EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0381
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN
/* SWD/2012/0381 final */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUME AF KONSEKVENSANALYSEN /* SWD/2012/0381 final */
Indledning EU har gennem mange år udviklet en omfattende
vandpolitik, som gradvist er skiftet fra primært at omhandle sundhedsmæssige
bekymringer til at omhandle de miljømæssige konsekvenser af store
vandforbrugende sektorer. Siden 2000 har vandpolitikken med vedtagelsen af
vandrammedirektivet endnu engang skiftet kurs med en integreret tilgang til
vandforvaltning på grundlag af idéen om forvaltning af vandområde, der har til
formål at opnå en god tilstand for alle EU's vandressourcer inden 2015. Konsekvensanalysen af meddelelsen om strategien for beskyttelse af
Europas vandressourcer ("strategien") sammenfatter flere analyser,
identificerer de største udfordringer for forvaltning af vandressourcer og
vurderer alternative politiske løsningsmodeller for handling på EU-plan. I
dette resumé fremhæves de vigtigste budskaber fra hovedrapporten. 1. Procedure og høring af berørte
parter Strategien indgår i Kommissionens
arbejdsprogram 2012 under 2012/ENV/005. Til udarbejdelsen af
konsekvensanalysen blev der benyttet en bred intern og ekstern høringsproces.
En tværtjenstlig gruppe kom med bidrag, ligesom Udvalget for Konsekvensanalyse
bidrog med henstillinger. Der blev på et tidligt tidspunkt i
konsekvensanalyseprocessen inddraget interesserede parter gennem den fælles
gennemførelsesstrategi (CIS) for vandrammedirektivet, som samler
medlemsstaterne, Kommissionen, den tiltrædende (potentielle) kandidat- og
EØS-lande samt interesserede parter og ngo'er. Den 24.-25. maj 2012 blev der
afholdt en konference for interesserede parter (EU's tredje vandkonference) for
at drøfte udkast til politiske løsningsmodeller. Der blev afholdt to offentlige
høringer af hver 12 ugers varighed: Den første om kvalitetskontrol af
vandpolitikken fra den 6. december 2011 til den 27. februar 2012, og den anden
om politiske løsningsmodeller fra den 16. marts 2012 til den 8. juni 2012. Alle interesserede parter var generelt
positive over for en ikkelovgivningsmæssig EU-foranstaltning med hensyn til at
håndtere vandproblemer. Dette omfattede støtte til retningslinjer og værktøjer
i forbindelse med vandbalancer, opstilling af mål og dækning af omkostninger
samt foranstaltninger vedrørende bedre information og mere effektiv
rapportering. Der var også støtte til visse lovgivningsmæssige modeller som
f.eks. en eventuel ny forordning om standarder for genanvendelse af vand. Der
var forskellige holdninger til at indføre en yderligere konditionalitet for
EU-finansiering som f.eks. den fælles landbrugspolitik, selv om flertallet i de
enkelte tilfælde støttede sådan yderligere konditionalitet. Der var stor støtte
til at anvende forskellige EU-fonde til at støtte foranstaltningerne. 2. Politisk kontekst,
problemafgrænsning og subsidiaritet Med vandrammedirektivet blev der fastlagt et
lovgrundlag for at opnå bæredygtig vandforvaltning i EU. Vandrammedirektivet
gennemføres i gentagne cyklusser på seks år. Medlemsstaterne skulle aflevere
deres første vandområdeplaner inden udgangen af 2009 og skal gennemgå disse
planer hvert sjette år. De indsatsprogrammer, som udvikles under planerne, skal
være operationelle inden udgangen af 2012. Den anden cyklus af
vandområdeplanerne skal være afsluttet inden udgangen af 2015. Inden 2019 bør
vandrammedirektivet gennemgås og om nødvendigt revideres. Europas vandressourcer står over for flere
udfordringer, som er beskrevet i rapporten om vandets tilstand: ·
Oplysningerne i de første vandområdeplaner tyder
på, at over halvdelen af Europas overfladevandområder har en mindre end god
økologisk tilstand og kræver yderligere foranstaltninger end de, der er
fastlagt i andre direktiver (nitratdirektivet, byspildevandsdirektivet,
direktivet om industrielle emissioner), for at opfylde vandrammedirektivets
målsætninger. ·
Vandknaphed breder sig
i Europa. Store områder, navnlig i Sydeuropa, er påvirket af vandknaphed, mens
konkurrerende anvendelser øger efterspørgslen over hele kontinentet. ·
Hyppigheden og intensiteten af oversvømmelser og
tørke og deres miljømæssige og økonomiske skade synes at være øget over de
seneste 30 år. Dette kan skyldes såvel klimaændringer som andre menneskeskabte
forhold (f.eks. ændringer i arealanvendelse). Det store pres på EU's vandressourcer skyldes
udledning af forurenende stoffer, hydromorfologiske ændringer og indvinding af
vand, som primært skyldes demografisk vækst, arealanvendelse og økonomiske
aktiviteter. For at modvirke dette er der behov for at gennemføre yderligere
foranstaltninger for vandressourceforvaltning for at forbedre vandressourcernes
effektivitet og bæredygtighed, herunder: ·
Foranstaltninger vedrørende naturlig vandbinding, der skal sikre og forbedre jordens og økosystemernes evne til at
opbevare vand, skabe sidegevinster, navnlig beskyttelse af biodiversitet,
katastrofeforebyggelse, tilpasning til og mindskelse af klimaændringer. ·
Foranstaltninger vedrørende vandeffektivitet,
som ofte omfatter en bæredygtig og omkostningseffektiv metode til håndtering af
situationer med vandproblemer, da de giver store muligheder for
energibesparelser, f.eks. i bygninger, i forbindelse med vandbesparelser. ·
Alternativ vandforsyning som f.eks. genanvendelse eller afsaltning af vand. I overensstemmelse med
subsidiaritetsprincippet fokuseres der i strategien på problemer og politiske
instrumenter, som er relevante for vandforvaltningen på EU-plan, idet
der også tages højde for udviklingen inden for kvalitetskontrollen, vurdering
af vandområdeplanerne og gennemgangen af politikken for vandknaphed og tørke.
Der er identificeret følgende fire problemkategorier med 12 centrale problemer: ·
Først og fremmest anvendes der ikke i
tilstrækkeligt omfang økonomiske instrumenter til at tage hånd om markedssvigt, der forebygger gennemførelsen af ovennævnte foranstaltninger.
Følgende er navnlig gældende: 1) Aktuelle prisfastsættelsesordninger
i Europa kombinerer ofte ikke målene om effektivitet og retfærdighed og giver
ikke mulighed for en bæredygtig grad af omkostningsdækning til finansiering af
foranstaltningerne. 2) Målingen af vandforbruget er
ikke tilstrækkelig, til trods for at dette er en nødvendig forudsætning for at
gennemføre ansporende prispolitikker. 3) Der er ikke tilstrækkelig
opmærksomhed blandt forbrugere og virksomheder på spørgsmålet om indkapslet
vand, ligesom der mangler tilstrækkelige mærkningsordninger, navnlig for
globalt handlede varer. ·
For det andet er der en
risiko for, at vandrammedirektivets mål ikke opfyldes på grund af manglende
integration og samhørighed med andre politikområder, herunder landbrug,
samhørighed, industri og fysisk planlægning. Med hensyn til den fælles
landbrugspolitik og samhørighedspolitikken er der mulighed for yderligere
politisk integration, der kan komme fra gennemførelsen af EU's foreslåede
flerårige finansielle ramme. Der er imidlertid brug for yderligere støtte: 4) til integration af foranstaltninger
til arealanvendelse, 5) til vandeffektivitet i bygninger og
apparater, 6) til håndtering af lækager i
vandinfrastrukturer og 7) til optagelse af genanvendelse af
vand gennem fælles EU-standarder. ·
For det tredje er det
nødvendigt at forbedre aktuelt ineffektiv forvaltning ved at: 8) Håndtere
ineffektiv vandplanlægning og -forvaltning for at tackle
koordineringsproblemer, eftersom dette kan påvirke fastlæggelsen af overordnede
målsætninger for tilstrømningsområder samt en omkostningseffektiv anvendelse af
individuelle foranstaltninger og instrumenter. 9) Udvikle reelle datasæt og en
konsekvent metode til beregning af vandbalancer, økologiske strømme og mål.
10) Forbedre planlægningen af
tørkerisikostyring i visse medlemsstater for at imødekomme den udfordring
det er at beskytte økonomier og samfund mod konsekvenserne af tørke. ·
For det fjerde er det
nødvendigt at tage hånd om videnskløfter: 11) Der er betydelige
informationskløfter, navnlig med hensyn til en konsekvent metode til beregning
af omkostninger og fordele ved indsatsprogrammerne eller ved manglende
handling. 12) Når der foreligger information, er
der stadig problemer med konsekvens, formidling og adgang på det rigtige
beslutningsplan. Der er ligeledes plads til forbedring af effektiviteten i de
nuværende statistiske og rapporteringsmæssige krav. Disse vandforvaltningsproblemer, som findes i
hele EU, gør det vanskeligt at opnå en god tilstand samt reducere vandproblemer
og sårbarhed over for ekstreme begivenheder. Dette har en negativ indvirkning
på vandmiljøet og dermed på biodiversiteten og økosystemerne. Endvidere er der
betydelige socioøkonomiske konsekvenser: En række økonomiske sektorer
(fødevare- og energiproduktion, transport, turisme og rekreative tjenester)
afhænger direkte af, at der er adgang til vand i specifikke kvaliteter og af
vandrelaterede økosystemtjenester. Ekstreme begivenheder som oversvømmelser og
tørker forårsager ligeledes betydelige skader på økonomiske sektorer og
befolkningen mere generelt. Konsekvenserne er ofte koncentreret i
lavindkomstlande og i regioner med et lavt udviklingsniveau, navnlig
landdistrikter, på grund af den lavere gennemførelse af lovgivningen om
drikkevand og spildevandsbehandling, ringe håndhævelse eller manglende fysisk
planlægning i oversvømmelsestruede områder og dårligere adgang til
vandbesparende teknologier og knowhow. Endvidere skal adgang til sikkert
drikkevand og sanitet ses ud fra et menneskerettighedssynspunkt. 3. Mål Strategien viser det politiske svar på de
ovenfor beskrevne udfordringer med det langsigtede mål at sikre adgang til
drikkevand af god kvalitet til bæredygtig og retfærdig anvendelse af
vandressourcerne. Dette bidrager til alle tre dimensioner i Europa
2020-strategien (intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst). For at nå dette
mål er det nødvendigt at gennemføre en afbalanceret tilgang på EU-plan, hvor
fokus er på at: ·
Opnå god tilstand i
EU's vandområder som hovedregel inden 2015 eller senest inden 2027 for
specifikke vandområder, der er omfattet af undtagelserne i vandrammedirektivet.
·
Reducere vandproblemer
under hensyntagen til behovet for at opretholde et økologisk flow på et niveau,
der er kompatibelt med opfyldelsen af vandrammedirektivets mål. ·
Reducere sårbarheden over
for klimaændringer og ekstreme begivenheder. Med hensyn til vandproblemer og sårbarhed skal
der opstilles konkrete mål for vandområder, som skal integreres i anden runde
af vandområdeplanerne. Der er identificeret fire sæt specifikke
mål, der afspejler ovennævnte fire kategorier af vandforvaltningsproblemer.
Disse er: –
Øget anvendelse af økonomiske instrumenter
for at opnå en bedre tildeling af ressourcer og internalisering af eksterne
omkostninger. –
Fremme af integration af vandproblemer i
sektorpolitikker for at sikre yderligere anvendelse af foranstaltninger
vedrørende naturlig vandbinding, foranstaltninger vedrørende
vandeffektivitet i bygninger og apparater, genanvendelse af vand
og værktøjer til at reducere lækager i vandforsyningsinfrastrukturen. –
Opnåelse af en mere effektiv vandforvaltning
og effektive arbejdsforbindelser mellem institutioner samt fuldstændig
integration af vandkvalitet, -kvantitet og hydromorfologiske bekymringer inden
for vandforvaltning. –
Bedre viden og værktøjer til vandforvaltere til effektivisering af beslutningsprocessen og
reduktion af den administrative byrde. 4. Politiske løsningsmodeller De politiske løsningsmodeller, som er blevet
vurderet med henblik på strategien, har til formål at skabe en
"værktøjskasse" til medlemsstaterne, som støtter gennemførelsen af de
mest relevante foranstaltninger, og kan grupperes under fire forskellige
tilgange: –
Det første sæt løsningsmodeller består af en frivillig
tilgang, som omfatter udvikling af en række forskellige værktøjer og
vejledning til støtte for praktisk vandforvaltning i EU og i vandområderne. –
Løsninger under en lovgivningsmæssig tilgang
har til formål at nå mange af de samme mål til støtte for praktisk
vandforvaltning, blot ved hjælp af lovgivningsmæssige midler. –
Andre løsninger handler om fuldt ud at udnytte den
mulige konditionalitet for FSR-fondene efter 2013 (EFRU,
Samhørighedsfonden, ELFUL) og for finansiering under den fælles
landbrugspolitiks søjle I i overensstemmelse med Kommissionens forslag om
reformen af den fælles landbrugspolitik og om den flerårige finansielle ramme
(FFR). –
Endelig har andre løsninger til formål at sikre prioritering
af bæredygtig vandforvaltning i forbindelse med anvendelse af FSR-fonde og
EIB-lån. Denne løsning omfatter ikke nogen ændringer af den aktuelle
politikramme i den flerårige finansielle ramme som foreslået af Kommissionen,
men kan kun virkeliggøres, såfremt medlemsstaterne tager vandprioriteter op i
deres udgiftsprogrammering og ‑planlægning. Der er
identificeret 37 politiske løsningsmodeller for ovennævnte fire kategorier af
problemer og 12 centrale emner. Denne foreløbige liste over løsninger blev
sendt til høring blandt offentligheden og interesserede parter og er blevet
yderligere vurderet med henblik på at identificere den foretrukne
løsningspakke. De 37 løsninger vises nedenfor i forbindelse med det specifikke
mål, de vedrører, og under den politiktilgang, som de indgår i. Tabel
1: Liste over vurderede løsninger i konsekvensanalysen – løsninger angivet med rødt og understreget er udvalgt || Tilgange Specifikt mål || a) Frivilligt || b) Lovfæstede foranstaltninger || c) Konditionalitet || d) Prioritet i finansiering 1 Prisfastsættelse || Vejledning til handelsordninger || Ikke oplyst || Indarbejdelse i krydsoverensstemmelse, den fælles landbrugspolitiks søjle I || Ikke oplyst 2 Måling || Anvendelse af GMES || Ændring af vandrammedirektivet || Indarbejdelse i krydsoverensstemmelse, den fælles landbrugspolitiks søjle I || Ikke oplyst 3 Mærkning af globalt handlede varer || Frivillig mærkning || Obligatorisk mærkning || Ikke oplyst || Ikke oplyst 4 Foranstaltninger vedrørende naturlig vandbinding || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || I henhold til FSR-gennemførelsesregler || I henhold til FSR- og EIB-lån 5.1 Apparater/vandrelaterede produkter || Frivillig mærkning || Obligatorisk mærkning Indarbejdelse i arbejdsprogrammet for miljøvenligt design[1] || Ikke oplyst || Ikke oplyst 5.2 Bygninger || Frivillig vurdering || Obligatorisk vurdering Minimumskrav Direktiv || Ikke oplyst || Ikke oplyst 6 Lækager || Vejledning || Ikke oplyst || Ikke oplyst || I henhold til FSR- og EIB-lån 7 Genanvendelse af vand || CIS-vejledning CEN-standard || Lovfæstede foranstaltninger || Ikke oplyst || I henhold til FSR- og EIB-lån 8 Forvaltning || Peer review || Ændring af vandrammedirektivet Ændring af SMV-direktivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 9 Opstilling af mål || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 10 Tørkeplanlægning || Henstilling || Ændring af vandrammedirektivet Tørkedirektiv || Ikke oplyst || Ikke oplyst 11 Omkostninger og fordele || CIS-vejledning || Ændring af vandrammedirektivet || Ikke oplyst || Ikke oplyst 12 Formidling af viden || Videreudvikling af WISE || Gennemgang af lovkrav til rapportering og statistik || Ikke oplyst || Ikke oplyst 5. Identificering af den foretrukne
løsningspakke og dens konsekvenser Analysen af løsningerne kan ses som en
screening af de forskellige tilgange til hver af de 12 identificerede emner. På
grundlag af den udførte analyse fremgår det, at de mest hensigtsmæssige
løsninger i de fleste tilfælde falder ind under en vejledningstilgang. Den
lovgivningsmæssige tilgang anbefales kun for tre emner (vandeffektivitet i
apparater/vandrelaterede produkter, genanvendelse af vand og formidling af
viden), da den aktuelle politiske sammenhæng, navnlig med hensyn til
gennemførelsen af vandrammedirektivet og den flerårige finansielle ramme,
betyder, at de politiske løsningsmodeller vedrørende lovfæstede foranstaltninger
og konditionalitet må udskydes til et senere tidspunkt. De foretrukne
løsningsmodeller er anført med rødt og understreget i tabel 1. Det skal understreges, at de elementer, der
ville omfatte lovgivningsmæssige ændringer, ikke vil blive foreslået sammen med
strategien, men vil være genstand for yderligere analyse og vil kun blive
foreslået på grundlag af en instrumentspecifik konsekvensanalyse. Den foreslåede vejledning og de foreslåede
værktøjer ville omfatte en undersøgelse af samspillet med specifikke økonomiske
instrumenter, og hvordan disse integreres i planerne for forvaltning af
vandområder, oversvømmelser og tørke. De ville give oplysninger til støtte for
en øget anvendelse af økonomiske instrumenter. Den foreslåede pakke er
imidlertid ikke bindende, og der er ingen garanti for, at sådanne instrumenter
vil blive anvendt yderligere. Den foreslåede pakke støtter en bredere integration
af vand i sektorpolitikker gennem retningslinjer, bedre planlægning og
værktøjer til opstilling af mål, som dækker forskellige aspekter af
sektorintegration. Den vil gøre det muligt i højere grad at tage hensyn til
bekymringer vedrørende vandforvaltning i projektudvælgelsen vedrørende
finansieringen af den fælles landbrugspolitik og samhørighedspolitikken. Der er
imidlertid ingen garanti for, at der vil blive gennemført foranstaltninger,
eftersom gennemførelse fortsat er frivillig. Retningslinjerne i den foreslåede pakke,
f.eks. om handel med vand og om vandbalancer/-mål og det forventede peer
review-system, ville omhandle effektiviteten af forvaltningen i
planlægningen af vandressourcer og medføre øget gennemsigtighed og en mere
effektiv beslutningsproces. Unødvendige byrder fra eksisterende
rapporteringskrav i henhold til EU's vandlovgivning ville blive fjernet. Den foreslåede pakke omfatter en lang række
retningslinjer og nye værktøjer til håndtering af de mest presserende behov,
som vandforvaltere står over for. Oplysninger om vandbalancer og økologiske
strømme ville slå bro over store videnskløfter for vandforvaltere. Bedre
informationsplatforme og formidling af oplysninger på EU-plan ville give større
adgang til mere rettidige og interoperable data og dermed muliggøre mere
effektive beslutninger vedrørende vandforvaltning og politikudvikling i EU, i
medlemsstaterne og i vandområderne. Anvendelsen er imidlertid frivillig. Den foreslåede pakke forbedrer effektiviteten
af EU's vandpolitik ved at slå bro over videnskløfter, forbedre
forvaltningen og sikre fokus i rapporteringskravene for at reducere den
administrative byrde. Dette giver fleksibilitet til at skræddersy instrumenter
til situationer med stor omkostningseffektivitet. Foreslåede ændringer til
vandlovgivningens rapporteringskrav ville løse eksisterende
samhørighedsproblemer. Den foreslåede pakke ville øge samhørigheden mellem
relevante EU-politikker (navnlig den fælles landbrugspolitik,
samhørighedspolitikken og sundheds- og energipolitikken). Den foreslåede pakke vil bidrage til at
håndtere problemer vedrørende EU's vandressourcers økologiske tilstand,
vandproblemer og sårbarhed over for ekstreme begivenheder. Modelarbejdet til
strategien giver sammen med analysen af individuelle foranstaltninger elementer
til analysen af de økonomiske, miljømæssige og sociale konsekvenser af
gennemførelsen af de forskellige kategorier af foranstaltninger på EU-plan,
navnlig af effektivitetsgevinsterne i hele økonomien ved hjælp af
foranstaltninger til forvaltning af arealanvendelse, bedre vandeffektivitet og
sikring af adgang til rent vand. De faktiske konsekvenser af foranstaltningerne
kan imidlertid kun ses i de 110 EU-vandområder, som er relevante at analysere.
De værktøjer, som er udviklet i forbindelse med strategien (vandbalancer,
hydroøkonomiske modeller, database over foranstaltninger) vil støtte
medlemsstaterne i gennemførelsen af denne analyse i forbindelse med
udarbejdelsen af de næste vandområdeplaner og i udvælgelsen af den mest
hensigtsmæssige kombination af foranstaltninger. 6. Tilsyn og evaluering I gennemførelsen af og tilsynet med strategien
benyttes vandrammedirektivets fælles gennemførelsesstrategi[2] (vandrammedirektivets CIS) som
platform. Gennemførelsen foregår i to faser, der svarer til de to kommende
CIS-perioder: ·
I første fase (2013-2015) vil målet være at påvirke
udarbejdelsen af de næste vandområdeplaner, som medlemsstaterne skal
fremsende senest ved udgangen af 2015, og styrke den videnbase og de værktøjer,
der støtter analysen af disse planer og revisionen af vandrammedirektivet. ·
Den anden fase (2016-2018) vil være rettet mod en
analyse af disse planer og udarbejdelsen af revisionen af
vandrammedirektivet. Der vil blive udviklet en resultattavle for
strategien for at føre tilsyn med gennemførelsen af forslagene i strategien
og vurdere fremskridt. Den vil blive drøftet hvert år af
CIS-strategikoordineringsgruppen og af vanddirektører. [1] Det drøftes, om der skal indarbejdes vandforbrugende
anordninger i forbindelse med arbejdsplanen for direktivet om miljøvenligt
design 2012-2014. [2] http://ec.europa.eu/environment/water/water-framework/objectives/implementation_en.htm.