MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET Etablering af relevante forbindelser mellem EU og Den Europæiske Rumorganisation /* COM/2012/0671 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG
EUROPA-PARLAMENTET Etablering af relevante forbindelser mellem
EU og Den Europæiske Rumorganisation Med Lissabontraktatens ikrafttrædelse
etableredes Den Europæiske Unions kompetence på rumområdet, uden at dette berører
medlemsstaternes respektive kompetencer. Rummet er blevet til et instrument til
at nå EU's mål og til en selvstændig politik i EU. I henhold til artikel 189 i traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde skal EU etablere de relevante forbindelser med
Den Europæiske Rumorganisation (ESA). Denne meddelelse er udarbejdet på baggrund af meddelelsen
fra april 2011, "En EU-rumstrategi til gavn for borgerne"[1], hvori Kommissionen fremsatte
sine første overvejelser om udviklingen af forbindelserne mellem EU og ESA. 1. Baggrund I de sidste ti år er Den Europæiske Union er
blevet en central aktør i rummet. Egnos og Galileo, GMES og rumforskningen
under det syvende rammeprogram er blevet vigtige milepæle i det europæiske
rumrelaterede landskab. Kommissionens rumrelaterede forslag til de
næste flerårige finansielle rammer indebærer en yderligere øgning af EU's
engagement i rummet. Den stadigt større rolle, EU spiller i rummet,
går hånd i hånd med endnu tættere forbindelser med medlemsstaterne og ESA, den
europæiske rumpolitiks to andre hovedaktører. I denne forbindelse har
Kommissionen betroet ESA visse ansvarsområder i forbindelse med gennemførelsen
af bestemte EU-rumprogrammer. I forbindelse med de europæiske globale
satellitnavigationssystemer (GNSS) er ESA i øjeblikket ansvarlig for
konstruktion, udvikling og indkøb af systemernes jord- og rumsegmenter, mens
den operationelle ledelse af systemernes drift forventes overdraget til Det
Europæiske GNSS-agentur (GSA)[2].
Tættere forbindelser med ESA vil muliggøre en yderligere udvikling af
opgavefordelingen. ESA er en organisation i verdensklasse, som
fortjener ros for de gode resultater, som EU har opnået i de seneste fire
årtier. Takket være de aktiviteter, der udføres af ESA og medlemsstaterne
gennem deres nationale rumprogrammer, har Europa nu en stærk teknologisk og
industriel base og anerkendes som en pålidelig partner i internationale
programmer. EU er meget afhængig af ESA's tekniske
ekspertise, og en stor del af EU's rumtekniske budget er uddelegeret til ESA, i
og med at EU i dag er en af de største bidragydere til ESA. Men fremkomsten af rummet som en EU-politik,
den voksende betydning af EU's rumprogrammer og EU's afhængighed af ESA's
tekniske ekspertise er endnu ikke omsat til en videreudvikling af forvaltningen
af rumrelaterede spørgsmål på europæisk plan. I overensstemmelse med artikel
189 skitseres i nærværende meddelelse de mulige kortsigtede og langsigtede
perspektiver for EU's forbindelser med ESA med henblik på at videreføre et
effektivt samarbejde. Meddelelsen er en præsentation af de første overvejelser.
Yderligere forslag skal være underbygget af en grundig cost-benefit-analyse og
en konsekvensanalyse. 2. Strukturelle hindringer i de nuværende
forbindelser mellem EU og ESA 2.1. Misforhold mellem finansielle
regler ESA's forvaltning af EU-midler er for
kompleks, da Den Europæiske Union og ESA har forskellige regler, som skal gælde
side om side inden for ESA. ESA's største programmer finansieres primært gennem
medlemsstaternes bidrag. De industrielle indkøb til disse programmer har til
formål at give geografiske afkast, og ESA's finansielle procedurer er primært
udformet med henblik på at følge denne regel. Ved gennemførelsen af
EU-programmer er ESA forpligtet til at overholde EU's regler og dermed det
stringente princip om "mest for pengene", som nedlagt i EU's
finansforordning[3].
Dette har givet anledning til vanskeligheder, særligt når programmer
finansieres ved blandede bevillinger fra ESA og EU. 2.2. Asymmetri med hensyn til
medlemskab I øjeblikket er 17 EU-medlemsstater medlemmer
af ESA[4].
ESA's medlemmer omfatter Norge og Schweiz, som ikke er medlemmer af EU. Canada
har en bilateral samarbejdsaftale med ESA. Da samarbejdet mellem EU og ESA er
voksende, giver denne asymmetri - i kombination med et afstemningssystem, hvor
hver medlemsstat har én stemme i ESA-Ministerrådet, og de vigtigste afgørelser
i dette organ vedtages ved enstemmighed - medlemmer af ESA, der ikke er
medlemmer af EU, uforholdsmæssig stor indflydelse på forhold, som kan påvirke
EU. Desuden komplicerer denne asymmetri drøftelserne, navnlig hvad angår
sikkerhed og forsvarsspørgsmål som anført nedenfor. 2.3. Asymmetri i sikkerheds- og
forsvarsspørgsmål EU's kompetence på sikkerheds- og
forsvarsområdet er blevet styrket med vedtagelsen af Lissabontraktaten og
oprettelsen af EU-Udenrigstjenesten. Kapacitet i rummet kan ofte anvendes til
både civile og militære formål. For at bidrage til opfyldelsen af målene i den
fælles sikkerheds- og forsvarspolitik må EU skabe stadigt tættere og stærkere
forbindelser og synergier mellem de civile og militære dimensioner af
rumfartsaktiviteterne. I forbindelse med denne indsats er samarbejdet med
medlemsstaterne og ESA af afgørende betydning. Men forbindelserne mellem EU og
ESA er hæmmet af den omstændighed, at ESA's medlemsskare omfatter stater, som
ikke er medlemmer af EU, hvilket er et indlysende generelt problem og et endda
mere akut problem, når der er tale om forsvars- og sikkerhedsspørgsmål. 2.4. Manglende mekanismer til
politikkoordinering ESA's rumrelaterede aktiviteter mangler en
strukturel forbindelses- og koordinationsmekanisme inden for rammerne af den
bredere politiske beslutningsproces i EU. EU/ESA-rammeaftalen fra 2004[5] indeholder til trods for sit
brede anvendelsesområde ikke bestemmelser herom. Specifikke mekanismer til
koordinering og samarbejde må aftales ved tidskrævende forhandlinger på
programniveau. Der er ikke nogen formel mekanisme på politisk niveau med
henblik på at sikre, at initiativer, der tages inden for ESA, er forenelige med
EU's politikker. Dette er af særlig betydning, når det gælder internationale
forbindelser. 2.5. Manglende politisk
ansvarlighed for ESA Endelig er relationerne mellem EU og ESA
kendetegnet ved asymmetri, hvad angår politisk ansvarlighed. Den omstændighed,
at ESA som europæisk agentur ikke har nogen formel tilknytning til
Europa-Parlamentet, fratager ESA den direkte forbindelse til borgerne, som
enhver EU-politik beror på. 3. Vejen frem EU kan levere den politiske dimension (også på
internationalt plan) samt legitimitet og forbindelser til andre politikområder.
Behovet for større operationel effektivitet, symmetri i forsvars- og
sikkerhedsanliggender, politisk koordinering og ansvarlighed kan kun indfries
på længere sigt ved at knytte ESA nærmere til Den Europæiske Union. Kommissionen mener, at der bør fastsættes en
frist mellem 2020 og 2025 for gennemførelsen af dette langsigtede mål.
Kommissionen kan i nært samarbejde med ESA forelægge medlemsstaterne flere
muligheder for en sådan tilnærmelse inden udgangen af 2013. Disse muligheder
omfatter bl.a.: et forbedret samarbejde ud fra "status quo", hvorved
ESA som mellemstatslig organisation bringes under tilsyn af Den Europæiske
Union (i en vis udstrækning efter modellen for Det Europæiske Forsvarsagentur),
eller ESA ændres til et EU-agentur (i overensstemmelse med den eksisterende
model for reguleringsagenturer). Kommissionen vil i nært samarbejde med ESA
foretage en detaljeret cost-benefit- og risikoanalyse af de forskellige
løsningsmodeller med henblik på at opnå størst mulig synergi mellem de
forskellige aktører, herunder Det Europæiske GNSS-agentur. Disse løsningsmuligheder vil bevare de
nuværende grundlæggende kendetegn ved ESA (dvs. valgfrie programmer støttet af
medlemsstaterne), samtidig med at ESA tilføres en række centrale EU-træk –
f.eks. beslutningstagning ved kvalificeret flertal og ansvarlighed over for
Europa-Parlamentet. I mellemtiden er det muligt at sikre en
velfungerende interaktion mellem EU og ESA, der kan hjælpe til med at nå det
langsigtede mål om indbyrdes tilnærmelse. De delegeringsaftaler, der er indgået
mellem EU og ESA, har allerede bidraget til, at ESA er blevet nærmere
tilknyttet EU; det bedste eksempel herpå er ESA's navigationsdirektorat i
Galileo-regi. I sin meddelelse af april 2011[6] foreslog Kommissionen, at ESA
fortsat udvikler sig til en organisation med en mellemstatslig dimension og en
EU-dimension, hvor militære og civile programmer kan eksistere side om side.
ESA bør fortsat udvikle forvaltningsstrukturer, der udelukkende er rettet mod
EU's programmer. Der bør også etableres en fleksibel medlemsstruktur, der gør
det muligt for Schweiz og Norge at deltage i visse programmer, hvis de har
indgået en aftale med EU. Med udgangspunkt i disse første overvejelser
foreslår Kommissionen, at EU: –
gennem Rådet for Den Europæiske Union, i givet fald
ved hjælp af den åbne koordinationsmetode, kan udfolde bestræbelser på at sikre
sammenhængen inden for EU og overensstemmelsen mellem EU-medlemsstaternes
holdninger i ESA og EU's politikker –
systematisk kan trække på ESA i forbindelse med
konstruktion og udvikling af EU's ruminfrastrukturer, mens driftsaktiviteterne
udføres af andre enheder, f.eks. Det Europæiske GNSS-agentur –
i overensstemmelse med EU's finansforordning kan
sikre en ensartet fremgangsmåde for uddelegering af ansvaret for EU's
rumprogrammer til ESA som en forberedelse af ESA på arbejdet inden for EU's
rammer og med henblik på etablering af partnerskaber med medlemsstaterne, når
det er relevant og at ESA: –
foretager de nødvendige strukturelle tilpasninger
(den finansielle og interne beslutningsproces) for at sikre, at aktiviteter,
der uddelegeres til ESA af Kommissionen, forvaltes inden for EU-lignende rammer
(f.eks. gennem et særligt direktorat til forvaltning af EU-programmer inden for
ESA) –
foretager de nødvendige ændringer, der giver
Europa-Kommissionen uhindret adgang til ESA's relevante lovbestemte organer
(f.eks. ESA-Ministerrådet og dets underordnede organer) for at give
Kommissionen mulighed for at levere input og sikre samordning med EU's
politikker ved hjælp af eksisterende mekanismer inden for rammerne af ESA. 4. Konklusion Kommissionen opfordrer Rådet og
Europa-Parlamentet til at fremsætte bemærkninger om disse forslag vedrørende
forholdet mellem EU og ESA, hvis langsigtede mål er en tilnærmelse af ESA i
retning af EU's regelsæt. På dette grundlag kan Kommissionen fremlægge en
detaljeret cost-benefit-analyse af de forskellige løsningsmuligheder. [1] KOM(2011) 152. [2] KOM(2011) 814. [3] Forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 som ændret
ved forordning (EF, Euratom) nr. 1081/2010. [4] Belgien, Danmark, Det Forenede Kongerige, Finland,
Frankrig, Grækenland, Irland, Italien, Luxembourg, Nederlandene, Portugal,
Rumænien, Spanien, Sverige, Tjekkiet, Tyskland og Østrig. Polen er i færd med at
afslutte ratificeringsprocessen og dermed på vej til at blive ESA's 20.
medlemsstat. [5] EUT L 261 af 6.8.2004, s. 64. [6] KOM(2011) 152.