EUROPA-KOMMISSIONEN

Strasbourg, den 15.12.2015

COM(2015) 673 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

En europæisk grænse- og kystvagt og effektiv forvaltning af Europas ydre grænser

I.    Indledning

Oprettelsen af Schengenområdet, hvor der er fri bevægelighed og ingen indre grænser, er en historisk bedrift, der symboliserer de europæiske værdier, som førte til, at mure blev brudt ned og kontinentet genforenet. Det forhold, at mennesker, varer og tjenester hurtigt kan krydse grænserne mellem medlemsstaterne, er også med til at forbedre vores konkurrenceevne som verdens største økonomiske område, hvilket skaber job og vækst. Med beslutningen om at dele et fælles indre område med fri bevægelighed følger et fælles ansvar for at sikre høje og konsekvente standarder for grænseforvaltningen og sikkerheden ved de ydre grænser. Et Schengenområde uden indre grænser er kun muligt, hvis de ydre grænser er sikret og beskyttet effektivt.

Borgernes tillid til vores kollektive evne til at forvalte de fælles ydre grænser er blevet sat på prøve af dette års begivenheder, navnlig af den hidtil usete stigning i antallet af migranter og flygtninge. Krisen har afsløret svagheder og huller i de eksisterende grænseforvaltningsmekanismer, som har vist sig ikke at kunne at sikre en effektiv og integreret grænseforvaltning. Nogle medlemsstater har ikke været i stand til at sikre en effektiv grænsekontrol og identificeringen og registreringen af irregulære migranter. Krisen har også vist, at Frontex' begrænsninger – utilstrækkelige ressourcer hvad angår personale og udstyr, ingen mulighed for at tage initiativ til og foretage tilbagesendelser eller grænseforvaltningsoperationer og en ikke klart defineret rolle som initiativtager til eftersøgnings- og redningsaktioner – har betydet, at agenturet ikke har kunnet tackle og afhjælpe situationen effektivt.

Mellem januar og november 2015 blev der konstateret over 1,5 millioner illegale grænsepassager 1 , hvilket er det højeste antal 2 indrejsende i EU nogensinde. Tredjelandsstatsborgere har kunnet krydse EU's ydre grænser ulovligt for dernæst at fortsætte deres rejse gennem EU uden først at være blevet identificeret, registreret og underkastet en passende sikkerhedskontrol. Omfanget af disse enorme sekundære bevægelser af migranter inden for EU har grundlæggende rejst tvivl ved Schengenområdets sammenhængskraft, og som følge deraf har nogle medlemsstater valgt at genindføre midlertidig kontrol ved deres indre grænser – en situation, som hverken kan eller bør stå på i længere tid. Sikkerhedsproblemer som følge af terrorangrebene i år og fænomenet med udenlandske terrorkrigere har gjort borgerne endnu mere bekymrede.

Det bliver mere og mere tydeligt, at de udfordringer, som disse bevægelser giver, ikke kan håndteres af de enkelte medlemsstater uden nogen form for koordinering. Der er brug for EU-standarder og et samlet system med fælles ansvar for forvaltningen af de ydre grænser.

Det fremgår af Europa-Kommissionens europæiske dagsorden for migration fra maj 2015 3 , at der er behov for at gå over til en fælles forvaltning af de ydre grænser i overensstemmelse med målet om "at der gradvis indføres et integreret system for forvaltningen af de ydre grænser" som anført i artikel 77 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Europa-Kommissionens formand, Jean-Claude Juncker, erklærede i sin tale om Unionens tilstand, at Kommissionen ville foreslå, at der blev taget ambitiøse skridt i retning af en fuldt ud operationel europæisk grænse- og kystvagt inden udgangen af året, hvilket senere blev bekræftet i Kommissionens arbejdsprogram 2016 4 .

Dette mål er også blevet fremhævet af Europa-Parlamentet 5 og godkendt i de klare retningslinjer fra Det Europæiske Råd den 23. september og den 15. oktober 6 .

Ved denne meddelelse og de foranstaltninger, der ledsager den, fastlægges en stærk og fælles politik for forvaltningen af EU's ydre grænser, som bygger på princippet om fælles ansvar. Et permanent integreret system til forvaltning af grænser vil sikre, at Unionen og dens medlemsstater er beredte på usædvanlige situationer ved de ydre grænser og i stand til at reagere effektivt og hurtigt på dem, hvis de skulle opstå. Det vil blive understøttet af en fast kriseforebyggelsesmekanisme, der bygger på konstant overvågning af medlemsstaternes kapacitet, herunder ved hjælp af en grundig og regelmæssig risikoanalyse.

Alle har i mange år nydt godt af fordelene ved et område med fri bevægelighed uden indre grænser. Nu er tiden inde til virkelig at gøre den effektive forvaltning af de ydre grænser til et fælles ansvar. Det er på tide, at der tages et afgørende skridt i retning af et integreret system til forvaltning af de ydre grænser.

II.    Den europæiske Grænse- og Kystvagt og princippet om fælles ansvar

Kommissionen foreslår i dag at indføre en reel europæisk integreret grænseforvaltning, som er udformet således, at den kan håndtere de nye udfordringer og politiske realiteter, som EU står overfor, både hvad angår migration og intern sikkerhed.

Der vil blive etableret en europæisk grænse- og kystvagt med det formål at sikre en konsekvent anvendelse af høje, fælles standarder for grænseforvaltning og sikre operationel støtte og intervention, hvor dette er nødvendigt for hurtigt at kunne reagere på nye kriser ved de ydre grænser. Den europæiske grænse- og kystvagt kommer til at bestå af et europæisk agentur for grænse- og kystbevogtning, der oprettes på grundlag af Frontex, og medlemsstaternes myndigheder med ansvar for grænseforvaltning, som fortsat vil varetage den daglige forvaltning af de ydre grænser. De nationale kystvagter er også en del af den europæiske grænse- og kystvagt, for så vidt som de foretager overvågning af søgrænser. Agenturets rolle i eftersøgnings- og redningsaktioner vil nu blive væsentligt styrket.

Det nye Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning ("agenturet") spiller en afgørende rolle for at få et mere integreret grænseforvaltningssystem til at fungere. Det skal være center for operationel kapacitet og ekspertise, praktisk støtte for de nationale grænsemyndigheder og garant for, at systemet fungerer godt. Kommissionens forslag indeholder en række foranstaltninger, som skal give agenturet beføjelse til at handle således, at de aktuelle udfordringer tackles effektivt, idet der trækkes på de henstillinger, som Frontex' bestyrelse fremsatte i november 2015 7 .

Hvis den europæiske grænse- og kystvagt skal være effektiv, skal den arbejde med alle faser af grænseforvaltning. For det første skal der udarbejdes fælles standarder, som sikrer en stærk grænseforvaltning i tilfælde af kriser. Integrationen af det nationale og europæiske niveau i Den Europæiske Grænse- og Kystvagt bør gøre den konstante indsats for at forbedre standarderne til en central del af det arbejde, der udføres af grænsemyndigheder på alle niveauer, herunder af kystvagterne, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver. De relevante nationale myndigheder vil udføre deres almindelige opgaver i overensstemmelse med disse standarder, og et stærkt EU-niveau vil bidrage til at sikre en ensartet gennemførelse i medlemsstaterne. For det andet skal der være et system, hvor mangler påpeges i god tid, således at der kan træffes afhjælpende foranstaltninger. For det tredje er det altafgørende at have et godt og effektivt system, således at det sikres, at kriser håndteres hensigtsmæssigt, når behovet opstår. I særlige situationer bør den bistand, der ydes til medlemsstater i frontlinjen, betragtes som et ansvar, som EU og medlemsstaterne deler og er fælles om at løfte. Den europæiske grænse- og kystvagt skal kunne gribe ind, hvis de nationale grænsemyndigheder i de medlemsstater, der er i frontlinjen, uanset af hvilken grund ikke formår effektivt at klare de udfordringer, de står over for, alene.

III. Et fælles system til integreret forvaltning af de ydre grænser

1. Effektiv gennemførelse af integreret grænseforvaltning

Integreret grænseforvaltning er mere end den kontrol, der udelukkende foretages ved de ydre grænser. Den omfatter foranstaltninger i tredjelande, foranstaltninger, der træffes i samarbejde med EU's nabolande, og foranstaltninger inden for området for fri bevægelighed, herunder tilbagesendelse fra EU af irregulære migranter til deres oprindelsesland. God grænseforvaltning understøttes også af en række elementer, såsom god og regelmæssig risikoanalyse, et bedre samarbejde mellem agenturer og brugen af den seneste teknologi.

I første omgang skal det sikres, at de gældende EU-regler gennemføres fuldt ud og korrekt. Gennemførelsen af disse regler er også vigtig under normale omstændigheder, hvor der ikke er tale om et stort pres, da området med fri bevægelighed under alle omstændigheder skal sikres.

For at sikre en konstant overvågning af forvaltningen af de ydre grænser i medlemsstaterne foreslår Kommissionen at styrke forpligtelsen til samarbejde og informationsudveksling mellem det nye Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og de nationale myndigheder. Der vil bl.a. blive etableret et overvågnings- og risikoanalysecenter i agenturet for at følge migrationsstrømmene til og internt i Den Europæiske Union. Dette værktøj skal ledsages af en pålidelig og ajourført risikoanalyse. Brugen af den fælles integrerede model for risikoanalyse (CIRAM), som er udviklet af agenturet i tæt samarbejde med medlemsstaterne, vil blive gjort obligatorisk.

Agenturet vil udstationere forbindelsesofficerer i bestemte medlemsstater, der udvælges på grundlag af risikoanalyser og i samråd med bestyrelsen, for at fremme udformningen af en samordnet strategi og for at styrke den regelmæssige overvågning af medlemsstaternes forvaltning af de ydre grænser. Forbindelsesofficererne vil blive fuldt ud integreret i de nationale myndigheders arbejde og informationssystemer og vil kunne sikre, at agenturet holdes fuldt ud ajour ved at samarbejde med de nationale grænsemyndigheder (samt med kystvagterne, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver) og ved at fungere som mellemled mellem disse myndigheder og agenturet. De vil pege på eventuelle svagheder i de nationale grænseforvaltningssystemer og udarbejde henstillinger om, hvordan disse kan afhjælpes. Dette vil generelt og proaktivt være med til at fastslå, hvilke præventive tiltag der er nødvendige og forhindre, at eventuelle mangler udvikler sig til et problem.

Agenturet vil skabe et større overblik over medlemsstaternes kapacitet, også hvad angår allokering af personale og udstyr ved de ydre grænser, for at garantere en effektiv gennemførelse af den europæiske integrerede grænseforvaltning. For at identificere og afhjælpe svagheder foreslår Kommissionen at styrke agenturets "sårbarhedstest" (i forhold til, hvordan den måde, hvorpå den i dag gennemføres inden for rammerne af Frontex) ved at gøre den til en obligatorisk sårbarhedsvurdering. Den vil blive udformet således, at den supplerer Schengenevalueringsmekanismen 8 og sikrer, at de særlige behov ved de afsnit af den ydre grænser, der er udsat for trusler såsom uforholdsmæssige store migrationspres, i tilstrækkelig grad kan tilgodeses. De oplysninger, der er nødvendige for at foretage denne sårbarhedsvurdering, vil blive suppleret af data fra de udsendte forbindelsesofficerer, som vil bidrage med data, som de har indsamlet som led i deres arbejde på stedet.

Agenturet vil ved en vurdering af medlemsstaternes ressourcer og udstyr samt deres beredskabsplaner tage stilling til, om de er velforberedte på potentielle udfordringer og i stand til at påpege eksisterende svagheder. Afhængigt af resultatet af vurderingen beslutter agenturet, om det er nødvendigt at træffe afhjælpende foranstaltninger for at udbedre nye eller eksisterende mangler. Agenturets afgørelse vil være bindende for den pågældende medlemsstat. Hvis de nødvendige afhjælpende foranstaltninger ikke træffes inden for den frist, agenturet har fastsat, kan Europa-Kommissionen give agenturet bemyndigelse til at træffe yderligere foranstaltninger, herunder til at udsende europæiske grænse- og kystvagthold (se nedenfor).

2.Kriseforebyggelse og intervention ved de ydre grænser

Situationen ved de ydre grænser må ikke få lov til at blive så slem, at det bringer den måde, hvorpå Schengenområdet fungerer, i fare.

I tilfælde af et akut eller ekstraordinært migrationspres kan medlemsstaterne allerede i dag benytte sig af muligheden for at anmode om, at agenturets ressourcer udsendes 9 . Medlemsstaterne kan anmode om fælles operationer og hurtige grænseinterventioner og om, at de europæiske grænse- og kystvagthold udsendes for at støtte disse.

Flygtningekrisen har dog vist, at der er to væsentlige problemer ved de eksisterende strukturer. Det skyldes, at udsendelsen af agenturets ressourcer er afhængig af, dels at medlemsstaterne er villige til at sende ressourcer til de ydre grænser på et givet tidspunkt, dels at der foreligger en formel anmodning fra en medlemsstat i frontlinjen. Den nye europæiske kyst- og grænsevagts opbygning og mandat er udformet således, at begge disse problemer mindskes. Disse svagheder blev tydeliggjorte dels i f.eks. Grækenlands tilfælde, hvor Frontex anmodede medlemsstaterne om at sende 743 gæstemedarbejdere til Grækenland for at arbejde ved de ydre grænser, men hvortil der indtil videre kun er sendt 447, dels ved, at nogle medlemsstater på trods af adskillige politiske opfordringer ikke har gjort brug af de grænseinterventionsmekanismer, der er til rådighed, hvilket betyder, at Frontex ikke har kunnet gribe ind.

En reserve af europæiske grænsevagter

Agenturet har derfor brug for umiddelbart og direkte at kunne råde over et tilstrækkeligt antal veluddannede eksperter med de rette profiler samt det relevante tekniske udstyr. I øjeblikket ydes bidraget af aktiver og eksperter til Frontex i princippet på et frivilligt grundlag. Denne arbejdsmetode har i forbindelse med den aktuelle migrationskrise ført til mangler, som har forhindret Frontex i at udføre sine operationelle opgaver med fuld kapacitet. Sådanne mangler skal udbedres.

For at sikre, at agenturet har den nødvendige kapacitet til at udføre sine opgaver, når der skal sættes ind i nødsituationer, vil der blive oprettet en reserve af eksperter til hurtige interventioner som et fast korps, agenturet har til sin rådighed. Agenturet vil som det organ, der er udpeget til at gennemføre den europæiske integrerede grænseforvaltning, kunne trække på denne reserve med en meget kort frist i de tilfælde, hvor der kræves en øjeblikkelig indsats. Medlemsstaterne skal stille mindst 1 500 grænsevagter til rådighed, som agenturet kan anvende i hurtige grænseinterventioner inden for nogle dage. Agenturet vil ligeledes råde over en reserve af teknisk udstyr, idet medlemsstaterne på anmodning øjeblikkeligt skal stille operationelt udstyr til rådighed, som er erhvervet ved en samfinansiering på 90 % i forbindelse med de ekstra tildelinger til specifikke aktioner 10 fra Fonden for Intern Sikkerhed. Dette vil sikre, at der sættes en stopper for den aktuelle situation, hvor medlemsstater i frontlinjen mangler vigtigt fingeraftryksudstyr, men hvor Frontex ikke kan give dem det, fordi det er afhængigt af, at medlemsstaterne stiller deres ressourcer til rådighed.

Retten til at intervenere

I hastesituationer skal agenturet kunne træde til for at sikre, at der træffes foranstaltninger på stedet, selv hvis den pågældende medlemsstat ikke har fremsat nogen anmodning, eller hvis den mener, at der ikke er brug for yderligere intervention.

På den ene side kunne sådanne foranstaltninger være nødvendige på grund af en uforholdsmæssigt stor stigning i presset på det afsnit af den ydre grænse, hvor de nationale grænsemyndigheder (og kystvagter, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver) ikke er i stand til at håndtere den krise, der er opstået. På den anden side kunne behovet for en hurtig indsats på et bestemt afsnit af den ydre grænse skyldes en mangel i en medlemsstats grænseforvaltningssystem, som var blevet påpeget af agenturet i forbindelse med en sårbarhedsvurdering og gjort til genstand for en henstilling fra agenturet om afhjælpende foranstaltninger, men som den pågældende medlemsstat dog ikke havde formået at gennemføre inden for de givne frister.

Hvis der konstateres mangler, vil agenturet i første omgang have beføjelse til at henstille, at medlemsstaten indleder fælles operationer eller hurtige grænseinterventioner, således at der kan træffes afhjælpende foranstaltninger rettidigt, og det kan undgås, at der opstår en krisesituation.

Hvis manglerne ikke udbedres, og en national indsats ikke er nært forestående, kan Kommissionen vedtage en gennemførelsesafgørelse, der fastlægger, at situationen ved et bestemt afsnit af den ydre grænse kræver en hasteindsats, og give agenturet til opgave at træffe passende operationelle foranstaltninger. Dette vil give agenturet mulighed for at intervenere øjeblikkeligt i krisesituationer ved at indsætte europæiske grænse- og kystvagthold ved de ydre grænser.

Gennemførelse af hotspot-tilgangen og samarbejde med tredjelande

Videreudviklingen af hotspot-tilgangen, som oprindeligt blev indført ved den europæiske dagsorden for migration, bliver en central opgave for agenturet, som vil kunne anvende europæiske grænse- og kystvagthold i forbindelse med migrationsstyringsholdene ved hotspottene.

Kommissionens forslag giver desuden agenturet en større rolle hvad angår samarbejde med tredjelande, hvor det kan koordinere det operationelle samarbejde mellem medlemsstater og nabolande inden for grænseforvaltning, herunder ved at udsende forbindelsesofficerer til tredjelande eller lancere fælles operationer på Unionens område eller på tredjelandenes område. Det vil bl.a. afhjælpe den situation, som i øjeblikket gør sig gældende i samarbejdet med Vestbalkanlandene, hvor Frontex på trods af aftalen med de pågældende tredjelande, ikke kan yde operationel bistand, fordi det ikke har mandat til at sende grænsevagthold til lande som Serbien eller Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien.

3.Kystvagtopgaver

Kystvagter spiller en vigtig rolle for sikringen af søgrænser og for redningsaktioner til søs. Den aktuelle krise har vist, at der er behov for en mere koordineret indsats fra de relevante EU-agenturer og den brede vifte af nationale myndigheder, der varetager kystvagtopgaver. En bedre koordinering kan give resultater hvad angår både tackling af kriser til søs og bistand til de pågældende myndigheder, så de kan arbejde effektivt. Dette bør omfatte bedre koordinering af sammenlægningen af relevante kystvagtopgaver på EU-niveau.

Der er i dag over 300 civile og militære myndigheder i medlemsstaterne, som er ansvarlige for at udføre kystvagtopgaver inden for en lang række områder såsom søfartssikkerhed, maritim sikring, eftersøgnings- og redningsaktioner, grænsekontrol, fiskerikontrol, generel retshåndhævelse og miljøbeskyttelse. De relevante EU-agenturer bistår de nationale myndigheder i udøvelsen af de fleste af disse opgaver. Der er behov for en opgavespecifik tilgang, således at de nationale kystvagter bliver en del af den europæiske grænse- og kystvagt, i det omfang de udfører grænsekontrolopgaver. Kommissionen foreslår derfor at bringe de eksisterende organer og agenturer, som forestår kystvagtopgaver, tættere sammen. På EU-plan vil dette kunne opnås ved at tilpasse det mandat, som henholdsvis Det Europæiske Agentur for Søfartssikkerhed og EU-Fiskerikontrolagenturet har, til bestemmelserne for det nye agentur og øge deres kapacitet, navnlig via indbyrdes aftalte overvågningsoperationer og strømlinet udveksling af oplysninger og kapacitetsopbygning, samt ved at sikre overvågnings- og kommunikationstjenester, der bygger på den seneste teknologi, såsom fjernstyrede luftfartøjssystemer (droner).

Det betyder, at agenturet f.eks. vil kunne få adgang til nye oplysninger om fartøjer, der anvendes til ulovlig immigration og kriminalitet på tværs af grænser, som er blevet opdaget i forbindelse med overvågningsoperationer til søs, hvor den primære opgave ikke var grænsekontrol, men fiskerikontrol eller konstatering af olieudslip. Et pragmatisk samarbejde på tværs af sektorer med henblik på at samle ressourcer og oplysninger vil gøre det muligt lade grænseforvaltningen trække på kapaciteter, som ikke strengt taget vedrører grænsekontrol.

4.Agenturets rolle styrkes i forbindelse med tilbagesendelse

Der er enighed om, at det for migrationsstyringen er vigtigt at gøre tilbagesendelsesprocedurerne mere effektive. Ved at give Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning en større rolle i forbindelse med tilbagesendelse forbedres EU's kapacitet til at sende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold tilbage. Som anført i EU's handlingsplan for tilbagesendelse af ulovlige migranter 11 bør agenturet kunne iværksætte tilbagesendelsesoperationer og bistå medlemsstaterne med erhvervelsen af rejsedokumenter.

Agenturet vil koordinere alle opgaver i forbindelse med tilbagesendelse og give medlemsstaterne den fornødne tekniske og operationelle opbakning, således at de effektivt kan sende tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold tilbage. Til det formål vil der blive oprettet et særligt tilbagesendelseskontor under agenturet, som skal samarbejde med medlemsstaterne om at gennemføre identifikations- og tilbagesendelsesprocedurer, herunder ved finansiering og samfinansiering, koordinering og tilrettelæggelse af tilbagesendelser samt ved at samarbejde med de relevante myndigheder i tredjelande, der beskæftiger sig med tilbagesendelse.

Agenturet vil også spille en vigtig og direkte rolle i interventioner i forbindelse med tilbagesendelse. Europæiske indsatshold til brug ved tilbagesendelser, som består af ledsagere, observatører og specialister i tilbagesendelser, kan udsendes til medlemsstater, hvis tilbagesendelsessystem er under særligt pres. I hastesituationer kan de europæiske indsatshold til brug ved hurtig tilbagesendelse anvendes enten på anmodning af en medlemsstat eller på agenturets eget initiativ.

5.Grundlæggende Rettigheder og indførelse af en klageordning

Da agenturet får en større rolle og flere operationelle opgaver, er det vigtigt at have en hensigtsmæssig klageordning i tilfælde af, at en person mener, at hans eller hendes grundlæggende rettigheder er blevet tilsidesat i forbindelse med agenturets operationelle deltagelse. Både Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand har understreget vigtigheden af en sådan ordning.

Ifølge ordningen vil en person med særligt ansvar for de grundlæggende rettigheder modtage klager efter en fast procedure og henvise disse til den administrerende direktør og de pågældende medlemsstater. Medlemsstaterne skal give oplysninger om resultatet og følge op på klagen. Denne administrative procedure berører ikke muligheden for at indbringe spørgsmålet for en domstol. Hvis der er tale om tilsidesættelse af de grundlæggende rettigheder eller af forpligtelsen til international beskyttelse, som er af alvorlig karakter, eller som formodes at ville fortsætte, kan agenturets administrerende direktør beslutte ikke alene at suspendere eller afslutte de operationelle aktiviteter, der ledes af agenturet, men også at trække den finansielle støtte til den pågældende operation tilbage.

IV.Ensartet gennemførelse af Schengenreglerne

Det er nødvendigt regelmæssigt at føre tilsyn med, at alle regler vedrørende grænseforvaltning gennemføres ensartet. Det er med oprettelsen af den europæiske grænse- og kystvagt blevet endnu vigtigere at sikre en kohærent anvendelse af Schengenreglerne og en ensartet udførelse af grænseforvaltningsopgaverne i alle medlemsstater.

Retsforskrifterne vedrørende Schengenområdet udgør et dynamisk sæt regler, som er blevet udarbejdet over tid og indarbejdet i retsakter samt i en række "bløde lovgivningsinstrumenter" såsom håndbøger, retningslinjer, kataloger og bedste praksis. Ved hjælp af Schengenevalueringsmekanismen, der fungerer som et kvalitetskontrolværktøj, kontrolleres det regelmæssigt, at de anvendes korrekt og fuldt ud. Schengenevalueringerne foretages på grundlag af flerårige og årlige programmer, der er vedtaget af Kommissionen. Efter evalueringsbesøgene sender de hold, der er ansvarlige for evalueringerne 12 ("Schengenevalueringshold"), henstillinger til medlemsstaterne med henblik på at få afhjulpet de mangler, der er konstateret i deres nationale grænseforvaltningssystemer.

I den forbindelse har det ofte været anført i Schengenevalueringsrapporterne, at det var en svaghed i gennemførelsesprocessen, at en stor del af Schengenreglerne findes i ikke-bindende dokumenter. Det har vist sig ikke altid at være effektivt at kombinere "blød lovgivning" og retligt bindende regler, især fordi "blød lovgivning" ofte kan fortolkes og gennemføres forskelligt.

For at undgå uoverensstemmelser og sikre, at den europæiske grænse- og kystvagt udfører sine opgaver på en ensartet måde, er det vigtigt at sikre, at Schengenreglerne anvendes ens i hele EU. Kommissionen vil arbejde på at få erstattet bestemmelser i "blød lovgivning" med retligt bindende foranstaltninger, således at der opnås en ensartet og mere harmoniseret gennemførelse af de gældende regler, og således at Schengenreglerne bedre kan konsolideres som "ét regelsæt" om foranstaltninger til grænseforvaltning.

V.    Målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen

Kontrol ved de ydre grænser er fortsat en af de vigtigste måder, hvorpå et område uden kontrol ved de indre grænser kan beskyttes. Et af formålene med en sådan kontrol er at forhindre enhver form for trussel mod den nationale sikkerhed og den offentlige orden i medlemsstaterne. De seneste terrorangreb har vist, at truslen også kan komme fra personer, som har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten. Kontrollen ved de ydre grænser skal styrkes, således at sådanne personer kan identificeres og risiciene for den interne sikkerhed i Schengenområdet minimeres. Dette bekræftes ligeledes i konklusionerne i den ottende halvårlige rapport om, hvordan Schengenområdet fungerer.

Kommissionen foreslår derfor en målrettet ændring af Schengengrænsekodeksen 13 , hvad angår kontrol af EU-borgere i databaser såsom Schengeninformationssystemet, databasen over stjålne og bortkomne rejsedokumenter samt relevante nationale systemer. På anmodning af Rådet (retlige og indre anliggender) den 9. og 20. november 2015, vil initiativet sikre "systematisk kontrol af EU-borgere, herunder kontrol af biometriske oplysninger, i alle relevante databaser ved Schengenområdets ydre grænser, idet der gøres fuld brug af tekniske løsninger for ikke at hæmme den smidige bevægelighed" 14 .

De foreslåede ændringer vil gøre systematisk kontrol af EU-borgere i databaser ved alle ydre grænser (luft, hav og land) – som i dag er muligt på grundlag af en risikovurdering – obligatorisk. Den systematiske kontrol vil bekræfte den pågældende persons identitet og nationalitet samt gyldigheden og ægtheden af vedkommendes rejsedokument. Ved kontrollen vil det endvidere blive kontrolleret, at personer, der rejser ind i Schengenområdet, ikke udgør en trussel mod den offentlige orden og den interne sikkerhed. Der er også et element af fleksibilitet i de nye regler – i de tilfælde, hvor systematisk kontrol ved land- og søgrænser af EU-borgere kunne have en uforholdsmæssig stor virkning på trafikstrømmen, kan medlemsstaterne foretage målrettet kontrol baseret på en risikovurdering.

VI.    Et europæisk rejsedokument til brug ved tilbagesendelser

Det er helt grundlæggende for en omfattende, bæredygtig og troværdig EU-migrationspolitik at sikre, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i Europa, sendes tilbage.

Det nuværende EU-system for tilbagesendelse af irregulære migranter er ikke tilstrækkeligt effektivt, og en af de største hindringer for at gennemføre tilbagesendelser og tilbagetagelser er manglen på gyldige rejsedokumenter fra det land, som den person, der er genstand for en afgørelse om tilbagesendelse, skal sendes tilbage til. I dag kan medlemsstaterne udstede et europæisk standarddokument 15 til tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, som ikke har et gyldigt rejsedokument. På grund af bl.a. utilstrækkelige sikkerhedselementer og sikkerhedsstandarder anerkendes det dog ikke i tilstrækkelig grad af tredjelande. Der er helt klart behov for at forbedre tredjelandenes anerkendelse af EU-rejsedokumentet, således at tilbagesendelser kan sikres samtidig med, at den administrative byrde for tredjelandenes kompetente konsulære myndigheder mindskes.

Som opfølgning på meddelelsen i EU's handlingsplan for tilbagesendelse af ulovlige migranter foreslår Kommissionen at indføre et nyt europæisk rejsedokument til brug ved tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, som baseres på et ensartet format og indeholder bedre tekniske og sikkerhedsmæssige elementer, som sikrer, at det i højere grad anerkendes af tredjelande. Anerkendelsen af dette rejsedokument bør fremmes i forbindelse med tilbagetagelsesaftaler eller andre aftaler med tredjelande, samt i forbindelse med samarbejde med tredjelande om tilbagesendelser, der ikke er omfattet af formelle aftaler.

Den foreslåede forordning om et europæisk rejsedokument til brug ved tilbagesendelser fastlægger dokumentets format og sikkerhedselementer, mens de fælles standarder og procedurer for at foretage tilbagesendelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold fastlægges i tilbagesendelsesdirektivet 16 og skal foretages i fuld overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder, især non refoulement-princippet.

VII.    Eurosur

Eurosur er et fælles system for informationsudveksling og samarbejde mellem alle nationale myndigheder med ansvar for kontrollen ved de ydre land- og søgrænser. Det har, siden det blev operationelt i slutningen af 2013, væsentligt forbedret kendskabet til situationen ved de ydre grænser og i områderne, der ligger lige op til grænserne, og det har ved mange lejligheder bidraget til at redde migranters liv. Dette skyldes i høj grad Frontex' indsats, hvilket også fremgår af den rapport, som Frontex denne måned fremlagde for Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af de dele af Eurosur, der hører under dets kompetence.

Kommissionen har i dag vedtaget håndbog om Eurosur, som skal vejlede medlemsstaternes myndigheder i gennemførelsen og forvaltningen af Eurosur 17 .

Med tusindvis af mennesker, som ankommer hver dag ved visse afsnit af de ydre grænser, er det klart, at medlemsstaterne også bliver nødt til at handle hurtigt og konsekvent. Mens lovgivningsforslaget om en europæisk grænse- og kystvagt skaber et stærkere agentur, spiller de nationale koordinationscentre for grænseovervågning, som er oprettet i overensstemmelse med forordningen om Eurosur, en vigtig rolle, og medlemsstaterne bør gøre bedre brug af dem til at styrke deres reaktionskapacitet.

I håndbogen om Eurosur beskrives de nationale koordinationscentres opgaver nærmere, herunder deres samarbejde med andre nationale myndigheder, og hvordan ressourcer, personale og de nationale grænseovervågningssystemer skal forvaltes. Håndbogen definerer, hvordan de nationale koordinationscentre og Frontex udveksler oplysninger om hændelser, patruljering og efterretning og koordinerer deres indsats ved de forskellige grænseafsnit. Endelig indeholder håndbogen teknisk vejledning i forvaltningen af Eurosur-kommunikationsnetværket og af klassificerede oplysninger.

VIII.    Konklusion

De foranstaltninger, der vedtages i dag, er et nødvendigt skridt i retning af en effektiv europæisk integreret grænseforvaltning.

Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at give disse forslag højeste prioritet, især forslaget til forordning om den europæiske grænse- og kystvagt, således at borgernes tillid til beskyttelsen af Europas ydre grænser hurtigt kan genskabes, og integriteten i Schengenområdet med fri bevægelighed uden indre grænser kan garanteres.

(1)  Det nøjagtige antal ulovlige grænsepassager var 1 284 549 i perioden januar-oktober. Tallet kommer fra Frontex' risikoanalysenetværk og dækker Schengenområdet, herunder også Schengenkandidatlandene. Det omfatter de tredjelandsstatsborgere, der afsløres ved de ydre grænser (bortset fra midlertidige ydre grænser), når de indrejser eller forsøger at indrejse ulovligt mellem grænseovergangssteder. Oplysningerne for november kommer fra rapporteringsapplikationen "Joint Operations Reporting Application" (JORA) og fra Kroatiens indenrigsministerium ( http://www.mup.hr/219696.aspx ); der er foretaget skøn for de ruter, hvorom der endnu ikke foreligger nogen oplysninger.

(2)  Det samlede antal konstaterede ulovlige grænsepassager var 813 044 i perioden 2009-2014.

(3)  COM(2015) 240 final.

(4)  COM(2015) 610 final.

(5)  Europa-Parlamentet understreger i sin beslutning af 10. september nødvendigheden af at sikre en effektiv forvaltning af de eksterne grænser.

(6)  På det uformelle møde mellem stats- og regeringschefer den 23. september understregede lederne behovet for at styrke kontrollen ved de ydre grænser, og i Rådets konklusioner af 15. oktober opfordres der udtrykkeligt til at oprette et integreret system til forvaltning af de ydre grænser.

(7)  Disse kom efter en ekstern evaluering af Frontex, som blev foretaget i overensstemmelse med dets aktuelle retsgrundlag og afsluttet i juni 2015.

(8)  Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september 1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 27).

(9)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 863/2007 af 11. juli 2007 om indførelse af en ordning for oprettelse af hurtige grænseindsatshold og ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 med hensyn til denne ordning og om regulering af gæstemedarbejderes opgaver og beføjelser.

(10)  Ifølge Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 515/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af et instrument for finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser og fælles visumpolitik som en del af Fonden for Intern Sikkerhed (EUT L 150 af 20.5.2014, s. 143) skal specifikke aktioner fungere som "supplerende midler", dvs. ekstra beløb, der lægges oven i medlemsstaternes nationale grundbeløb for den 7-årige periode på et konkurrencemæssigt grundlag afhængigt af deres vilje til at gennemføre aktioner, der svarer til bestemte EU-prioriteter, som led i deres nationale programmer.

(11)  COM(2015) 453 final.

(12)  Disse hold blev oprettet ved Rådets forordning (EU) nr. 1053/2013 af 7. oktober 2013 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol af anvendelsen af Schengenreglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september 1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne, særlig artikel 10.

(13)  Schengengrænsekodeksens artikel 7, stk. 2.

(14)  Konklusioner vedtaget af EU-Rådet og medlemsstaterne, forsamlet i Rådet, om terrorbekæmpelse, 20. november 2015.

(15)  EFT C 274 af 19.9.1996, s. 18.

(16)  Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98).

(17)  Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1052/2013 af 22. oktober 2013 om oprettelse af det europæiske grænseovervågningssystem (Eurosur) (EUT L 295 af 6.11.2013, s. 11).