52001DC0628

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET - HALVÅRLIG AJOURFØRING AF RESULTATTAVLEN VEDRØRENDE FREMSKRIDT HEN IMOD OPRETTELSEN AF ET OMRÅDE MED "FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED" I EU (ANDET HALVÅR 2001)

FORORD

Denne udgave af selve resultattavlen følger samme format som de foregående tre udgaver. Det drejer sig om en detaljeret opstilling af de mange mål med tilhørende Tammerfors-frister, de nødvendige instrumenter for at opfylde dem, den i Tammerfors aftalte ansvarsfordeling for de enkelte sager for at komme i gang, komme videre og fuldføre målene, og punkter, hvor der derefter skal sættes ind, hvis bevægelsen fra Tammerfors skal opretholdes. Ved denne lejlighed er der tilføjet en oversigt over de vigtigste virkeliggørelser siden Tammerfors for at hjælpe læseren med at fortolke tabelopstillingen.

Denne udgave af resultattavlen, som kommer umiddelbart inden Laeken-mødet, er også en lejlighed til at bringe analysen videre end en ren mekanisk måling af fremskridt i form af forelæggelser og vedtagelser (eller ikke-vedtagelser) af de forskellige nødvendige instrumenter. Der er således gjort et forsøg på også at redegøre for Kommissionens egen evaluering af fremskridtene som et bidrag til Det Europæiske Råds drøftelser.

INDHOLDSFORTEGNELSE

INDLEDNING

1. SAMMENFATNING

2. En fælles europæiske asyl- og indvandringspolitik

2.1. Partnerskab med hjemlandene

2.2. Et fælles europæisk asylsystem

2.3. Retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere

2.4. Forvaltning af indvandrerstrømme

3. Et ægte, europæisk retligt område

3.1. Bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer i Europa

3.2. Gensidig anerkendelse af retsafgørelser

3.3. Større konvergens på det civilretlige område

4. Kriminalitetsbekæmpelse på EU-plan

4.1. Kriminalitetsforebyggelse på EU-plan

4.2. Udbygning af samarbejdet om kriminalitetsbekæmpelse

4.3. Bekæmpelse af visse former for kriminalitet

4.4. Særlige foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge

5. Emner vedrørende indre og ydre grænser og visumpolitik, gennemførelse af EF-traktatens artikel 62 og konvertering af Schengen-reglerne

6. Unionsborgerskab

7. Samarbejde om narkotikabekæmpelse

8. Styrket indsats udadtil

9. Andre igangværende initiativer

INDLEDNING

Midtvejsevaluering i Laeken

Det er i formandskabets konklusioner fra Det Europæiske Råd i Tammerfors den 15. og 16. oktober 1999 i tredje afsnit på forsiden fastlagt, at det er stats- og regeringschefernes klare ønske, at de vidtrækkende målsætninger om at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed bør gennemføres efter den ambitiøse tidsplan, der er fastsat i Amsterdam-traktaten og senere finpudset i Tammerfors. De gør også klart, at de er fast besluttede på at ville holdes personligt orienteret om, hvor vidt og hvor hurtigt deres program gennemføres. Dette skulle ske gennem en dobbelt mekanisme, nemlig:

* en "resultattavle", som Kommissionen med regelmæssige mellemrum udarbejder for at overvåge fremskridt i vedtagelsen og gennemførelsen af den lange række nødvendige foranstaltninger for at opfylde de mål, der er fastsat i traktaten og af Det Europæiske Råd

* en aftale om at mødes i december 2001, ved hvilken lejlighed stats- og regeringscheferne gennem tilbundsgående drøftelser skulle vurdere de fremskridt, der var gjort.

Hvis der ellers skulle have været tvivl om denne prioritering på højeste plan, blev denne bortvisket med tonen i konklusionerne fra Det Europæiske Råds særlige møde den 21. september, indkaldt efter de tragiske begivenheder den 11. september. Stats- og regeringscheferne gentog her ikke blot betydningen af Tammerfors-programmet og tidsplanen, de gik også så langt som at give "instruktioner" om, at programmet skulle gennemføres i sin helhed så hurtigt som muligt. Beskeden til EU-institutionerne og medlemsstaterne kunne ikke være mere klar.

Ovennævnte to mekanismer spiller meget konkret sammen i forberedelserne til Laeken-mødet. Det Europæiske Råds møde i Laeken vil gøre det ud for det møde, der blev aftalt i Tammerfors, dvs. at vedlagte udgave af Kommissionens resultattavle for stats- og regeringscheferne bliver en ajourført redegørelse for de fremskridt, der er gjort i gennemførelsen af det program, som de selv vedtog for to år siden.

Overordnet vurdering

Resultattavlens besked til Det Europæiske Råd er generelt positiv, idet udsigterne til at opfylde Tammerforsmålsætningerne fortsat er gode, forudsat at bestræbelserne fortsætter og styrkes. Tammerfors-initiativet har utvivlsomt båret frugt og konkrete eksempler på de allerede opnåede resultater beskrives senere i denne indledning. Ved at afsætte et helt møde til gennemførelsen af nøglebestemmelser i Amsterdam-traktaten udsendte stats- og regeringscheferne et tydeligt signal om, hvor fast besluttede de er på at videreføre en global langsigtet strategi med veldefinerede og velstrukturerede målsætninger. Siden Tammerfors-mødet har alle tre institutioner arbejdet sammen i en unionsånd og med samme mål for øje, nemlig oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

Det er bredt anerkendt, såvel politisk som i offentligheden, at de store udfordringer, som vores samfund står over for, såsom indvandring og kriminalitet, snarere skal tackles på EU-plan end af medlemsstaterne alene. Hertil kommer, at opbygningen af en række netværk har ført til en ny europæisk samarbejdskultur såvel politisk som operationelt.

Siden Tammerfors-mødet har EU endvidere slået sin position fast som en betydelig spiller på den internationale scene på områderne retlige og indre anliggender som en komponent af EU's eksterne politik generelt. Såvel internt som på eksternt viste EU med sin reaktion på begivenhederne den 11. september 2001, at den evner at gå i fælles aktion.

Endelig markedere Tammerfors-mødet et vigtigt øjeblik i udarbejdelsen af udkastet til EU's charter om grundlæggende rettigheder ved at fastlægge mekanismerne for udformningen. Ved at sikre overholdelsen af disse grundlæggende principper er charteret, som blev proklameret i december 2000 under Det Europæiske Råds møde i Nice, blevet en væsentlig komponent i dette område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

To år efter Tammerfors kan det siges, at de af Det Europæiske Råd rejste spørgsmål ligger parate på bordet i alle detaljer. Som et resultat af Kommissionens og/eller medlemsstaternes initiativer kan der ikke mere være tvivl om, hvad der står på spil, hvis Tammerfors-målsætningerne skal opfyldes. Laeken bliver den af stats- og regeringscheferne aftalte lejlighed til endnu en gang at bekræfte, at de mente Tammerfors-prioriteringerne alvorligt, hvilket da også blev så tydeligt bekræftet på mødet i Bruxelles den 21. september 2001, så der bliver skabt bevidsthed om, at det haster at få gennemført deres instruktioner.

En sådan besked kan regne med Kommissionens fulde opbakning. Det vil være uforståeligt for alle, hvis det ambitionsniveau, der blev sat i Tammerfors, skulle blive lavere i Laeken, hverken i indhold eller i tidsplan, da dette ville kunne opfattes som en accept af, at de sandt nok reelle vanskeligheder ved at tilpasse de nationale tilgange til disse følsomme spørgsmål skulle indebære et behov for at sagtne farten og/eller udvande traktatens fælles målsætninger. Hvis ikke Tammerfors-milepælene fremskyndes, vil det derimod vække dyb skuffelse i den offentlige opinion, som gang på gang har opfordret til yderligere resultater på området.

Herefter følger en beskrivelse af de forskellige nøgleområder:

* Gensidig anerkendelse

Et stort fremskridt siden Tammerfors er den generelle accept af begrebet gensidig anerkendelse af retsafgørelser som en praktisk måde at løse vanskeligheder på, som skyldes dybt forankrede forskelle i medlemsstaternes retstraditioner og -strukturer. Princippet er nu accepteret for både det civilretlige og det strafferetlige område, hvorfor medlemsstaternes vilje til at fortsætte frem imod en vellykket gennemførelse i detaljer nu sættes på prøvelse.

På det civilretlige område er princippet allerede kommet til udtryk i to meget vigtige fællesskabsinstrumenter: de såkaldte Bruxelles-I og Bruxelles-II-forordninger. Disse instrumenter udgør sammen med allerede vedtagne retsakter (f.eks. forordninger om forkyndelse af retslige dokumenter og bevisførelse) en solid base for en endnu højere grad af gensidig anerkendelse og den langsigtede målsætning om helt at fjerne "eksekvaturproceduren".

På det strafferetlige område vil medlemsstaternes vilje til denne del af det retlige samarbejde kunne måles efter, hvorvidt Rådet kan opfylde Det Europæiske Råds instruktion om inden to måneder at vedtage forslagene til en europæisk arrestordre.

* Strafferet

For så vidt angår strafferet, er der stødt på vanskeligheder i gennemførelsen af Tammerfors-anmodningerne med hensyn til at vedtage fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner på en række prioriterede områder. De største vanskeligheder drejer sig om sanktionernes niveau. Dette har imidlertid ikke forhindret Rådet i hverken at nå til enighed om straffe for forfalskning af euroen eller at vedtage retsinstrumenter om smugleransvar. En anden opløftende nylig udvikling var, at Rådet (retlige og indre anliggender) på sit møde den 28. september vedtog en rammeafgørelse om menneskehandel. Det Europæiske Råd insisterede på mødet den 21. september på en hurtig vedtagelse af Kommissionens nylige forslag om en fælles definition af terroristhandlinger, og Rådets reaktion på dette bliver en vigtig indikator for området. Det bør under alle omstændigheder kunne forventes, at med en sådan besked fra det højeste plan vil samtlige prioriterede områder i afsnit 48 i Tammerfors-konklusionerne (f.eks. bekæmpelse af narkotikahandel, seksuel udnyttelse af børn og højteknologisk kriminalitet) drage nytte af, at der med Laeken sandsynligvis vil blive pustet nyt liv i arbejdet.

* Lovgivning på andre områder

Det har været meget mere skuffende, at det ikke har været muligt at overholde Tammerfors-fristerne på en række områder, der kræver lovgivning. Tammerfors-konklusionerne opfordrer utvetydigt til, at der udformes fælles politikker på en række klart fastlagte områder. Når stats- og regeringscheferne opfordrede hertil, har de helt sikkert været klar over, at fælles politikker ikke kan udformes uden et minimum af tilpasning af de nationale politikker. Reaktionerne under Rådets drøftelser af en række enkeltforslag afslører imidlertid, at medlemsstaterne fortsat er fast besluttede på at sikre, at alle fælles politikker bør indebære mindst mulig tilpasning af de enkelte medlemsstaters eksisterende nationale fremgangsmåder. En sådan holdning er forståelig i en vis udstrækning og i et vist tidsrum, men fungerer ikke i praksis, navnlig ikke når der skal overholdes stramme tidsfrister. Jo længere det tager at nå til enighed om en fælles politik, jo større fare er der for, at en eller flere medlemsstater udformer sin egen politik på baggrund af hovedsageligt nationale betragtninger og uden reference til den europæiske kontekst, som den skal indgå i. Hvis dette sker, vil flere sætte spørgsmålstegn ved, hvad fælleseuropæiske politikker egentlig tjener til på områder, som rangerer så højt på listen over deres daglige bekymringer.

* Indvandring og asyl

Områderne indvandring og asyl illustrerer i særlig grad dette fænomen. Sigtet med Amsterdam-beslutningen om at flytte disse områder fra tredje til første søjle i traktaten var delvis et ønske om, at disse områder skulle have fordel af den mere dynamiske fællesskabsbeslutningstagning, herunder fuld implicering af Europa-Parlamentet og Domstolen. I Tammerfors-konklusionerne oplistes ydermere meget præcist, hvilke foranstaltninger der betragtes som væsentlige med hensyn til at udforme fælles politikker på disse områder. De nødvendige forslag, hvoraf nogle udgør en omformulering til Amsterdam-sprogbrug af elementer, der allerede havde været til drøftelse i nogen tid på grundlag af Maastricht-reglerne, er blevet fremlagt af Kommissionen og indgår i rammerne for den generelle fremgangsmåde, der er beskrevet i to meddelelser til Rådet og Europa-Parlamentet.

Det ville have været tilfredsstillende, hvis der kunne rapporteres til Det Europæiske Råd, at søjleskiftet havde ført til større bevidsthed om den hastende karakter og fleksibilitet, end det var tilfældet før Amsterdam-traktaten trådte i kraft, navnlig i lyset af de klare tidsfrister, der blev fastsat på højeste plan. Dette er uheldigvis stadig ikke tilfældet. Der har sandt nok været en række positive udviklinger, som kan rapporteres, f.eks. oprettelsen af Den Europæiske Flygtningefond, vedtagelsen af direktivet om midlertidig beskyttelse og indførelsen af Eurodac-systemet. Drøftelserne i Rådet om flere andre udkast til forslag afslører imidlertid det velkendte fænomen fra før Amsterdam-traktaten, med en eller flere medlemsstater der er mere end tilbageholdende med hensyn til at overveje tilpasning af national politik for at gøre det muligt at nå til enighed om en fælles politik. På et område, hvor næsten alle beslutninger træffes med enstemmighed, er der ikke noget egentligt pres for at gøre væsentlige indrømmelser. Hvis den nødvendige politiske vilje ikke når ned til de detaljerede forhandlinger, er dette noget, som Kommissionen opfordrer stats- og regeringscheferne til at gøre sig overvejelser om, navnlig om de udnytter mulighederne i de eksisterende traktater fuldstændigt, om hvordan de har tænkt sig at anvende Nice-traktatens forbedringer, og hvilke fremtidige institutionelle og beslutningsmæssige ændringer, der måtte være behov for i den fremtidige traktat, herunder mulige bevægelser væk fra enstemmighedsreglen på blokerede områder.

* Eksisterende og nye organer/strukturer

Det er meget tilfredsstillende, hvor meget bevægelse, der er skabt i gennemførelsen af Det Europæiske Råds ønske om at se forbedringer af eller oprettelse af en række samarbejdsstrukturer, som fik særlig omtale i Tammerfors. Selv om disse forskellige strukturer på deres nuværende eksistensstadium udviser store forskelle i, hvor langt og hvor meget de er udbygget, hvilket retsgrundlag, de har i traktaten, og hvor klart deres mandat er formuleret, så spiller samtlige allerede eller kan se frem til at spille netop den rolle, som blev forudset på Tammerfors-mødet. Der er fortsat behov for stor opmærksomhed omkring opbygningen af en effektiv, traktatbaseret kapacitet for hver af disse forskellige organer. Det bliver ikke mindre vigtigt imidlertid at sikre koordineringen mellem dem, så hver struktur har en klart defineret rolle, der sikrer deres komplementaritet og undgår risici for dobbeltarbejde eller sågar en modsatrettet indsats. Selv i denne tidlige fase af deres eksistens vil deres reaktioner på begivenhederne den 11. september blive en første prøvelse af denne nødvendige koordinering. Det drejer sig om følgende organer:

§ EUROPOL: Såvel Amsterdam som Tammerfors forudså en større rolle og kapacitet for Europol. Dette blev med forøget styrke bekræftet på Det Europæiske Råds møde den 21. september, hvor det bl.a. blev understreget, at Europol hurtigt og systematisk bør tilvejebringes de nødvendige oplysninger om terrorisme og forstærkninger i form af eksperter i bekæmpelse af terrorisme.

§ EUROJUST: Eurojust har fået en forrygende hurtig opstart med en tidlig etablering i den midlertidige udformning. Eurojust forventes at bevæge sig ind i sin anden, mere fuldstændige fase i 2002.

§ Task Force af politichefer: Task forcen har nu mødtes under hvert formandskab siden Tammerfors. Det er stadig nødvendigt at finpudse taks forcens operationelle rolle og forholdet til Europol, men det første grundlæggende arbejde er gjort.

§ Det Europæiske Politiakademi: De indledende drøftelser har bekræftet positiv opbakning fra fagets udøvere, selv om der fortsat er en del (overkommelig) uenighed om budgetmæssige og institutionelle spørgsmål, herunder spørgsmålet om oprettelsen af skolens sekretariat.

Hertil kan tilføjes:

§ Rådet (retlige og indre anliggender) opfordrede på mødet den 20. september til regelmæssige møder mellem cheferne for medlemsstaternes sikkerheds- og efterretningstjenester

§ En mulig ny struktur for grænseforvaltning, navnlig til fælles uddannelse, udvekslinger og koordinering af grænsekontrol mellem de pågældende myndigheder i medlemsstaterne, måske med henblik på senere oprettelse på længere sigt af en fælles institution for grænsekontrol.

* Den eksisterende dimension, herunder udvidelse

Tammerfors-tidsplanen og udvidelsestidsplanen falder sammen, hvilket betyder, at de to reelt er forbundne. Når EU indfører de nødvendige lovgivnings- og samarbejdsmæssige foranstaltninger, som fastlagt i Tammerfors, skabes der reelt et nyt regelværk i konstant udvikling, der højst sandsynligt vil få følger for ansøgerlandene. De må arbejde hårdt for at forstå og gøre sig klar til samme ændringer. Når EU bevæger sig ind på nye områder, opstår der uvilkårligt nye udfordringer. Nye begreber, såsom gensidig anerkendelse, skal måske have større opmærksomhed i forbindelse med udvidelsen.

Internationale udviklinger siden Tammerfors har vist, hvor klogt det var, at Det Europæiske Råd opfordrede til en styrkelse af EU's indsats udadtil for så vidt angår retlige og indre anliggender. Dette blev kraftigt understreget af begivenhederne den 11. september, som ikke kun har mobiliseret den transatlantiske dialog, men også tydeligt påvist behovet for at udvikle EU's forbindelser til en række andre tredjelande.

Centrale budskaber

Kommissionens evaluering til brug for Laeken-mødet af fremskridtene siden Tammerfors kan resumeres som følger:

* den proces, der blev igangsat i Tammerfors, har været positiv og har ført til en forståelse af og støtte til det program, som Det Europæiske Råd fastlagde på mødet

* om Tammerfors-projektet i sidste ende lykkes, afhænger af om støtten fra den offentlige opinion kan fastholdes som hidtil. Dette kræver, at projektet videreføres med højst mulig synlighed og gennemsigtighed, så borgerne kan se sammenhængen med deres daglige bekymringer

* på nogle områder kan der peges på konkrete landvindinger, navnlig medlemsstaternes generelle og principielle vilje til anvende gensidig anerkendelse for at løse de klare problemer, der er ved fuldstændig harmonisering

* visse områders flytning til fællesskabssøjlen under traktaten, navnlig indvandring og asyl, har imidlertid ikke skabt de forventede resultater med hensyn til øget fleksibilitet og hurtighed. Denne manglende vilje til at gøre fremskridt bør kunne overvindes med en indsprøjtning af en ny kraftig dosis politisk vilje

* de nye organer, der indgik i Tammerfors-konklusionerne for at forbedre samarbejdet (EUROJUST, Task Force af politichefer, Det Europæiske Politiakademi) er i varierende grader under oprettelse. Denne positive indsats bør følges op af en undersøgelse af mulighederne for at oprette et sammenligneligt nyt organ til forvaltning af uddannelse og udveksling for myndigheder (herunder i ansøgerlandene) med ansvar for forvaltning af de ydre grænser.

Derimod har fremskridtene med hensyn til at sætte EUROPOL i stand til at spille en større rolle, som forudset i Amsterdam og Tammerfors, været langsomme, selv om der er håb om, at begivenhederne den 11. september kan fremskynde de nødvendige beslutninger

* det må ikke glemmes, at gennemførelsen af Tammerfors skal ses i forbindelse med udvidelsesprocessen. På den ene side er der mange fordele ved at have et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed fuldstændigt på plads i god tid før udvidelsen, på den anden side medfører et regelværk i konstant udvikling nye udfordrende elementer, som ansøgerlandene skal tilpasse sig, samtidigt med at der føres udvidelsesforhandlinger

* frem for alt bør Det Europæiske Råds møde i Laeken både fastholde og styrke den bevægelse, der blev sat i gang i Tammerfors, og samtidig også skabe en forbindelse til den særskilte debat om Europas fremtid, så den næste regeringskonference kan behandle de nødvendige institutionelle og beslutningsmæssige ændringer for effektivt at opbygge området med frihed, sikkerhed og retfærdighed.

HALVÅRLIG AJOURFØRING AF RESULTATTAVLEN VEDRØRENDE FREMSKRIDT HEN IMOD OPRETTELSEN AF ET OMRÅDE MED "FRIHED, SIKKERHED OG RETFÆRDIGHED" I EU (ANDET HALVÅR 2001)

1. SAMMENFATNING

Dette afsnit indeholder en oversigt over de vigtigste virkeliggørelser siden Tammerfors-mødet, idet den efterfølgende tabelopstilling indeholder en mere detaljeret beskrivelse.

En fælles europæiske asyl- og indvandringspolitik

På asylområdet har Rådet nu fået forelagt samtlige nødvendige lovgivningsforslag for gennemførelsen af første fase vedrørende henholdsvis fastlæggelse af minimumsstandarder for asylprocedurer og vilkårene for modtagelse af asylansøgerne, afgørelse af, hvilken medlemsstat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning, samt definition på begrebet flygtning og tilnærmelse af de subsidiære former for beskyttelse.

Kommissionen forelagde endvidere i november 2000 en meddelelse, hvori den foreslår såvel mål og valgmuligheder som fremgangsmåder for overgangen til den anden fase i den fælles europæiske asylordning, navnlig indførelsen af en fælles procedure og en ensartet status.

Der er taget de første skridt til en fællesskabsforvaltning af den internationale beskyttelse med Rådets vedtagelse på forslag fra Kommissionen af Den Europæiske Flygtningefond, iværksættelse for perioderne 2000 og 2001 af systemet EURODAC, som er under opbygning, og endelig med direktivet om midlertidig beskyttelse, som giver Fællesskabet og medlemsstaterne en fælles ramme i tilfælde af massetilstrømning af flygtninge og fordrevne personer.

For så vidt angår indvandring redegjorde Kommissionen allerede i sin meddelelse fra november 2000 for den fremgangsmåde, den foreslår for at bidrage til udformningen af en fælles politik. Fremgangsmåden omfatter etablering af dels en normativ ramme for at fastsætte indrejse- og opholdsbetingelser for tredjelandsstatsborgere, dels en åben koordineringsmekanisme, der kan fremme en gradvis konvergens i medlemsstaternes politikker. De nødvendige lovgivningsmæssige initiativer vedrørende familiesammen føring, retsstillingen for fastboende tredjelandsstatsborgere og tilladelse til indrejse med henblik på beskæftigelse er nu forelagt Rådet. Rådet har allerede vedtaget diskrimineringsbekæmpende foranstaltninger på forslag fra Kommissionen, og det har placeret bekæmpelsen af social udstødelse på den europæiske sociale dagsorden.

Bekæmpelse af ulovlig indvandring udgør en anden vigtig dimension i en fælles politik for forvaltning af indvandrerstrømme. Der er sket en række fremskridt med hensyn til det operationelle samarbejde, og de første retsakter vedrørende dels retslig forfølgelse af hjælp til ulovlig indrejse og ophold, dels gensidig anerkendelse af afgørelser om udvisning er vedtaget.

Der er andre initiativer undervejs med sigte på at konsolidere grundlaget for denne fælles politik, navnlig vedrørende et bedre kendskab til migrationsfænomenet, med udarbejdelsen af en ny statistisk handlingsplan eller oprettelsen af et (virtuelt) overvågningscenter for migration, og det administrative samarbejde, som skal styrkes inden for rammerne af det nye ARGO-program.

Endelig samarbejdes der fortsat med hjem- og transitlandene, navnlig ved at spørgsmålet om indvandring og asyl gradvis er blevet inddraget i den politiske dialog og samarbejdet med tredjelandene såvel som med Asien-Europa-mødet, Middelhavslandene (inden for rammerne af Barcelona-processen og MEDA-programmet), Kina, de vestlige Balkan-lande samt visse lande for hvilke, Gruppen på Højt Plan vedrørende Asyl og Migration har udarbejdet handlingsplaner. Budgetmyndighedens indførelse af et nyt finansielt instrument bør kunne bidrage til at lette denne proces, som supplerer medlemsstaternes bestræbelser.

Et ægte, europæisk retligt område

På det civil- og handelsretlige område er der oprettet et europæisk retsligt netværk, som skal forestå en konstant udveksling af oplysninger mellem de nationale myndigheder. Der er ligeledes oprettet et udenretsligt europæisk net, som skal bistå forbrugerne i bilæggelse af tvister. Med hensyn til gensidig anerkendelse af retsafgørelser på det civilretlige område er der endvidere vedtaget et program, der baserer sig på Bruxelles-I og II-forordningerne (vedrørende anerkendelse og fuldbyrdelse af civilretlige afgørelser, herunder handelsretlige og familieretlige). Programmet skal på sigt fjerne eksekvaturproceduren for samtlige civilretlige afgørelser, herunder handelsretlige. Programmet fokuserer på retsafgørelser og bør udvides til også at omfatte anerkendelse af visse procedurer og administrative dokumenter, som udover retsprocedurer for øjeblikket udgør en kilde til vanskeligheder for de pågældende borgere.

På det strafferetlige område bør det bemærkes, at der er oprettet et strafferetligt netværk. I øvrigt har Rådet og Kommissionen i overensstemmelse med Tammerfors-forpligtelserne vedtaget et program med foranstaltninger, der iværksætter princippet om gensidig anerkendelse for strafferetlige afgørelser. Gensidig anerkendelse bør søges på samtlige stadier i de strafferetlige procedureforløb, såvel forud for, under som efter domsfældelse. Som sit bidrag til de prioriterede foranstaltninger har Kommissionen forelagt et forslag til Rådets rammeafgørelse om den europæiske arrestordre og overgivelsesprocedurerne mellem EU-medlemsstaterne. Det Europæiske Råd erklærede sig på sit ekstraordinære møde den 21. september 2001 enig i indførelsen af en europæisk arrestordre, som muliggør en direkte udveksling af eftersøgte personer fra en retsmyndighed til en anden, og som skal erstatte det nuværende system for udvisning mellem medlemsstater.

Med hensyn til beskyttelse af ofre har Rådet vedtaget en rammeafgørelse. Kommissionen har ligeledes påbegyndt offentlige høringer gennem offentliggørelse af en grønbog på området erstatning til ofre for kriminalitet.

Kriminalitetsbekæmpelse på EU-plan

Et meget vigtigt element i anmodningerne fremsat i Tammerfors er en strafferetlig harmonisering for en række prioriterede sektorer, herunder vedtagelse af fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner. Rådet har vedtaget de franske initiativer om menneskesmuglere (direktiv og rammeafgørelse). Der er ligeledes nået til principiel enighed i Rådet den 27. og 28. september 2001 om det forslag til rammeafgørelse, som Kommissionen havde forelagt om bekæmpelse af menneskehandel. Rådet fortsætter arbejdet med forslaget til rammeafgørelse om bekæmpelse af seksuel udnyttelse af børn, herunder børnepornografi, og bekæmpelse af computerrelateret kriminalitet. Endvidere har Kommissionen fremlagt et forslag til rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme og agter at forelægge et forslag vedrørende racisme og fremmedhad. De nødvendige beslutninger for at sikre en effektiv beskyttelse af euroen, navnlig mod falskmøntneri, er i øvrigt også under færdigbearbejdning.

For så vidt angår udformning af kriminalitetsforebyggende foranstaltninger har Rådet besluttet at oprette et kriminalitetsforebyggende net, hvis handlingsprogram omfatter de områder, der blev prioriteret i Tammerfors, vedrørende ungdoms-, by- og narkokriminalitet.

På området strafferetligt samarbejde ventes den endelige beslutning om at oprette EUROJUST-enheden at foreligge ved udgangen af 2001. Enhedens oprettelse bliver et vigtigt element for at sikre en god koordinering mellem de nationale myndigheder med ansvar for retsforfølgning, og for at yde bistand i efterforskningen af sager om organiseret kriminalitet. Med hensyn til toldsamarbejdet er ratificeringen af konventionerne SID og Napoli II stadig undervejs.

Med hensyn til politisamarbejdet indgår en udvidelse af Europols kompetenceområde til at omfatte samtlige former for kriminalitet i et fælles belgisk-svensk forslag. I øvrigt forelagde fire medlemsstater i september 2001 et initiativ til oprettelse af fælles efterforskningshold. Denne form for samarbejde fremstår så meget desto mere vigtig efter Det Europæiske Råds ekstraordinære møde den 21. september om terrorisme. Endvidere blev der i oktober 2000 etableret en europæisk operativ task force af politichefer, som gør det muligt at forbedre det operationelle samarbejde mellem politimyndighederne, ligesom oprettelsen af Det Europæiske Politiakademi (Cepol) skal udbygge politiuddannelsen.

Med hensyn til hvidvaskning af penge blev der i Tammerfors anmodet om en betydelig styrkelse af foranstaltningerne i betragtning af områdets betydning for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Dette gælder ligeledes bekæmpelsen af terrorisme og finansieringen heraf, som det endnu en gang blev understreget i konklusionerne fra Det Europæiske Råds ekstraordinære møde den 21. september 2001. Mere generelt vedrørende bekæmpelse af økonomisk kriminalitet gav Rådet på sit møde i oktober 2001 sin tilslutning til et direktiv om ændring af 1991-direktivet om forebyggelse af anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge, og dette ventes endeligt formelt vedtaget inden udgangen af året. Medlemsstaterne har endvidere undertegnet udkastet til protokol til konventionen af maj 2000 om strafferetlig bistand og har forpligtet sig til at ratificere protokollen senest inden udgangen af 2002. For så vidt angår beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser mangler medlemsstaterne stadig at ratificere en række forskellige instrumenter under tredje søjle. Kommissionen forelagde derfor et forslag til direktiv på området i maj 2001. Hertil kommer, at Kommissionen inden udgangen af 2001 vil fremlægge en grønbog om strafferetlig beskyttelse af Fællesskabets finansielle interesser og oprettelse af en europæisk anklagemyndighed. Endelig forventes rammeafgørelsen om indefrysning af midler vedtaget inden udgangen af året.

Multilateralt var det et stort skridt fremad, at medlemsstaterne og Fællesskabet undertegnede FN's konvention om grænseoverskridende organiseret kriminalitet og tillægsprotokollerne hertil.

Emner vedrørende indre og ydre grænser og visumpolitik, gennemførelse af EF-traktatens artikel 62 og konvertering af Schengen-reglerne

Integreringen af Schengen-reglerne har haft stor virkning for EU's arbejde. Visse nødvendige lovgivningsmæssige aspekter, enten af gennemførelsen af Schengen i den klassiske fællesskabsret, eller af videreudviklingen, har været genstand for forslag fra medlemsstaternes og Kommissionens side. Disse forskellige forslag drøftes for øjeblikket i Rådet. Bestræbelserne på at udvikle en fælles praksis, navnlig vedrørende visum og kontrol ved de ydre grænser, bør videreføres.

Unionsborgerskab

Kommissionen har forelagt et forslag til direktiv med henblik på at omarbejde samtlige gældende fællesskabstekster om indrejse- og opholdsret. Bestemmelserne skal sikre en større gennemsigtighed og opbløde visse aspekter af den nuværende ordning.

Samarbejde om narkotikabekæmpelse

Kommissionen forelagde i juni 2001 en meddelelse om gennemførelse af handlingsplanen om narkotikabekæmpelse (2000-2004). For at bidrage til opfyldelsen af narkotikahandlingsplanens specifikke målsætninger forelagde Kommissionen ligeledes et forslag til rammeafgørelse om fastlæggelse af minimumsbestemmelser for, hvilke handlinger der er strafbare, og hvilke sanktioner der anvendes, når det drejer sig om narkotikahandel.

Styrket indsats udadtil

Det Europæiske Råd i Feira vedtog i juni 2000 den rapport, som Rådet og Kommissionen havde udarbejdet om forbindelserne udadtil på området retlige og indre anliggender, hvilket gjorde det muligt at træffe beslutning om en række prioriteringer og politiske målsætninger. Inden for rammerne af udvidelsen er der igangsat forhandlinger om aspekter vedrørende retlige og indre anliggender. Fællesskabet støttede endvidere ansøgerlandene gennem specifikke projekter under PHARE-programmet, partnerskabs aftaler og gennem deltagelse i RIA-programmer. De stabiliserings- og associeringsaftaler, der er indgået mellem EU og de vestlige Balkan-lande, indeholder et væsentligt element af RIA-spørgsmål (f.eks. CARDS-programmet). Internationalt undertegnede medlemsstaterne og Kommissionen FN-konventionen om organiseret kriminalitet og protokollerne om menneskesmuglere og menneskehandel. Ratificeringsforløbet af disse instrumenter er nu påbegyndt. Også inden for FN-rammerne forventes medlemsstaterne og Fællesskabet snarligt at undertegne protokollen om handel med skydevåben, ligesom de deltager i det forberedende arbejde om en konvention om bekæmpelse af korruption. Medlemsstaterne og Fællesskabet har endvidere forpligtet sig til at deltage i den endelige fase af arbejdet på Europarådets konvention om bekæmpelse af computerrelateret kriminalitet.

2. En fælles europæiske asyl- og indvandringspolitik

Prioriteringerne fra Tammerfors:

De særskilte, men indbyrdes forbundne spørgsmål asyl og indvandring kræver, at der udformes en fælles EU-politik.

2.1. Partnerskab med hjemlandene

EU har behov for en samlet strategi for indvandring, som tager fat på de politiske spørgsmål samt spørgsmålene menneskerettigheder og udvikling i hjem- og transitlandene og hjem- og transitregionerne. Et partnerskab med de berørte lande er også et afgørende element for en vellykket politik på området med henblik på at fremme fælles udvikling.

Mål: Vurdering af hjem- og transitlande eller -regioner med henblik på at formulere specifikke integrerede strategier

>TABELPOSITION>

2.2. Et fælles europæisk asylsystem

Formålet er at sikre en fuldstændig og inklusiv anvendelse af Genève-konventionen, hvorved det garanteres, at ingen sendes tilbage til forfølgelse, dvs. at "non-refoulement"-princippet opretholdes.

På længere sigt bør der etableres en for hele EU gældende fælles asylprocedure og ensartet status for dem, der indrømmes asyl.

Asylansøgeres ret til at bevæge sig mellem medlemsstaterne bør begrænses.

Aftale om en midlertidig beskyttelsesordning for fordrevne personer vil aktivt blive søgt opnået på grundlag af solidaritet mellem medlemsstaterne.

Mål: Fastsættelse af, hvilken stat der er ansvarlig for behandlingen af en asylansøgning

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

2.3. Retfærdig behandling af tredjelandsstatsborgere

Der vil ske en indbyrdes tilnærmelse af betingelserne for tredjelandsstatsborgeres indrejse og ophold på grundlag af en fælles vurdering af den økonomiske og befolkningsmæssige udvikling i EU samt af situationen i hjemlandene.

En integrationspolitik bør sigte mod at indrømme tredjelandsstatsborgere, der lovligt opholder sig på en medlemsstats område (og især personer, der har opholdt sig i længere tid i den pågældende medlemsstat), rettigheder og pligter, der kan sidestilles med dem, der gælder for EU-borgere, og endvidere støtte ikke-forskelsbehandling og bekæmpelse af racisme og fremmedhad.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

2.4. Forvaltning af indvandrerstrømme

Forvaltningen af indvandrerstrømme bør forbedres i alle dens faser gennem nært samarbejde med hjem- og transitlande.

Bekæmpelsen af ulovlig indvandring vil blive styrket gennem bekæmpelse af de involverede net af kriminelle, samtidig med at ofrenes rettigheder vil blive beskyttet.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

3. Et ægte, europæisk retligt område

Prioriteringerne fra Tammerfors:

Formålet er at give borgerne i hele EU en fælles retsfølelse. Retsvæsenet må opfattes som noget, der letter folks dagligliv og forfølger dem, der truer friheden og sikkerheden for den enkelte eller samfundet som helhed. Det indebærer både bedre adgang til domstolene og et fuldt udbygget retligt samarbejde mellem medlemsstaterne.

Det Europæiske Råd anmodede på mødet i Tammerfors først og fremme om, at der træffes foranstaltninger for at forbedre retsadgangen i Europa og etableres mekanismer til beskyttelse af ofres rettigheder. Dernæst blev der anmodet om indførelse af systemer til gensidig anerkendelse af retsafgørelser.

3.1. Bedre adgang til domstolene og tilsvarende organer i Europa

I et ægte, europæisk retligt område bør enkeltpersoner og virksomheder have lige så let adgang til domstole og myndigheder i andre medlemsstater som i deres egen, og de retlige og administrative systemer i medlemsstaterne må ikke være så komplicerede, at det forhindrer dem i eller på forhånd får dem til at opgive at udøve deres rettigheder.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

3.2. Gensidig anerkendelse af retsafgørelser

Et ægte retsområde må give privatpersoner og erhvervsdrivende retssikkerhed. Derfor bør domme og andre retsafgørelser respekteres og fuldbyrdes over hele EU.

Øget gensidig anerkendelse af retsafgørelser og domme vil sammen med den nødvendige indbyrdes tilnærmelse af lovgivningen kunne lette samarbejdet mellem myndighederne og fremme den retlige beskyttelse af den enkeltes rettigheder. Derfor støttes princippet om gensidig anerkendelse, der bør være hjørnestenen i det retlige samarbejde inden for EU både på det civil- og det strafferetlige område.

På det civilretlige område:

>TABELPOSITION>

- På det strafferetlige område:

Mål: Sikre, at kriminelle ikke har nogen tilflugtssteder

>TABELPOSITION>

3.3. Større konvergens på det civilretlige område

For at smidiggøre det retlige samarbejde og give bedre adgang til domstolene må der skabes større overensstemmelse og konvergens mellem retssystemerne.

>TABELPOSITION>

4. Kriminalitetsbekæmpelse på EU-plan

Tammerfors-prioriteringerne og en strategi for et nyt årtusinde:

Kriminalitetsbekæmpelse på EU-plan Der bør sikres en afbalanceret udvikling af kriminalitetsbekæmpende foranstaltninger på EU-plan, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af grov organiseret, grænseoverskridende kriminalitet, samtidig med at enkeltpersoners og økonomiske aktørers frihed og juridiske rettigheder beskyttes. I denne forbindelse er opmærksomheden især rettet imod den "Europæiske Unions strategi for begyndelsen af det nye årtusinde" vedrørende forebyggelse og kontrol af organiseret kriminalitet. Nogle supplerende foranstaltninger, som går ud over konklusionerne fra Tammerfors, og som der stilles krav om i henstillingerne vedrørende denne strategi, er blevet inkluderet i dette kapitel.

4.1. Kriminalitetsforebyggelse på EU-plan

Skal en politik til bekæmpelse af alle former for kriminalitet være effektiv, må den omfatte tværgående, præventive foranstaltninger.

Kriminalpræventive aspekter må indarbejdes i alle aktioner og programmer til kriminalitetsbekæmpelse på EU-plan og nationalt plan.

Man bør fremme samarbejdet mellem nationale præventive organisationer, samtidig med at man prioriterer visse områder.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

4.2. Udbygning af samarbejdet om kriminalitetsbekæmpelse

I et ægte retsområde må kriminelle ikke kunne udnytte eventuelle forskelle mellem medlemsstaternes retssystemer.

Hvis borgerne skal sikres et højt beskyttelsesniveau, må der skabes et tættere samarbejde mellem de retshåndhævende myndigheder. Med det formål må der drages størst mulig fordel af samarbejdet mellem medlemsstaternes myndigheder, når de efterforsker grænseoverskridende tilfælde.

Amsterdam-traktaten gav Europol ny beføjelser og erkendte derved den helt centrale rolle, som organet spiller for samordningen på EU-plan af arbejdet med at forebygge og bekæmpe organiseret kriminalitet.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

4.3. Bekæmpelse af visse former for kriminalitet

Med hensyn til de nationale straffelove bør bestræbelserne på at vedtage fælles definitioner, fælles regler for, hvad der er strafbart, og fælles sanktioner i første omgang koncentreres om et begrænset antal sektorer af særlig relevans. For at beskytte enkeltpersoners og økonomiske aktørers frihed og juridiske rettigheder er der således behov for at indgå aftaler om ovennævnte forhold for så vidt angår alvorlig organiseret, grænseoverskridende kriminalitet.

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

>TABELPOSITION>

4.4. Særlige foranstaltninger til bekæmpelse af hvidvaskning af penge

Hvidvaskning af penge er af central betydning i organiseret kriminalitet. Derfor må der træffes foranstaltninger for at udrydde fænomenet, og der må tages konkrete skridt til at opspore, indefryse, beslaglægge og konfiskere udbyttet fra strafbare forhold.

>TABELPOSITION>

5. Emner vedrørende indre og ydre grænser og visumpolitik, gennemførelse af EF-traktatens artikel 62 og konvertering af Schengen-reglerne

>TABELPOSITION>

6. Unionsborgerskab

>TABELPOSITION>

7. Samarbejde om narkotikabekæmpelse

Prioriteringer i EU's strategi for narkotikabekæmpelse:

Narkotikaproblemet udgør en trussel for den enkelte og for samfundet og bør derfor søges løst på en samlet, tværfaglig og integreret måde. EU's narkotikastrategi for perioden 2000-2004 vil også blive vurderet midtvejs og ved periodens slutning med hjælp fra Det Europæiske Overvågningscenter for Narkotika og Narkotikamisbrug samt Europol.

>TABELPOSITION>

8. Styrket indsats udadtil

Det Europæiske Råds prioriteringer på møder i Tammerfors og Feira:

EU understreger, at alle Unionens beføjelser og de instrumenter, den har til rådighed, ikke mindst når det drejer sig om forbindelserne udadtil, må anvendes på en integreret og sammenhængende måde ved opbygningen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Hensynet til retlige og indre anliggender må integreres i udformningen og gennemførelsen af EU's øvrige politikker og aktiviteter.

>TABELPOSITION>

9. Andre igangværende initiativer

>TABELPOSITION>