EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0056
COMMISSION STAFF WORKING PAPER EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN
/* SEC/2012/0056 endelig udg. */
ARBEJDSDOKUMENT FRA KOMMISSIONENS TJENESTEGRENE RESUMÉ AF KONSEKVENSANALYSEN /* SEC/2012/0056 endelig udg. */
1.
Politisk baggrund
1.1.
Definition, mål og anvendelsesområde
Verdensorganisationen for Dyresundhed definerer
dyrevelfærd således: " (…) An animal is in a good state of
welfare if (…) it is healthy, comfortable, well nourished, safe, able to
express innate behaviour, and if it is not suffering from unpleasant states
such as pain, fear and distress". ((…) Et dyr har gode forhold, hvis (…)
det er i god sundstilstand, har bekvemme og sikre forhold, fodres korrekt og er
i stand til at udvise naturlig adfærd, og hvis det ikke er udsat for f.eks.
smerte, angst eller anden lidelse). Målene, principperne og anvendelsesområdet
for EU's dyrevelfærdspolitik er baseret på artikel 13 i traktaten om Den
Europæiske Unions funktionsmåde. Denne artikel giver ikke noget retsgrundlag
for beskyttelse af dyr. Den forpligter imidlertid medlemsstaterne og Unionen
til at sikre, at der tages hensyn til dyrevelfærdskrav i forbindelse med
bestemte EU-politikker.
1.2.
Berørte sektorer
Landbrugssektoren anvender ca. 2 mia. fugle og 334
mio. pattedyr om året. Det anslås, at der årligt anvendes 12 mio. dyr til
forsøg. Der findes ca. 120 mio. hunde og katte, der hovedsagelig holdes som
selskabsdyr. Husdyrbrug i EU repræsenterer en værdi på 149 mia.
EUR. Desuden anslås anvendelsen af forsøgsdyr til en samlet værdi på 930 mio.
EUR om året. Antallet af personer, der håndterer dyr i
forbindelse med en økonomisk aktivitet, kan anslås til ca. 4 mio., fortrinsvis
landbrugere.
1.3.
EU's politik for dyrevelfærd
I forbindelse med EU's politik for dyrevelfærd er
der blevet udviklet lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige værktøjer. EU-lovgivningen
om dyrevelfærd vedrører hovedsagelig dyr bestemt til fødevareproduktion
(kalve, svin, fjerkræ, transport og slagtning) og dyr, der anvendes til
forsøg. Til de ikke-lovgivningsmæssige værktøjer hører bl.a. EU's finansiering
af dyrevelfærd gennem Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af
Landdistrikterne under den fælles landbrugspolitik og EU's finansiering af
forskning, internationale aktiviteter samt kommunikation og uddannelse. I 2006 vedtog Kommissionen EF-handlingsplanen for
dyrebeskyttelse og dyrevelfærd (2006-2010)[1].
Denne handlingsplan var det første dokument, der samlede de forskellige
aspekter af EU's politik på dyrevelfærdsområdet i en enkelt tekst.
1.4.
Baggrund og høringer
I december 2009 anmodede Kommissionen om at få foretaget
en ekstern evaluering af EU's politik på dyrevelfærdsområdet. De berørte parter,
nemlig erhvervssektorer, som gør brug af dyr, dyrevelfærdsorganisationer og
forskere, der beskæftiger sig med dyrevelfærd, blev hørt i vidt omfang under
evalueringen og i forbindelse med konsekvensanalysen.
2.
Problemstilling
2.1.
Dyrevelfærdsproblemer og -determinanter
Velfærden for visse kategorier af dyr kompromitteres
regelmæssigt i EU: For eksempel får smågrise halen klippet af og kastreres uden
bedøvelse. Rådet har også påpeget velfærdsproblemer i forbindelse med opdræt af
og handel med hunde og katte. Hvert dyrevelfærdsproblem er kendetegnet ved
specifikke determinanter. Der er dog en række fælles determinanter: 1. Manglende håndhævelse af
EU-lovgivningen i medlemsstaterne er stadig et udbredt problem på en række
områder. Nogle medlemsstater træffer ikke tilstrækkelige foranstaltninger,
når det drejer sig om at oplyse de berørte parter, uddanne officielle inspektører,
foretage kontrol og pålægge sanktioner. En række vigtige EU-retsakter er derfor
ikke blevet anvendt fuldt ud og har ikke haft de tilsigtede virkninger for
dyrevelfærden. Desuden indebærer bedre velfærdsstandarder
undertiden ekstraomkostninger for producenterne. I mange tilfælde opnår
erhvervsdrivende, der overholder, foregriber og går videre end EU's
dyrevelfærdsbestemmelser, ikke yderligere økonomiske fordele af den grund. 2. Mangelen på relevante oplysninger om
dyrevelfærd blandt forbrugerne. Markedet for produkter med
dyrevelfærdsanprisninger er begrænset. En EU-dækkende rundspørge har vist, at 64
% af befolkningen går op i dyrevelfærd. Det fremgår dog af flere undersøgelser, at hensynet til dyrevelfærd
kun er én af de faktorer, der påvirker forbrugernes valg. 3. Berørte parter, der beskæftiger sig
med dyr, ved ikke nok om dyrevelfærd. Dette har haft betydning for
udformningen af moderne produktionsmetoder. Manglende viden blandt
erhvervsdrivende og offentlige myndighedspersoner om alternative fremgangsmåder
fører ofte til modstand mod omstilling til mere dyrevenlige
produktionssystemer. 4. Mangelen på specifik EU-lovgivning og
-retningslinjer gør det vanskeligt at
sikre passende velfærdsbetingelser for nogle kategorier af dyr (visse
opdrættede arter eller hunde og katte).
2.2.
Basisscenario
Kommissionens eksperter overvåger medlemsstaterne.
De har ikke mandat til at inspicere virksomheder og pålægge sanktioner, men kun
til at fastslå, hvorvidt de kompetente myndigheder gør dette. Der gennemføres
inspektioner på grundlag af specifik EU-lovgivning om husdyr. I tilfælde af overtrædelse
af lovgivningen kan Kommissionen indlede en retssag mod en medlemsstat. Håndhævelsesinitiativer kræver mange menneskelige
ressourcer, og deres indvirkning på de kompetente myndigheder er begrænsede.
Med den nuværende EU-politik er man derfor i stand til at tage kritiske
håndhævelsesspørgsmål op, men rækkevidden er begrænset. Hvad angår det økonomiske aspekt findes der i
EU-politikken visse instrumenter med henblik på at kompensere producenter for
højere produktionsomkostninger. Det har vist sig, at overgangsperioder ikke er
særlig effektive. På forbrugersiden er der ikke noget EU-instrument, der sætter
forbrugerne i stand til at vælge mere dyrevenlige produkter, med undtagelse af
æg. EU har udviklet initiativer, der skal råde bod på
de berørte parters manglende viden om dyrevelfærd. Der er i EU-lovgivningen
gradvist blevet indført kompetencekrav til personer, der håndterer dyr. Disse
krav omfatter dog ikke alle berørte dyr. EU har finansieret forskningsprojekter
inden for dyrevelfærd med 15 mio. EUR om året i gennemsnit. Der er imidlertid
behov for en større indsats med hensyn til formidling af forskningsresultater
og disses omsættelse til praktiske værktøjer. En række dyrevelfærdsspørgsmål
er ikke omfattet af den nuværende EU-politik. EU kunne beslutte fortsat at
vedtage specifikke retsakter i de enkelte tilfælde. Med en sådan sektorspecifik
tilgang er det dog usandsynligt, at man ville få gjort noget ved de fælles determinanter
for dyrevelfærd.
2.3.
Nærhedstest
Nogle medlemsstater insisterer på at bevare
muligheden for at opretholde deres egen dyrevelfærdspolitik. Unionen har
gradvist vedtaget en række retsakter om dyrevelfærd for at undgå forstyrrelser
på det indre marked på grund af forskelle i national lovgivning. Begrundelsen for dette lovgivningsniveau er, at
dyrevelfærdskrav påvirker konkurrenceevnen i erhvervssektorer, der har relation
til dyr. En harmonisering af kravene på EU-plan giver i disse tilfælde en
merværdi, ved at der fastlægges fælles regler for de pågældende virksomheder.
3.
mål
Målene med den nye dyrevelfærdsstrategi er
følgende: –
Mål 1: at forbedre håndhævelsen af
EU-lovgivningen –
Mål 2: at sørge for åben og loyal konkurrence
for erhvervsdrivende i EU –
Mål 3: at forbedre kendskabet til og bevidstheden
om dyrevelfærd blandt erhvervsdrivende i EU –
Mål 4: at skabe større sammenhæng i
dyrevelfærden på tværs af dyrearterne.
4.
Løsningsmodeller
Hver løsningsmodel
fokuserer på et eller flere specifikke mål: –
Løsningsmodel 1: styrkelse af efterlevelsen i
medlemsstaterne (ikke-lovgivningsmæssigt EU-tiltag) Løsningsmodel 1 omfatter følgende initiativer: –
flere kontrolbesøg i medlemsstaterne og tredjelande –
styrkelse af det mellemstatslige samarbejde for at
fremme bedre håndhævelse –
tilrettelæggelse af workshopper med berørte parter
om specifikke dyrevelfærdsspørgsmål –
udarbejdelse af EU-retningslinjer
for arter, der er omfattet af den europæiske konvention om beskyttelse af dyr,
der holdes til landbrugsformål –
øget deltagelse i uddannelsesinitiativet
"Bedre uddannelse – større fødevaresikkerhed". I dette scenario sker der
ingen ændringer i EU-lovrammen. De eksisterende bestemmelser kan blive
ajourført, eller nye bestemmelser kan blive vedtaget, ad hoc. –
Løsningsmodel 2: benchmarking af frivillige
ordninger (sektorspecifik selvregulering) Løsningsmodel 2 omfatter følgende initiativer: –
en retlig ramme til benchmarking af
certificeringsordninger, der også omfatter dyrevelfærdsanprisninger –
kampagner til oplysning af forbrugerne –
prioritering af EU-tiltag vedrørende dyrevelfærd på
internationalt plan. Kommissionen vil foreslå en retlig ramme med
henblik på at skabe markedsmuligheder for frivillige certificeringsordninger,
hvori indgår dyrevelfærdsanprisninger. En sådan ramme skal gøre det muligt at registrere
certificeringsordninger på EU-plan og på grundlag af registreringen at oprette
et foreløbigt EU-benchmark. I dette scenario fremsættes
der forslag til en ny retsakt, mens den øvrige del af EU-lovrammen forbliver
uændret. De eksisterende bestemmelser kan blive ajourført, eller nye
bestemmelser kan blive vedtaget, ad hoc. –
Løsningsmodel 3: oprettelse af et europæisk
netværk af referencecentre (specifik EU-lovgivning) I dette scenario foreslår Kommissionen, at der
oprettes et netværk af referencecentre på grundlag af en model, der findes på
dyresundhedsområdet. Dette netværk skal konsolidere de eksisterende nationale videnskabelige
ressourcer på dyrevelfærdsområdet. Netværkets rolle er ikke at reproducere Den Europæiske
Fødevaresikkerhedsautoritets og Det Fælles Forskningscenters arbejde. Hvert center får følgende opgaver: –
at udføre forskning inden for EU-relevante emner og
stå for koordineringen på EU-plan –
at stille videnskabelig og teknisk sagkundskab
vedrørende EU-lovgivningen til rådighed for de kompetente myndigheder –
at formidle forskningsresultater og innovationer
til berørte parter i EU og til det internationale videnskabelige samfund –
at koordinere registrering og evaluering på EU-plan
af aktiviteter inden for faglig uddannelse på dyrevelfærdsområdet. –
Løsningsmodel 4: ensretning af kompetencekrav og
anvendelse af dyrevelfærdsindikatorer (generel rammelovgivning) Denne løsningsmodel er et forslag til en generel
EU-retsakt om dyrevelfærd med henblik på at forenkle de krav, der allerede er
fastlagt i visse EU-retsakter, på følgende
måde: –
kompetencekrav samles i en enkelt og mere præcis,
fælles tekst –
muligheden for at anvende dyrevelfærdsindikatorer
indføres som et alternativ til efterlevelse af lovgivningen. Dette indebærer, at direktiv 98/58/EF (paraplydirektivet
for alle opdrættede dyr) afløses af den nye retsakt. Løsningsmodel 4 er begrænset
til de kategorier af dyr, der i øjeblikket er omfattet af specifikke retsakter. –
Løsningsmodel 4+: undersøgelse af muligheden for
at udvide dækningen for løsningsmodel 4 I forbindelse med løsningsmodel 4+ vil man
undersøge, hvorvidt det er hensigtsmæssigt at udvide løsningsmodel 4 til også at omfatte andre dyr, for hvilke der er
konstateret dyrevelfærdsproblemer.
5.
Konsekvensanalyse
Ingen af disse
løsningsmodeller vil få negative virkninger for de grundlæggende rettigheder og
navnlig ikke for religionsfriheden, som er sikret i den relevante lovgivning om
beskyttelse af dyr på slagte- eller aflivningstidspunktet.
5.1.
Virkningerne af løsningsmodel 1
Løsningsmodel 1 forventes at få forholdsvis
positive (++) virkninger med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Virkningerne
vil dog være begrænsede virkninger på visse problematiske områder. Løsningsmodel 1 forventes at få positive (+) virkninger
med hensyn til at skabe åben og loyal konkurrence for EU's producenter, men dog
begrænsede virkninger, da den ikke bidrager til at give forbrugerne mulighed
for at identificere dyrevenlige produkter. Tilrettelæggelsen af workshopper med berørte
parter vedrørende specifikke håndhævelsesproblemer er tidligere blevet anvendt
med positive resultater. Løsningsmodel 1 forventes derfor at få en svagt
positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre de berørte parters viden. Løsningsmodel 1 forventes at få en neutral (0)
virkning med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter. Der forventes en svagt negativ (-) eller en
neutral (0) virkning for EU's budget, hvis de nødvendige ressourcer
omfordeles fra andre aktiviteter. Alle de berørte parter tilslutter
sig løsningsmodel 1.
5.2.
Virkningerne af løsningsmodel 2
Den økonomiske merværdi, der skabes ved
løsningsmodel 2, kan tilskynde de erhvervsdrivende til at højne deres
dyrevelfærdsstandarder. Løsningsmodel 2 forventes derfor at få en svagt positiv
virkning (+) med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Indførelsen af et EU-dækkende benchmarkingsystem
for EU-registrerede ordninger vil øge EU-producenternes muligheder for at opnå højere
priser for bedre dyrevelfærdsstandarder. Løsningsmodel 2 forventes derfor at
få meget positive virkninger (+++) med hensyn til at skabe åben og loyal
konkurrence for erhvervsdrivende i EU. Med løsningsmodel 2 vil de erhvervsdrivende sandsynligvis
blive mere ansvarlige med hensyn til dyrevelfærd. Løsningsmodel 2 forventes
derfor at få en svagt positiv virkning (+) med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes
viden. Løsningsmodel 2 har det nødvendige potentiale til
at løse visse dyrevelfærdsproblemer, som ikke er omfattet af EU-lovgivningen,
men kan sandsynligvis ikke komme de værste tilfælde til livs. Løsningsmodel 2
forventes derfor at få en svagt positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre
sammenhængen på tværs af dyrearter. Løsningsmodel 2 kan muligvis også sløre forskellen
mellem håndhævelse af lovgivning og private standarder. Det er dog nødvendigt,
at der er gennemsigtighed for forbrugerne, så hvis der indføres et system, bør
dette aspekt overvejes nøje. Løsningsmodel 2 forventes at kræve yderligere
finansielle ressourcer, hovedsagelig for at promovere den nye benchmarking over
for forbrugerne og for at øge aktiviteterne på internationalt plan.
Løsningsmodel 2 forventes at få en svagt negativ (-) virkning for EU's
budget. De fleste berørte
parter har reageret positivt på løsningsmodel 2.
5.3.
Virkningerne af løsningsmodel 3
Løsningsmodel 3 bidrager til bedre håndhævelse,
ved at der ydes teknisk bistand til kompetente myndigheder og erhvervsdrivende.
Det er dog usandsynligt, at man derved kan nå ud til de producenter, der har
mest brug for hjælp. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en svagt positiv
virkning (+) med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Løsningsmodel 3 forventes i kraft af øget
investering i anvendt forskning at få positive virkninger for EU-producenters
konkurrenceevne. Den kan også hjælpe dem med at udarbejde
certificeringsordninger. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en svagt til
forholdsvis positiv (+ til ++) virkning for åben og loyal konkurrence,
afhængigt af de finansieringsmidler, der er til rådighed. Ved at afsætte flere midler til
EU-forskningsprojekter vil man kunne bidrage til at øge de berørte parters
bevidsthed om dyrevelfærd. Løsningsmodel 3 forventes derfor at få en forholdsvis
positiv (++) virkning med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes viden. Løsningsmodel 3 forventes at få en neutral (0) til
svagt positiv (+) virkning med hensyn til at forbedre sammenhængen på tværs af
dyrearter. Løsningsmodel 3 forventes at få en svagt negativ
(-) virkning for EU's budget. Der er generel
tilslutning til løsningsmodel 3 fra alle berørte parter, særlig Europa-Parlamentet.
5.4.
Virkningerne af løsningsmodel 4
Kompetencekrav til personer, der håndterer dyr,
forventes at bidrage til bedre håndhævelse. At anvende dyrevelfærdsindikatorer
til at opnå efterlevelse vil give fleksibilitet i gennemførelsen af visse
bestemmelser og dermed lette håndhævelsen. Løsningsmodel 4 forventes derfor
på grund af foranstaltningens brede dækning at få en forholdsvis positiv
(++) virkning med hensyn til at forbedre håndhævelsen. Løsningsmodel 4 medfører udgifter til uddannelse
for de erhvervsdrivende. Den får dog også positive virkninger for deres
konkurrenceevne på længere sigt. Herudover giver løsningsmodel 4 mulighed for
anvendelse af dyrevelfærdsindikatorer, hvilket kan reducere andre
efterlevelsesomkostninger. Løsningsmodel 4 forventes derfor at få en svagt
negativ (-) til neutral (0) virkning med hensyn til at skabe åben og loyal
konkurrence, afhængigt af de potentielle fordele, der
er forbundet med yderligere uddannelse og indførelsen af indikatorer baseret på
dyr, med hensyn til at kompensere for uddannelsesomkostninger. Kompetencekrav vil forbedre de erhvervsdrivendes
viden. Da foranstaltningen er obligatorisk, vil den få langt bredere virkning
end løsningsmodel 3. Løsningsmodel 4 forventes derfor at få meget positive
(+++) virkninger med hensyn til at forbedre de erhvervsdrivendes viden om
dyrevelfærd. Løsningsmodel 4 får ingen virkninger med hensyn
til at forbedre sammenhængen på tværs af dyrearter (0). De berørte parter er alle enige om, at uddannelse
af arbejdstagere har meget positive og langvarige virkninger for dyrevelfærden. De berørte parter er ikke enige
om anvendelsen af indikatorer baseret på dyr. Producenterne er bange for, at
den administrative byrde bliver uoverkommelig, mens
dyrevelfærdsorganisationerne tvivler på, at indikatorerne vil kunne erstatte
forskriftsmæssige foranstaltninger på en effektiv måde.
5.5.
Løsningsmodel 4+:
Virkningerne for mål 1, 2 og 3 betragtes ikke som
relevante, mens virkningen for mål 4 forventes at blive forholdsvis positiv
(+/++), afhængigt af de eventuelle opfølgende tiltag, som undersøgelserne måtte
indebære.
6.
Sammenligning af løsningsmodeller
Generelt supplerer løsningsmodellerne hinanden. Løsningsmodel
4 er effektiv med hensyn til at nå vigtige mål, fordi den skaber forpligtelser
for alle berørte erhvervsdrivende. Den medfører imidlertid
efterlevelsesomkostninger, der kan skade konkurrenceevnen. Den tager ikke fat
på de økonomiske determinanter. En kombination af løsningsmodel 2 og 3 ville
tackle dette aspekt meget bedre, og modellerne ville støtte hinanden indbyrdes. Løsningsmodel 3 ser generelt ud til at være den
mest omkostningseffektive, da den udgør et godt
kompromis mellem moderate omkostninger og en bred række virkninger med hensyn
til de vigtigste determinanter.
7.
Foretrukken løsningsmodel
Der er ikke nogen enkelt løsningsmodel, der løser
alle problemerne effektivt. Den foretrukne løsningsmodel er derfor nedenstående
policy mix: 1. Undersøgelse af muligheden for en
forenklet lovgivningsmæssig EU-ramme, der skal omfatte: –
en ramme til forbedring af gennemsigtigheden i og
relevansen af de oplysninger, der gives til forbrugerne om dyrevelfærd –
oprettelse af et netværk af referencecentre –
integrering af kompetencekravet i en enkelt tekst
(med en overgangsperiode for at reducere efterlevelsesomkostningerne) –
muligheden for at anvende resultatbaserede
dyrevelfærdsindikatorer 2. Udvikling af værktøjer til styrkelse af
medlemsstaternes efterlevelse af EU-bestemmelserne 3. Støtte til internationalt samarbejde 4. Passende oplysning af forbrugerne og offentligheden 5. Undersøgelse af velfærden for dyr, som
ikke er omfattet af specifikke EU-bestemmelser.
8.
Overvågning og evaluering
Der er allerede etableret nogle elementer, som vil
kunne udgøre nyttige overvågningsværktøjer i fremtiden. En række mulige
indikatorer er opført i rapporten. Det forekommer hensigtsmæssigt at planlægge
en anden evaluering ved strategiens udløb (2016). [1] KOM(2006) 13 endelig.