RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET, EUROPA-PARLAMENTET, DET ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET ÅRSRAPPORT FOR SAPARD - År 2000

Resumé

Dette er den første rapport, Kommissionen har udarbejdet om det særlige tiltrædelsesprogram vedrørende landbrug og udvikling af landdistrikter, SAPARD.

Med en økonomisk støtte fra Fællesskabets budget på over en halv mia. EUR om året i perioden 2000 til 2006 skal SAPARD bistå 10 ansøgerlande i Central- og Østeuropa med at foretage strukturelle forbedringer af deres landbrug og landdistrikter. Ud over den primære landbrugsproduktion kan der gives støtte til projekter om forbedring af produkters forarbejdning, afsætning og kvalitet, og det samme gælder mere generelle foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne.

Støtten under SAPARD skal bevilges på grundlag af ét program for landbrug og udvikling af landdistrikter pr. ansøgerland. Indholdet af hvert program afspejler de prioriteter, de nationale myndigheder har fastlagt afhængigt af deres lands særlige forhold og behov inden for grænserne i Rådets grundlæggende forordning.

SAPARD-programmerne kan i vid udstrækning sammenlignes med medlemsstaternes programmer for landbrug og landdistriktudvikling. Programmering var noget helt nyt for de forvaltninger i ansøgerlandene, der skulle udarbejde disse programmer. Ikke desto mindre var programmerne for alle 10 lande klar og blev godkendt af Kommissionen i efteråret 2000.

I modsætning til de øvrige førtiltrædelsesinstrumenter PHARE og ISPA, hvor i det mindste nogle centrale punkter administreres af Kommissionen, er Kommissionen som følge af den særlige programbaserede forvaltning af SAPARD ikke involveret i nogen centrale punkter, end ikke projektudvælgelse. For SAPARD blev der valgt en alternativ metode, hvor de nationale myndigheder i ansøgerlandene skulle påtage sig hele ansvaret gennem en fuldt "decentraliseret forvaltning". Sådan skulle det være for at sikre, at de underliggende mål med SAPARD-instrumentet kunne opfyldes. Det ene mål er at gennemføre mange små projekter i princippet i alle landdistrikter i hvert land, og det andet er at skabe strukturer, der også vil være i stand til at anvende gældende fællesskabsret straks efter tiltrædelsen. Denne strategi krævede imidlertid, at to væsentlige foranstaltninger blev gennemført, før der kunne bevilges støtte.

Den første vedrørte i al væsentlighed lovgivningen og var nødvendig, fordi fællesskabslovgivningen ikke er bindende for noget ansøgerland. Eftersom Fællesskabet bevilger penge til ansøgerlandene, var det nødvendigt at forhandle en række passende bestemmelser med dem om alle aspekter vedrørende korrekt anvendelse af, kontrol med og regnskabspligt for midlerne, og disse blev herefter fastlagt i bilaterale, internationale aftaler med dem. Sidst på efteråret var disse forhandlinger afsluttet, og undertegnelsen af aftaler med de enkelte lande kunne således begynde allerede før årets udgang.

Den anden foranstaltning indebar, at der i hvert ansøgerland blev oprettet et organ til at gennemføre SAPARD i overensstemmelse med de forhandlede bestemmelser. I slutningen af 2000 havde ansøgerlandene gjort en betydelig indsats for at etablere deres SAPARD-kontorer. I intet af ansøgerlandene var SAPARD-kontoret imidlertid klar til at modtage midler, og der kunne derfor ikke overføres pengebeløb til noget ansøgerland ved årets udgang.

Denne rapport indeholder oplysninger om det arbejde, der er gjort i 2000. Udviklingen i 2001 omtales også, hvor denne er tæt knyttet til dette arbejde, blandt andet skal det bemærkes, at to ansøgerlande nu har modtaget SAPARD-midler fra EU, og andre gør betydelige fremskridt.

Læsere af denne rapport bedes erindre, at SAPARD-instrumentet involverer EU-budgetressourcer. Regnskabspligten for anvendelsen heraf er afgørende. SAPARD er også en øvelse i praktisk institutionsopbygning, hvor der i hvert ansøgerland oprettes organer, som får et betydeligt forvaltningsansvar, herunder ansvaret for at aflægge regnskab for disse ressourcer. Dette arbejde vil blive af uvurderlig værdi, når de pågældende lande bliver medlemsstater. Det er imidlertid en stor opgave, da bevilling af offentlige midler til støtte for en lang række investeringer i henhold til SAPARD og praksis i den forbindelse er helt ukendt i ansøgerlandene.

Alt i alt gjorde ansøgerlandene store fremskridt i 2000 med at opbygge systemer, der kan forvalte SAPARD-instrumentet korrekt. Kommissionen anerkender den enorme indsats, mange mennesker i hvert ansøgerland har gjort, og sætter pris på deres fortsat engagerede og store forberedelsesarbejde, for at SAPARD kan blive operationel, skønt disse anstrengelser i visse tilfælde sandsynligvis ikke vil være tilstrækkelige til, at SAPARD-midlerne kan blive udbetalt før slutningen af 2001.

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

1. Indledning

I henhold til art. 13 i Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999, "SAPARD-forordningen" [1], skal Kommissionen udarbejde en årlig rapport. Rapporten skal indeholde oplysninger om den bevilgede støtte og de fremskridt, der er gjort med realiseringen af de i art. 1 i forordningen omhandlede mål. Rapporten skal sendes til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg og til Regionsudvalget.

[1] Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 af 21. juni 1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden, EFT L 161 af 26.6.1999, s. 87.

SAPARD-forordningen gælder fra den 1. januar 2000. Skønt der ved udgangen af 2000 endnu ikke var bevilget støtte til udgifter i henhold til forordningen, var der gennemført et betydeligt arbejde for at forberede implementeringen heraf i ansøgerlandene. På denne baggrund finder Kommissionen det passende nu at fremlægge en rapport for 2000. Da dette er den første rapport, er den imidlertid ikke begrænset til 2000, men dækker også begivenheder forud for det år. Den omfatter endvidere udviklingen fra begyndelsen af 2001 i tilfælde, hvor det ville give læseren et skævt billede, hvis man stoppede i slutningen af 2000. Det er dog hensigten, at rapporten for 2001 skal dække hele dette år.

2. Generel baggrund

2.1. Agenda 2000-politikken for førtiltrædelse

Med vedtagelsen af Agenda 2000 blev der lagt en ny strategi for udvidelsen. Målet var at åbne tiltrædelsesforhandlingerne med ansøgerlandene successivt i takt med, at de opfyldte Københavnskriterierne [2]. Endvidere blev førtiltrædelsesstrategien styrket med oprettelsen af tiltrædelsespartnerskaberne, og der skete en betydelig stigning i førtiltrædelsesbistanden, da de to instrumenter SAPARD og ISPA (strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument) blev indført. Endvidere skulle førtiltrædelsesinstrumenterne i henhold til strategien bruges til at indføre ansøgerlandene i strukturfondenes procedurer for programforvaltning. Førtiltrædelsesbistanden, som blev stillet til rådighed i Fællesskabets budget fra 2000, blev mere end fordoblet til i alt 3.174 mio. EUR pr. år (2000-priser) og fordeler sig, som følger: PHARE 1.587 mio. EUR, ISPA 1.058 mio. EUR og SAPARD 529 mio. EUR.

[2] Agenda 2000 - Et udvidet og styrket EU, KOM(97) 2000 af 15. juli 1997.

2.2. SAPARD-instrumentet - prioriteter og gennemførelse

I henhold til SAPARD-forordningen er SAPARD's hovedmål at bidrage til gennemførelsen af gældende fællesskabsret vedrørende den fælles landbrugspolitik og beslægtede politikker og at løse prioriterede og særlige problemer i forbindelse med bæredygtig tilpasning af landbrugssektoren og landdistrikterne i ansøgerlandene. I modsætning til PHARE og ISPA kræver SAPARD specifikt, at hvert ansøgerland for at nå disse mål udarbejder en udviklingsplan i overensstemmelse med principperne for den programbaserede forvaltning, medlemsstaterne anvender for programmer for landdistriktudvikling. Planen kan indeholde op til 15 foranstaltninger, som er fastlagt i SAPARD-forordningen. Mange ligner dem, der er tilgængelige for medlemsstaterne under EU-medfinansierede programmer for landbrug og udvikling af landdistrikter, et begrænset antal har til formål at opbygge kapacitet til at implementere gældende fællesskabsret, såsom forbedring af strukturerne for kvalitets-, veterinær- og plantesundhedskontrol, oprettelse af producentgrupper og matrikler.

Gennemførelsen af SAPARD er baseret på to grundprincipper:

- udvikling for hvert ansøgerland af et program for landbrug og udvikling i landdistrikterne, der dækker perioden 2000-2006, på grundlag af de principper, som anvendes under strukturfondene,

- overdragelse af forvaltningen til ansøgerlandene på et decentraliseret grundlag med efterfølgende kontrol fra Kommissionen i henhold til principperne for finansforvaltning for EUGFL, Garantisektionen.

SAPARD bistår ansøgerlandene med at få praktisk erfaring med procedurer og principper for det system, der gælder for strukturfondenes programmering af landdistriktudvikling i medlemsstaterne og opstiller følgende grundregler:

- planen skal udarbejdes af de kompetente myndigheder og først forelægges af ansøgerlandet efter høring af de kompetente myndigheder og organisationer på det relevante niveau. Dette fremmer principperne for partnerskab/høring, som er centrale for strukturfondenes system, men nyskabende for landene i Central- og Østeuropa,

- planerne skal forelægges medlemsstaternes Star-komité (oprettet i henhold til forordning (EF) nr. 1260/1999 [3]) til udtalelse. Dette giver ansøgerlandene en førstehåndserfaring med medlemsstaternes direkte engagement i forslag til finansiering,

[3] Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1.

- de godkendte programmer er flerårige. Dette giver ansøgerlandene mulighed for at få praktisk erfaring med at styre et programs forløb og analysere og foreslå tilpasninger, hvor det er nødvendigt. Når de skal gøre dette effektivt, får de praktisk erfaring med at oprette ledelsesinformationssystemer: indsamling af statistikker, udarbejdelse af årlige rapporter om programmet og indsamling af anden relevant information,

- forpligtelsen til at oprette et overvågningsudvalg fremmer ideen om løbende høring og inddragelse af de relevante partnere. Det giver praktisk erfaring med at definere og bruge overvågningsindikatorer,

- forpligtelsen til at gennemføre en forudgående vurdering og en midtvejsevaluering af programmerne giver ansøgerlandene relevant praktisk erfaring.

Art. 12 i Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999, "samordningsforordningen" [4], indeholder bestemmelser for overdragelse af forvaltningen til organerne i hvert ansøgerland på grundlag af en analyse i hvert enkelt tilfælde.

[4] Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 om samordning af støtten til ansøgerlandene som led i førtiltrædelsesstrategien og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89, EFT L 161 af 26.6.1999, s. 68.

Overdragelse af forvaltningen af SAPARD-støtten:

- giver ansøgerlandene praktisk erfaring med at oprette finansielle strukturer og kontrolsystemer som dem, der anvendes i medlemsstaterne. Oprettelsen af et udbetalende organ baseret på særlige kriterier er et krav både for foranstaltninger, der finansieres af Garantisektionen [5] og for strukturfondsystemerne [6]. Regnskaberne skal godkendes af en uafhængig instans. Målet hermed er at sikre klart afgrænsede ansvarsområder, gennemsigtighed i transaktionerne og forsvarlig økonomisk forvaltning af EU-støtten,

[5] Kommissionens forordning (EF) 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70, for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen, EFT L 158, af 8.7.1995, s. 6.

[6] Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner, EFT L 63 af 3.3.2001, s. 21.

- giver ansøgerlandet mulighed for at få førstehåndserfaring med Kommissionens godkendelse af regnskaber og med revision af forskriftsmæssig regnskabsafslutning, som bruges til Garantifonden i medlemsstaterne,

- giver praktisk erfaring med at indberette uregelmæssigheder til Kommissionen,

- giver praktisk erfaring med at forvalte det første forskud og indsende kvartalsvise ansøgninger til Kommissionen om betaling i forhold til påløbne udgifter. Dette er baseret på ordningen for strukturfondene i medlemsstaterne,

- og kræver, at ansøgerlandet tager ansvaret for udgifter.

3. Kommissionens lovgivningsinitiativer

I henhold til SAPARD-forordningen skal Kommissionen indføre detaljerede regler for gennemførelsen heraf. Det første lovgivningsinitiativ var at bevilge de disponible økonomiske ressourcer til hvert ansøgerland. Disse bevillinger er fastlagt i Kommissionens beslutning 1999/595/EF [7], som Kommissionen vedtog ifølge de kriterier, der er opstillet i art. 7, stk. 3, i SAPARD-forordningen. Reglerne for de finansielle anliggender blev fastsat i Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000 [8]. Den retsakt krævede høring af medlemsstaterne gennem Komitéen for EUGFL (oprettet i henhold til forordning (EF) nr. 1258/1999 [9]). For øvrige spørgsmål, såsom detaljerede regler for foranstaltninger i programmer, krævedes der også høring af medlemsstaterne, herunder Star-komitéen. De vedtagne regler er anført i Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 [10].

[7] Kommissionens beslutning 1999/595/EF af 20. juli 1999 om den vejledende fordeling af den årlige fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter, EFT L 226 af 27.8.1999, s. 23.

[8] Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000 af 7. juni 2000 om finansielle gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 (jf. fodnote 1), EFT L 253 af 7.10.2000, s. 5.

[9] Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, EFT L 160 af 26.6.1999, s. 103.

[10] Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 af 22. december 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden, EFT L 331 af 23.12.1999, s. 51.

Under gennemgangen af de planer, ansøgerlandene havde indsendt først på sommeren 2000, blev det klart, at visse spørgsmål i forbindelse med SAPARD-forordningen krævede, at Kommissionen tog yderligere lovgivningsmæssige initiativer ud over dem, der var forudsat i forordningen. Disse initiativer blev indført som ændringer til Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 gennem Kommissionens forordning (EF) nr. 2356/2000 [11].

[11] Kommissionens forordning (EF) nr. 2356/2000 af 24. oktober 2000 om ændring af forordning (EF) nr. 2759/1999 (jf. fodnote 10), EFT L 272 af 25.10.2000, s. 13.

3.1. Kommissionens beslutning 1999/595/EF om den vejledende fordeling på modtagerland af den årlige fællesskabsstøtte

I henhold til art. 11 i SAPARD-forordningen skal Kommissionen fordele de disponible midler til ansøgerlandene og meddele hvert af dem sin beslutning. I henhold til art. 7, stk. 3, i samme forordning skal den finansielle tildeling baseres på landbrugsbefolkningens størrelse, landbrugsarealet, bruttonationalproduktet pr. indbygger i købekraftspariteter og særlige lokale forhold.

Den vejledende fordeling på modtagerland af den årlige fællesskabsstøttes maksimumbeløb blev fastsat i bilaget til beslutning 1999/595/EF af 20. juli 1999. Beløbene udtrykt i konstante 1999-priser er anført i nedenstående tabel. Skønt hvert af de fire kriterier i art. 11 i SAPARD-forordningen var relevante, mente Kommissionen, at det ikke ville være hensigtsmæssigt at vægte dem ens. Således blev 90% af den samlede tildeling beregnet ved at vægte landbrugsarealet med 65% og landbrugsbefolkningens størrelse med 35%. De derved fremkomne tal blev derefter justeret med afvigelsen for hvert lands BNP fra gennemsnittet af BNP i alle 10 lande (udtrykt i købekraftspariteter). Tildelingen af de resterende 10% var baseret på de særlige lokale forhold. Disse blev afgjort under hensyntagen til længden af hvert lands landegrænse med tredjelande (herunder lande, der er støtteberettigede under SAPARD) plus 20% af kystlinjen.

VEJLEDENDE TILDELING PR. MODTAGERLAND AF DET MAKSIMALE ÅRLIGE BELØB I 1999-PRISER

>TABELPOSITION>

3.2. Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 om regler for forvaltning af programmerne

Efter Star-komitéens udtalelse vedtog Kommissionen den 22. december 1999 forordning (EF) nr. 2759/1999 om gennemførelsesbestemmelser for SAPARD.

Generelt følger forordningen bestemmelserne om fællesskabsstøtte til udvikling i landdistrikterne i medlemsstaterne som defineret i Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 [12] og Kommissionens forordning (EF) nr. 1750/1999 [13].

[12] Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 af 17. maj 1999 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL) og om ændring og ophævelse af visse forordninger, EFT L 160 af 26.6.1999, s. 80.

[13] Kommissionens forordning (EF) nr. 1750/1999 af 23. juli 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1257/1999 (jf. fodnote 12), EFT L 214 af 13.8.1999, s. 31.

De særlige forhold og prioriterede behov i ansøgerlandene skabte en situation, hvor nogle af de foranstaltninger, der i øjeblikket er støtteberettigede i medlemsstaterne, ikke er støtteberettigede under SAPARD. Som følge heraf gælder foranstaltninger til unge landbrugeres etablering, førtidspension og ugunstigt stillede områder ikke under SAPARD.

Hvor de er forskellige fra dem, der gælder for medlemsstaterne, fastsættes det i forordningen, under hvilke betingelser der kan bevilges støtte, dvs.:

- Investering i landbrugsbedrifter: bedrifterne skal overholde nationale minimumsstandarder for miljø, hygiejne og dyrevelfærd, når beslutningen om at bevilge støtten træffes. Hvis der netop er indført minimumsstandarder for disse forhold på nationalt plan, og de er påkrævet i henhold til gældende fællesskabsret, skal bedrifterne overholde dem, senest når investeringen er gennemført.

- Forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter og fiskerivarer: da der ikke findes noget specifikt finansielt instrument i førtiltrædelsesperioden for fiskeriet, dækkes støtte til forarbejdning og afsætning af fiskerivarer af denne forordning og er således forskellig fra bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1257/1999 for medlemsstaterne. De råvarer, der skal støttes, skal komme fra ansøgerlandene eller Fællesskabet (senere ændret, så råvarer fra tredjelande er tilladt, jf. også pkt. 3.3).

- Landbrugsmiljø: da disse aktioner skal have til formål at udvikle praktisk erfaring med miljøvenligt landbrug både på administrativt plan og på bedrifterne, vedrører disse kun pilotaktioner, i modsætning til hvad der gælder for medlemsstaterne.

- Producentgrupper: denne foranstaltning findes ikke for medlemsstaterne i indeværende programmeringsperiode [14]. Som følge af ansøgerlandenes særlige behov er den imidlertid inkluderet i SAPARD-forordningen.

[14] Under visse kommissionsforordninger om de fælles markedsordninger er der imidlertid mulighed for støtte til producentgrupper.

- Skovbrug: ansøgerlandene kan blive omfattet af denne foranstaltning på nogenlunde samme grundlag som medlemsstaterne med undtagelse af genskabelse af produktionspotentialet i skove, der er blevet skadet ved naturkatastrofer og brand. For skovrejsning i landbrugsområder er den årlige præmie pr. hektar til dækning af indkomsttab (som medlemsstaterne har mulighed for) ikke støtteberettiget under SAPARD.

Forordningen indeholder også nærmere bestemmelser om udgifters støtteberettigelse, oprettelse af en forvaltningsmyndighed, krav om overvågningsindikatorer samt årlige og endelige rapporter og evaluering af programmerne. Det anføres endvidere i forordningen, at yderligere detaljerede betingelser for støtte vil blive fastlagt i bilaterale aftaler mellem Kommissionen og hvert ansøgerland.

3.3. Kommissionens forordning (EF) nr. 2356/2000 om ændring af forordning (EF) nr. 2759/1999

De spørgsmål, der behandles i forordning (EF) nr. 2356/2000, vedrører hovedsagelig art. 8 i SAPARD-forordningen. I den artikel sættes der grænser for Fællesskabets støtte til offentlige udgifter. Støtteintensiteter omtales også delvis. Den lyder, som følger:

"Artikel 8, Satser for Fællesskabets bidrag

1. Fællesskabets bidrag kan udgøre indtil 75% af de samlede støtteberettigede offentlige udgifter.

For de i artikel 2, sidste led, og artikel 7, stk. 4, omhandlede foranstaltninger kan Fællesskabets bidrag til finansieringen udgøre indtil 100% af de samlede støtteberettigede omkostninger.

2. For indtægtsskabende investeringer kan den offentlige støtte udgøre indtil 50% af de samlede støtteberettigede omkostninger, hvoraf Fællesskabets bidrag kan udgøre indtil 75%. Fællesskabets bidrag skal under alle omstændigheder være i overensstemmelse med de lofter for støttesatser og kumulation, der er fastsat for statsstøtte.

3. Den finansielle støtte og betalingerne udtrykkes i euro".

Der blev konstateret tre problemer med artiklen. De skulle løses, hvis de ikke skulle skabe vanskeligheder for de forskellige initiativer, som var indeholdt i flere af de planer, ansøgerlandene indsendte.

For det første definitionen af en "indtægtsskabende" investering. Teksten i art. 8, stk. 2, antydede i det mindste, at investeringen er indtægtsskabende, hvis den skaber en indtægt. Støtteintensiteten for sådanne investeringer er i henhold til forordningen begrænset til højst 50% af de samlede støtteberettigede omkostninger.

Da der manglede nærmere juridisk afklaring kunne eksempler på indtægtsskabende investeringer have omfattet infrastruktur, så snart der skulle pålægges brugerafgifter, såsom handelscentre eller vandforsyningssystemer til landsbyer. Det ville have været økonomisk irrationelt at vælge ikke at pålægge brugerafgifter på sådanne projekter for således at undgå at skabe indtægter (og i tilfælde af eksemplet om vandforsyning ville man risikere at overtræde Fællesskabets miljøpolitik). Henvisningen til indtægtsskabende investeringer i forordningen havde derfor potentielt store uønskede konsekvenser for forskellige foranstaltninger.

For det andet var der spørgsmålet om, hvordan man skulle definere begrebet offentlig støtte, hvis støttemodtageren er i den offentlige sektor. Der kunne være opstået en besynderlig situation under SAPARD-forordningen, hvis investeringen er indtægtsskabende, og støttemodtageren er i den offentlige sektor.

Grunden hertil var, at Fællesskabets støtte i henhold til art. 8, stk. 2, i SAPARD-forordningen er afhængig af den offentlige støtte (ikke de offentlige udgifter som i stk. 1). Når støttemodtageren er offentlig, er det let at identificere niveauet for de offentlige udgifter, men ikke niveauet for den offentlige støtte.

En ukvalificeret anvendelse af den bestemmelse kunne have resulteret i en afvisning af at medfinansiere en indtægtsskabende investering, hvor støttemodtageren er offentlig med den begrundelse, at udgifterne er ren støtte og således overskrider grænsen på 50% af de samlede støtteberettigede omkostninger, som Rådet har fastsat.

For det tredje var der spørgsmålet om, hvorvidt "offentlig støtte" i art. 8, stk. 2, også omfatter støtte, der bevilges uafhængigt af SAPARD. For at undgå misforståelser var det afgørende at vide, om "offentlig støtte" kun betyder støtte bevilget under SAPARD eller også kan omfatte anden støtte bevilget uafhængigt af dette instrument. Dette spørgsmål havde betydelige praktiske implikationer, fordi mange af de planer, ansøgerlandene havde indsendt, forudsatte støtteintensiteter for SAPARD-støtte alene, der allerede var på de 50%, som var fastsat i SAPARD-forordningen.

Kommissionen overvejede ovennævnte punkter og konkluderede, at der skulle fremsættes et forslag til lovgivning om dem alle. I dette forslag blev indtægtsskabende investeringer defineret som alle investeringer undtagen investeringer i infrastruktur, der ikke skaber væsentlige nettoindtægter. Denne definition var inspireret af Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene og løste de første to problemer, der er omtalt ovenfor. Det tredje problem blev løst ved at definere offentlig støtte som al sådan støtte, uanset om den blev bevilget under programmet eller ej. Forslaget med dette indhold blev forelagt Star-komitéen sammen med to andre hovedsageligt tekniske justeringer af forordning (EF) nr. 2759/1999. Den ene justering vedrørte investering i fiskeforarbejdning for at åbne mulighed for støtte, selv om råvaren kom fra tredjelande (hvilket er tilladt for medlemsstaterne); med den anden blev der åbnet mulighed for støtte til brugt udstyr. Begge disse punkter var også kommet frem under arbejdet med planerne. Forslaget til løsning af de fem ovennævnte problemer blev enstemmigt vedtaget i Star-komitéen, og den efterfølgende forordning (EF) nr. 2356/2000 blev vedtaget af Kommissionen den 24. oktober 2000.

3.4. Meddelelse til Kommissionen (finansielle regler)

3.4.1. Baggrund

Inden for rammerne af Agenda 2000 besluttede Rådet, at SAPARD-instrumentet skulle gennemføres i overensstemmelse med de to forordninger (EF) nr. 1266/1999 og (EF) nr. 1268/1999 (samordningsforordningen for PHARE, ISPA og SAPARD og SAPARD-forordningen). De respektive økonomiske forvaltningsregler for disse forordninger skulle bringes i overensstemmelse med afsnit IX i finansforordningen - regler for bistand til tredjelande, SAPARD-forordningen og samordningsforordningen.

3.4.2. Decentraliseret forvaltning

- Det hedder i SAPARD-forordningen, at den finansielle støtte skal være i overensstemmelse med principperne for EUGFL (Udviklings- og Garantifonden). Forordningen indeholder også krav om overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene.

- I standardbestemmelserne for bistand til tredjelande i finansforordningen (afsnit IX) omtales kun systemer, hvor nøglepunkterne forvaltes af Kommissionen i modsætning til de decentraliserede systemer, der praktiseres af EUGFL (Udviklings- og Garantifonden) og strukturfondene, og som bruges i SAPARD. Under førstnævnte skal projekter, der gennemføres af ansøgerlandene, forud godkendes af Kommissionen (det gælder i øjeblikket for PHARE og ISPA); under sidstnævnte skal ansøgerlandene handle uafhængigt og være ansvarlige for korrekt gennemførelse og i hvert fald for den første kontrol med betalingerne.

- Det hedder i art. 11 i samordningsforordningen, at Kommissionen skal forvalte fællesskabsstøtten i overensstemmelse med bestemmelserne om bistand til tredjelande, som er defineret i afsnit IX i finansforordningen. I henhold til art. 12, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1266/1999 skal udvælgelse af projekter, udbud og indgåelse af kontrakter godkendes af Kommissionen på forhånd. Imidlertid hedder det i art. 12, stk. 2, i denne forordning, at Kommissionen under visse betingelser kan fravige kravet om forudgående godkendelse og lade implementerende organer i ansøgerlandene forvalte støtten decentralt.

- SAPARD-instrumentet forventes at udløse en lang række ansøgninger og vil kræve forvaltning af et betydeligt antal projekter. Som med alle programmer for landbrug og udvikling af landdistrikter er disse projekter normalt relativt små på grund af de støttemodtagende virksomheders størrelse. Som følge heraf skal forvaltningen ikke kun uddelegeres fra Kommissionen til ansøgerlandene for at opfylde forordningens mål, det er også en praktisk nødvendighed. Noget over 1.000 nationale embedsmænd i ansøgerlandene ventes at blive ansat til at drive SAPARD.

3.4.3. Meddelelse til Kommissionen

For at skabe en ordning, der kunne forene EUGFL-reglerne med reglerne for bistand til tredjelande, overvejede Kommissionen at anmode Rådet og Parlamentet om at få ændret de relevante retsgrundlag. Imidlertid kunne denne procedure vise sig at blive meget langvarig, så efter at have overvejet forskellige juridiske muligheder godkendte Kommissionen et mere enkelt og hurtigt alternativ. Dette er fastlagt i meddelelsen til Kommissionen af 26. januar 2000 [15].

[15] SEC(2000) 97 af 19. januar 2000.

Kommissionen konkluderede i sin overvejelse af meddelelsen, at en sådan uddelegering af opgaver er juridisk mulig i henhold til art. 12, stk. 2, i samordningsforordningen. Denne bestemmelse åbner mulighed for at overlade forvaltningen af opgaver, der normalt udføres af Kommissionen, til implementerende organer på ansøgerlandets ansvar, forudsat at de særlige betingelser i den pågældende forordning overholdes.

3.4.4. Det økonomiske forvaltningssystem, der er indført for SAPARD

Det forvaltningssystem, Kommissionen accepterede i meddelelsen, var i overensstemmelse med både principperne i EUGFL, Garantisektionen og de relevante bestemmelser for bistand til tredjelande i finansforordningen samt de relevante regler for programmerings- og betalingssystemet i strukturfondene. Gennemførelsen heraf havde den store fordel, at man undgik risikoen for at genåbne konklusionerne af Det Europæiske Råd i Berlin, som havde fastlagt de overordnede rammer for SAPARD. Det minimerede også risikoen for at komplicere og således yderligere forsinke iværksættelsen af SAPARD-instrumentet. Endvidere havde det vedtagne system den fordel, at det kunne bidrage til at forberede ansøgerlandene på tiltrædelsen. Det er baseret på en decentraliseret fremgangsmåde, der følger tre grundprincipper:

1) Hvert ansøgerland opretter et godkendt SAPARD-implementerings-/betalingsorgan. SAPARD-organerne skal organiseres i overensstemmelse med bestemmelserne for EUGFL, Garantisektionen. Den nationale fond (enhed i finansministeriet, der allerede var oprettet med henblik på den økonomiske forvaltning af PHARE), skal være den kompetente myndighed, der godkender SAPARD-kontoret.

Kommissionen skal kontrollere godkendelsen af SAPARD-kontoret på stedet. Kun hvis Kommissionen er enig i den nationale fonds vurdering af implementerings-/betalingsorganet, kan forvaltnings- og betalingsopgaverne uddelegeres fra Kommissionen til ansøgerlandet, og driftskapitalen overføres til det pågældende land. Kun udgifter, der er påløbet på grundlag af decentraliseret forvaltning gennem SAPARD-kontorer, kan være berettigede til EU-støtte.

2) Et betalingssystem baseret på differentierede tildelinger. Reglerne i afsnit IX i finansforordningen nødvendiggør, at SAPARD-tildelingerne differentieres. Differentierede tildelinger indebærer separate forpligtelses- og betalingsbevillinger. Forpligtelsesbevillinger dækker de samlede omkostninger ved de juridiske forpligtelser, der er indgået i et givet år for operationer, hvis gennemførelse strækker sig over mere end ét finansår. Den efterfølgende realisering af forpligtelsen i en betaling inden for en bestemt tidsfrist er som systemet i strukturfondene.

3) En regnskabsafslutningsprocedure. I henhold til art. 12, stk. 2, i samordningsforordningen skal Kommissionen gennemføre efterfølgende kontrol. EUGFL-proceduren for regnskabsafslutning er et effektivt system til at revidere de decentraliserede organers betalinger og om nødvendigt inddrive ukorrekte eller ikke forfaldne betalinger fra ansøgerlandene. Revisions- og kontrolforanstaltninger skal derfor gennemføres i henhold til bestemmelserne for EUGFL, Garantisektionen. Disse indeholder en afslutningsprocedure i to trin:

- i den årlige beslutning om regnskabsafslutning fastsættes beløbet for de udgifter, SAPARD-kontoret har afholdt i det foregående regnskabsår, og som skal godkendes til betaling af SAPARD,

- uden at dette berører beslutningen om regnskabsafslutning kan Kommissionen på et senere tidspunkt udelukke udgifter fra finansiering, hvis den mener, at udgifterne ikke blev afholdt i overensstemmelse med SAPARD-reglerne (beslutning om forskriftsmæssig regnskabsafslutning).

Bestemmelsen af finansielle korrektioner skal også følge reglerne for EUGFL, Garantisektionen, for eksempel:

- anvendelse af faste korrektioner i tilfælde, hvor kontrollen ikke er korrekt fastslået eller gennemført af SAPARD-kontoret,

- afvisning af at udligne en forventet finansiel korrektion med udgifter til andre projekter.

3.5. Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000 om finansielle regler

Forordning (EF) nr. 2222/2000 er et nøgleinstrument for Kommissionen til gennemførelse af SAPARD. Det krævede omhyggelige overvejelser at udarbejde dette dokument, som skulle forene kravene både fra de relevante bestemmelser i finansforordningen om bistand til tredjelande og kravene om at overholde principperne for EUGFL og strukturfondene, som det kræves i SAPARD-forordningen. Forordningen skulle herefter danne grundlaget for en flerårig aftale, der skulle forhandles og indgås med hvert ansøgerland for at binde hvert land til de regler, Fællesskabet havde opstillet.

3.5.1. Udarbejdelse af forordningen

Det første vigtige skridt i processen var at fastlægge detaljerne i Kommissionens politik på grundlag af meddelelsen, som Kommissionen vedtog den 26. januar 2000 (jf. pkt. 3.4).

Ved opstillingen af de finansielle regler for det decentraliserede forvaltningssystem besluttede Kommissionen at foretage visse tilpasninger i de retningslinjer, der var udformet i januar. Forordningen foreskriver således, at underskrivelsen af den årlige finansieringsaftale udløser forpligtelse til bevillinger. Godkendelsen af akkrediteringen af betalingskontorerne blev, mere passende, blot en forudsætning for uddelegeringen af forvaltningen og overførslen af midler. Hvis forpligtelsen blev gjort betinget af beslutningen om uddelegering af forvaltningen, ville det nemlig have resulteret i et urimeligt krav for ansøgerlandene, uden at Fællesskabet ville have fået en tilsvarende fordel. På baggrund heraf analyserede Kommissionen de foreliggende muligheder. Konklusionen var, at det ville være berettiget at udvikle den holdning, der blev fastlagt i meddelelsen, således at forpligtelsen af midler for 2000 kunne gøres uafhængig af Kommissionens beslutning om at overdrage forvaltningen af støtte.

3.5.2. Høring af ansøgerlandene om de finansielle regler

En vigtig proceduremæssig nyskabelse i forhandlingerne om den flerårige finansieringsaftale var at sende forslaget til forordning ud til hvert ansøgerland til kommentarer, før det blev vedtaget. Dette skete, efter at forslaget var blevet forelagt for første gang på et særligt EUGFL-komitémøde den 2. maj. Kommissionen forpligtede sig til at tage hensyn til alle kommentarer fra ansøgerlandene, forudsat at de var forenelige med Fællesskabets finansielle aftaler og ikke svækkede tekstens underliggende struktur, især med hensyn til forsvarlig økonomisk forvaltning.

3.5.3. Vedtagelse af forordningen

Der blev udarbejdet et forslag til forordning i marts. Da teksten i mange henseender involverede helt nye begreber, var det en kompliceret sag. Imidlertid blev drøftelserne af forslaget til forordning indledt med medlemsstaterne i EUGFL-komitéen allerede den 18. april 2000. For at fremme arbejdet med forslaget blev der afholdt et særligt møde i komitéen den 2. maj 2000 og endnu et møde den 22. maj 2000. Forordningen blev enstemmigt vedtaget i EUGFL-komitéen og blev vedtaget af Kommissionen den 7. juni 2000. Det blev besluttet ikke at offentliggøre den med det samme for således at respektere behovet for at forhandle den flerårige finansieringsaftale med ansøgerlandene. Forordningen blev offentliggjort (i den form den blev vedtaget) den 7. oktober 2000, da forhandlingerne i al væsentlighed var afsluttet.

3.6. Den flerårige finansieringsaftale

3.6.1. Formålet med den flerårige finansieringsaftale

Da ansøgerlandene ikke er bundet af fællesskabslovgivningen, var det nødvendigt at udfærdige bilaterale aftaler med hvert ansøgerland for at have juridiske rammer, som forpligtede Fællesskabet og hvert ansøgerland til at overholde reglerne for gennemførelse af SAPARD. Endvidere skal der i henhold til afsnit IX i finansforordningen om regler for bistand til tredjelande, SAPARD-forordningen og samordningsforordningen om førtiltrædelsesstøtte indgås en finansieringsaftale mellem Kommissionen på vegne af Fællesskabet og modtagerlandets regering.

3.6.2. Indholdet i den flerårige finansieringsaftale

Den flerårige finansieringsaftale indeholder Fællesskabets forvaltnings- og kontrolregler for SAPARD i hele programmets varighed, nemlig 2000-2006. Den er baseret på forordning (EF) nr. 2222/2000 og fastslår de tre principper, der er skitseret i Kommissionens meddelelse af 26. januar, dvs.:

- fuld decentralisering af programforvaltningen til et kontor, der oprettes på hvert ansøgerlands ansvar,

- finansieringsaftaler baseret på differentierede tildelinger,

- anvendelse af regnskabsafslutningsproceduren for EUGFL, Garantisektionen.

Desuden indeholder aftalen regler for et forskuds- og betalingssystem, der ligner strukturfondsystemet samt specifikke krav til overvågningsudvalg, forvaltning og evaluering af programmet samt rapportering, der også minder om strukturfondsystemet. Aftalen indeholder også bestemmelser for indberetning af uregelmæssigheder og EU-embedsmænds adgang til dokumenter og projekter.

3.6.3. Resumé af afsnit

Aftalen består af syv afsnit, som følger:

Afsnit A: Økonomisk forvaltning. Dette afsnit indeholder detaljerede regler for den decentraliserede gennemførelse af SAPARD i hvert ansøgerland og afspejler i vid udstrækning den finansielle gennemførelsesforordning, Kommissionen vedtog i begyndelsen af juni efter en enstemmig afstemning i EUGFL-komitéen.

Afsnit B: Forvaltning, overvågning og evaluering af programmet. Dette afsnit indeholder oplysninger om de krav til overvågning og evaluering, der er nødvendige for at fastslå effektiviteten af de forskellige dele i programmerne for landbrug og udvikling af landdistrikter.

Afsnit C: Generelle bestemmelser. Indeholder oplysninger om spørgsmål, såsom koordinering med andre finansielle førtiltrædelsesinstrumenter (PHARE og ISPA), told og skat, import- og eksportregler.

Afsnit D: Kvartalsvise og årlige anmeldelser af udgifter. I dette afsnit specificeres, hvilke skemaer der skal udfyldes, og hvilke regler der skal overholdes ved kvartalsvis eller årlig anmeldelse af udgifter.

Afsnit E: Retningslinjer for det attesterende organ. Dette afsnit indeholder bestemmelser for udformning (form, omfang og indhold) af den attest og rapport, organet, der attesterer SAPARD-kontoret, skal udfærdige.

Afsnit F: Teksten til den EF-lovgivning, der henvises til i forordning (EF) nr. 2222/2000 om finansielle regler for SAPARD tilpasset aftalen. Det er et teknisk afsnit med den fulde ordlyd af den relevante EF-lovgivning, der henvises til i forordning (EF) nr. 2222/2000, og som der ikke allerede er taget hensyn til i de øvrige afsnit i aftalen, men tilpasset til de særlige forhold i SAPARD.

Afsnit G: Afgørelse af tvister. Dette afsnit indeholder bestemmelser om, hvilken procedure der skal følges ved henvendelse til en voldgiftsret i tilfælde af tvistigheder.

3.7. Den årlige finansieringsaftale

3.7.1. Formålet med den årlige finansieringsaftale

I den årlige finansieringsaftale for 2000 fastsættes Fællesskabets finansielle forpligtelse for hvert ansøgerland, som er berettiget til støtte under SAPARD. Der vil blive udarbejdet og forhandlet en årlig finansieringsaftale med hvert af ansøgerlandene for hvert år, programmet løber. Fællesskabets årlige finansielle forpligtelse fastsættes heri, og der foretages eventuelt ændringer i bestemmelserne i den flerårige finansieringsaftale.

3.8. Forhandling af de flerårige og årlige finansieringsaftaler

Vedtagelsen af forordning (EF) nr. 2222/2000 med fastlæggelse af de finansielle regler åbnede mulighed for, at Kommissionen kunne udarbejde og derefter forhandle en flerårig finansieringsaftale med hvert af de 10 ansøgerlande. Som før nævnt fik ansøgerlandene lejlighed til at kommentere forslaget til finansielle regler, før de blev vedtaget. Behovet for den forhandling blev eksplicit anerkendt i forordningen, hvor det i art. 1, stk. 2, hedder, "Kommissionen vil kræve, at ansøgerlandene overholder [betingelserne i forordningen], ved at indføje dem i de finansieringsaftaler, der indgås med hvert land". Forordningen i sig selv var ikke tilstrækkelig, eftersom ingen EF-lovgivning gælder i noget tredjeland. Under forhandlingerne opstod der også en række spørgsmål, som ikke er dækket i forordningen, men blev indarbejdet i forhandlingsteksterne.

3.8.1. Ministermøde

For at få forhandlingerne godt i gang blev der den 6.-7. juni 2000 afholdt et todages møde på ministerniveau i Bruxelles med deltagelse af ministre fra alle 10 lande. Dette møde havde to hovedformål: en meningsudveksling på et hovedsageligt politisk niveau og Kommissionens forklaringer, artikel for artikel, af den nyligt vedtagne forordning (EF) nr. 2222/2000. Ansøgerlandene blev også opfordret til i dette forum at fremsætte deres synspunkter om alle aspekter af forordningen.

3.8.2. Workshop til indledning af forhandlingerne

Der blev i juli udarbejdet et første udkast til flerårig aftale, som afspejlede ideen i forordningen og forhandlingerne i juni. Da det var nødvendigt at forhandle dokumentet med hvert ansøgerland, blev der sendt et udkast til dem. Derefter blev der afholdt et møde i Bruxelles den 27. juli med deltagelse af repræsentanter fra alle ansøgerlande. Som tidligere blev de også ved den lejlighed bedt om at fremsætte deres synspunkter. Som følge heraf blev der den 3. august sendt et revideret aftaleudkast til ansøgerlandene, som afspejlede arbejdet på det møde.

3.8.3. Tværtjenstlig høring

Som tegn på aftaletekstens kompleksitet og betydning var 16 generaldirektorater involveret i den tværtjenstlige høringsproces. Forhandlingerne fortsatte på grundlag af udkast, der blev revideret for at tage hensyn til indkomne kommentarer (jf. bilag 2 for at få et mere fuldstændigt billede). Efter hver ny tværtjenstlig høring blev der udsendt et nyt udkast til ansøgerlandene. I alt blev der udsendt fire sådanne udkast. Det lykkedes Kommissionen at fremsende reviderede tekster inden for den fire ugers frist, ansøgerlandene havde fået til at fremsætte kommentarer. Hvert land havde med undtagelse af et enkelt land ved én lejlighed mange kommentarer til hver version, der gav anledning til en ny formulering af udkastet.

Forhandlingen af den flerårige aftale indebar aktiv deltagelse af alle ansøgerlande og Kommissionen. Hele processen fra drøftelserne med ansøgerlandene om det første udkast til den endelige færdiggørelse af teksten tog kun fire måneder.

3.8.4. Processens kompleksitet

Der blev behandlet en lang række emner, og processen kunne derfor ikke undgå at involvere mange deltagere i de forskellige ansøgerlande. Hvert lands forskellige indfaldsvinkler og præferencer påvirkede forståeligt nok denne proces. I et forsøg på at fremme processen blev der også afholdt mange bilaterale møder og meningsudvekslinger.

Det var en proces, der medførte megen nyskabelse både i forbindelse med koncept og detaljeret formulering. Et eksempel herpå er bestemmelsen om, at en eventuel voldgiftsret i tilfælde af voldgiftsprocedure skal tage hensyn til Europadomstolens relevante retspraksis. Ordlyden skulle udformes omhyggeligt for at undgå, at den kom i konflikt med bare ét lands forfatningsmæssige bestemmelser.

For at tage et mere teknisk eksempel skulle spørgsmålet om definition af støtteberettigede udgifter behandles. I modsætning til medlemsstaterne har ansøgerlandene i bedste fald normalt kun rudimentære bestemmelser om statsstøtte. Som følge heraf var det ikke muligt at bruge den relativt enkle mulighed for at opbygge støtteberettigelsesregler for ansøgerlandene på grundlag af deres nationale bestemmelser, som det er forudsat i forordningen om strukturfondene (EF) nr. 1260/1999 (art. 30, stk. 3).

Da EF-lovgivningen endvidere ikke er bindende for ansøgerlandene, kunne man heller ikke blot indsætte henvisninger i aftalen til for eksempel artikler i fællesskabslovgivningen, som man gør, når man skriver forordninger. Det var nødvendigt at gennemgå alle relevante referencer til fællesskabslovgivning i de lovgivningsmæssige rammer (SAPARD-forordningen, samordningsforordningen, forordning (EF) nr. 2759/1999 og forordning (EF) nr. 2222/2000 og indsætte hele teksten for de relevante bestemmelser i aftalen efter behørig tilpasning.

3.8.5. Proceduremæssig sammenhæng

Forhandlingsprocessen kunne ikke foregå isoleret fra udviklingen i øvrigt. Den kunne ikke gå forud for vedtagelsen af forordning (EF) nr. 2222/2000 om de finansielle regler, som også skulle afvente udfaldet af den række spørgsmål, der blev behandlet i meddelelsen af 26. januar 2000. Den kunne heller ikke gå forud for afslutningen af arbejdet, der førte til vedtagelsen af forordning (EF) nr. 2356/2000 (jf. pkt. 3.3).

Lige så vigtigt var det, at der i arbejdet skulle tages hensyn til oprettelsen af SAPARD-kontorer samt indholdet af de forskellige programmer for landbrug og udvikling af landdistrikter.

Til trods for, at der blev foretaget en række detaljerede ændringer under forhandlingerne af den flerårige aftale, forblev de centrale dele af dokumentet uændret gennem hele processen. Således blev substansen i forordning (EF) nr. 2222/2000 respekteret.

3.8.6. Vedtagelse af teksten til den flerårige finansieringsaftale

Den 29. november 2000 godkendte Kommissionen den endelige version af teksten til den flerårige aftale. For at hjælpe de lande, der var mest opsat på at gøre hurtige fremskridt, blev der sendt en uofficiel version til alle ansøgerlande den 10. november, men under den forudsætning, at det på ingen måde kunne give en formodning for Kommissionens holdning. Denne procedure blev fulgt, for at aftaleforslaget kunne blive behandlet tidligt i ansøgerlandene.

Flere lande meddelte, at de ønskede at underskrive den flerårige (og årlige) aftale i slutningen af 2000. Den 18. december blev den flerårige aftale med Bulgarien underskrevet, og de nationale myndigheder kunne således begynde ratificeringsprocessen. I slutningen af marts 2001 havde alle 10 ansøgerlande underskrevet begge aftaler.

3.8.7. Underskrivelsen af den årlige aftale for 2000 og bevillingsforpligtelsen

Den årlige aftale er et enkelt dokument. Indholdet heraf blev begrænset til en definition for hvert land af niveauet for de finansielle forpligtelser, Fællesskabet havde påtaget sig i 2000-budgettet. Der var imidlertid intet praktisk pres eller behov for at underskrive de årlige aftaler allerede i 2000. Grunden hertil var, at Kommissionen med sin godkendelse af den flerårige aftale og bemyndigelse af Kommissæren til at underskrive hver aftale havde indgået en samlet budgetforpligtelse for de beløb, der var fastsat for 2000. Den beslutning var en budgetforpligtelse for alle ti lande i henhold til artikel 36, stk. 2, i finansforordningen. Derefter kunne de tilsvarende individuelle juridisk bindende forpligtelser realiseres på samme grundlag senest den 31. december 2001. Denne foranstaltning fjernede også presset på ansøgerlandene for at tiltræde den flerårige aftale hurtigt. Dette ville have været tilfældet, hvis aftalen havde været nødvendig for at undgå at miste forfaldne tildelinger fra budgetbevillingen for 2000.

3.8.8. Forpligtelsesperiode

Det hedder i den årlige aftale for 2000, at en eventuel del af forpligtelsen for 2000, der ikke er blevet udbetalt a conto, skal frigøres senest den 31. december 2001, hvis der ikke er indkommet en acceptabel betalingsansøgning inden udgangen af det andet år efter forpligtelsesåret.

4. TEKNISK BISTAND OG UDDANNELSE I FORBINDELSE MED FORBEREDELSERNE TIL GENNEMFØRELSEN AF SAPARD

4.1. Kommissionens initiativer

Der er iværksat en række tekniske bistandsforanstaltninger for at hjælpe med at forberede gennemførelsen af SAPARD. Den vigtigste af disse var det særlige PHARE-program med henblik på forberedelserne til strukturfondene (SPP), der blev etableret under PHARE-programmet 1998. Formålet med dette program er at indlede forberedelserne til gennemførelse af Fællesskabets strukturfonde fra tiltrædelsen. Disse forberedelser omfatter udarbejdelse af nationale udviklingsplaner og opbygning af institutionskapacitet til forvaltning af strukturfondene.

Bistand til forberedelse af gennemførelsen af SAPARD (og ISPA) samt den økonomiske og sociale samhørighedsdimension af PHARE-programmet er indeholdt i SPP, fordi disse instrumenter anses for at være forløbere for anvendelsen af strukturfondene. Der er siden 1998 bevilget i alt 56 mio. EUR til programmet, hvoraf næsten 25 mio. EUR er beregnet til forberedelse af gennemførelsen af SAPARD.

Under PHARE omfatter teknisk bistand i forbindelse med SAPARD:

- parvist samarbejde om forberedelse af planer for landdistriktudvikling under SAPARD og udarbejdelse af gennemførelsesprocedurer,

- parvist samarbejde om forberedelse af godkendelsen af SAPARD-kontorer. Disse projekter har omfattet hjælp til udformning af ansøgningsskemaer og checklister til kontrol; uddannelse i betalingsprocedurer under SAPARD; udarbejdelse af bogføringsprocedurer; oprettelse af det interne kontrolsystem; systemer til kontrol på stedet og efterfølgende kontrol; indkøbsprocedurer og metoder for risikoevaluering,

- teknisk SPP-bistand med forberedelse af den forudgående vurdering i forbindelse med planerne for landbrug og udvikling af landdistrikter. Den omfattede også udvikling af systemer til information, overvågning og kontrol, uddannelse af embedsmænd og studiebesøg til forberedelse af udviklingsplaner, administrative procedurer og økonomisk forvaltning,

- SPP-pilotprojekter i landdistrikterne til forberedelse af administration af og procedurer for gennemførelse af programmerne, uddannelse af administrativt personale, rådgivere og støttemodtagere samt forberedelser til evaluering, finansiering og kontrol.

Kommissionen afholdt også et seminar for embedsmænd fra ansøgerlandene om den flerårige aftale. Der blev endvidere afholdt studiebesøg i medlemsstaterne for embedsmænd fra ansøgerlandene.

4.2. Anden bistand

SIGMA Support for Improvement in Governance and Management in central and eastern European countries (støtte til forbedret offentlig ledelse og forvaltning i de central- og østeuropæiske lande) - et fælles OECD-EU initiativ med både OECD- og PHARE-midler med det formål at bistå de central- og østeuropæiske lande med at opbygge økonomiske forvaltnings- og kontrolsystemer. Gennem dette initiativ har Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Letland, Polen, Rumænien og Den Slovakiske Republik fået værdifuld støtte til at oprette og forberede godkendelsen af SAPARD-kontorer.

Støtte fra internationale finansielle instrumenter. Verdensbanken har gennemført det forberedende arbejde i forbindelse med lån til landbrug og landdistrikter i nogle af ansøgerlandene (Bulgarien, Polen og Rumænien).

Mange medlemsstater har ydet værdifuld bilateral støtte til forskellige ansøgerlande uden brug af EU-budgetmidler, men ofte på anmodning af Kommissionen. Kommissionen har ikke det fulde overblik, men denne støtte har været omfattende og er også blevet brugt til at oprette SAPARD-kontorer. Støtten omfattede gennemførelse af forudgående vurdering og ad hoc-bistand for at sætte forvaltningerne i stand til at påtage sig nye opgaver, for eksempel vurdering af virkningerne på miljøet (VVM).

5. FINANSIELLE OG BUDGETMÆSSIGE ANLIGGENDER

5.1. Budgettildelinger i budgettet for 2000

På topmødet i Berlin den 24. og 25. maj 1999 vedtog Det Europæiske Råd, at udgifterne til de tre førtiltrædelsesinstrumenter (PHARE, ISPA og SAPARD) skulle indføres under separate underoverskrifter under en ny overskrift 7 i de finansielle overslag.

Det årlige loft for førtiltrædelsesinstrumentet for landbruget blev fastsat til et konstant niveau i hele perioden 2000-2006 på højst 520 mio. EUR i 1999-priser. Dette beløb blev efterfølgende inkluderet i de finansielle overslag for 2000-2006 og bilagt aftalen mellem institutionerne af 6. maj 1999 om budgetdisciplin.

Budgetmyndigheden klassificerede overskrift 7 som en ikke-obligatorisk udgift og differentierede bevillingerne (jf. pkt. 3.4.4, afsnit 2).

5.2. Budgettildeling til bistand på Kommissionens initiativ

I henhold til art. 7, stk. 4, i SAPARD-forordningen kan Kommissionen bruge op til 2% af den årlige tildeling af midler over hele programperioden til at finansiere visse bistandsforanstaltninger, der træffes på Kommissionens initiativ. Denne bestemmelse blev afspejlet i 2000-budgettet, idet der blev oprettet en SAPARD-budgetpost til at finansiere programmerne (art. B7-010) og en post (art. B7-010A) til udgifter i forbindelse med denne støtte.

Der blev i 2000-budgettet afsat 529 mio. EUR til SAPARD-budgettildelinger til forpligtelser, hvoraf 519,1 mio. EUR var til programposten, B7-010, og 9,9 mio. EUR til bistandsposten, B7-010A. Tildelingerne til betalinger var på 190,1 mio. EUR til budgetpost B7-010 og 9,9 mio. EUR til post B7-010A.

5.3. Overførsel af midler fra bistandsbudgetposten til programbudgetposten

År 2000 gik primært med at forberede de juridiske rammer for at anvende SAPARD decentralt og med at godkende programmer for landbrug og udvikling af landdistrikter på grundlag af de planer, de 10 ansøgerlande havde indsendt (jf. afsnit 3 og 6). Disse aktiviteter skabte ikke behov for bistand på de fire støtteberettigede områder (forundersøgelser, udvekslingsbesøg, evalueringer og kontrol), der er fastsat bestemmelser om i art. 7, stk. 4, i SAPARD-forordningen.

Som følge heraf foreslog Kommissionen, at der blev overført 9,8 mio. EUR fra bistandsposten B7-010A til programposten B7-010 (der blev tilbageholdt et beløb på 100.000 EUR til at dække mulige behov, for eksempel et møde for alle ansøgerlande i Bruxelles). Denne overførsel blev vedtaget af budgetmyndigheden, og det omtalte beløb kunne således indgå i de årlige finansieringsaftaler for 2000, hvilket øgede Fællesskabets disponible midler til hvert af programmerne for landbrug og udvikling af landdistrikter (under anvendelse af samme fordelingsnøgle som for det samlede beløb).

5.4. Anvendelse af midler

Det hedder i art. 7 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000, at Kommissionens beslutning om at godkende underskrivelsen af hver årlig finansieringsaftale udløser forpligtelse til bevillinger på Fællesskabets budget. Som tidligere nævnt blev der indgået en samlet forpligtelse, da Kommissionen havde godkendt teksterne til de flerårige og årlige aftaler, og Kommissæren den 29. november 2000 havde fået tilladelse til at underskrive de flerårige og årlige finansieringsaftaler. Kommissionens tilsvarende individuelle forpligtelse til at finansiere hvert lands SAPARD-program (underskrivelse af den tilsvarende årlige finansieringsaftale) kunne først indgås, efter at programmet var blevet godkendt, og begge parter havde underskrevet den flerårige finansieringsaftale.

Bestemmelsen om samlet forpligtelse i art. 36, stk. 2, i finansforordningen giver Kommissionen mulighed for at forpligte hele det disponible beløb for 2000 og oprette en individuel forpligtelse for hvert land før udgangen af 2001. Faktisk blev de 10 individuelle forpligtelser effektueret før udgangen af februar, og de 10 årlige finansieringsaftaler blev underskrevet før slutningen af marts 2001.

Som forklaret i afsnit 7 er det en betingelse for, at SAPARD kan blive operationel, at Kommissionen har besluttet at overdrage forvaltningen af støtten til hvert af ansøgerlandene. I slutningen af 2000 var der ikke blevet taget sådanne beslutninger, da der ikke var truffet nogen nationale beslutninger om at godkende et SAPARD-kontor så tidligt, at Kommissionen kunne træffe sin beslutning. Derfor var der ikke blevet overført nogen SAPARD-midler fra EU til noget ansøgerland.

Den finansielle gennemførelse af SAPARD i 2000 (i EUR) kan opsummeres, som følger:

>TABELPOSITION>

5.5. Budgetoversigt for 2001

I løbet af 2000 fastlagde budgetmyndigheden, hvilke beløb der skulle bevilges til SAPARD i 2001-budgettet.

Det samlede beløb på 540 mio. EUR, der er til rådighed til forpligtelse i 2001, er resultatet af en teknisk justering af beløbet på 520 mio. EUR i konstante 1999-priser som forudsat i de finansielle overslag. Det er blevet delt mellem hovedposten B7-010, der får 530,28 mio. EUR og den "administrative" post, der får 9,72 mio. EUR.

Den "administrative" post får også 9,72 mio. EUR i betalingsbevillinger.

Til trods for vanskelighederne med at opstille økonomiske prognoser, som i bedste fald kan baseres på hypoteser, da der ikke er nogen relevante fortilfælde, er behovet for betalingsbevillinger i 2001 under hovedposten B7-010 blevet anslået til ca. 500 mio. EUR. Det blev antaget, at halvdelen af dette beløb ville blive udbetalt som forskud efter Kommissionens beslutning om at overdrage forvaltningen af støtten til SAPARD-kontorerne og halvdelen som medfinansiering af udgifter som følge af gennemførelsen af programmerne i løbet af 2001. Budgetmyndigheden godkendte, at 140,1 mio. EUR af de betalingsbevillinger, der ikke var blevet brugt i 2000, blev fremført og bevilgede 321,08 mio. EUR i nye betalingsbevillinger i 2001-budgettet.

6. FORBEREDELSE OG GODKENDELSE AF SAPARD-PROGRAMMERNE

Ansøgerlandene blev opfordret til at udarbejde deres planer for landbrug og udvikling af landdistrikter og udvælge foranstaltninger, der afspejler særlige nationale forhold. Planerne skulle indsendes senest seks måneder efter ikrafttrædelsen af SAPARD-forordningen, dvs. den 29. december 1999. Alle ansøgerlandene undtagen Den Tjekkiske Republik [16] indsendte deres planer inden udløbet af denne frist. For alle planer skulle der indsendes yderligere oplysninger, inden Kommissionen kunne godkende alle de reviderede planer, hvilket den gjorde i løbet af april og maj 2000.

[16] Den Tjekkiske Republik søgte officielt udsættelse af den lovbestemte frist fra den 29.12.1999 til den 31.01.2000 og fik den bevilget.

Den forberedende fase omfattede høringer af økonomiske, sociale og miljømæssige partnere, som det er forudsat i art. 4, stk. 2, i SAPARD-forordningen.

I henhold til SAPARD-forordningen skal programmerne også godkendes senest seks måneder efter, at de er indsendt, på betingelse af at Kommissionen har alle relevante oplysninger. Det er den normale tidsfrist for medlemsstaternes planer for landbrug og udvikling af landdistrikter.

Kommissionen godkendte SAPARD-programmerne for hvert af ansøgerlandene mellem oktober og december 2000. Det varede således ikke længere at etablere SAPARD-programmerne end at etablere medlemsstaternes planer til trods for, at medlemsstaterne har betydelig erfaring med at udarbejde planer, hvilket var noget helt nyt for alle ansøgerlandene (jf. bilag 3).

Før planerne blev godkendt ved 10 særlige kommissionsbeslutninger, blev de alle forelagt Star-komitéen, hvor de hver især fik en enstemmigt positiv udtalelse. Delegationer fra hvert ansøgerland var til stede under Komitéens drøftelser om deres respektive planer.

6.1. Programindhold

Selv om de enkelte foranstaltninger er vægtet forskelligt fra program til program, dominerer tre foranstaltninger i næsten dem alle: forarbejdning og afsætning, investering i landbrugsbedrifter og investering i landdistrikternes infrastruktur.

Hvis man ser på alle lande under ét, ligger offentlig støtte til investering i forarbejdning og afsætning på førstepladsen med 26% af den samlede EU-støtte [17] efterfulgt af investering i landbrugsbedrifter og investering i infrastruktur i landdistrikterne, der hver ligger på lige over 20%. Herefter kommer diversificering af økonomiske aktiviteter med omkring 11%. Af de øvrige ni foranstaltninger i programmerne kommer ingen over 4% i gennemsnit af den samlede støtte. I modsætning til medlemsstaternes programmer for landdistriktudvikling er landbrugsmiljøforanstaltningen ikke obligatorisk under SAPARD og vedrører kun gennemførelse af pilotforanstaltninger, men alligevel har alle ansøgerlande med undtagelse af Slovenien medtaget denne foranstaltning i deres programmer. Det kan også konstateres, at to foranstaltninger, oprettelse af vikar- og driftskonsulentordninger og foranstaltningen om oprettelse og ajourføring af matrikler, ikke er med i nogen af programmerne (jf. bilag 4).

[17] I dette afsnit henviser referencer til EU-støtten til den samlede forventede EU-medfinansieringsstøtte til SAPARD på 3.703 mio. EUR i hele programmeringsperioden 2000-2006.

Alle tal i bilag 4 (og i denne beskrivelse) skal læses under hensyntagen til, at der for hvert program er en bestemmelse, der giver mulighed for en vis fleksibilitet med forbehold for overvågningsudvalgets godkendelse. Fleksibiliteten for hver foranstaltning er sat til 10% af det samlede beløb for den pågældende foranstaltning i perioden 2000-2006 og er betinget af, at beløbet for EU-støtten i de(n) indgåede finansieringsaftale(r) ikke overskrides. Denne fleksibilitet har til formål at lette programforvaltningen og undgå, at der foretages ændringer i programmerne primært af bureaukratiske årsager, som det var tilfældet i medlemsstaterne i perioden 1994-1999.

6.1.1. Foranstaltning 1 - Investeringer i landbrugsbedrifter

Alle 10 SAPARD-programmer indeholder foranstaltningen om støtte til investeringer i landbrugsbedrifter. Denne foranstaltning er programmeret til at opsuge 797 mio. EUR, dvs. 22% af den samlede EU-støtte. Den er derfor samlet (alle 10 lande sammen) den næststørste foranstaltning. For flere lande er der tale om den største foranstaltning: Litauen (47%), Estland (43%), Bulgarien (31%), Ungarn (28%) og Den Slovakiske Republik (28%).

Størrelsen af det budget, der er øremærket til denne foranstaltning i programmerne, afspejler behovet for at modernisere landbruget og tilpasse det til Fællesskabets krav. Foranstaltningen har til formål at øge landbrugsbedrifternes konkurrenceevne ved at forbedre deres anlægsaktiver og udstyr, forbedre kvaliteten af deres produkter og omlægge produktionen efter markedets behov og bidrage til diversificering af landbrugsaktiviteterne. Endnu et mål er at bidrage til, at landbrugsbedrifterne tilpasses EU-standarder for miljø, hygiejne og dyrevelfærd.

Foranstaltningens omfang varierer stærkt fra program til program: sektorer, der normalt er med, omfatter kød- (kvæg, svin, fjerkræ) og mælkeproduktion, foderproduktion, korn, frugt og grønsager (og i Bulgarien og Rumænien også vin).

Repræsentative eksempler på mulige støtteberettigede investeringer omfatter opførelse eller renovering af landbrugsbygninger, indkøb af landbrugsmaskiner og -udstyr, behandlingsanlæg til animalsk affald, opførelse eller opgradering af lagerfaciliteter til foder, opførelse eller renovering af forarbejdningsanlæg til mælk eller kød på bedrifterne.

Støttesatserne (det offentlige bidrag i forhold til investeringens samlede støtteberettigede omkostninger) i programmerne varierer fra 30% til 50%. Undertiden differentieres de efter sektor/investeringstype eller i forhold til støttemodtagerens status (f.eks. ung(e) landbruger(e) i ugunstigt stillede områder).

6.1.2. Foranstaltning 2 - Forbedring af forarbejdningen og afsætningen af landbrugsprodukter og fiskerivarer

Denne foranstaltning er med i alle 10 SAPARD-programmer. Økonomisk er det den største foranstaltning, idet den beløber sig til 954 mio. EUR, dvs. 26% af den forventede samlede EU-støtte. Det er den største foranstaltning for Den Tjekkiske Republik [18] (25%), Letland (26%), Polen (38%) og Slovenien (40%). For de øvrige lande ligger den på andenpladsen: Bulgarien (24%), Estland (18%) - (som foranstaltningen for diversificering af økonomiske aktiviteter), Ungarn (21%), Litauen (21%), Rumænien (17%) og Den Slovakiske Republik (26%).

[18] For Den Tjekkiske Republik dækker denne analyse foranstaltningen "Forarbejdning og afsætning af landbrugsprodukter og fiskerivarer" og foranstaltningen "Forbedring af strukturerne for kvalitets-, veterinær- og plantesundhedskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse", som vil blive anvendt i forarbejdningsindustrierne. De aktioner, de tjekkiske myndigheder har foreslået under denne sidste foranstaltning, ligner forarbejdnings- og afsætningsforanstaltningerne for de øvrige ni ansøgerlande.

Disse data giver en ide om, hvilken betydning ansøgerlandene tillægger forarbejdnings- og afsætningsforanstaltningen som en måde, hvorpå deres fødevareindustrier kan opgraderes, tilpasses, udbygges eller etableres. Gennem denne foranstaltning vil landene kunne omstrukturere deres landbrugssektorer, forbedre produktkvaliteten (overholde EU-standarder) og konkurrere mere effektivt på EU-plan.

Udvælgelsen af, hvilke sektorer der skal støttes, afhænger af hvert lands særlige landbrugsmæssige forhold og behov. Det samlede antal sektorer, der støttes i hvert land, varierer mellem 3 (Estland og Slovenien) og 11 (Rumænien). Tre sektorer blev udvalgt af alle lande: mejeriprodukter, kød og fisk. Blandt de øvrige sektorer, der også vil modtage støtte under denne foranstaltning, er de vigtigste:

- frugt og grønsager - i syv ud af de ti ansøgerlande (Bulgarien, Ungarn, Letland, Litauen, Polen, Rumænien og Den Slovakiske Republik),

- vin (Bulgarien, Ungarn og Rumænien),

- korn (Letland, Litauen og Rumænien).

Repræsentative eksempler på mulige støtteberettigede investeringer omfatter: opførelse eller renovering af bygninger; investeringer i fødevarevirksomheder, der opfylder EU's krav; nyt (og med forbehold for særlige regler muligvis også brugt) maskineri og udstyr (herunder computersoftware); mælketanke og køleanlæg; lagerfaciliteter (herunder kølerum) og vaskeanlæg til containere; behandlingsudstyr til affald og biprodukter samt udstyr til kvalitetsforbedring og forbedret kontrol med produktionsprocesser.

Et af hovedmålene med SAPARD er at fremme investeringer, der kan styrke den private sektors evne til at opfylde EU's krav til veterinærstandard, hygiejne, sundhed, fødevarekvalitet, dyrevelfærd og miljø. Derfor skal projektansøgninger om opførelse af anlægsaktiver for at være potentielt støtteberettigede under alle omstændigheder vurderes af de nationale miljø- og veterinærmyndigheder, så det kontrolleres, om den pågældende investering efter bygningernes opførelse vil overholde EU's krav på hvert af disse områder.

6.1.3. Foranstaltning 3 - Forbedring af strukturerne for kvalitets-, veterinær- og plantesundhedskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse

Fællesskabets støtte til denne foranstaltning er på 28 mio. EUR. Denne sum udgør 1% af den forventede samlede EU-støtte under SAPARD. Det skal bemærkes, at både SAPARD og PHARE i fuld komplementaritet kan støtte investeringer med henblik på at forbedre strukturerne til kvalitets-, veterinær- og plantesundhedskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse, herunder grænsekontrolsteder. Størstedelen af investeringerne i den offentlige sektor, der sigter mod at sikre overensstemmelse med gældende fællesskabsret, ventes at blive støttet af PHARE og ikke SAPARD, da sidstnævnte kun kan støtte mindre aktioner (under 2 mio. EUR) på lokalt plan (jf. også pkt. 8.3).

Under SAPARD blev denne foranstaltning kun godkendt for Rumænien [19], hvor den udgør 3% af den samlede SAPARD-støtte. De rumænske myndigheder har til hensigt at bruge SAPARD til at støtte etablering eller modernisering af små offentlige eller private laboratorier i sundheds-/veterinærsektoren og i plantesundheds- og fødevarekontrolsektorerne, især på amtsplan.

[19] Som anført i sidste fodnote omfatter SAPARD-programmet for Den Tjekkiske Republik en foranstaltning under dette afsnit, men er ikke omfattet af denne analyse.

6.1.4. Foranstaltning 4 - Landbrugsproduktionsmetoder, der tager sigte på beskyttelse af miljøet og bevarelse af landskabet

Landbrugsmiljøforanstaltninger tegner sig for 83 mio. EUR, dvs. 2% af EU-støtten. I modsætning til medlemsstaterne er det ikke obligatorisk for ansøgerlandene at gennemføre denne foranstaltning under SAPARD. Ikke desto mindre har alle ansøgerlande med undtagelse af Slovenien [20] inkluderet den i deres programmer. I henhold til art. 4 i Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 kan der bevilges støtte til sådanne foranstaltninger, forudsat at de vedrører pilotforanstaltninger. Endvidere "skal sådanne foranstaltninger have til formål at udvikle praktiske erfaringer med gennemførelsen af miljøforanstaltninger i landbruget på såvel administrations- som bedriftsplan.". Det er et andet vigtigt krav til ansøgerlandene i dette forberedelsesarbejde, at der udvikles god landbrugspraksis.

[20] Slovenien medtog ikke en foranstaltning for landbrugsmiljø i sin SAPARD-plan dels på grund af landets relativt lille samlede SAPARD-budget, dels fordi man var i gang med at forberede en landbrugsmiljøordning finansieret af nationale midler.

De ni berørte lande har indvilliget i først at starte landbrugsmiljøforanstaltningerne med tildelingerne fra 2001 eller 2002. Grunden hertil er, at de miljømæssige betingelser for landbrug i ansøgerlandene ofte er meget forskellige fra betingelserne i EU. Eftersom udviklingen af landbrugsmiljøprogrammer må tage hensyn til lokale forhold, kan man ikke blot overføre de foranstaltninger, der anvendes i Fællesskabet, til ansøgerlandene. Der er behov for et betydeligt forberedelsesarbejde for at fastlægge både indholdet af foranstaltningerne og gennemførelsesbestemmelserne herfor.

Selv om de fleste berørte ansøgerlande allerede har indført detaljerede retningslinjer for pilotaktionerne i deres programmer, er disse kun forslag, der stadig mangler at blive færdiggjort i samarbejde med Kommissionen. De vigtigste foreslåede indsatsområder er økologisk landbrug, biodiversitet (herunder landbrugsgenetiske ressourcer), særlige biotoper (herunder vådområder) og landskaber.

6.1.5. Foranstaltning 5 - Udvikling og diversificering af økonomiske aktiviteter, så der kan skabes flere eller alternative beskæftigelses- og indkomstmuligheder

Hvert program indeholder bestemmelser om en foranstaltning til at udvikle og diversificere erhvervslivets økonomiske aktiviteter i landdistrikterne. I alt tegner denne foranstaltning sig for 416 mio. EUR, dvs. 11% af EU-støtten til SAPARD. Der er forskel på, hvor meget der er afsat til denne foranstaltning i programmerne fra under 10% af de samlede programmidler i Bulgarien (6%) og Litauen (8%) til 24% i Letland.

Hovedmålet med denne foranstaltning er at fremme udvikling og diversificering af økonomiske aktiviteter på landet ved at skabe alternative indkomstmuligheder for landbruget. Der er behov for aktioner til at understøtte beskæftigelsesmulighederne i landdistrikterne, der har lidt under betydelige arbejdsmarkedsforandringer, som det afspejles i faldende beskæftigelsesfrekvenser og tilbagegang i beskæftigelsen i landbruget. Skønt beskæftigelsen i landbruget i de fleste ansøgerlande ligger langt over niveauet i mange dele af Fællesskabet, er en moderniseringsproces, der afspejler de teknologiske og sociale ændringer allerede i gang.

Mange landdistrikter i ansøgerlandene har potentiale for diversificering, især turisme i landdistrikterne, udvikling og ekspansion af håndværksvirksomheder og små og mellemstore virksomheder. Alle programmer indeholder derfor planer for udvikling af turismen i landdistrikterne samt kunsthåndværksaktiviteter. Eksempler på sidstnævnte omfatter investeringer i faciliteter og udstyr til vævning, træarbejde og keramik. I Bulgarien, Litauen og Rumænien er der også planer om udvikling af akvakultur og fiskeopdræt. Både Den Tjekkiske Republik og Den Slovakiske Republik arbejder med restaurering af bygninger af historisk og kulturel værdi og ombygning af landbrugsbygninger til erhvervsserviceformål. Der er også forudsat udvikling af lokale vedvarende energikilder i Letlands og Den Tjekkiske Republiks programmer. Det rumænske program indeholder planer for udvikling af landbrugstjenester (herunder udvikling af deleordninger for landbrugsmaskiner). I Estland er der også fastsat bestemmelser for investeringsstøtte til etablering eller udvidelse af serviceaktiviteter for landbrugsproducenter, skovejere og befolkningen i landdistrikterne.

6.1.6. Foranstaltning 6 - Oprettelse af vikar- og driftskonsulentordninger

Ingen af ansøgerlandene anså denne foranstaltning for at være en prioritet, og den var derfor ikke indeholdt i nogen af de godkendte programmer.

6.1.7. Foranstaltning 7 - Oprettelse af producentgrupper

Denne foranstaltning er indeholdt i fire SAPARD-programmer (Bulgarien, Ungarn, Rumænien og Den Slovakiske Republik). Samlet tegner foranstaltningen sig for 47 mio. EUR, dvs. 1% af den forventede samlede EU-støtte til SAPARD.

I Bulgariens program udgør den 1% (4,7 mio. EUR), i Rumæniens 2% (23,6 mio. EUR), i Den Slovakiske Republiks 5% (8 mio. EUR) og i Ungarns 7% (26 mio. EUR). Det vigtigste mål med foranstaltningen er at støtte landbrugsproducenter, der forhandler deres produkter i fællesskab efter forud fastsatte standarder.

Der er for Den Slovakiske Republik, Rumænien og Bulgarien fastsat en minimumsmængde af gruppernes årlige produktion, som kan støttes, og den årlige minimumsomsætning er fastsat for Rumænien (20.000 EUR), Bulgarien (150.000 EUR) og Den Slovakiske Republik (fra lige under 0,5 EUR til 12 mio. EUR afhængig af produkt).

6.1.8. Foranstaltning 8 - Renovering og udvikling af landsbyer og beskyttelse og bevaring af landdistrikternes bygnings- og landskabsværdier

Som en del af deres strategi for udviklingen af landdistrikterne har fire lande (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Estland og Ungarn) inkluderet denne foranstaltning i deres SAPARD-programmer. Denne foranstaltning tegner sig for i alt 72 mio. EUR, dvs. 2% af den forventede EU-støtte. Denne varierer fra 11% af de samlede programmidler for Den Tjekkiske Republik til 4% for Ungarn.

Hovedmålet med denne foranstaltning er at bistå med udviklingen af lokalsamfundene i landdistrikterne for at medvirke til at skabe bedre levestandarder.

Et andet aspekt er bevaring og renovering af lokale bygnings- og landskabsværdier (kulturelle og arkitektoniske attraktioner og monumenter).

For at støtte udviklingen af turismen er landsbyerne nødt til at kunne tilbyde grundlæggende tjenesteydelser. Endvidere er de nødt til at kunne imødekomme særlige interesser baseret på kulturelle eller naturmæssige værdier, historiske eller særlige steder eller monumenter og bygnings- og landskabsværdier. Landsbyernes og deres omgivelsers udseende kan blive en drivkraft i denne strategi.

Eksempler på aktiviteter, der kan støttes, omfatter: renovering af gader og offentlige områder; forbedring af landsbyens udseende; renovering/beskyttelse af historiske og arkitektoniske monumenter; oprettelse af nye kommunale faciliteter til fremme af etablering af nye virksomheder (herunder offentlige markedspladser); etablering af informationspunkter; renovering/bygning af lokale kultur-/fritidscentre og alle arbejdsopgaver i den forbindelse (såsom parker og offentlige anlæg).

6.1.9. Foranstaltning 9 - Grundforbedring og jordfordeling

Tre lande (Den Tjekkiske Republik, Letland og Den Slovakiske Republik) har valgt denne foranstaltning. Mens den tegner sig for 46 EUR, dvs. 1% af den samlede EU-støtte, spiller "jordfordelingsforanstaltningen" en meget stor rolle i det tjekkiske SAPARD-program, hvor den har fået tildelt 20% af den samlede EU-støtte og en mindre rolle i det slovakiske program (10% af den samlede EU-støtte).

I de berørte lande er der behov for fysisk planlægning og sammenlægning af parceller. De største udfordringer er opsplitningen af jordlodder, det høje antal medejerandele, de ufuldstændige matrikler og manglende fysiske adgangsforhold til visse jordlodder. Denne situation forhindrer en videreudvikling af et effektivt landbrug, jordmarked og investering i jord og kan forhindre, at genoprettelsesprocessen kan fuldføres. Denne foranstaltning vil bidrage til at etablere en bedre bosætning i landdistrikterne og således øge bedrifternes effektivitet ved at hjælpe med til at skabe betingelserne for rationel jordforvaltning.

Støtteberettigede investeringer vil omfatte: forberedelse af den nødvendige dokumentation; forberedelse og gennemførelse af arealudnyttelsesprojekter (såsom afmærkning af opdelingsplaner, undersøgelser og jordarbejder) og anlæg af tilkørselsveje.

6.1.10. Foranstaltning 10 - Oprettelse og ajourføring af matrikler

Ansøgerlandene erkender i almindelighed, at aktiviteter under denne foranstaltning er væsentlige for deres fremtidige udvikling. Imidlertid har ansøgerlandene brugt andre disponible midler (især PHARE-støtte eller kombineret støtte fra PHARE og Verdensbanken) eller i visse tilfælde nationale midler til at støtte disse aktiviteter. Som følge heraf er denne foranstaltning ikke blevet medtaget i nogen af programmerne.

6.1.11. Foranstaltning 11 - Forbedring af erhvervsuddannelsen

Alle programmer med undtagelse af det estiske og slovenske indeholder en foranstaltning for erhvervsuddannelse. EU's medfinansiering til denne foranstaltning er på 117 mio. EUR, dvs. 3% af den samlede EU-støtte. Støttemodtagerne er landbrugere og andre personer, der arbejder med landbrugs- og skovbrugsaktiviteter, samt de, der er i gang med en omstilling fra disse aktiviteter. Således vil landbrugere, der er ved at skifte fra landbrugsaktiviteter til for eksempel turisme i landdistrikterne, være berettigede til støtte. Imidlertid er andre personer, som for eksempel arbejder i forarbejdnings- og afsætningsindustrierne, ikke støtteberettigede under denne foranstaltning.

Hovedmålene er at forberede landbrugere på at omlægge produktionen og erhverve de færdigheder, der er nødvendige for at drive en økonomisk levedygtig bedrift. Andre mål omfatter anvendelse af produktionsmetoder, der er forenelige med landskabsbevaring og -forbedring, miljøbeskyttelse, hygiejnestandarder og dyrevelfærd.

Nogle få programmer omfatter også mål vedrørende uddannelse for skovejere og andre, der arbejder med skovbrugsaktiviteter for at fremme anvendelsen af skovforvaltningspraksis og forbedre skovenes økonomiske, økologiske eller sociale funktioner.

6.1.12. Foranstaltning 12 - Udvikling og forbedring af landdistrikternes infrastruktur

Dårlig infrastruktur og de deraf følgende konsekvenser for den økonomiske udvikling har stået centralt for alle ansøgerlandene. I alt vil 759 mio. EUR, dvs. 21% af EU-støtten, blive brugt til foranstaltningen for infrastrukturen i landdistrikterne. Polen og Rumænien vil anvende 28% af deres respektive programmer til en række projekter for infrastrukturudvikling i landdistrikterne. I begge programmer opfattes forbedringer i infrastrukturen som forudsætninger for udvikling af landdistrikterne. I Polen er utilstrækkelig teknisk infrastruktur i landdistrikterne en af de største hindringer for udvikling. For eksempel havde kun 50% af husholdningerne på landet en telefon i slutningen af 1998 (en betydelig hindring for erhvervsudviklingen); og kun 5,8% af husholdningerne i landdistrikterne var tilsluttet et kloaksystem. Endvidere brugte kun en tredjedel af husholdningerne i landdistrikterne officielle lossepladser. Det er anslået, at en lignende del af Polens elektricitetsnet i landdistrikterne har stærkt brug for modernisering.

I Rumænien har befolkningen i landdistrikterne ofte ikke adgang til ledningsvand. Ud over adgangsproblemer giver brøndene ikke vand af tilstrækkelig god kvalitet.

Disse problemer afspejles i de fire hovedtyper for infrastruktur, der i varierende grad dækkes af SAPARD-programmerne. Det drejer sig om investeringer i: (i) vand- og affaldsforvaltning (ii) veje (iii) elektricitetsforsyning og (iv) telekommunikation i landdistrikterne. Alle programmer (med undtagelse af Den Slovakiske Republik og Slovenien) indeholder bestemmelser om investeringer i vandforsyning og affaldsforvaltning samt veje. Programmerne for de baltiske stater indeholder planer for tilkørselsveje både til bedrifter og i visse tilfælde til landbrugsvirksomheder. En styrkelse af elektricitetsforsyningsnettet er indeholdt i programmerne for Den Tjekkiske Republik (hvor der også skal udvikles vedvarende energikilder), Estland, Ungarn, Litauen og Polen. De sidste fire programmer indeholder også bestemmelser om forbedring af telekommunikationen i landdistrikterne.

6.1.13. Foranstaltning 13 - Forvaltning af landbrugets vandressourcer

Denne foranstaltning findes kun i Bulgariens og Rumæniens SAPARD-programmer. Ifølge finansieringsoversigterne vil der blive afsat et beløb på 50 mio. EUR til denne foranstaltning, dvs. omkring 1% af den forventede samlede EU-støtte. Denne udgør 5% (20 mio. EUR) og 3% (30 mio. EUR) af EU-støtten til henholdsvis Bulgarien og Rumænien.

Hovedmålene med foranstaltningen er at sikre bæredygtig forvaltning af vandressourcerne og beskytte miljøet i landdistrikterne. Dette skal delvis nås gennem ordninger for overrisling, dræning og beskyttelse mod oversvømmelse.

Foranstaltningen omfatter:

- modernisering af eksisterende overrislingssystemer,

- bygning og fornyelse af diger til beskyttelse af landbrugsjord mod oversvømninger,

- bygning af dæmninger og tilhørende overrislingsnet.

6.1.14. Foranstaltning 14 - Skovbrug, herunder skovrejsning i landbrugsområder, investeringer i skovbedrifter ejet af private skovejere og forarbejdning og afsætning af skovbrugsprodukter

Denne foranstaltning er indeholdt i de SAPARD-programmer, der er godkendt for seks lande: Bulgarien, Estland, Letland, Litauen, Polen, Rumænien og Den Slovakiske Republik. Der ventes at blive brugt i alt 167 mio. EUR, dvs. 5% af EU-støtten, til at støtte skovaktiviteter under denne foranstaltning. Dens betydning for hvert enkelt ansøgerland svinger fra 1% (Estland) til 8% (Bulgarien og Den Slovakiske Republik) og 10% (Rumænien).

De vigtigste aktiviteter, der vil blive støttet under denne foranstaltning, er: skovrejsning i landbrugsområder, forbedring af eksisterende skovområder, investeringer for at forbedre og rationalisere høstmetoderne, forarbejdning og afsætning af skovbrugsprodukter og støtte til skovinfrastruktur.

Yderligere to punkter bør bemærkes:

(a) ansøgerlande, der ikke har medtaget denne foranstaltning som en SAPARD-prioritet på dette stadium, støtter skovbrugsaktiviteter under nationale foranstaltninger (Den Tjekkiske Republik og Slovenien) eller gennem PHARE-støtte til institutionsopbygning (f.eks. Ungarn - udvikling af skovbrugsinformationssystemet);

(b) selv programmer uden denne foranstaltning kan støtte aktiviteter i forbindelse med skovbrug under andre foranstaltninger, herunder: uddannelse for skovejere (foranstaltning 11), oprettelse eller forbedring af planteskoler for skovtræer (foranstaltning 1), skovveje eller -stier (foranstaltning 12) og forarbejdning og afsætning af skovprodukter, der kan være træbaserede, men ikke tømmer som sådan og omfatter produkter som træhåndværk, brændselstræ og skovbær (foranstaltning 5).

6.1.15 Foranstaltning 15 - Teknisk bistand til de foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning, herunder undersøgelser til hjælp ved forberedelsen og overvågningen af programmet, informations- og reklamekampagner

Art. 2, stk. 15, i SAPARD-forordningen indeholder bestemmelser om teknisk bistand til de foranstaltninger, der er indeholdt i hvert program. I alt tegner teknisk bistand sig for ca. 3% af EU-støtten. Tallet svinger fra 1% af programmet for Den Tjekkiske Republik og Polen til 5% for Rumænien.

Alle SAPARD-programmer indeholder mindst 4 udgiftskategorier, som følger:

1. Information og publicity. Alle programmer indeholder bestemmelser om brug af teknisk bistand til støtte for informations- og publicityformål. Hen imod slutningen af 2000 anmodede Kommissionen om, at alle lande beskrev, hvilke specifikke aktioner de havde iværksat eller havde til hensigt at gennemføre for at fremme kendskabet til programmet.

2. Overvågning af programgennemførelsen og støtte til overvågningsudvalgets aktiviteter. Det er et krav, at alle programmer underlægges en overvågningsprocedure og indeholder bestemmelser for brug af teknisk bistand til støtte for omkostninger i forbindelse med overvågningsudvalgets forberedelser og møder.

3. Programevalueringer og undersøgelser. Der vil blive foretaget en midtvejsevaluering af alle programmer. Dette indebærer, at eksperter skal foretage evalueringer og undersøgelser, herunder rådgivning om overvågnings- og ledelsesinformationssystemer.

4. Uddannelse og brug af eksperter. Der er i en række programmer indført bestemmelser om, at eksperter skal give råd for eksempel ved forberedelse af støttedokumenter til projektudvælgelse og uddannelse af undervisere.

I løbet af 2000 gav alle lande Kommissionen et overslag over deres behov for teknisk bistand frem til udgangen af 2001. I maj 2001 meddelte Kommissionen ansøgerlandene, hvilke af disse behov den anså for støtteberettigede til medfinansiering fra EU.

6.2. Tværfaglige spørgsmål

6.2.1. Miljø

Den miljømæssige side af SAPARD-programmerne er ikke begrænset til landbrugsmiljøforanstaltningen (foranstaltning 4). Eftersom et af de vigtigste mål for SAPARD er at bidrage til at gennemføre gældende fællesskabsret, blev der opstillet miljømæssige mål i forskellige andre foranstaltninger i de enkelte programmer. Således er der planlagt aktioner med vigtige miljømæssige dimensioner, som dog falder uden for foranstaltning 4, især i forbindelse med beskyttelse af vandområder (nitratdirektivet og spildevandsdirektivet). De omfatter gødningshåndtering under foranstaltning 1, affaldsbehandling under foranstaltning 2 og vandrensning under foranstaltning 12.

Der er lagt vægt på at anvende vurderinger af virkningerne på miljøet i projektudvælgelsesproceduren, især for at undgå ødelæggelse af potentielle Natura 2000-steder. Miljømyndighederne vil blive inddraget i projektudvælgelsesproceduren til at kontrollere, at miljørestriktioner overholdes. Disse myndigheder og relevante NGO'er inddrages også i overvågning og evaluering af programmernes miljømæssige aspekter.

Støttemodtagernes forpligtelse til at overholde miljøstandarder svarende til dem, der er fastsat i fællesskabslovgivningen (især nitrater, VVM og Natura 2000) og standarder for dyrevelfærd er et vigtigt element i programmerne. I flere tilfælde blev disse forpligtelser støttet af, at ansøgerlandene fastsatte frister for, hvornår de skulle være omsat i national lovgivning.

6.2.2. Kvalitets- og sundhedsstandarder

Investeringer under foranstaltning 2 og, hvor det er relevant, også under foranstaltning 1, kræver, at standarder svarende til Fællesskabets bestemmelser for fødevaresikkerhed, hygiejne og dyrevelfærd overholdes. For alle programmer kræves det, at:

- der kun bevilges SAPARD-støtte til investeringer, hvis investeringen, når den er gennemført, lever op til EU-standarder,

- de kompetente veterinærmyndigheder gennemfører en forudgående vurdering af projektet for at sikre, at investeringen opfylder Fællesskabets standarder, når den er gennemført.

6.2.3. Forudgående vurderinger

I henhold til art. 5 i SAPARD-forordningen skal alle programmer underkastes forudgående vurdering og midtvejsevaluering, løbende overvågning og efterfølgende evaluering. Kommissionen sendte retningslinjer til alle ansøgerlande om den forudgående vurdering af deres programforslag. Alle lande har fulgt disse retningslinjer, i visse tilfælde med meget god virkning.

Evalueringsarbejdet har haft en positiv virkning på den overordnede kvalitet af planerne for landdistriktudvikling. Evaluatorerne medvirkede ved udarbejdelsen af programforslag og indarbejdelsen af konklusioner af evalueringer og henstillinger i programmerne, hvilket resulterede i bedre sammenhæng og konsistens i programmerne. Evalueringerne har delvis kompenseret for en vis mangel på ekspertise eller erfaring med at udarbejde SAPARD-planer hos de nationale myndigheder.

En af de store fordele ved disse forudgående vurderinger er det perspektiv, udefra kommende evaluatorer kan give. Endvidere har inddragelsen af eksterne evaluatorer hjulpet de forskellige berørte nationale myndigheder med at få nye perspektiver på det teoretiske grundlag for programmering.

7. GODKENDELSE AF SAPARD-KONTORERNE OG BESLUTNING OM OVERDRAGELSE AF STØTTEFORVALTNING

7.1. Retsgrundlag

Afsnit 3 i denne rapport indeholder en beskrivelse af de juridiske rammer for gennemførelsen af SAPARD. Det specifikke retsgrundlag for at decentralisere forvaltningen af SAPARD-støtten er indeholdt i art. 12, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999, samordningsforordningen. I henhold til denne forordning kan Kommissionen på grundlag af en analyse i hvert enkelt tilfælde af den nationale og sektorspecifikke kapacitet til at varetage program- eller projektforvaltning, finanskontrolprocedurer og strukturer vedrørende offentlige finanser beslutte at fravige kravet om forudgående godkendelse. En sådan godkendelse kræves normalt i forbindelse med bistand til tredjelande i forbindelse med udvælgelse af projekter, udbud og indgåelse af kontrakter.

7.2. Minimumskriterier og -betingelser for decentralisering i henhold til forordning (EF) nr. 1266/1999

I henhold til art. 12, stk. 2, i forordning (EF) 1266/1999 er en sådan fravigelse og forvaltningsoverdragelse som omtalt i pkt. 7.1 betinget af:

- minimumskriterier for vurdering af, om de implementerende organer i ansøgerlandene er i stand til at forvalte støtten og

- minimumsbetingelser for sådanne implementerende organer.

Minimumskriterierne og -betingelserne er fastlagt i bilaget til forordningen, som følger:

1. Minimumskriterier for vurdering af, om de implementerende organer i ansøgerlandene er i stand til at forvalte støtten

Kommissionen skal anvende følgende kriterier til vurdering af, hvilke implementerende organer i ansøgerlandene er i stand til at forvalte støtten decentralt:

(i) der skal findes en veldefineret ordning for forvaltning af midlerne med en fuldstændig intern forretningsorden og en klar definition af det institutionelle og personlige ansvar

(ii) magtadskillelsesprincippet skal overholdes for at undgå enhver risiko for interessekonflikt for så vidt angår indkøb og betaling

(iii) det personale, der får tildelt opgaven, skal være fyldestgørende. De pågældende personer skal have passende revisionsfærdigheder og -erfaring samt sproglige færdigheder og skal være fuldt uddannet i gennemførelsen af fællesskabsprogrammer.

2. Minimumsbetingelser for at lade ansøgerlandenes implementerende organer forvalte støtten decentralt

Det kan overvejes at give et implementerende organ i et ansøgerland tilladelse til decentral forvaltning med efterfølgende kommissionskontrol, hvis følgende betingelser er opfyldt:

(i) bevis for effektiv intern kontrol, herunder en uafhængig revisionsfunktion og en effektiv ordning for regnskabsføring og finansberetning, der opfylder internationalt accepterede revisionsnormer.

(ii) en nylig finansrevision og operationel revision, der viser en effektiv og rettidig forvaltning af fællesskabsstøtte eller nationale foranstaltninger af lignende art

(iii) en troværdig national finanskontrolordning for de implementerende organer

(iv) indkøbsbestemmelser, der er godkendt af Kommissionen, idet de opfylder kravene i afsnit IX i finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget

(v) Tilsagn fra den nationale anvisningsberettigede om at bære det fulde finansielle ansvar for midlerne.

Det hedder også i forordningen, at forvaltningsoverdragelsen er betinget af specifikke bestemmelser, bl.a. vedrørende udbud, vurdering af bud, tildeling af kontrakter og gennemførelse af direktiver om offentlige indkøb, der fastsættes i finansieringsaftaler med hvert enkelt modtagerland.

7.3. Forholdet mellem betingelserne i forordning (EF) nr. 1266/1999 og SAPARD-forordning (EF) nr. 1268/1999 og forordning (EF) nr. 2222/2000 om finansielle gennemførelsesbestemmelser for SAPARD

De betingelser for decentralisering, der er fastsat i samordningsforordningen, er ikke uforenelige med principperne for EUGFL og strukturfondene (herunder Udviklingssektionen), som SAPARD-forordningen henviser til. I henhold til SAPARD-forordningen skulle Kommissionen imidlertid vedtage finansielle gennemførelsesbestemmelser. Desuden havde forordning (EF) nr. 2222/2000 følgende formål:

(i) den var en tilkendegivelse af, at Kommissionen ville opfylde forpligtelsen i SAPARD-forordningen om, at principperne for EUGFL og strukturfondene ville blive overholdt, og

(ii) den indeholdt yderligere oplysninger til ansøgerlandene om, hvordan betingelserne i forordning (EF) nr. 1266/1999 kunne opfyldes.

Den eksisterende EF-lovgivning, der dækker EUGFL- og strukturfondstransaktioner, dannede et sikkert grundlag for de finansielle regler for SAPARD.

Med hensyn til (i) indeholder forordning (EF) nr. 2222/2000 et krav om at udpege et udbetalende organ, hvilket også kræves i forbindelse med strukturfonds- og EUGFL-transaktioner. Forordningen trækker i høj grad på det godkendelsessystem, der specifikt bruges til betaling af foranstaltninger, som finansieres af Garantisektionen. Ordningen med forskud og betalingsrefusion er primært baseret på strukturfondsystemet. Forordningen indeholder et krav, om at Kommissionen hvert år skal afslutte SAPARD-kontorets regnskaber. Denne proces kræver, at ansøgerlandet forelægger Kommissionen en uafhængig attest og rapport. Reglerne i finansforordningen om støtte til tredjelande indeholder også et krav om en afslutningsprocedure, før betalingerne konteres budgettet. I henhold til strukturfondsystemet skal der indgives en uafhængig attest og rapport ved afslutningen af programmeringsperioden i stedet for på årsbasis.

Med hensyn til (ii) indeholder forordning (EF) 2222/2000 oplysninger om, hvordan et organ med ansvar for gennemførelse og betaling af foranstaltningerne skal godkendes af den kompetente myndighed. I bilaget til forordningen er der opstillet detaljerede funktioner og kriterier for godkendelse af et SAPARD-kontor. Disse funktioner og kriterier er en uddybning af bilaget til forordning (EF) 1266/1999 og betingelserne for overdragelse af støtteforvaltning til et gennemførelsesorgan, som omfatter den nationale fond. Forordningen indeholder også en beskrivelse af den nationale fonds rolle og de nødvendige betingelser for forvaltningsoverdragelse.

7.4. Forholdet mellem de lovfæstede betingelser for forvaltningsoverdragelse og den flerårige finansieringsaftale

Reglerne i forordning (EF) nr. 2222/2000, der både afspejlede reglerne i forordning (EF) nr. 1268/1999 og (EF) nr. 1266/1999, blev indsat i den flerårige aftale. Forhandlingerne om aftalerne gav Kommissionen en ny lejlighed til at uddybe, tydeliggøre og forklare nogle af forordningens kriterier og betingelser, hvilket også hjalp ansøgerlandene med at få en bedre forståelse for de nødvendige betingelser for decentraliseringen.

7.5. Kommissionens beslutning om overdragelse af støtteforvaltningen

Der træffes følgende foranstaltninger, når Kommissionen beslutter at overdrage forvaltningen af støtte:

1. Ansøgerlandet afslutter arbejdet med godkendelse af SAPARD-kontoret. Dette undersøges af den kompetente myndighed, der derefter godkender resultatet i form af et godkendelsesdokument.

2. Den nationale fond i finansministeriet skal bevise, at den kan forvalte modtagelse og overførsel af EU- og nationale midler.

3. Myndighederne skal indberette denne godkendelse til Kommissionen, og der skal indsendes en fuldstændig informationspakke til Kommissionen.

4. Kommissionen skal i Bruxelles og på stedet undersøge grundlaget for den nationale godkendelse og herunder indhente supplerende oplysninger.

5. Når Kommissionen har sikret sig, at landet kan gennemføre programmet, kan den træffe beslutning om at overdrage forvaltningen af foranstaltningerne i programmet (alle eller dele af foranstaltningerne) til SAPARD-kontoret og den nationale fond.

6. Der træffes en "foreløbig" godkendelsesbeslutning, når revisorerne har fået rimelig sikkerhed for, at det system, ansøgerlandet har oprettet, kan fungere. Det forudsætter imidlertid, at systemet bliver "revideret", når de første transaktioner er behandlet.

7. Kommissionen underretter et land om, at beslutningen er vedtaget og om eventuelle henstillinger, der skal gennemføres.

På et senere tidspunkt kan Kommissionen beslutte at overdrage forvaltningen mere permanent.

7.6. Fremskridt i retning af decentralisering

7.6.1. Besøg i ansøgerlandene i 1999

I november og december 1999 gennemførte Kommissionen de første besøg i hvert ansøgerland med henblik på at indhente oplysninger om, hvor langt man var kommet med at etablere systemer til gennemførelse af SAPARD.

Besøgene fandt sted, da meddelelsen til Kommissionen af 26. januar 2000 var ved at blive gjort færdig og således forud for vedtagelsen af de detaljerede finansielle gennemførelsesbestemmelser i forordning (EF) 2222/2000. Imidlertid kendte ansøgerlandene allerede de decentraliseringsbetingelser, der var fastsat i forordning (EF) nr. 1266/1999 (offentliggjort den 26. juni 1999).

På tidspunktet for disse første besøg var ansøgerlandene ved at lægge sidste hånd på deres udviklingsplaner for landdistrikterne, som skulle fremsendes til Kommissionen senest den 29. december 1999. SAPARD-forordningen (der også blev offentliggjort den 26. juni 1999) indeholder bestemmelser om, at den økonomiske støtte skal overholde EUGFL-principperne. I henhold til forordningen skal ansøgerlandene også i deres planer anføre "navnene på de kompetente myndigheder og organer, der er ansvarlige for gennemførelsen af programmet, herunder det udbetalende organ". Landene kendte allerede disse principper og systemet med betalingsorganer fra screening-seminarer, som Kommissionen havde afholdt som led i sit generelle program for institutionsopbygning for ansøgerlandene. I henhold til SAPARD-forordningen skal ansøgerlandenes planer også omfatte bestemmelser, der sikrer en korrekt gennemførelse af programmet, herunder kontrol og sanktionsordninger.

Konklusionen af besøgene var, at ansøgerlandene skulle gøre et betydeligt stykke arbejde for at tilpasse deres procedurer til SAPARD. Kommissionen sendte breve til hvert land med angivelse af, hvilke områder der skulle forbedres som følge af disse første besøg.

7.6.2. Besøg i ansøgerlandene i 2000

I løbet af år 2000 aflagde Kommissionen 36 besøg for at indhente oplysninger og vurdere fremskridt og sendte sine resultater i breve til ansøgerlandene. Besøgene satte fokus på mange spørgsmål, nogle var specifikke for enkelte lande, andre var fælles for alle. Følgende fælles punkter er værd at bemærke:

- behovet for at etablere effektive, interne revisionsfunktioner både på SAPARD-kontoret og i den nationale fond,

- behovet for at sikre, at kriterierne for støtteberettigelse og prioritering er specifikke, målelige og kan forvaltes,

- behovet for en realistisk godkendelsesstrategi,

- kravet om en passende informations- og kommunikationsstrategi,

- behovet for at overholde principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning,

- forskellige regnskabsanliggender.

Besøgene viste også, at der var forskel på, hvor store fremskridt der var gjort. I mange tilfælde måtte der betydelig tilskyndelse til for at få ansøgerlandene til at tage fat på de opgaver, der lå foran dem. Når det er sagt, var drøftelserne imidlertid åbne, konstruktive og frugtbare.

7.6.3. Den nationale godkendelse afsluttet i 2000

Bulgarien sendte sin godkendelsespakke til Kommissionen den 18. december 2000 og viste dermed, at landet mente, det var klart til Kommissionens beslutning om at overdrage forvaltningen af støtten. Kommissionens tjenestegrene begyndte at gennemgå det nationale godkendelsesarbejde forud for udarbejdelsen af den rapport, der skal til for at opnå en beslutning om forvaltningsoverdragelse (jf. afsnit 9).

7.6.4. Det nødvendige system

Der er en risiko for, at ansøgerlandene anser det økonomiske forvaltningssystem, de pålægges, for at være for kompliceret, så der sker forsinkelser med at gøre SAPARD operationel. Betingelserne i forordning (EF) nr. 1266/1999, der er uddybet i forordning (EF) nr. 2222/2000, afspejler økonomiske forvaltningsprincipper, hvis vigtigste mål er at sikre regnskabspligt og korrekt anvendelse af Fællesskabets midler.

Det er ikke altid klart, hvorfor landene har gjort forskellige fremskridt. Visse lande, der gjorde udstrakt brug af eksterne konsulenter (f.eks. gennem parvist samarbejde og SIGMA), ser ud til at have gjort hurtigere fremskridt, men andre faktorer kan have påvirket deres fremskridt. Kommissionen har afdækket to specifikke faktorer som afgørende for at gøre fremskridt, og det er personalekontinuitet i institutionerne og konsekvent inddragelse af ledende medarbejdere i processen. For eksempel opstod der vanskeligheder, når embedsmænd var blevet uddannet og derefter skiftede job. Et andet vigtigt eksempel vedrører behovet for effektiv kommunikation og samarbejde mellem og inden for de to organer (den nationale fond og SAPARD-kontoret). Hvor man har det, sker der fremskridt; hvor man ikke har det, er der vanskeligheder.

Det er klart, at SAPARD indebærer en betydelig grad af nyskabelse for mange af disse lande, hvis tidligere erfaringer var baseret på stærkt centraliserede systemer, herunder de, der anvendes til administration af EU-midler, hvor der kræves forudgående godkendelse fra Kommissionen til udvælgelse, udbud og indgåelse af kontrakter ved hvert projekt. Denne omstilling forårsagede visse vanskeligheder, især i begyndelsen, hvor der ikke var fuldstændig forståelse for ideen med at tage ansvaret for den direkte forvaltning af EU-støtten. Det havde også betydelige implikationer for landenes nationale lovgivningsmæssige rammer. I løbet af 2000 blev det imidlertid klart, at ansøgerlandene generelt havde gjort betydelige fremskridt med at indrette deres systemer til decentraliseret forvaltning.

Det eneste mulige alternativ til det foreslåede system ville være direkte forvaltning fra Kommissionen i Bruxelles eller via delegationer i ansøgerlandene. Af forvaltningsmæssige årsager ville dette kræve, at støtten hovedsagelig, om ikke helt, blev bevilget til store projekter, hvorved antallet og arten af støttemodtagere ville blive reduceret. Mindre støttemodtagere, dvs. SMV'er og de fleste landbrugsbedrifter, undtagen de allerstørste, ville blive udelukket, og det ville være nødvendigt at genforhandle de SAPARD-programmer, Kommissionen havde godkendt.

Ved at decentralisere forvaltningen til ansøgerlandene giver SAPARD de fremtidige medlemmer mulighed for at få værdifulde erfaringer med at anvende mekanismerne for forvaltning af EU-midler og også få fordelene ved at gennemføre et program for landdistriktudvikling. Mere generelt vil investeringen i nye systemer opbygge færdigheder, som nemt vil kunne overføres til forvaltning af andre EU-midler.

8. OVERVÅGNING, EVALUERING OG KOORDINERING MED ANDRE INSTRUMENTER

Gennemførelsen af SAPARD-programmerne er underlagt bestemmelserne i den flerårige finansieringsaftale med hensyn til både overvågning og evaluering. Ifølge disse bestemmelser skal der nedsættes et overvågningsudvalg for hvert SAPARD-program. For at støtte disse forpligtelser og aktiviteter gav Kommissionen i løbet af 2000 alle ansøgerlandene vejledning i at etablere en forretningsorden for SAPARD-overvågningsudvalgene.

8.1. Koordinering med andre instrumenter

I overensstemmelse med samordningsforordningen og med henblik på at undgå overlapning mellem operationer, der får støtte fra SAPARD og PHARE eller fra ISPA, er der i programmeringsdokumenter og -aftaler indført relevante bestemmelser. Ifølge den flerårige finansieringsaftale skal ansøgerlandet sikre, at en eventuel risiko for, at midler udbetales mere end én gang, undgås, især ved at stemple fakturaer med "SAPARD", før SAPARD-kontoret betaler dem. Denne procedure bliver særligt vigtig, når et SAPARD-projekt på grund af sin natur kunne være berettiget til støtte under andre instrumenter.

8.2. Kommissionens koordinationsudvalg

Koordinationsudvalget har repræsentanter fra de relevante afdelinger i Kommissionen. I løbet af 2000 overvågede udvalget fremskridtene med at fastlægge de juridiske rammer for de to nye førtiltrædelsesinstrumenter, ISPA og SAPARD. Koordineringen af programmering og overvågning fortsætter i 2001, og det samme gælder bestræbelserne i retning af en udvidet decentraliseret forvaltning for ISPA og PHARE.

8.3. Afklaring af forskellen mellem PHARE og SAPARD

For at adskille aktioner, der kan få støtte fra enten SAPARD eller PHARE, tydeliggjorde Kommissionen forskellen mellem de to instrumenter. Dette var især nødvendigt for investeringer på det veterinære område. Forskellen er, at PHARE kan støtte investeringer, hvis de vedrører offentligt arbejde, der udføres af nationale myndigheder eller andre offentlige myndigheder, som de nationale myndigheder har uddelegeret kompetencen til. Investeringerne kan være støtteberettigede under SAPARD, hvis de vedrører private aktiviteter (for eksempel interne laboratorier til forarbejdningsvirksomheder eller opgradering af udstyr til landbrugsbedrifter). SAPARD-programmerne kan også omfatte investeringer til at forbedre små, lokale offentlige strukturer til kvalitets-, veterinær- og plantesundhedskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse (jf. også pkt. 6.1.3). Endvidere vil PHARE fortsætte med at yde støtte til institutionsopbygning, især til SAPARD-kontorer.

8.4. Forskellen mellem SAPARD og ISPA

Samordningsforordningen indeholder bestemmelser om, at foranstaltninger til støtte for landbrug og udvikling af landdistrikter skal finansiers i henhold til art. 2 i SAPARD-forordningen, og at investeringsprojekter (i princippet, hvor de samlede omkostninger ikke er under 5 mio. EUR) på miljø- og transportområdet skal være underlagt art. 2 i ISPA-forordningen.

9. DEN SENESTE UDVIKLING

Den flerårige finansieringsaftale og den årlige finansieringsaftale med alle 10 ansøgerlande, der er støtteberettigede under SAPARD, var blevet underskrevet ved udgangen af marts 2001. Aftalerne skal nu eventuelt ratificeres i SAPARD-landene afhængig af forskellige forfatningsmæssige regler.

Efter Bulgariens indsendelse af sit godkendelsesdokument i 2000 indsendte Estland sit den 5. februar 2001. Kommissionen traf den 15. maj 2001 beslutning om at overdrage støtteforvaltningen for tre foranstaltninger. En lignende beslutning blev truffet for Estland den 15. juni 2001 for fire foranstaltninger.

Det er vanskeligt at opstille en meningsfuld prognose om, hvornår processen vil være afsluttet for alle lande, eftersom dette i vid udstrækning afhænger af landenes egne bestræbelser for og kapacitet til at opfylde betingelserne. Kommissionen yder fortsat støtte til institutionsopbygning til SAPARD-kontorerne gennem PHARE.

Ifølge bestemmelserne i den flerårige finansieringsaftale kan forpligtelsesbevillinger for år 2000 udbetales, forudsat at det relevante krav fremsendes til Kommissionen senest ved udgangen af 2002. Herefter frigøres eventuelt resterende, ubrugte forpligtelser for 2000 automatisk. Imidlertid overvejer Kommissionen muligheden for undtagelsesvist at forlænge denne frist for 2000-bevillingerne på baggrund af, at der ikke ved udgangen af 2000 kunne træffes nogen kommissionsbeslutning om at overdrage støtteforvaltning.

Med henblik på at styrke betydningen af både overvågning og evaluering blev der i foråret 2001 afholdt en række seminarer med deltagelse af ansøgerlandene. På ét seminar gennemgik man i detaljer spørgsmål vedrørende ordninger, krav og procedurer i forbindelse med overvågning af SAPARD-programmer. Der var oplæg om forvaltningsmyndighedens og overvågningsudvalgets ansvarsområder og funktioner og om anvendelse af overvågningsindikatorer.

Der blev afholdt to seminarer om evaluering i maj 2001. Disse havde til formål at indføre ansøgerlandene i den metode, Kommissionen støtter, og medlemsstaterne bruger ved evaluering af EU-finansierede planer for udvikling af landdistrikter.

BILAG 1 REFERENCELISTE

Alle dokumenter på denne referenceliste kan findes på Internetsiden:

http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

Lovgivning

Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 om EU-støtte til samordning af støtten til ansøgerlandene som led i førtiltrædelsesstrategien og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89.

Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 af 21. juni 1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.

Berigtigelse til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 af 21. juni 1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.

Kommissionens beslutning af 20. juli 1999 om den vejledende fordeling af den årlige fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter (anmeldt under dokumentnr. C(1999) 2431) [1999/595/EF]

Kommissionens forordning (EF) nr. 2759/1999 af 22. december 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.

Kommissionens forordning (EF) nr. 2222/2000 af 7. juni 2000 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.

Kommissionens forordning (EF) nr. 2356/2000 af 24. oktober 2000 om ændring af forordning (EF) nr. 2759/1999 af 22. december 1999 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999 om fællesskabsstøtte til førtiltrædelsesforanstaltninger inden for landbrug og udvikling af landdistrikter i ansøgerlandene i Central- og Østeuropa i førtiltrædelsesperioden.

Informationsbrochurer

Rapporter om de centraleuropæiske lande: "Agricultural Situation and Prospects in the Central and Eastern European Countries" (1998)

SCAD plus: Pre-accession aid - Agricultural instrument (Sapard)

Info-paper: "EU enlargement" (03/2000)

Fact-sheet: "EU and enlargement - Pre-accession instruments: focus on agriculture" (10/2000)

"Prospects for agricultural markets in the Candidate Countries from Central and Eastern Europe" (11/2000)

Nyhedsbreve

"Preparing for enlargement: allocating SAPARD funds" in: Newsletter N° 14 - August 1999

"Pre-accession assistance: implementing SAPARD" in: Newsletter N° 19 - Januar 2000

"Financial management of pre-accession aid (SAPARD)" in: Newsletter N° 20 - Februar 2000

"The CAP and the accession negotiations a progress report" in: Newsletter N° 22 - Maj 2000

"Farm trade with the CEECs: preparing for accession" in: Newsletter N° 23 - Juni 2000

"Pre-accession aid: 6 programmes approved" in: Newsletter N° 26 - September 2000

"SAPARD in the starting block" in: Newsletter N° 28 - November 2000

"Go-ahead for SAPARD financing agreements" in: Newsletter N° 29 - December 2000

"Sapard Bulgaria: Multi-annual Financing Agreement" in: Newsletter N° 30 - Januar 2001

"Sapard: Agreements signed with nine candidate countries" in: Newsletter N° 32 - Marts 2001

"Sapard: all agreements have now been signed" in: Newsletter N° 33 - April 2001

BILAG 2 SAPARD

Procedure for godkendelse af finansieringsaftaler

>TABELPOSITION>

BILAG 3 SAPARD-programmet

Status for godkendelsesproceduren for planerne for landdistriktudvikling - 10.04.2001

>TABELPOSITION>

* Indledning af høringer og supplerende høringer

** Tværtjenstlige høringer i GD for Landbrug

*** Indsendelse af forudgående vurdering

BILAG 4 SAPARD-programmer (Rådets forordning (EF) nr. 1268/1999) - Maksimum EU-støtte (2000-2006) (EUR i 2000-priser)

>TABELPOSITION>

(1) Svarer til følgende to foranstaltninger i det tjekkiske program: "Forarbejdning og afsætning" (25.466.765 EUR) + "Forbedring af strukturer for kvalitetskontrol, levnedsmiddelkvalitet og forbrugerbeskyttelse" (13.774.931 EUR), som vil blive anvendt i forarbejdningsenheder.

(2) Svarer til følgende tre foranstaltninger i det lettiske program: "Økologisk landbrug" (2.788.047 EUR) + "Bevaring af biodiversiteten og landskabet i landdistrikterne" (2.439.541 EUR) + "Nedbringelse af afstrømningen fra landbruget (1.742.528 EUR).

>TABELPOSITION>