MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET RESULTATTAVLE VEDRØRENDE FREMSKRIDT HEN IMOD OPRETTELSEN AF ET OMRÅDE MED "FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED" I EU

1. Indledning

1.1. Formålet med resultattavlen

1.2. Hvorledes resultattavlen aflæses

1.3. Hvad resultattavlen omfatter

1.4. Ajourføring af resultattavlen

2. Fælles asyl- og indvandringspolitik

2.1. Partnerskab med hjemlandene

2.2. Et fælles europæisk asylsystem

2.3. Retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere

2.4. Forvaltning af indvandrerstrømme

3. Et ægte, europæisk retligt område

3.1. Bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer i Europa

3.2. Gensidig anerkendelse af retsafgørelser

3.3. Større konvergens på det civilretlige område

4. Bekæmpelse af kriminalitet på EU-plan

4.1. Forebyggelse af kriminalitet på EU-plan

4.2. Udbygning af samarbejdet om kriminalitetsbekæmpelse

4.3. Bekæmpelse af visse former for kriminalitet

4.4. Særlige foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge

5. Emner vedrørende indre og ydre grænser og visumpolitik, gennemførelse af EF-traktatens artikel 62 og konvertering af Schengen-reglerne

6. Unionsborgerskab

7. Samarbejde om narkotikabekæmpelse

8. Styrket indsats udadtil

1. Indledning

Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 opfordrede Kommissionen til at "fremsætte forslag om en passende resultattavle" med det formål "konstant at overvåge de fremskridt, der gøres i retning af at gennemføre de nødvendige foranstaltninger og overholde den tidsplan", der er fastsat i Amsterdam-traktaten, Wien-handlingsplanen og konklusionerne fra Tammerfors med henblik på at oprette et "område med frihed, sikkerhed og retfærdighed".

I mellemtiden har kommissionsmedlem Antonio Vitorino foretaget en rundtur til hovedstæderne og haft indledende drøftelser med Europa-Parlamentet og med repræsentanter for andre institutioner. Endvidere har den frugtbare drøftelse, der fandt sted under det uformelle møde mellem ministrene for retlige og indre anliggender i Lissabon den 3. marts været med til at skabe stadig større enighed om formålet med resultattavlen og udformningen af den.

1.1. Formålet med resultattavlen

En sådan "resultattavle" bør efter Kommissionens opfattelse være mere end blot et mekanisk instrument, der skal lette den interne overvågning i EU-institutionerne af deres fremskridt for så vidt angår vedtagelse af de retlige og andre instrumenter, der er nødvendige for etablering af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den bør snarere i første række være et middel til at nå et mål - nemlig at gøre Den Europæiske Union til et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed - der ikke tilhører institutionerne, men EU-borgerne. Men målet kan kun nås i et partnerskab og samarbejde, der involverer ikke blot alle EU's institutioner, men også de enkelte medlemsstater.

Resultattavlen bør således have følgende tre særskilte, men indbydes forbundne målsætninger:

- sikre den gennemsigtighed, der må kræves af et projekt, der har så direkte relevans for borgerne

- udnytte den fremdrift, der blev skabt i Tammerfors

- udøve pres på alle områder, hvor der er konstateret forsinkelse, så de ansvarlige mindes om den politiske forpligtelse, som Det Europæiske Råd gentagne gange så klart har givet udtryk for på dette område.

De enkelte komponenter, som området med frihed, sikkerhed og retfærdighed består af, og tidsplanen for etablering af området er allerede blevet grundigt undersøgt. De er nedfældet i Amsterdam-traktaten, blev gjort til genstand for klare politiske retningslinjer i Tammerfors og er beskrevet ret detaljeret i Wien-handlingsplanen. Kommissionen udelukker naturligvis ikke, at den gennem sigtige dialog, som den håber et levende dokument som resultattavlen vil give anledning til, ikke mindst med Europa-Parlamentet, meget vel kan føre til ny ideer og mål. Men vores udgangspunkt må være de elementer, som allerede er fastlagt af Det Europæiske Råd. Og det ledende princip må også på dette område være nærhedsprincippet, hvorefter beslutninger træffes så åbent og så nær ved borgerne som muligt.

Hvis resultattavlen skal tjene disse formål og udgøre et pålideligt vejkort på et så komplekst område, hvor en lang række enkeltforanstaltninger skal vedtages, må den vise både den del af vejen, der stadig ligger forude, og den distance, der allerede er tilbagelagt. Den skal vise de områder, hvor fremskridtene følger tidsplanen, og områder, hvor man er bag ud med gennemførelsen. Den må være tilstrækkelig detaljeret og således struktureret, at de præcise mål, der skal være nået ved udgangen af hvert kalenderår, klart fremgår og kan identificeres.

Denne fremgangsmåde er baseret på en metode, der med held er blevet anvendt i tidligere EU-sammenhænge, specielt i forbindelse med etableringen af det indre marked.

Der skal gøres opmærksom på, at Kommissionen og medlemsstaterne på næsten alle områder af retlige og indre anliggender i en overgangsperiode på fem år efter Amsterdam-traktatens ikrafttræden deler initiativretten i forbindelse med lovgivning. Det understreger yderligere, at ansvaret for at bringe projektet fremad deles af de to parter i et partnerskabslignende forhold. Når det på resultattavlen anføres, at ansvaret for at tage initiativet ligger hos Kommissionen og ikke hos en medlemsstat, afspejler dette sprogbrugen fra Tammerfors, hvor der specifikt blev krævet visse handlinger af Kommissionen. Der er også et begrænset antal punkter, hvor handlingen tilskrives Kommis sionen, enten fordi den allerede findes i Kommissionens offentliggjorte handlingsprogram, eller fordi den traktatartikel, som handlingen er baseret på, giver Kommissionen enekompetence (f.eks. artikel 18, når det drejer sig om foranstaltninger vedrørende EU-borgerskab). I andre tilfælde åbner resultat tavlen mulighed for, at initiativet kan komme enten fra Kommissionen eller en medlemsstat. På nogle områder har visse medlemsstater allerede angivet, at de har til hensigt at tage det første initiativ, og dette fremgår af resultattavlen.

1.2. Hvorledes resultattavlen aflæses

Resultattavlen skal være både tilgængelig og forståelig for ikke-specialister. Den bliver et levende dokument, der regelmæssigt ajourføres, og som, hvis Europa-Parlamentet ønsker det, kan blive et væsentligt element i dets årlige debat om de fremskridt, der er gjort på dette område. Den skulle også give offentligheden mulighed for nøje at følge de skridt, der gøres hen imod virkeliggørelsen af et af EU's vigtigste politiske mål, som tidligere blev anset for at være temmelig uigennemskueligt for ikke-specialister. Og netop dette er meget vigtigt, da borgernes opbakning er afgørende for, at forehavendet kan lykkes.

Den foreslåede resultattavle har form af en tabel. Den følger så vidt muligt kapiteloverskrifterne fra Tammerfors og er opdelt i følgende kolonner:

- De enkelte mål som anført i konklusionerne fra Tammerfors, i Wien-handlingsplanen og i traktaten selv.

- Den nødvendige opfølgning, idet der om nødvendigt sondres mellem lovgivning og andre instrumenter, om muligt med angivelse af instrumentets art.

- Hvem der har ansvaret for at bringe udviklingen videre.

- Fristerne for vedtagelse, hvis disse allerede er angivet i grundteksterne eller er blevet tilføjet eller senere justeret af hensyn til den senere udvikling. Hvis der i grundteksterne ikke siges noget om frister, anføres der i denne første udgave af resultattavlen heller ikke noget herom, idet datoer senere vil blive indsat efter nærmere drøftelse heraf.

- Status (i denne kolonne anføres de resultater, der er nået, og de områder, hvor der ikke er gjort tilstrækkelige fremskridt).

1.3. Hvad resultattavlen omfatter

Resultattavlen dækker noget mere end de områder, der er indeholdt i afsnit IV i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og afsnit VI i traktaten om Den Europæiske Union. Den omfatter f.eks. en række foranstaltninger, der er nødvendige i forbindelse med EU-borgerskabsbegrebet, og en række emner, der ikke specifikt er nævnt i Amsterdam-traktaten, Wien-handlingsplanen eller Tammerfors-konklusionerne, men som blev rejst af nogle af medlemsstaterne under kommissionsmedlems Antonio Vitorinos rundrejse til hovedstæderne i de første uger af år 2000.

På den anden side forsøger resultattavlen ikke på nuværende tidspunkt at give en fuldstændig dækning af det potentielt store lovgivningsarbejde, der følger af indarbejdelsen af Schengen-samarbejdet i traktaten. Kommissionen overvejer stadig, hvad den bedste tidsplan vil være, og hælder til den anskuelse, at konverteringen af Schengen-bestemmelser til "Amsterdam"-instrumenter bør prioriteres efter den faktiske udvikling på området og ikke ud fra et ønske om at konvertere for konverteringens skyld. Den nævner derfor behovet for at gøre artikel 2, stk. 2, i Schengen-konventionen til et fællesskabsanliggende, idet denne artikel allerede flere gange siden traktatens ikrafttræden er blevet bragt ind i debatten. En lignende fremgangsmåde er blevet valgt for så vidt angår visse "søjle III"-instrumenter, der skal konverteres, når tiden er inde.

Desuden er der en række horisontale emner af relevans for etableringen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der ikke direkte omtales i resultattavlen. I nogle tilfælde, fordi de pågældende emner behandles af andre instanser - det gælder f.eks. det udvalg, der skal udarbejde udkast til et EU-charter om grundlæggende rettigheder, eller regeringskonferencen, når det drejer sig om EF-Domstolens rolle eller beskyttelsen af Fællesskabets finansielle interesser. I andre tilfælde går emnerne på tværs af forskellige aktioner, der er anført i resultattavlen: det er f.eks. tilfældet med eksterne foranstaltninger under retlige og indre anliggender, hvor det første skridt ifølge konklusionerne af Det Europæiske Råd i Tammerfors vil være, at Rådet og Kommissionen inden Det Europæiske Råd i Feira i juni 2000 skal udarbejde specifikke henstillinger vedrørende prioriteter, politiske mål og foranstaltninger, herunder spørgsmålet om arbejdets strukturering.

Tilsvarende er det for tidligt at opregne detaljerede foranstaltninger på området kriminalitetsbekæmpelse, eftersom dette spørgsmål vil blive emnet for en større konference afholdt af det portugisiske formandskab i maj 2000.

1.4. Ajourføring af resultattavlen

Kommissionen foreslår, at der én gang for hvert formandskab forelægges Europa-Parlamentet og Rådet en ajourført udgave af resultattavlen. Dette vil være en anledning til at gøre status over de seneste fremskridt, til at angive, hvor og hvornår der er opstået forsinkelser, og til om nødvendigt at justere prioriteterne uden at tilsidesætte den overordnede målsætning og tidsplan, der er fastsat i traktaten og i konklusionerne af Det Europæiske Råds senere møder. Den første ajourføring af denne art vil endvidere kunne give et klarere billede af, hvorledes medlemsstaterne og Kommissionen deler opgaverne i forbindelse med initiativretten på områder, der ikke er medtaget i denne omgang.

2. fælles asyl- og indvandringspolitik

De særskilte, men indbyrdes forbundne spørgsmål asyl og indvandring kræver, at der udformes en fælles EU-politik, der skal omfatte følgende elementer:

2.1. Partnerskab med hjemlandene

Der skal udvikles en samlet strategi for indvandring, som tager fat på de politiske spørgsmål samt spørgsmålene menneskerettigheder og udvikling i hjem- og transitlandene og hjem- og transitregionerne, baseret på partnerskab med de berørte lande og regioner og med det formål at fremme fælles udvikling.

>TABELPOSITION>

2.2. Et fælles europæisk asylsystem

Formålet er at sikre en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen, hvorved det garanteres, at ingen sendes tilbage til forfølgelse, dvs. at "non-refoulement"-princippet opretholdes.

På længere sigt bør der etableres en for hele EU gældende fælles asylprocedure og ensartet status for dem, der indrømmes asyl.

Asylansøgeres ret til at bevæge sig mellem medlemsstaterne bør begrænses.

Der vil blive etableret en midlertidig beskyttelsesordning for fordrevne personer på grundlag af solidaritet mellem medlemsstaterne.

>TABELPOSITION>

2.3. Retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere

Der vil ske en indbyrdes tilnærmelse af betingelserne for tredjelandsstats borgeres indrejse og ophold på grundlag af en fælles vurdering af den økonomiske og befolkningsmæssige udvikling i EU samt af situationen i hjemlandene.

En integrationspolitik bør sigte mod at indrømme tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på en medlemsstats område (og især personer, der har opholdt sig i længere tid i den pågældende medlemsstat), rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for EU-borgere, og endvidere støtte ikke-forskelsbehandling og bekæmpelse af racisme og fremmedhad.

>TABELPOSITION>

2.4. Forvaltning af indvandrerstrømme

Forvaltningen af invandrerstrømme bør forbedres i alle dens faser gennem nært samarbejde med hjem- og transitlande.

Bekæmpelsen af ulovlig indvandring vil blive styrket gennem bekæmpelse af de involverede net af kriminelle, samtidig med at ofrenes rettigheder vil blive beskyttet.

>TABELPOSITION>

3. Et ægte, europæisk retligt område

Formålet er at give borgerne i hele EU en fælles retsfølelse. Retsvæsenet må opfattes som noget, der letter folks dagligliv og forfølger dem, der truer friheden og sikkerheden for den enkelte eller samfundet som helhed. Det indebærer både bedre adgang til domstolene og et fuldt udbygget retligt samarbejde mellem medlemsstaterne.

3.1. Bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer i Europa

I et ægte, europæisk retligt område bør enkeltpersoner og virksomheder have lige så let adgang til domstole og myndigheder i andre medlemsstater som i deres egen, og de retlige og administrative systemer i medlemsstaterne må ikke være så komplicerede, at det forhindrer dem i eller på forhånd får dem til at opgive at udøve deres rettigheder.

>TABELPOSITION>

3.2. Gensidig anerkendelse af retsafgørelser

Et ægte retsområde må give privatpersoner og erhvervsdrivende retssikkerhed. Derfor bør domme og andre retsafgørelser respekteres og fuldbyrdes over hele EU.

Øget gensidig anerkendelse af retsafgørelser og domme vil sammen med den nødvendige indbyrdes tilnærmelse af lovgivningen kunne lette samarbejdet mellem myndighederne og fremme den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder. Derfor støttes princippet om gensidig anerkendelse, der bør være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU både på det civil- og det strafferetlige område.

På det civilretlige område:

>TABELPOSITION>

På det strafferetlige område:

>TABELPOSITION>

3.3. Større konvergens på det civilretlige område

For at smidiggøre det retlige samarbejde og give bedre adgang til domstolene må der skabes større overensstemmelse og konvergens mellem retssystemerne.

>TABELPOSITION>

4. Bekæmpelse af kriminalitet på EU-plan

Der bør sikres en afbalanceret udvikling af kriminalitetsbekæmpende foranstaltninger på EU-plan, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af grov organiseret, grænseoverskridende kriminalitet, samtidig med at enkeltpersoners og økonomiske aktørers frihed og juridiske rettigheder beskyttes.

4.1. Forebyggelse af kriminalitet på EU-plan

Skal en politik til bekæmpelse af alle former for kriminalitet være effektiv, må den omfatte tværgående, præventive foranstaltninger.

Kriminalpræventive aspekter må indarbejdes i alle aktioner og programmer til bekæmpelse af kriminalitet på EU-plan og nationalt plan.

Man bør fremme samarbejdet mellem nationale præventive organisationer, samtidig med at man prioriterer visse områder.

>TABELPOSITION>

4.2. Udbygning af samarbejdet om kriminalitetsbekæmpelse

I et ægte retsområde må kriminelle ikke kunne udnytte eventuelle forskelle mellem medlemsstaternes retssystemer.

Hvis borgerne skal sikres et højt beskyttelsesniveau, må der skabes et tættere samarbejde mellem de retshåndhævende myndigheder. Med det formål må der drages størst mulig fordel af samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder, når de efterforsker grænseoverskridende tilfælde.

Amsterdam-traktaten gav Europol ny beføjelser og erkendte derved den helt centrale rolle, som organet spiller for samordningen på EU-plan af arbejdet med at forebygge og bekæmpe organiseret kriminalitet.

>TABELPOSITION>

4.3. Bekæmpelse af visse former for kriminalitet

Med hensyn til de nationale straffelove bør bestræbelserne på at vedtage fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner i første omgang koncentreres om et begrænset antal sektorer af særlig relevans. For at beskytte enkeltpersoners og økonomiske aktørers frihed og juridiske rettigheder er der således behov for at indgå aftaler om ovennævnte forhold for så vidt angår alvorlig organiseret, grænseoverskridende kriminalitet.

>TABELPOSITION>

4.4. Særlige foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge

Hvidvaskning af penge er af central betydning i organiseret kriminalitet. Derfor må der træffes foranstaltninger for at udrydde fænomenet, og der må tages konkrete skridt til at opspore, indefryse, beslaglægge og konfiskere udbyttet fra strafbare forhold.

>TABELPOSITION>

5. Emner vedrørende indre og ydre grænser og visumpolitik, gennemførelse af EF-traktatens artikel 62 og konvertering af Schengen-reglerne

>TABELPOSITION>

6. Unionsborgerskab

>TABELPOSITION>

7. Samarbejde om narkotikabekæmpelse

Narkotikaproblemet udgør en trussel for den enkelte og for samfundet og bør derfor søges løst på en samlet, tværfaglig og integreret måde. EU's narkotikastrategi for perioden 2000-2004 vil også blive vurderet midtvejs og ved periodens slutning med hjælp fra Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug samt Europol.

>TABELPOSITION>

8. Styrket indsats udadtil

EU understreger, at alle Unionens beføjelser og de instrumenter, den har til rådighed, ikke mindst når det drejer sig om forbindelserne udadtil, må anvendes på en integreret og sammenhængende måde ved opbygningen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Hensynet til retlige og indre anliggender må integreres i udformningen og gennemførelsen af EU's øvrige politikker og aktiviteter.

>TABELPOSITION>