner (PFC) og svovlhexafluorid (SF6). I vægtprocent var
98 % af F-gasserne, som blev markedsført i EU, HFC (2010-data). [2] F-gasser har et globalt opvarmningspotentiale, der er 23
gange større end CO2. [3] KOM(2011) 581. "Om anvendelsen, virkningen og
tilstrækkeligheden af forordningen om visse fluorholdige drivhusgasser
(forordning (EF) nr. 842/2006)", 26. september 2011. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/report_en.pdf
[4] Europa-Parlamentets beslutning af 14. september 2011.
"En overordnet strategi vedrørende de ikke-CO2-klimarelevante
menneskeskabte emissioner". P7_TA-PROV(2011)0384. [5] Europa-Parlamentets beslutning af 15. marts 2012.
"En konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050 – Europa-Parlamentets
beslutning om en køreplan for omstilling til en konkurrencedygtig
lavemissionsøkonomi i 2050" (2011/2095 (INI)), P7_TA-PROV(2012)0086. [6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf
[7] www.unep.org/ccac/ [8] IPCC, 4th Assessment report, Climate Change 2007:
Working group III: Mitigation of Climate Change. www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html
[9] KOM(2011) 112. "Køreplan for omstilling til en
konkurrencedygtig lavemissionsøkonomi i 2050" eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:EN:NOT
[10] Schwarz et al., 2011,‘Preparatory study for a review of
Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases’,
Öko-Recherche et al. ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf
[11] Bygger på en antagelse om, at F-gasforordningen
gennemføres fuldt ud. [12] Ofte langt under 50 EUR/tons CO2-ækvivalent. [13] Mange af disse "grøn vækst"-virksomheder, som
ofte er SMV, har anført, at de har vanskeligt ved at sælge deres produkter
under de aktuelle markedsforhold. [14] Reduktionsomkostninger under 50 EUR pr. tons CO2
anses for at være omkostningseffektivt. [15] Schwarz et al., 2011,"Preparatory study for a review
of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases",
Öko-recherche et al. [16] ubetyd. = ubetydelig. [17] F.eks. netværket af miljøstyrelser.