Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalgs udtalelse om »forslag til Rådets direktiv om omstrukturering af EU-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (omarbejdning)«

(COM(2021) 563 final — 2021/0213 (CNS))

(2022/C 194/13)

Ordfører:	Stefan BACK
Medordfører:	Philippe CHARRY

Anmodning om udtalelse	Rådet for Den Europæiske Union, 21.9.2021
Retsgrundlag	Artikel 113 og 192, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde
Kompetence	Sektionen for Den Økonomiske og Monetære Union og Økonomisk og Social Samhørighed
Vedtaget i sektionen	14.12.2021
Vedtaget på plenarforsamlingen	20.1.2022
Plenarforsamling nr.	566
Resultat af afstemningen (for/imod/hverken for eller imod)	192/6/15

1. Konklusioner og anbefalinger

1.1.

EØSU bifalder målet med forslaget, fordi det opdaterer og søger at tydeliggøre rammen for direktivet fra 2003, og fordi det søger at strukturere beskatningen på en måde, der fremmer bæredygtig ikke-fossil energi.

1.2.

EØSU beklager, at beskatningen af biobrændstoffer i henhold til forslaget er for snævert forbundet med kategoriseringen i direktivet om fremme af vedvarende energi, og mener, at manglen på alternative brændstoffer og det deraf følgende høje omkostningsniveau kræver en mere fleksibel holdning til tilladte biobrændstoffer, herunder med hensyn til minimumsafgiftssatsen, der bør være langt lavere end den, der gælder for fossile brændsler.

1.3.

EØSU mener, at den forhøjede minimumsafgiftssats kan have negative sociale virkninger og forårsage energifattigdom og mobilitetsfattigdom, og glæder sig over, at medlemsstaterne måske går under minimumsniveauet for brændsel til opvarmning og elektricitet, der anvendes af sårbare husholdninger og organisationer, der er anerkendt som velgørende, og at der foreslås en tiårig fuldstændig fritagelse for beskatning af brændsel til opvarmning og elektricitet, der anvendes af »sårbare husholdninger«.

1.4.

EØSU anbefaler, at man anvender begrebet »energifattigdom«, som er et såvel kvalitativt (opfattelse af kulde, fugtighed, komfortniveau) som kvantitativt begreb (energiudgifter, fattigdomsgrænse), som ikke kan opfattes ud fra en rent kvantitativ betragtning, som det er tilfældet i direktivforslaget, med begrebet »sårbare husholdninger«.

1.5.

EØSU mener, at grøn beskatning helt udtrykkeligt også skal forfølge sociale målsætninger. Det vedrører dens sociale accept, heraf spørgsmålet om »fordelingen« af provenuet fra afgiften: Udvalget anbefaler eksempelvis, at de skatteindtægter, der genereres, returneres til de hårdest ramte.

1.6.

EØSU understreger, at der i mange medlemsstater i øjeblikket er finansielle vanskeligheder i forbindelse med energiomkostninger. EØSU mener, at der kan ydes et væsentligt bidrag til løsningen af disse problemer ved at øge investeringerne i vedvarende energi betydeligt og ved at tilpasse det europæiske prissystem for at sikre, at det afspejler prisen på alle energiformer, herunder de billigste. Dette forudsætter en ændring af det nuværende auktionssystem på engrosmarkedet for elektricitet.

1.7.

EØSU advarer også om risikoen for negative virkninger for den europæiske industris konkurrenceevne og bemærker, at Kommissionen foreslår, at medlemsstaterne får mulighed for at indrømme afgiftslempelser for forbruget af energiprodukter, der anvendes til opvarmning, til fordel for energiintensive virksomheder, eller hvor der indgås aftaler med virksomheder eller sammenslutninger om forbedring af energieffektiviteten. Denne mulighed er afgørende for at bevare EU-industriens konkurrenceevne, eftersom de fleste økonomier uden for EU hidtil ikke har vedtaget håndgribelige klimaforanstaltninger.

1.8.

EØSU beklager også, at Kommissionens forslag i princippet har fjernet muligheden for at differentiere minimumsafgiftssatserne mellem virksomheder og forbrugere.

1.9.

EØSU mener, at de reduktionsmuligheder, der gives for godstransport og personbefordring, er utilstrækkelige, da de udelukker vejtransport og ikke respekterer princippet om teknisk neutralitet. EØSU ville foretrække en generel fritagelse eller nedsættelse for godstransport og for virksomheder med en betydelig eksport til tredjelande.

1.10.

EØSU fremhæver i denne sammenhæng Kommissionens forslag om at harmonisere afgiftssatserne for diesel og benzin. Det indebærer en omkostningsstigning for godstransport, som kan kompenseres gennem en generel nedsættelse af afgifterne på brændstoffer, der anvendes til godstransport. Det samme ræsonnement gælder for afskaffelsen af sondringen mellem dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug og privat forbrug.

1.11.

1.12.

1.13.

EØSU mener, at bestemmelserne om søtransport og luftfart ikke i tilstrækkelig grad tager hensyn til situationen i øregioner, lande med store øgrupper og lande med lange afstande og tyndt befolkede områder.

1.14.

EØSU bemærker også, at det er overladt til medlemsstaterne at afgøre, om de ønsker at pålægge luftfart og skibsfart uden for EU de samme afgiftssatser som dem, der gælder i EU, eller fritage dem for sådanne afgifter. EØSU stiller sig meget kritisk over for denne bestemmelse, da den kan tilskynde medlemsstaterne til at gå enegang med hensyn til beskatning af disse transportformer: I stedet er det først og fremmest de globale løsninger, der bør fremmes, da ensidige foranstaltninger kan skabe alvorlige komplikationer.

2. Baggrund for udtalelsen, herunder det omhandlede lovforslag

2.1.

Som led i »Fit for 55«-pakken har Kommissionen forelagt et forslag til Rådets direktiv om omstrukturering af EU-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (omarbejdning), der omarbejder det nuværende Rådets direktiv 2003/96/EF (1) om samme emne.

2.2.

Som begrundelse for at fremsætte forslaget har Kommissionen påberåbt sig behovet for at indføre klare beskatningsregler for energiprodukter og elektricitet for at sikre, at de fortsat bidrager til et velfungerende indre marked, samtidig med at der tages fat på de klima- og miljørelaterede udfordringer, som den grønne pagt indeholder. Energibeskatning kan bidrage til ambitionerne i den europæiske klimalov, som fastsætter, at CO2-emissionerne skal reduceres med mindst 55 % inden 2030 sammenlignet med 1990 ved at sikre, at beskatningen af motorbrændstof, brændsel til opvarmning og elektricitet bedre afspejler deres indvirkning på miljøet og sundheden.

2.3.

Der foreslås derfor nye højere minimumsafgiftssatser, og medlemsstaternes muligheder for at indrømme fritagelser reduceres og indsnævres yderligere. Endvidere beskattes fly- og skibsbrændstof primært med hensyn til de fleste operationer inden for EU med mulighed for, at medlemsstaterne kan fritage eller anvende samme afgiftssats på luft- eller skibsfart uden for EU.

2.4.

Forslaget er en del af »Fit for 55«-pakken. Da det er et udtryk for princippet om, at forureneren betaler, er der en stærk forbindelse til ETS-systemet og forslaget om at opdatere dette system, som også er en del af pakken.

3. Generelle bemærkninger

3.1.

EØSU bifalder formålet med forslaget, både fordi det opdaterer og søger at tydeliggøre rammen for direktivet fra 2003, og fordi det søger at strukturere beskatningen af energiprodukter og elektricitet, der anvendes som varme eller motorbrændstof, på en måde, der fremmer bæredygtig ikke-fossil energi.

3.2.

EØSU bemærker, at selv om der ikke er noget formelt CO2-emissionselement i de foreslåede afgiftssatser, vil den foreslåede skattestruktur ikke desto mindre have en lignende virkning, da der fastsættes de højeste minimumssatser for CO2-emissioner fra fossile brændsler.

3.3.

EØSU beklager i den forbindelse, at beskatningen af biobrændstoffer i henhold til forslaget er for snævert forbundet med kategoriseringen i direktivet om fremme af vedvarende energi. EØSU mener, at manglen på alternative brændstoffer og det deraf følgende høje omkostningsniveau kræver en mere fleksibel holdning til tilladte biobrændstoffer, både med hensyn til RED II, der ikke er emnet for denne udtalelse, og med hensyn til minimumsafgiftssatsen, der bør være langt lavere end den, der gælder for fossile brændsler.

3.4.

EØSU mener, at den forhøjede minimumsafgiftssats kan have negative sociale virkninger og forårsage energi- og mobilitetsfattigdom. Kommissionen tog klart dette spørgsmål i betragtning, da den gav medlemsstaterne tilladelse til at gå under minimumsniveauet for brændsel til opvarmning og elektricitet, der anvendes af husholdninger og organisationer, der er anerkendt som velgørende, og da den gav tilladelse til en tiårig fuldstændig fritagelse for beskatning af brændsel til opvarmning og elektricitet, der anvendes af »sårbare husholdninger«, som defineret i artikel 17, litra c). EØSU beklager, at lignende foranstaltninger ikke er medtaget for at undgå mobilitetsfattigdom. De muligheder for reduktion, der foreslås for offentlig transport og for andre transportformer end vejtransport, er ikke nyttige i denne sammenhæng.

3.5.

Den sociale virkelighed for grøn beskatning er dobbelt: På den ene side påvirker den ikke alle husholdninger på samme måde, og det er ofte de mest sårbare og husholdningerne i middelklassen, der har de højeste energiomkostninger i relation til deres indkomst.

3.6.

EØSU påpeger, at selv om Kommissionen mener, at der tages hensyn til det sociale aspekt i lovgivningspakkens sociale del, dvs. forslaget til forordning om oprettelse af »Den Europæiske Socialfond for klimaet«, er der i realiteten »ikke foretaget nogen specifik konsekvensanalyse« i forbindelse med dette forslag til forordning (se teksten til forslaget til forordning). Forslaget er i stedet baseret på en konsekvensanalyse, der understøtter klimamålsplanen for 2030, og på en anden konsekvensanalyse, der ledsager revisionen af ETS-direktivet.

3.6.1.

Fondens struktur rejser også nogle spørgsmål. Kun en del af fonden vil blive øremærket til social kompensation, mens resten vil blive anvendt til incitamenter til elektriske køretøjer samt til investeringer i opladningsinfrastruktur og dekarbonisering af bygninger. EØSU tvivler på, at lavindkomsthusholdninger vil nyde godt af sådanne foranstaltninger, da støtte til elektriske køretøjer vil gavne mere velstillede husholdninger.

3.6.2.

EØSU mener, at udformningen af en retfærdig og effektiv kompensationsmekanisme, der tager højde for de forskellige uligheder, er et komplekst mål, som ikke reelt opfyldes af en »social klimafond«. Et forholdsvis fattigt land med mindre uligheder ville kunne modtage færre midler fra fonden end et rigt land med store uligheder.

3.7.

EØSU mener, at konsekvensanalysen af direktivforslaget ikke er tilstrækkeligt detaljeret. Udvalget understreger, at den sociale omkostning ved grøn skat rent faktisk er dobbelt: For det første rammer den ikke alle husholdninger på samme måde, og for det andet er det ofte de mest sårbare og husholdningerne i middelklassen, der i forhold til deres indkomst, har de højeste energiudgifter.

3.8.

EØSU mener derfor, at direktivforslaget bør indeholde en bedre forståelse af begrebet fattigdom. I artikel 17 står der således: (der) »forstås ved »sårbare husholdninger« husholdninger, der i væsentlig grad berøres af dette direktivs virkninger, hvilket med henblik på dette direktiv vil sige, at de befinder sig under fattigdomsrisikotærsklen, defineret som 60 % af den nationale medianjusterede disponible indkomst«.

3.9.

Siden 2009 har direktivet om fælles regler for det indre marked for elektricitet anvendt begreberne fattigdom og energifattigdom. Den »energifattige« er en kunde eller husstand med begrænset adgang til energi (hovedsagelig gas og elektricitet). Udtrykket »energifattigdom« henviser til enkeltpersoner eller husholdninger, hvis ressourcer og boligforhold ikke giver dem mulighed for tilstrækkelig energiforsyning til at sikre et minimum af komfort.

3.9.1.

EØSU stiller spørgsmålstegn ved, hvorfor omarbejdningen af energibeskatningsdirektivet indfører kriteriet »60 % af den nationale medianjusterede disponible indkomst«, når begrebet »energifattigdom« er mere passende og samtidig er flerdimensionelt og omfatter:

—	husholdningernes økonomiske fattigdom (indkomst, omkostninger uden for energisektoren)

—	de risici, der er forbundet med energiforsyning (høje og svingende priser, energianlæggenes kvalitet)

—	bygningens manglende vedligeholdelse eller dens geografiske isolation, manglende offentlig transport og andre faktorer, der ofte er forbundet med en begrænsning i forbindelse med transport (afstand mellem hjem og arbejde, der ikke kan kortes ned).

3.9.2.

Hver af disse tre svagheder skaber situationer med energifattigdom.

3.9.3.

3.9.4.

EØSU understreger, at sociale ordninger til støtte for personer med lav indkomst bevæger sig væk fra princippet om strenge tærskler, hvilket fører til en uberettiget differentiering mellem borgere, hvis indkomst kan afvige med få eurocent fra de fastsatte tærskler. En streng tærskel som den, der er fastsat i direktivforslaget på 60 %, kan således ikke opfylde det tilstræbte mål og desuden forårsage mange negative handlinger fra borgernes side og føre til et skift fra beskæftigelse til undergrundsøkonomi eller til hemmeligholdelse af indtægter.

3.9.5.

EØSU påpeger endvidere, at social bistand til personer med lav indkomst varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, og at mange sociale ydelser ikke er skattepligtige og derfor ikke betragtes som indkomst af skattemyndighederne.

3.10.

Ud over de svagheder, der er forbundet med boligerne (6,9 % af husholdningerne i EU27 er ikke i stand til at opvarme deres boliger tilstrækkeligt, i et spænd fra 30,1 % i Bulgarien til 1,8 % i Finland, hvilket viser, at energifattigdom er uensartet), kan man tilføje svagheder i forbindelse med mobilitet og transport. Brændstofpriserne påvirker husholdningernes mobilitetsadfærd, især dem, der bor i områder uden offentlig transport, eller hvis køretøjer er gamle og ikke har mulighed for at skifte dem ud. Det betyder, at der dukker nye former for energifattigdom op med fokus på mobilitet og transport.

3.11.

EØSU understreger i den forbindelse, at der i mange medlemsstater i øjeblikket er finansielle vanskeligheder i relation til energiomkostninger, hvilket har negative konsekvenser både for de mest sårbare familier og for erhvervslivet. EØSU mener, at der kan ydes et væsentligt bidrag til løsningen af disse problemer ved at øge investeringerne i vedvarende energi betydeligt og ved at tilpasse det europæiske prissystem for at sikre, at det afspejler prisen på alle energiformer, herunder de billigste. Dette kræver en ændring af auktionssystemet for engrosmarkederne for elektricitet i henhold til EU's regler for det indre marked for elektricitet.

3.12.

3.13.

EØSU beklager også, at Kommissionens forslag i princippet har fjernet muligheden for at differentiere minimumsafgiftssatserne mellem virksomheder og forbrugere.

3.14.

EØSU noterer sig muligheden for at sænke afgifterne for visse transportformer, men beklager, at der ikke tilbydes nogen lempelser for vejtransport bortset fra transport i trolleybusser.

3.15.

EØSU mener generelt, at de reduktionsmuligheder, der gives for godstransport og personbefordring, er utilstrækkelige, da de udelukker vejtransport og ikke respekterer princippet om teknisk neutralitet, f.eks. ved at udforme trolleybusser som det eneste vejkøretøj, der kan omfattes af en afgiftslempelse.

3.15.1.

EØSU ville foretrække en generel fritagelse eller nedsættelse for godstransport og for virksomheder med en betydelig eksport til tredjelande.

3.15.2.

EØSU fremhæver i denne sammenhæng, at Kommissionens forslag sigter mod at harmonisere afgiftssatserne for diesel og benzin. Det indebærer en omkostningsstigning for godstransport, som kan kompenseres gennem en generel nedsættelse af afgifterne på brændstoffer, der anvendes til godstransport. Det samme ræsonnement gælder for afskaffelsen af sondringen mellem dieselolie til erhvervsmæssigt forbrug og privat forbrug.

3.16.

EØSU påpeger også, at de særlige muligheder for afgiftslempelser i artikel 8, stk. 2, og artikel 18 vedrørende visse typer udstyr og energiintensive industrier er yderst selektive, og at de på grund af deres skønsmæssige karakter kan forårsage den samme form for skattekonkurrence, som Kommissionens forslag søger at fjerne. Det er vanskeligt at forstå, hvorfor man ikke foretrak en enkel og ligetil løsning i form af nedsatte afgiftssatser for erhvervsaktører. Dette er særlig relevant med hensyn til »mineralogiske processer«, der som sådan kan være omfattet af reduktionsmulighederne i artikel 18, men dette beror på den pågældende medlemsstats skøn, hvilket skaber retsusikkerhed og skattekonkurrence.

3.17.

Med hensyn til merværdien af at udvide beskatningen til luftfart og vandvejstransport inden for EU understreger EØSU betydningen af ligeledes at koncentrere andre produktive metoder til fremme af øget bæredygtighed inden for disse transportformer. Med hensyn til luftfart er der ved at blive udviklet nye og bæredygtige fremdriftsmidler, og der bør fokuseres på dedikerede midler til at fremme dem. Med hensyn til transport ad vandvejen er dette en af de sektorer, hvor dekarbonisering synes at være yderst vanskelig. Der er derfor risiko for, at beskatningen af denne transport kun vil føre til højere omkostninger, som det sandsynligvis også vil være tilfældet med udvidelsen af emissionshandelssystemet til dette område. I begge sammenhænge synes den tiårige overgangsperiode for den generelle indfasning af beskatning af luftfart og af særlige skatteordninger for bæredygtige biobrændsler og andre alternative brændstoffer at være ekstremt kort.

3.18.

3.19.

EØSU bemærker også, at det er overladt til medlemsstaterne at afgøre, om de ønsker at gøre luftfart og skibsfart uden for EU til genstand for de samme afgiftssatser som dem, der gælder i EU, eller fritage dem for sådanne operationer. EØSU stiller sig meget kritisk over for denne bestemmelse, da den kan tilskynde medlemsstaterne til at gå enegang med hensyn til beskatning af transportformer, men det er først og fremmest de globale løsninger, der bør fremmes, eftersom ensidige foranstaltninger kan skabe alvorlige komplikationer.

3.20.

Endelig stiller EØSU spørgsmålstegn ved, hvor effektiv grøn beskatning vil være. Grønne beskatningsinstrumenter vedrører energi, transport, forurening og naturressourcer. Selv om mange af dem er udviklet inden for den europæiske ramme og derfor er fælles for alle EU-lande, er deres anvendelse forskellig fra land til land, selv om det er meningen, at de skal reguleres.

3.21.

De forskellige former for omfordeling af provenuet af afgifter kan modvirke skatteydernes accept af grøn beskatning: nedbringelse af det offentlige underskud, omfordeling af indtægter til virksomheder eller husholdninger, nedsættelse af andre skatter, f.eks. på arbejdsindkomster, eller omfordeling af indtægter til miljøpolitikker eller -investeringer. Som det fremgår af krisen med de »gule veste« i Frankrig, er disse fire former for omfordeling af indtægterne ikke tilstrækkelige til at sikre accept af prisstigninger på afgiftspligtige produkter.

3.22.

Som konklusion mener EØSU, at den sociale accept af grøn beskatning ikke kan ignorere kompensation, der tager højde for husstandsindkomsterne og deres energifattigdom i dens strukturelle dimension (mangel på offentlig transport, isolering af boligen, varmesystemets effektivitet, køretøjstyper).

3.23.

Grøn beskatning betragtes ofte som uretfærdig, da den rammer mindre husholdninger hårdere og nu oftere og oftere middelklassen. Lavindkomsthusholdninger, som anvender en større del af deres indkomst på brændstof og transport, vil blive uforholdsmæssigt hårdt ramt. De er også i mindre grad i stand til at foretage en miljøbevidst omstilling, for selvom driftsomkostningerne ved kulstoffattige produkter (elbiler, solpaneler osv.) er lavere, kræver de betydelige startinvesteringer, hvilket er en hindring for husholdninger med begrænset adgang til kapital. Desuden er husholdninger i usikre situationer tvunget til at planlægge deres udgifter på kort sigt, hvilket ikke giver dem mulighed for at drage fordel af besparelser, der potentielt kan opnås på lang sigt.

3.24.

For at være socialt acceptabel skal grøn beskatning suppleres med korrigerende foranstaltninger, men sådanne foranstaltninger optræder hverken i direktivforslaget eller i den sociale klimafond.

Bruxelles, den 20. januar 2022.

Christa SCHWENG

Formand for Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg

(1) Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (EUT L 283 af 31.10.2003, s. 51).