Sag C-367/09

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

mod

SGS Belgium NV m.fl.

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Hof van beroep te Antwerpen)

»Præjudiciel forelæggelse – handlinger, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser – forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95, artikel 1, artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, samt artikel 5 og 7 – forordning (EØF) nr. 3665/87 – artikel 11 og artikel 18, stk. 2, litra c) – begrebet økonomisk beslutningstager – personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden – personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted – administrativ sanktion – direkte virkning – forældelsesfristen for retsforfølgning – afbrydelse«

Sammendrag af dom

1. Den Europæiske Unions egne indtægter – forordning om beskyttelse af Unionens finansielle interesser – administrative bøder – anvendelsesbetingelser – udelukkelse af at pålægge sådanne sanktioner alene på grundlag af nævnte forordnings artikel 5 og 7

(Rådets forordning nr. 2988/95, art. 5 og 7)

2. Den Europæiske Unions egne indtægter – forordning om beskyttelse af Unionens finansielle interesser – administrative bøder – anvendelsesbetingelser – et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som har udstedt falske attester

(Rådets forordning nr. 2988/95, art. 7)

3. Den Europæiske Unions egne indtægter – forordning om beskyttelse af Unionens finansielle interesser – retsforfølgning af uregelmæssigheder – forældelsesfrist

(Rådets forordning nr. 2988/95, art. 1, stk. 2, og art. 3, stk. 1, tredje afsnit)

1. Artikel 5 og 7 i Rådets forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser finder ikke anvendelse på en sådan måde, at en administrativ sanktion kan pålægges alene på grundlag af disse bestemmelser, da det for pålæggelsen af en administrativ sanktion for en kategori af aktører i forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser er nødvendigt, enten at EU-lovgiver har vedtaget en sektorspecifik lovgivning, som fastsætter en sådan sanktion og betingelserne for dens pålæggelse for denne kategori af personer, eller, når en sådan retsregel endnu ikke er blevet vedtaget på EU-plan, at lovgivningen i den medlemsstat, hvor uregelmæssigheden er blevet begået, i givet fald har foreskrevet pålæggelsen af en administrativ sanktion over for denne kategori af personer, inden den pågældende uregelmæssighed blev begået.

Selv om en forordnings karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem betyder, at dens bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger eller for EU-lovgiver at vedtage yderligere bestemmelser, kan visse forordningsbestemmelser, for at kunne blive gennemført, kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger.

I forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser gælder det samme med hensyn til administrative sanktioner, der pålægges forskellige kategorier af aktører som defineret i forordning nr. 2988/95. Dette er navnlig tilfældet med de sanktioner, der er nævnt i ovennævnte forordnings artikel 5 og 7, da disse bestemmelser kun indeholder generelle bestemmelser for udøvelse af kontrol og iværksættelse af sanktioner af hensyn til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser, og i særdeleshed når nævnte bestemmelser ikke præcist foreskriver, hvilken af de sanktioner der er opregnet i nævnte artikel 5, der skal anvendes i tilfælde af en uregelmæssighed, som skader Unionens finansielle interesser, eller hvilken kategori af aktører der er genstand for en sådan sanktion i et sådant tilfælde.

(jf. præmis 32-34, 36 og 43 samt domskonkl. 1)

2. Under omstændigheder, hvor de sektorspecifikke EU-regler endnu ikke foreskrev en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre effektive sanktioner i det tilfælde, hvor et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, udstedte falske attester, er artikel 7 i forordning nr. 2988/95 vedrørende beskyttelsen af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser ikke til hinder for, at medlemsstaterne på grundlag af nationale foranstaltninger kan pålægge dette selskab en sanktion i dets egenskab af en person, der har »medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, eller af en person, der er »ansvarlig« for denne, i denne bestemmelses forstand, forudsat imidlertid, at der er klar og utvetydig hjemmel for en sådan sanktion, hvilket det tilkommer den nationale ret at undersøge.

(jf. præmis 62 og domskonkl. 2)

3. En meddelelse til et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som har udstedt et bevis for overgang til frit forbrug for en specifik eksporttransaktion, af en kontrolberetning, der fremhæver en uregelmæssighed i forbindelse med denne transaktion, en forelæggelse for dette selskab af en anmodning om fremlæggelse af yderligere bevisdokumenter til kontrol af, om overgangen til frit forbrug faktisk har fundet sted, samt en fremsendelse af en anbefalet skrivelse, hvormed det nævnte selskab pålægges en sanktion for medvirken til gennemførelsen af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, udgør tilstrækkeligt præcise handlinger, som den pågældende gøres bekendt med, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden, og som følgelig afbryder forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i nævnte forordnings artikel 3, stk. 1, tredje afsnit.

(jf. præmis 70 og domskonkl. 3)

DOMSTOLENS DOM (Fjerde Afdeling)

28. oktober 2010 (*)

I sag C-367/09,

angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Hof van Beroep te Antwerpen (Belgien) ved afgørelse af 8. september 2009, indgået til Domstolen den 14. september 2009, i sagen:

Belgisch Interventie- en Restitutiebureau

mod

SGS Belgium NV

Firme Derwa NV

Centraal Beheer Achmea NV,

har

DOMSTOLEN (Fjerde Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, J.-C. Bonichot, og dommerne K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (refererende dommer) og A. Prechal,

generaladvokat: J. Kokott

justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,

på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 17. juni 2010,

efter at der er afgivet indlæg af:

– SGS Belgium NV ved avocat M. Storme

– Firme Derwa NV ved avocats L. Wysen og J. Gevers

– den belgiske regering ved J.-C. Halleux, som befuldmægtiget, bistået af advocaten P. Bernaerts og E. Vervaeke

– den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget

– Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og F. Wilman, som befuldmægtigede,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. juli 2010,

afsagt følgende

Dom

1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, samt artikel 5 og 7 i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1).

2 Denne anmodning er blevet forelagt inden for rammerne af en tvist mellem Belgisch Interventie- en Restitutiebureau (den belgiske interventions- og erstatningsmyndighed, herefter »BIRB«) og SGS Belgium NV (herefter »SGS Belgium«), et specialiseret firma, der varetager kontrol og overvågning, Firme Derwa NV (herefter »Firme Derwa«), eksportvirksomhed, og Centraal Beheer Achmea NV, forsikringsselskab, i anledning af en økonomisk sanktion, som SGS Belgium er blevet pålagt for at have tilladt Firme Derwa uberettiget at opnå en eksportrestitution.

Retsforskrifter

EU-retten

Forordning nr. 2988/95

3 Anden til femte samt syvende, ottende, tiende og trettende betragtning til forordning nr. 2988/95 har følgende ordlyd:

»Mere end halvdelen af Fællesskabernes udgifter udbetales til modtagerne gennem medlemsstaterne.

Reglerne for denne decentraliserede forvaltning og for kontrolordningerne er fastlagt særskilt for de forskellige områder af fællesskabspolitikken; det er imidlertid nødvendigt at bekæmpe handlinger, der skader De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser, på alle områder.

For at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken.

De handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning.

[…]

Administrative fællesskabssanktioner skal sikre en passende beskyttelse af de nævnte interesser; det er nødvendigt at fastsætte generelle regler for disse sanktioner.

Fællesskabsretten omfatter allerede administrative fællesskabssanktioner i forbindelse med den fælles landbrugspolitik; der bør også på andre områder indføres sådanne sanktioner.

[…]

I medfør af det generelle rimelighedskrav og af proportionalitetsprincippet samt i lyset af princippet om ne bis in idem, bør der, under iagttagelse af gældende fællesskabsret og bestemmelserne i de specifikke fællesskabsforskrifter, der findes ved denne forordnings ikrafttræden, fastsættes bestemmelser for at undgå, at der for den samme handling pålægges den samme person både økonomiske fællesskabssanktioner og nationale strafferetlige sanktioner.

[…]

Fællesskabsretten pålægger Kommissionen og medlemsstaterne en forpligtelse til at kontrollere, at Fællesskabernes budgetmidler anvendes til de fastsatte formål; der bør fastsættes fælles regler, som kan supplere de nuværende bestemmelser.«

4 Artikel 1 i denne forordning fastsætter:

»1. Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.

2. Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«

5 Artikel 2 i nævnte forordning foreskriver:

»1. Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.

2. Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.

3. Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.

4. Med forbehold af gældende fællesskabsret er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner.«

6 Artikel 3, stk. 1, i samme forordning har følgende ordlyd:

»Forældelsesfristen for retsforfølgning er fire år fra det tidspunkt, hvor den i artikel 1, stk. 1, omhandlede uregelmæssighed fandt sted. Der kan imidlertid i reglerne for bestemte sektorer fastlægges en kortere frist, som dog ikke kan være mindre end tre år.

[…]

Forældelsesfristen for retsforfølgning afbrydes af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.

[...]«

7 Forordning nr. 2988/95’s artikel 4, der er indeholdt i afsnit II med overskriften »Administrative foranstaltninger og sanktioner«, bestemmer:

»1. Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:

– ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb

– ved fuldstændig eller delvis fortabelse af den sikkerhed, der er stillet, enten til støtte for anmodningen om den indrømmede fordel eller ved modtagelsen af et forskud.

2. Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.

3. Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.

4. Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«

8 Forordningens artikel 5, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:

»1. Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:

a) betaling af en administrativ bøde

b) betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning

c) fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel

[…]

g) andre sanktioner af udelukkende økonomisk art, der har tilsvarende rækkevidde og virkning, og som er fastsat i regler for de enkelte sektorer, der er vedtaget af Rådet under hensyn til den berørte sektors særlige behov og under overholdelse af de gennemførelsesbeføjelser, som Rådet har tildelt Kommissionen.

2. Med forbehold af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan andre uregelmæssigheder kun give anledning til de i stk. 1 omhandlede sanktioner, som ikke kan sidestilles med strafferetlige sanktioner, hvis sådanne sanktioner er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af bestemmelserne.«

9 I henhold til artikel 7 i nævnte forordning lyder det:

»De administrative fællesskabsforanstaltninger og ‑sanktioner kan anvendes på økonomiske beslutningstagere som omhandlet i artikel 1, dvs. fysiske eller juridiske personer samt andre enheder, som ifølge national ret har retsevne, når de har begået uregelmæssigheden. De kan ligeledes anvendes på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.«

Forordning (EØF) nr. 3665/87

10 Artikel 11, stk. 1 og 3, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3665/87 af 27. november 1987 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 351, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 495/97 af 18. marts 1997 (EFT L 77, s. 12, herefter »forordning nr. 3665/87«), har følgende ordlyd:

»1. Hvis det konstateres, at en eksportør med henblik på at opnå en eksportrestitution har ansøgt om en restitution, der er større end den, vedkommende har ret til, er restitutionen for den pågældende udførsel den restitution, der gælder for den faktiske udførsel, nedsat med et beløb svarende til:

a) halvdelen af forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den restitution, der gælder for den faktiske udførsel

b) to gange forskellen mellem den restitution, der er ansøgt om, og den gældende restitution, hvis eksportøren forsætlig har afgivet urigtige oplysninger

[…]

Sanktionerne finder anvendelse, uden at dette berører andre sanktioner, der er fastsat på nationalt plan.

[...]

3. Uden at forpligtelsen til at betale et negativt beløb, jf. stk. 1, fjerde afsnit, berøres heraf, skal modtageren, når der uretmæssigt udbetales en restitution, tilbagebetale de uretmæssigt modtagne beløb – inklusive eventuelle sanktionsbeløb ifølge stk. 1, første afsnit […]«

11 Artikel 18 i forordning nr. 3665/87 bestemmer:

»1. Bevis for afslutning af toldformaliteterne for overgang til frit forbrug føres efter eksportørens valg ved fremlæggelse af et af følgende dokumenter:

a) tolddokument […]

b) lossebevis og bevis for overgang til frit forbrug udstedt af et specialiseret firma, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat. Dato og nummer på tolddokumentet for overgang til frit forbrug skal være anført på beviset.

2. Dersom eksportøren ikke kan fremskaffe det i overensstemmelse med stk. 1, litra a) eller b), valgte dokument efter at have taget passende skridt med henblik herpå, eller dersom der består tvivl med hensyn til dokumentets ægthed, kan beviset for afslutning af toldformaliteterne ved overgang til frit forbrug anses for ført ved fremlæggelse af et eller flere af følgende dokumenter:

[...]

c) lossebevis udstedt af et specialiseret firma, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, i hvilken udførelsesangivelsen antages, at produktet har forladt havneområdet, eller i det mindste, at produktet, så vidt det er firmaet bekendt, ikke har været genstand for efterfølgende lastning med henblik på udførsel

[…]«

Nationale bestemmelser

12 Artikel 1 i den kongelige anordning af 4. januar 1985, som fastsætter betingelserne for autorisering af selskaber, der beskæftiger sig med udstedelse af lossebeviser i bestemmelseslandet for de eksporterede varer inden for rammen af den fælles landbrugspolitik (Moniteur belge af 21.2.1985, s. 1937), har følgende ordlyd:

»De dokumenter, som beviser, at de eksporterede varer er blevet udlosset i bestemmelseslandet, kan kun, i henhold til den fælles landbrugspolitik, godkendes af de kompetente myndigheder, hvis de er udfærdiget af specialiserede firmaer, der varetager international kontrol og overvågning, og som i den henseende er autoriseret de ministre, der har økonomi og landbrug under deres portefølje.«

13 Den kongelige anordnings artikel 2, stk. 2, bestemmer:

»Selskabet forpligter sig til:

1° solidarisk med de andre personer, der medvirker eller er involveret i eksporttransaktionerne, at hæfte for de finansielle konsekvenser af beviser, som de har udstedt

2° til hver en tid at give adgang til dets bygninger for embedsmænd [...] og at give disse embedsmænd mulighed for at gennemgå alle de dokumenter, der vedrører de udstedte beviser.

[…]«

14 Den kongelige anordning blev ophævet med kongelig anordning af 28. februar 1999 om fastlæggelse af betingelserne for autorisation af de selskaber, der varetager udstedelse af lossebevis og bevis for overgang til frit forbrug eller bevis for losning i bestemmelseslandet for varer, der eksporteres inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, Moniteur belge af 22.6.1999, s. 23534).

15 I henhold til artikel 2, stk. 1, nr. 2), litra a), i denne kongelige anordning »forpligter selskabet sig til: a) solidarisk med de andre personer, som deltager eller er involveret i eksporttransaktionerne, at hæfte for de finansielle konsekvenser af attester, som det har udstedt«.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål

16 Firme Derwa solgte den 6. juni 1997 741 144 kg oksekød til udførsel til Egypten og ansøgte for denne eksporttransaktion om en eksportrestitution hos BIRB. Denne eksportør modtog et beløb på 1 407 268,90 EUR i medfør af forudbetalingsordningen efter at have stillet en sikkerhed.

17 For endeligt at erhverve ret til denne eksportrestitution skulle Firme Derwa dokumentere, at det pågældende parti kød var indført i Egypten. Det skib, der transporterede kødet, ankom til bestemmelsesstedet den 19. juni 1997. Den 10. februar 1998 tilsendte Firme Derwa BIRB en attest udstedt den 4. november 1997 af SGS Belgium, ifølge hvilken kødet var blevet endeligt frigivet til frit forbrug af de egyptiske toldmyndigheder.

18 Den 5. juni 1998 frigav BIRB den af Firme Derwa stillede sikkerhed, hvorved eksportrestitutionen blev ydet endeligt.

19 Efter en undersøgelse, som det belgiske økonomiministeriums finanskontrol gennemførte, fremgik det, at SGS Egypt Ltd med faxmeddelelse af 24. september 1997 havde informeret SGS Belgium om, at de pågældende varer ikke måtte indføres i Egypten på grund af et af dette tredjeland udstedt forbud mod import af belgisk oksekød.

20 BIRB tilsendte SGS Belgium de relevante rapporter om denne undersøgelse i skrivelser af 13. august samt 9. og 14. oktober 1998. Med skrivelse af 21. april 1999 opfordrede BIRB ligeledes dette selskab til at fremsende de tolddokumenter, på grundlag af hvilke det nævnte selskab havde udstedt sin erklæring.

21 Da BIRB konstaterede, at SGS Belgium ikke havde reageret på opfordringen, konkluderede BIRB i en skrivelse af 5. februar 2002 til dette selskab, at varerne ikke var blevet indført i Egypten med henblik på overgang til frit forbrug, og BIRB besluttede følgelig i medfør af artikel 11 i forordning nr. 3665/87 at pålægge SGS Belgium en administrativ sanktion på 200% af de 1 407 268,90 EUR, som med urette var blevet udbetalt til Firme Derwa på grundlag af den af dette kontrolfirma udstedte attest. Ydermere blev SGS Belgium anmodet om at betale et beløb svarende til nævnte eksportrestitution med tillæg, således at dette selskab i alt blev afkrævet 4 503 260,74 EUR.

22 Ved skrivelse af 29. april 2002 svarede SGS Belgium, at en nærmere undersøgelse havde vist, at varen kun var blevet midlertidigt importeret til Egypten, og at den endeligt var blevet eksporteret til Sydafrika. Imidlertid bekræftede SGS Belgium i en efterfølgende skrivelse af 27. maj 2002, at selskabet selv uforsætligt havde afgivet de urigtige oplysninger.

23 Ved stævning forkyndt den 16. september 2003 anlagde BIRB sag ved Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (retten i første instans, Antwerpen) med påstand om, at SGS Belgium tilpligtedes at betale nævnte sanktion. Dette selskab adciterede herefter Firme Derwa og Centraal Beheer Achmea NV.

24 Ved dom af 13. januar 2006 frifandt Rechtbank SGS Belgium og afviste SGS Belgiums adcitationspåstande. Rechtbank bemærkede indledningsvis, at forældelsesfristen på fire år i artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 ikke var udløbet, da den var blevet afbrudt som omhandlet i samme artikels stk. 1, tredje afsnit, med BIRB’s skrivelse af 5. februar 2002, hvormed denne pålagde SGS Belgium en administrativ bøde.

25 Rechtbank fandt imidlertid, at artikel 5 og 7 i forordning nr. 2988/95 ikke udgjorde et tilstrækkeligt retligt grundlag til at pålægge en administrativ sanktion over for et selskab som SGS Belgium. Ifølge Rechtbank indrømmer disse artikler, i modsætning til artikel 3 i forordning nr. 2988/95, medlemsstaterne en skønsmargen og indeholder ikke en forpligtelse til at pålægge sanktioner. Det tilkommer således EU-lovgiver eller de nationale lovgivere inden for reglerne for de enkelte sektorer at fastsætte, om andre aktører end eksportøren, der har modtaget eksportrestitutioner, skal betale sanktioner. Derudover indeholder forordning nr. 3665/87 ingen bestemmelse, der giver adgang til at pålægge deltagerne i en eksporttransaktion sanktioner for uregelmæssigheder begået af eksportøren.

26 BIRB ankede dommen til den forelæggende ret, idet myndigheden bl.a. gjorde gældende, at SGS Belgium i henhold til den kongelige anordning af 4. januar 1985 hæftede solidarisk med eksportøren for de finansielle konsekvenser af attester, som selskabet havde udstedt. For så vidt som dette selskab kunstigt havde skabt forudsætningerne for, at eksportøren uberettiget kunne modtage en eksportrestitution, og eksportøren, Firme Derwa, var ubevidst om den fejlagtige karakter af den udstedte attest og ikke havde udvist uagtsomhed, fandt BIRB ikke grundlag for at kræve eksportrestitutionen tilbagebetalt af Firme Derwa eller at pålægge dette selskab en sanktion. BIRB gjorde i det væsentlige gældende, at selv om sanktionen i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b), i forordning nr. 3665/87 i princippet kun omhandler eksportøren, er det, ud fra reglen om kontrol‑ og overvågningsselskabets medansvar i henhold til national lov, muligt i medfør af artikel 7 i forordning nr. 2988/95 at pålægge denne sanktion over for dette selskab i dets egenskab af en person, der kunne holdes ansvarlig for en uregelmæssighed i denne bestemmelses forstand. BIRB gjorde ligeledes gældende, at selv om der ikke kunne påvises noget svigagtigt forsæt, skulle SGS Belgium under alle omstændigheder i det mindste idømmes betaling af en sanktion i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87.

27 SGS Belgium har for sit vedkommende bl.a. gjort gældende, at i det omfang selskabet kan gøres ansvarligt, burde det dreje sig om solidarisk hæftelse med eksportøren og forsikringsselskabet, i det omfang de krævede beløb skyldes af eksportøren, og at artikel 7 i forordning nr. 2988/95 såvel som artikel 2, stk. 2, i den kongelige anordning af 4. januar 1985 medfører en solidarisk hæftelse med de aktører, der intervenerer i en eksporttransaktion.

28 Under disse omstændigheder har Hof van Beroep te Antwerpen (appelretten i Antwerpen) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1) Har artikel 5 og 7 i […] forordning […] nr. 2988/95 […] direkte virkning i medlemsstaternes nationale retsorden, når disse medlemsstater ikke har nogen skønsmargen, og der ikke er behov for, at de nationale instanser fastsætter gennemførelsesforanstaltninger?

2) Kan et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af den medlemsstat, hvor udførselsformaliteterne er blevet opfyldt – in casu [Kongeriget] Belgien – og som har fremlagt et urigtigt lossebevis, jf. artikel 18, stk. 2, litra c), i forordning nr. 3665/87 […], anses for en økonomisk beslutningstager som omhandlet i artikel 1 i forordning nr. 2988/95 […] som en person, der har medvirket til en uregelmæssighed, eller som en person, der er ansvarlig for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i førnævnte forordnings artikel 7?

3) Kan en meddelelse af en kontrolberetning, udfærdiget af finanskontrollen, eller en skrivelse med anmodning om fremlæggelse af yderligere bevisdokumenter til støtte for, at der er sket indførsel til forbrug, eller en anbefalet skrivelse, hvormed der pålægges en sanktion, anses for en undersøgelse eller retsforfølgning, jf. artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i […] forordning […] nr. 2988/95 […]?«

Om de præjudicielle spørgsmål

Det første spørgsmål

29 Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret i virkeligheden oplyst, om artikel 5 og 7 i forordning nr. 2998/95 finder anvendelse på en sådan måde, at administrative sanktioner i denne forordnings forstand kan pålægges alene på grundlag af disse bestemmelser.

30 SGS Belgium, Firme Derwa og den østrigske regering har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 5 og 7 i forordning nr. 2988/95 ikke har direkte virkning, for så vidt som de administrative sanktioner kun kan pålægges de forskellige kategorier af aktører, som deltager i processen med kontrol af forskriftsmæssigheden og lovligheden af de udbetalinger, der er modtaget fra EU-budgettet, hvis de sektorspecifikke EU-regler, som definerer typen af sanktioner og den pågældende kategori af aktører, var trådt i kraft på det tidspunkt, hvor uregelmæssigheden fandt sted. De har i denne forbindelse gjort gældende, at en sådan sektorbestemt lovgivning ikke eksisterede på tidspunktet for den udførsel, der er tvist om i hovedsagen, for så vidt angår kontrol‑ og overvågningsselskaberne.

31 Omvendt er den belgiske regering og Europa-Kommissionen af den opfattelse, at når en kategori af aktører endnu ikke er genstand for en sektorspecifik EU-lovgivning, såsom forordning nr. 3665/87 for så vidt angår de af eksportørerne uretmæssigt modtagne eksportrestitutioner, er artikel 5 og 7 i forordning nr. 2988/95, i det omfang de generelt fastsætter, at en administrativ sanktion kan pålægges andre aktører end dem, som modtager eksportrestitutioner, umiddelbart gældende i henhold til artikel 288, stk. 2, TEUF.

32 Herom bemærkes, at en forordnings karakter og funktion i det EU-retlige retskildesystem betyder, at dens bestemmelser i almindelighed har umiddelbar virkning i de nationale retsordener, uden at det er nødvendigt for de nationale myndigheder at træffe gennemførelsesforanstaltninger (jf. dom af 17.5.1972, sag 93/71, Leonesio, Sml. I, s. 287, præmis 5, og af 24.6.2004, sag C-278/02, Handlbauer, Sml. I, s. 6171, præmis 25), eller at det er nødvendigt for EU-lovgiver at vedtage yderligere bestemmelser.

33 Visse forordningsbestemmelser kan dog, for at kunne blive gennemført, kræve, at der vedtages gennemførelsesforanstaltninger (jf. i denne retning dom af 11.1.2001, sag C-403/98, Monte Arcosu, Sml. I, s. 103, præmis 26) enten af medlemsstaterne eller af EU-lovgiver selv.

34 I forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser gælder det samme med hensyn til administrative sanktioner, der pålægges forskellige kategorier af aktører som defineret i forordning nr. 2988/95.

35 Når det drejer sig om forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder, begrænser artikel 5 i denne forordning sig til at anføre, at disse »kan« medføre visse administrative sanktioner, som er opregnet i denne artikel, mens forordningens artikel 7 med hensyn til de kategorier af aktører, som kan pålægges sådanne sanktioner, bestemmer, at nævnte sanktioner »kan« anvendes ikke kun på de økonomiske beslutningstagere, som har begået uregelmæssigheden, men også på personer, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, samt på personer, der er ansvarlige for uregelmæssigheden, eller som skal forhindre, at den finder sted.

36 Det må derfor fastslås, at disse bestemmelser kun indeholder generelle bestemmelser for udøvelse af kontrol og iværksættelse af sanktioner af hensyn til beskyttelsen af Unionens finansielle interesser (jf. dom af 13.3.2008, forenede sager C-383/06 – C-385/06, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, Sml. I, s. 1561, præmis 39). I særdeleshed foreskriver nævnte bestemmelser ikke præcist, hvilken af de sanktioner der er opregnet i artikel 5 i forordning nr. 2988/95, der skal anvendes i tilfælde af en uregelmæssighed, der skader Unionens finansielle interesser, eller hvilken kategori af aktører der er genstand for en sådan sanktion i et sådant tilfælde.

37 Det skal i den forbindelse tilføjes, at det, på den ene side, fremgår af artikel 2 i forordning nr. 2998/95 og navnlig af dennes stk. 3, sammenholdt med femte og ottende betragtning til denne forordning, at det tilkommer unionslovgiver at fastsætte regler for de enkelte sektorer, der indfører administrative sanktioner som dem, der allerede ved vedtagelsen af nævnte forordning eksisterede i forbindelse med den fælles landbrugspolitik. Som det endvidere fremgår af syvende betragtning til samme forordning, tilsigter denne at fastsætte generelle regler for reglerne for de enkelte sektorer.

38 På den anden side fremgår det af artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 2988/95, at det med forbehold af gældende EU-ret er medlemsstaternes lovgivning, der gælder for de procedurer for gennemførelsen af den kontrol og af de administrative foranstaltninger og ‑sanktioner, som er foreskrevet i EU-retten.

39 Det skal i øvrigt bemærkes, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2988/95 ganske vist i overensstemmelse med det strafferetlige legalitetsprincip foreskriver, at der ikke kan pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en EU-retsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted.

40 Medlemsstaterne skal imidlertid, således som det fremgår af artikel 325 TEUF, træffe de samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Unionens finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser. Følgelig og i betragtning af de målsætninger, der forfølges med forordning nr. 2988/95, er medlemsstaterne, når unionslovgiveren ikke har vedtaget retsregler for den enkelte sektor til beskyttelse af Unionens finansielle interesser mod visse aktørers adfærd, berettiget til at opretholde eller vedtage bestemmelser på dette område over for nævnte aktører, for så vidt som disse bestemmelser viser sig at være nødvendige i bekæmpelsen af svig, og de respekterer de almindelige EU-retlige principper, bl.a. proportionalitetsprincippet, såvel som de generelle regler som udformet i nævnte forordning og de eventuelle eksisterende EU-retsregler på de enkelte områder vedrørende andre aktører.

41 Det skal understreges, at medlemsstaterne, når der ikke findes en særlig bestemmelse i en EU-forordning, der fastsætter en sanktion for overtrædelse af denne, eller når det i en sådan forordning er bestemt, at der kan pålægges visse sanktioner i tilfælde af overtrædelser i EU-retten, men det ikke på udtømmende vis er fastsat, hvilke sanktioner medlemsstaterne kan pålægge, ifølge artikel 4, stk. 3, TEU skal træffe alle effektive foranstaltninger med henblik på at forfølge adfærd, der skader Unionens finansielle interesser (jf. i denne retning dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2965, præmis 23, og af 8.7.1999, sag C-186/98, Nunes et de Matos, Sml. I, s. 4883, præmis 12 og 14).

42 Derudover er det uforeneligt med de i artikel 325 TEUF indeholdte målsætninger, som pålægger såvel Unionen som dens medlemsstater en forpligtelse til at bekæmpe svig og uregelmæssigheder, som skader Unionens finansielle interesser, og til at begrænse medlemsstaternes ageren over for en kategori af aktører, som endnu ikke har været genstand for en sektorspecifik lovgivning, som er vedtaget på EU-plan. For at gøre beskyttelsen af Unionens finansielle interesser effektiv er det nødvendigt, at afskrækkelsen og bekæmpelse af svig og andre uregelmæssigheder virker på alle niveauer, hvor de nævnte interesser kan påvirkes af sådanne ulovligheder, især fordi sådanne ulovligheder, der bekæmpes således, ofte involverer aktører på forskellige niveauer (jf. i denne retning dom af 10.7.2003, sag C-15/00, Kommissionen mod EIB, Sml. I, s. 7281, præmis 135). I øvrigt bemærkes, at det samme gælder for den rolle, som kontrol‑ og overvågningsselskaberne spiller med hensyn til lovligheden af udbetalinger af eksportrestitutioner.

43 På grundlag af det ovenstående skal det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 5 og 7 i forordning nr. 2998/95 ikke finder anvendelse på en sådan måde, at en administrativ sanktion kan pålægges alene på grundlag af disse bestemmelser, da det for pålæggelsen af en administrativ sanktion for en kategori af aktører i forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser er nødvendigt, enten at EU-lovgiver har vedtaget en sektorspecifik lovgivning, som fastsætter en sådan sanktion og betingelserne for dens pålæggelse for denne kategori af personer, eller, når en sådan retsregel endnu ikke er blevet vedtaget på EU-plan, at lovgivningen i den medlemsstat, hvor uregelmæssigheden er blevet begået, i givet fald har foreskrevet pålæggelsen af en administrativ sanktion over for denne kategori af personer, inden den pågældende uregelmæssighed blev begået.

Det andet spørgsmål

44 Med det andet præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 7 i forordning nr. 2988/95 under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, hvor de sektorspecifikke EU-regler endnu ikke har fastsat en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre effektive sanktioner i det tilfælde, hvor et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, har udstedt falske attester, er til hinder for, at medlemsstaterne på grundlag af nationale foranstaltninger kan pålægge dette selskab en sanktion i dets egenskab af en person, der har »medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, af en person, der kan være »ansvarlig« for denne, eller af en person, som havde skullet »forhindre, at den finder sted«, i denne bestemmelses forstand.

45 Herved bemærkes, at et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, når det udsteder et falsk lossebevis og bevis for overgang til frit forbrug som omhandlet i artikel 18 i forordning nr. 3665/87, som giver adgang for en eksportør til uretmæssigt at modtage en eksportrestitution, kan anses for en person, som har »medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden« som omhandlet i artikel 7 i forordning nr. 2988/95, og som derfor kan pålægges foranstaltninger og administrative sanktioner i denne forordnings forstand. Et sådant selskab kan ligeledes anses for en person, der er ansvarlig for uregelmæssigheden, i denne bestemmelses forstand, når der i den nationale ret er foreskrevet et ansvar for dette selskab for de finansielle konsekvenser af de af dette selskab udstedte attester.

46 Det er imidlertid, som bemærket i denne doms præmis 43, nødvendigt, med henblik på pålæggelse af en sådan sanktion, at en sektorspecifik EU-lovgivning, eller, i mangel heraf, en national bestemmelse har foreskrevet pålæggelsen af en administrativ sanktion på denne kategori af aktører.

47 Da udførelsen i hovedsagen fandt sted, indeholdt EU-retten imidlertid ikke regler for de enkelte sektorer som omhandlet i forordning nr. 2988/95, der specifikt fastsatte de sanktioner, der skal foreskrives over for handlinger, der skader Unionens finansielle interesser, som følge af sådanne kontrol‑ og overvågningsselskabers udstedelse af falske lossebeviser og beviser for overgang til frit forbrug.

48 Det er først efter vedtagelsen af Kommissionens forordning (EF) nr. 1253/2002 af 11. juli 2002 om ændring af forordning (EF) nr. 800/1999 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 183, s. 12), at en ny artikel 16c i sidstnævnte forordning herefter bestemmer, at de [»m]edlemsstater, der har godkendt overvågningsselskaber, [skal anvende] en effektiv ordning med sanktioner i tilfælde, hvor et godkendt overvågningsselskab har udstedt falske attester«.

49 Derimod indeholder artikel 11 i forordning nr. 3665/87 detaljerede regler for tilbagebetaling af eksportrestitutioner, som en eksportør uretmæssigt har modtaget, med pålæggelse af en sanktion, bl.a. når eksportøren har opnået en sådan fordel ved forsætligt at afgive urigtige oplysninger, såvel som supplerende sanktioner, som kan være fastlagt i national ret. I hovedsagen rejser sig derfor det spørgsmål, om de nationale myndigheder kunne afstå fra at tilbagesøge eksportrestitutionen fra eksportøren og fra at pålægge sidstnævnte en administrativ sanktion og foretrække at henvende sig til kontrol‑ og overvågningsselskabet, som i henhold til national ret hæftede solidarisk for de finansielle konsekvenser af de af selskabet udstedte attester.

50 Hvad angår støtte, der inden for rammerne af strukturfonde og den fælles landbrugspolitik ydes fra Unionens budget, har Domstolen allerede haft lejlighed til at fastslå, at det er uforeneligt med den pligt, som de nationale myndigheder i henhold til den gældende EU-lovgivning inden for disse sektorer har til at tilbagesøge støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, at en medlemsstat udøver et skøn med hensyn til, om det er hensigtsmæssigt eller ej at kræve tilbagebetaling af støtte, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder (jf. i denne retning dom af 21.9.1983, forenede sager 205/85-215/82, Deutsche Milchkontor m.fl., Sml. I, s. 2633, præmis 22, og dommen i sagen Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening, præmis 38).

51 Det samme gør sig i princippet gældende med hensyn til medlemsstaternes forpligtelse til at tilbagesøge de af eksportørerne uberettiget modtagne eksportrestitutioner, der er omhandlet i artikel 11 i forordning nr. 3665/87 og forbundet med den sanktion, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, første afsnit, litra a) eller b), og med eventuelle yderligere sanktioner indeholdt i national lovgivning.

52 Før ikrafttrædelsen af forordning nr. 1253/2002 var medlemsstaterne ganske vist ikke forpligtet til i tilfælde af eksportrestitutioner, der uberettiget var udbetalt til en eksportør, at fastsætte sanktioner over for et kontrol‑ og overvågningsselskab, som havde udstedt en falsk attest. Denne omstændighed er imidlertid ikke til hinder for, at medlemsstaterne, som fastslået i denne doms præmis 40, i forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser opretholder eller vedtager nationale bestemmelser, som foreskriver pålæggelse af administrative sanktioner for denne kategori af aktører, som EU-lovgiver har betroet det hverv at medvirke til kontrollen af lovligheden af de eksporttransaktioner, for hvilke der modtages eksportrestitutioner, der udbetales fra EU-budgettet. I øvrigt ville sådanne foranstaltninger kun foregribe den forpligtelse, som fremover påhviler medlemsstaterne i medfør af artikel 16c i Kommissionens forordning (EF) nr. 800/1999 af 15. april 1999 om fælles gennemførelsesbestemmelser for eksportrestitutioner for landbrugsprodukter (EFT L 102, s. 11), som ændret ved forordning nr. 1253/2002.

53 Heraf følger, at medlemsstaterne under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende og med forbehold for, at den forelæggende ret fastslår, at den kongelige anordning af 4. januar 1985, der er nævnt i anmodningen om præjudiciel afgørelse, finder anvendelse, idet der ikke på det relevante tidspunkt forelå nogen sektorspecifikke EU-regler, der fandt anvendelse for kontrol‑ og overvågningsselskaber, kan fastsætte, at denne type selskaber i deres egenskab af en person, der har medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden, eller af en person, der er ansvarlig for denne, hæfter solidarisk med eksportøren for de finansielle konsekvenser af selskabernes udstedelse af lossebeviser og beviser for overgang til frit forbrug, som har gjort det muligt for eksportøren uberettiget at modtage eksportrestitutioner til skade for EU-budgettet.

54 I hovedsagen fremgår det imidlertid, at de nationale myndigheder ønsker dels at inddrive beløbet for den uretmæssigt modtagne restitution hos SGS Belgium, dels at pålægge dette kontrol- og overvågningsselskab administrative sanktioner i henhold til artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b), i forordning nr. 3665/87, som normalt pålægges eksportøren, ved at påberåbe sig, at artikel 7 i forordning nr. 2988/95 har direkte virkning, og at et sådant selskab i henhold national ret hæfter solidarisk med eksportøren. BIRB er særligt af den opfattelse, at den omstændighed, at det i hovedsagen omhandlede kontrol‑ og overvågningsselskab forsætlig har udstedt en fejlagtig attest, gør det muligt at anse betingelsen for pålæggelse af den sanktion, der er omhandlet i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b), i forordning nr. 3665/87, for opfyldt. BIRB har dog subsidiært for den forelæggende ret ligeledes gjort gældende, at SGS Belgium, hvis det ikke måtte fastslås, at der foreligger noget svigagtigt forsæt, i det mindste skulle idømmes betaling af en sanktion i henhold til forordningens artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a).

55 Hvad i denne forbindelse angår tilbagesøgningen af den uberettiget modtagne restitution skal denne som fastslået i denne doms præmis 51 ske over for den eksportør, som uberettiget har modtaget en sådan restitution.

56 Hvad angår pålæggelse af den sanktion, der er fastsat i nævnte forordnings artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b), må det fastslås, at denne kun kan pålægges, hvis »eksportøren forsætlig har afgivet urigtige oplysninger«. Følgelig har EU-lovgiver udtrykkeligt fastsat, at det kun er eksportøren, der kan opfylde denne betingelse for pålæggelse af sanktion.

57 Selv om det i hovedsagen fremgår, at eksportøren var uvidende om den fejlagtige karakter af beviset for overgang til frit forbrug, som skulle være blevet afgivet forsætligt af kontrol‑ og overvågningsselskabet, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge, kan eksportøren ikke under disse omstændigheder anses for forsætligt at have afgivet urigtige oplysninger som omhandlet i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra b), i forordning nr. 3665/87, ligesom den i bestemmelsen omhandlede sanktion hverken kan pålægges eksportøren eller, under anvendelsen af en national bestemmelse om solidarisk hæftelse, det nævnte kontrol‑ og overvågningsselskab.

58 I en sådan situation kan den i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87 omhandlede sanktion derimod pålægges. Denne finder også anvendelse, selv om der ikke foreligger forsæt fra eksportørens side (jf. dom af 24.4.2008, sag C-143/07, AOB Reuter, Sml. I, s. 3171, præmis 17).

59 Det er i den forbindelse på den ene side kun de erhvervsdrivende, der har ansøgt om eksportrestitutioner, der kan blive pålagt en sådan sanktion, når det viser sig, at de oplysninger, disse erhvervsdrivende har fremlagt til støtte for deres ansøgning, er urigtige. For så vidt som der er en reel risiko for, at eksportøren, som oftest er det sidste led i kæden af kontrakter om køb med henblik på videresalg, kan unddrage sig ansvar for urigtigheden af sin angivelse på grund af muligheden for en fejl, uagtsomhed eller svig i et tidligere led af kæden, pålægger artikel 11 i forordning nr. 3665/87 på den anden side eksportøren ansvar for angivelsens rigtighed og træffer bestemmelse om sanktioner for tilsidesættelse heraf (jf. i denne retning dom af 11.7.2002, sag C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Sml. I, s. 6453, præmis 42, 61 og 62). Eksportøren har frit valg med hensyn til sine medkontrahenter, og det påhviler eksportøren at træffe passende modforholdsregler enten ved at indføje bestemmelser herom i de pågældende kontrakter eller ved at tegne en særlig forsikring (AOB Reuter-dommen, præmis 36).

60 Artikel 11 i forordning nr. 3665/87 er imidlertid ikke – i en situation, hvor eksportøren modtager en eksportrestitution ved hjælp af et bevis for overgang til frit forbrug, som EU-lovgivningen kræver er udstedt af et specialiseret firma, der varetager international kontrol og overvågning, og hvor det viser sig, at dette selskab, uden at eksportøren er vidende herom, har udstedt et falskt bevis, der gør det muligt for det forsikringsselskab, som dækker de med eksporttransaktionen forbundne risici, at afslå at dække et tab, som var forbundet med den manglende gennemførelse af eksporttransaktionen – til hinder for, at den nationale myndighed under anvendelse af en national retsregel, der fastsætter et solidarisk ansvar for det specialiserede selskab, der varetager international kontrol og overvågning, for de finansielle konsekvenser af de af selskabet udstedte attester, over for dette selskab beslutter at tilbagesøge de beløb, som følger af anvendelsen af den sanktion, som eksportøren pålægges i henhold til samme artikels stk. 1, første afsnit, litra a).

61 Det bemærkes imidlertid, at selv en sådan sanktion, der ikke har karakter af en straf, kun kan pålægges i henhold til en klar og utvetydig hjemmel (jf. dom af 14.12.2000, sag C-110/09, Emsland-Stärke, Sml. I, s. 11569, præmis 56, dommen i sagen Käserei Champignon Hofmeister, præmis 52, og dom af 6.4.2006, sag C-274/04, ED & F Man Sugar, Sml. I, s. 3269, præmis 15).

62 På baggrund af det ovenstående skal det andet spørgsmål besvares med, at artikel 7 i forordning nr. 2988/95 under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, hvor de sektorspecifikke EU-regler endnu ikke har fastsat en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre effektive sanktioner i det tilfælde, hvor et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, har udstedt falske attester, ikke er til hinder for, at medlemsstaterne på grundlag af nationale foranstaltninger kan pålægge dette selskab en sanktion i dets egenskab af en person, der har »medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, af en person, der er »ansvarlig« for denne, i denne bestemmelses forstand, forudsat imidlertid, at der er klar og utvetydig hjemmel for en sådan sanktion, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge.

Det tredje spørgsmål

63 Med det tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en meddelelse til et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som har udstedt et bevis for overgang til frit forbrug for en eksporttransaktion, af en kontrolberetning, der fremhæver en uregelmæssighed i forbindelse med denne transaktion, en forelæggelse for dette selskab af en anmodning om fremlæggelse af yderligere bevisdokumenter til kontrol af, om overgangen til frit forbrug faktisk har fundet sted, samt en fremsendelse af en anbefalet skrivelse, hvormed det nævnte selskab pålægges en sanktion for medvirken til gennemførelsen af en uregelmæssighed, udgør handlinger, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95.

64 Det bemærkes, at det i mangel af en sektorspecifik EU-regel, hvorefter specialiserede selskaber, der varetager international kontrol og overvågning, og som har medvirket til gennemførelsen af en uregelmæssighed, der har skadet Unionens finansielle interesser, pålægges sanktioner, under de i hovedsagen foreliggende omstændigheder står medlemsstaterne frit for og henhører under deres kompetence inden for rammerne af deres politik for bekæmpelse af svig at pålægge et sådan selskab den i artikel 11, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 3665/87 omhandlede sanktion, fordi der for dette selskab i national lovgivning gælder solidarisk hæftelse med eksportøren. Dog skal medlemsstaterne i et sådant tilfælde overholde de almindelige EU-retlige principper såvel som de generelle regler i forordning nr. 2988/95 og de sektorspecifikke EU-regler, som eventuelt måtte finde anvendelse på andre aktører.

65 Det må således fastslås, at den nationale myndighed, når den beslutter at pålægge et kontrol‑ og overvågningsselskab en sådan sanktion, fordi der for dette i national lovgivning gælder solidarisk hæftelse med eksportøren, handler inden for anvendelsesområdet for forordning nr. 2988/95.

66 Da der imidlertid ikke i forordning nr. 3665/87 er fastsat bestemmelser vedrørende forældelsen af tilbagesøgningen af uretmæssigt modtagne eksportrestitutioner, må man henholde sig til artikel 3, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 2988/95 (dom af 15.1.2009, sag C-281/07, Bayerische Hypotheken- und Vereinsbank, Sml. I, s. 91, præmis 16), da denne bestemmelse er umiddelbart anvendelig i medlemsstaterne, herunder på området for landbrugseksportrestitutioner, når sektorspecifikke EU-regler ikke fastsætter en kortere frist, dog ikke under tre år, og nationale regler ikke fastsætter en længere forældelsesfrist (Handlbauer-dommen, præmis 35).

67 I henhold til artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95 afbrydes forældelsesfristen for retsforfølgning af enhver handling fra den kompetente myndigheds side, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden. Efter hver afbrydelse løber forældelsesfristen videre.

68 Forældelsesfrister har helt generelt til formål at tjene retssikkerheden. Dette formål opnås ikke fuldt ud, hvis forældelsesfristen i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 2988/95 kan afbrydes af enhver kontrolforanstaltning fra den nationale administrations side af generel karakter, som ikke skyldes nogen formodning om uregelmæssigheder vedrørende transaktioner, som er tilstrækkeligt præcist defineret (Handlbauer-dommen, præmis 40).

69 Når de nationale myndigheder giver en person oplysninger, der fremhæver en uregelmæssighed, som denne har medvirket til i forbindelse med en specifik eksporttransaktion, og anmoder denne om yderligere bevisdokumenter vedrørende denne forretning eller ydermere pålægger ham en sanktion i forbindelse med nævnte transaktion, udøver disse myndigheder imidlertid tilstrækkeligt præcise handlinger, som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden som omhandlet i artikel 3, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 2988/95.

70 Følgelig skal det tredje spørgsmål besvares med, at under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende udgør en meddelelse til et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som har udstedt et bevis for overgang til frit forbrug for en specifik eksporttransaktion, af en kontrolberetning, der fremhæver en uregelmæssighed i forbindelse med denne transaktion, en forelæggelse for dette selskab af en anmodning om fremlæggelse af yderligere bevisdokumenter til kontrol af, om overgangen til frit forbrug faktisk har fundet sted, samt en fremsendelse af en anbefalet skrivelse, hvormed det nævnte selskab pålægges en sanktion for medvirken til gennemførelsen af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, tilstrækkeligt præcise handlinger, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden, og som følgelig afbryder forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, tredje afsnit.

Sagens omkostninger

71 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

1) Artikel 5 og 7 i Rådets forordning (EF/Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser finder ikke anvendelse på en sådan måde, at en administrativ sanktion kan pålægges alene på grundlag af disse bestemmelser, da det for pålæggelsen af en administrativ sanktion for en kategori af aktører i forbindelse med beskyttelsen af Unionens finansielle interesser er nødvendigt, enten at EU-lovgiver har vedtaget en sektorspecifik lovgivning, som fastsætter en sådan sanktion og betingelserne for dens pålæggelse for denne kategori af personer, eller, når en sådan retsregel endnu ikke er blevet vedtaget på EU-plan, at lovgivningen i den medlemsstat, hvor uregelmæssigheden er blevet begået, i givet fald har foreskrevet pålæggelsen af en administrativ sanktion over for denne kategori af personer, inden den pågældende uregelmæssighed blev begået.

2) Artikel 7 i forordning nr. 2988/95 er under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende, hvor de sektorspecifikke EU-regler endnu ikke har fastsat en forpligtelse for medlemsstaterne til at indføre effektive sanktioner i det tilfælde, hvor et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som er autoriseret af en medlemsstat, har udstedt falske attester, ikke til hinder for, at medlemsstaterne på grundlag af nationale foranstaltninger kan pålægge dette selskab en sanktion i dets egenskab af en person, der har »medvirket til gennemførelsen af uregelmæssigheden«, af en person, der er »ansvarlig« for denne, i denne bestemmelses forstand, forudsat imidlertid, at der er klar og utvetydig hjemmel for en sådan sanktion, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at undersøge.

3) Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende udgør en meddelelse til et specialiseret selskab, der varetager international kontrol og overvågning, og som har udstedt et bevis for overgang til frit forbrug for en specifik eksporttransaktion, af en kontrolberetning, der fremhæver en uregelmæssighed i forbindelse med denne transaktion, en forelæggelse for dette selskab af en anmodning om fremlæggelse af yderligere bevisdokumenter til kontrol af, om overgangen til frit forbrug faktisk har fundet sted, samt en fremsendelse af en anbefalet skrivelse, hvormed det nævnte selskab pålægges en sanktion for medvirken til gennemførelsen af en uregelmæssighed som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i forordning nr. 2988/95, tilstrækkeligt præcise handlinger, som den pågældende gøres bekendt med, og som vedrører undersøgelse eller retsforfølgning af uregelmæssigheden, og som følgelig afbryder forældelsesfristen for retsforfølgning som omhandlet i forordningens artikel 3, stk. 1, tredje afsnit.

Underskrifter

* Processprog: nederlandsk