12.8.2016   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

L 217/53

(1)

Den Europæiske Union bygger på et fælles sæt regler, der er forankret i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union, og som omfatter respekten for retsstatsprincippet. Udover at have til opgave at sikre overholdelsen af EU-lovgivningen er Kommissionen sammen med Europa-Parlamentet, medlemsstaterne og Rådet ansvarlig for at garantere Unionens fælles værdier.

(2)

Derfor vedtog Kommissionen, under hensyntagen til sine opgaver i medfør af traktaterne, den 11. marts 2014 meddelelsen »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (1). Denne retsstatsramme fastsætter, hvordan Kommissionen vil reagere, hvis der i en EU-medlemsstat er klare tegn på en trussel mod retsstatsprincippet, og forklarer de principper, som retsstatsprincippet indebærer.

(3)

Retsstatsrammen opstiller retningslinjer for en dialog mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat, der skal forhindre en optrapning af systemiske trusler mod retsstatsprincippet.

(4)

Formålet med dialogen er at sætte Kommissionen i stand til at finde en løsning sammen med den pågældende medlemsstat med henblik på at forebygge fremkomsten af en systemisk trussel mod retsstatsprincippet, som vil kunne udvikle sig til en »klar risiko for alvorligt brud«, der potentielt vil kunne udløse iværksættelsen af proceduren i henhold til artikel 7 i TEU. Hvis der er klare tegn på en systemisk trussel mod retsstatsprincippet i en medlemsstat, kan Kommissionen indlede en dialog med denne medlemsstat inden for retsstatsrammen.

(5)

Den Europæiske Unions Domstols og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis samt en række dokumenter, Europarådet har udarbejdet, og som navnlig bygger på Den Europæiske Kommission for Demokrati gennem Rets (»Venedigkommissionen«) ekspertise, indeholder en ikke-udtømmende liste over disse principper, hvori retsstatsprincippet grundlæggende defineres som en fælles værdi i Unionen, jf. artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union (TEU). Et af disse principper er legalitetsprincippet, der indebærer en gennemsigtig, ansvarlig, demokratisk og pluralistisk procedure for vedtagelse af love, retssikkerhed, forbud mod vilkårlighed i den offentlige forvaltning, uafhængige og upartiske domstole, en effektiv domstolsprøvelse, hvorved det bl.a. kontrolleres, at de grundlæggende rettigheder er overholdt, og lighed for loven (2). Udover at sikre overholdelsen af disse principper og værdier er de statslige institutioner også forpligtet til at arbejde loyalt sammen.

(6)

Den retlige ramme vil blive aktiveret i situationer, hvor en medlemsstats myndigheder træffer foranstaltninger eller tolererer situationer, som systematisk og negativt vil kunne påvirke institutionernes integritet, stabilitet eller hensigtsmæssige funktion og de mekanismer, der er indført på nationalt plan for at beskytte retsstatsprincippet (3). Formålet er at tage hånd om systemiske trusler mod retsstatsprincippet (4). Den politiske, institutionelle og/eller retslige orden i en medlemsstat som sådan, dens forfatningsmæssige struktur, magtfordeling, retsvæsenets uafhængighed eller upartiskhed samt systemet med domstolsprøvelse, herunder forfatningsdomstole, hvor et sådant system findes, skal være truet (5). Den retlige ramme vil blive aktiveret i situationer, hvor de nationale foranstaltninger til beskyttelse af retsstatsprincippet ikke synes effektivt at kunne afværge disse trusler.

(7)

Retsstatsrammen har tre faser. I den første fase (»Kommissionens vurdering«) indsamler og undersøger Kommissionen alle relevante oplysninger og vurderer, om der er klare tegn på en systemisk trussel mod retsstatsprincippet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne foreløbige vurdering finder, at der er en systemisk trussel mod retsstatsprincippet, vil den indlede en dialog med den pågældende medlemsstat ved at sende en »udtalelse vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet« og underbygge de problemer, den har konstateret, idet medlemsstaten får mulighed for at svare. Denne udtalelse kan være resultatet af en udveksling af korrespondance og møder med de relevante myndigheder, som følges op af yderligere udvekslinger. I den anden fase (»Kommissionens henstilling«) kan Kommissionen medmindre der i mellemtiden allerede er fundet en tilfredsstillende løsning, fremkomme med en »henstilling vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet« rettet til den pågældende medlemsstat. Kommissionen vil i så tilfælde anføre årsagerne til sin bekymring og henstille til, at medlemsstaten finder en løsning på de indkredsede problemer inden en fastsat frist og informerer Kommissionen om, hvilke foranstaltninger den har truffet med henblik herpå. I den tredje fase (»Opfølgning af Kommissionens henstilling«) vil Kommissionen overvåge medlemsstatens opfølgning af den henstilling, den har modtaget. Hele processen bygger på en fortløbende dialog mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat. Hvis en tilfredsstillende opfølgning af henstillingen ikke finder sted inden for den fastsatte frist, kan proceduren efter artikel 7 i TEU iværksættes; proceduren kan iværksættes ved et begrundet forslag fra en tredjedel af medlemsstaterne, Europa-Parlamentet eller Kommissionen.

(8)

I november 2015 blev Kommissionen opmærksom på en igangværende strid i Polen om navnlig sammensætningen af forfatningsdomstolen såvel som forkortelsen af embedsperioden for den nuværende formand og næstformand. Forfatningsdomstolen vedtog to afgørelser herom, henholdsvis den 3. og den 9. december 2015.

(9)

Den 22. december 2015 vedtog det polske parlaments underhus Sejm en lov om forfatningsdomstolen, der berører domstolens funktionsmåde såvel som dommernes uafhængighed (6).

(10)

I brev af 23. december 2015 rettet til den polske regering (7) anmodede Kommissionen om at blive underrettet om den forfatningsmæssige situation i Polen, herunder om hvilke skridt de polske myndigheder havde til hensigt at tage vedrørende forfatningsdomstolens to afgørelser som nævnt ovenfor. Hvad angår ændringerne i den lov om forfatningsdomstolen, som blev vedtaget den 22. december 2015, meddelte Kommissionen, at den forventede, at loven ikke ville blive endelig vedtaget eller i det mindste ikke ville træde i kraft, inden alle spørgsmål vedrørende dens virkninger for forfatningsdomstolens uafhængighed og funktionsmåde ville være blevet fuldstændigt afklaret. Kommissionen anbefalede ligeledes de polske myndigheder at arbejde tæt sammen med Europarådets Venedigkommission.

(11)

Den 23. december 2015 bad den polske regering Venedigkommission om en udtalelse om den lov, der var blevet vedtaget den 22. december 2015. Den polske regering afventede imidlertid ikke denne udtalelse, før den tog yderligere skridt, og loven blev kundgjort i statstidende og trådte i kraft den 28. december 2015.

(12)

Den 30. december 2015 skrev Kommissionen til den polske regering (8) og udbad sig yderligere oplysninger om de foreslåede reformer af forvaltningen af de statsejede radio- og tv-stationer. Den 31. december 2015 vedtog det polske senat »den lille medielov« om ledelsen og bestyrelsen af de polske offentlige radio- og tv-stationer. Den 7. januar 2016 modtog Kommissionen et svar fra den polske regering (9) på brevet om medieloven, hvori enhver negativ indvirkning på mediepluralisme blev afvist. Den 11. januar modtog Kommissionen et svar fra den polske regering om reformen af forfatningsdomstolen (10). Svarene fjernede ikke de eksisterende betænkeligheder.

(13)

Den 13. januar 2016 havde kommissærkollegiet en første orienterende drøftelse for at vurdere situationen i Polen. Kommissionen besluttede at undersøge situationen i henhold til retsstatsrammen og gav førstenæstformand Timmermans beføjelser til at indlede en dialog med Republikken Polens institutioner med henblik på at afklare problemstillingen og finde mulige løsninger. Samme dag skrev Kommissionen til den polske regering (11) og informerede denne om, at Kommissionen ville foretage en undersøgelse i henhold til retsstatsrammen, og at den ønskede at gå i dialog med Republikken Polens institutioner med henblik på at afklare problemstillingen og finde mulige løsninger. Den 19. januar 2016 skrev Kommissionen til den polske regering (12) og tilbød at bidrage med ekspertise og drøfte spørgsmål vedrørende den nye medielov.

(14)

Den 19. januar 2016 skrev den polske regering til Kommissionen (13) og redegjorde for sine synspunkter i striden om udnævnelsen af dommere og henviste bl.a. til en forfatningsmæssig tradition for udnævnelse af dommere. Den polske regering fremhævede en række positive virkninger, som ændringen af loven om forfatningsdomstolen forventes at ville få.

(15)

Samme dag afholdt Europa-Parlamentet et plenarmøde om situationen i Polen.

(16)

Den 1. februar 2016 skrev Kommissionen til den polske regering (14) og bemærkede, at forfatningsdomstolens afgørelser om udnævnelse af dommere stadig ikke var blevet opfyldt. Det blev ligeledes understreget i brevet, at der er behov for en yderligere undersøgelse af loven om forfatningsdomstolen, navnlig med hensyn til den »kombinerede effekt« af de mange foretagne ændringer, og der blev anmodet om mere detaljerede forklaringer. I brevet blev der ligeledes anmodet om oplysninger om andre love, der var blevet vedtaget for nylig, navnlig den nye lov om offentlig tjeneste, loven om ændring af politiloven og visse andre love såvel som loven om den offentlige anklager, og om hvilke lovgivningsmæssige reformer, der var planlagt, især yderligere reformer af medielovgivningen.

(17)

Ved brev af 29. februar 2016 (15) fremlagde den polske regering yderligere præciseringer for Kommissionen om embedsperioden for formanden for forfatningsdomstolen. I brevet blev det præciseret, at de foreløbige bestemmelser i den ændrede lov, hvorefter nedlæggelsen af formandens embedsperiode blev fastlagt, ifølge domstolens afgørelse af 9. december 2015 var kendt forfatningsstridige og havde mistet deres retsvirkning. Den nuværende formand for domstolen vil følgelig fortsat udøve sit hverv i henhold til de gamle lovbestemmelser, indtil hans embedsperiode udløber den 19. december 2016. Det fremgik ligeledes af brevet, at den næste formands embedsperiode vil være tre år. I brevet blev der desuden bedt om en afklaring af, hvad Kommissionen mente, når den insisterede på, at de bindende og endelige afgørelser fra forfatningsdomstolen stadig ikke var blevet opfyldt, og en forklaring på, hvorfor de resolutioner, ved hvilke der den 2. december 2015 var blevet valgt tre dommere til forfatningsdomstolen, ifølge Kommissionen skulle være i modstrid med domstolens efterfølgende afgørelse.

(18)

Den 3. marts 2016 skrev Kommissionen til den polske regering (16) for at uddybe spørgsmålet om udnævnelse af dommere, hvilket den polske regering havde bedt om ved brev af 29. februar 2016. Hvad angår ændringen af loven om forfatningsdomstolen blev det i brevet bemærket, at visse ændringer, både i sig selv og set som et samlet hele, ifølge en foreløbig vurdering vanskeliggør de forhold, under hvilke forfatningsdomstolen kan kontrollere forfatningsmæssigheden af nyligt vedtagne love, og der blev anmodet om yderligere præciseringer. I brevet blev der ligeledes anmodet om oplysninger om andre nyligt vedtagne love og yderligere lovgivningsmæssige reformer, der var planlagt.

(19)

Den 9. marts 2016 fastslog forfatningsdomstolen, at den lov, der blev vedtaget den 22. december 2015, var forfatningsstridig. Denne afgørelse er indtil videre ikke blevet kundgjort af regeringen i statstidende med den konsekvens, at den ikke har retsvirkning.

(20)

Den 11. marts 2016 vedtog Venedigkommissionen en udtalelse om »ændringer af loven af 25. juni 2015 om forfatningsdomstolen« (17). Hvad angår udnævnelse af dommere blev det polske parlament i udtalelsen opfordret til at finde en løsning baseret på retsstatsprincippet under iagttagelse af domstolens afgørelser. Det blev også bl.a. påpeget, at et højt beslutningsdygtigt antal på to tredjedeles flertal for godkendelse af afgørelser og strenge regler, der gør det umuligt at behandle hastesager, navnlig kombineret set, ville have gjort domstolen ineffektiv. Endelig fremgår det af udtalelsen, at afvisningen af at kundgøre afgørelsen af 9. marts 2016 vil forværre den forfatningsmæssige krise i Polen.

(21)

Den 21. marts 2016 skrev den polske regering til Kommissionen og inviterede førstenæstformand Timmermans til et møde i Polen med henblik på at gøre status over den hidtil førte dialog mellem den polske regering og Kommissionen og beslutte, hvordan dialogen kunne fortsætte på upartisk, evidensbaseret og samarbejdsorienteret vis.

(22)

Den 31. marts 2016 skrev den polske regering til Kommissionen og fremlagde de nyeste oplysninger og retlige vurderinger vedrørende striden om forfatningsdomstolen i Polen. Den 5. april 2016 fandt der møder sted i Warszawa mellem førstenæstformand Timmermans og Polens udenrigsminister, justitsminister og vicepremierminister samt formanden og næstformand for forfatningsdomstolen. Efter disse møder fandt der adskillige møder sted mellem den polske regering, repræsenteret ved justitsministeriet, og Kommissionen.

(23)

Efter afgørelsen af 9. marts 2016 begyndte forfatningsdomstolen atter at træffe afgørelser. Den polske regering deltog ikke i disse sager, og de afgørelser, som forfatningsdomstolen har afsagt siden den 9. marts 2016, er indtil videre ikke blevet kundgjort af regeringen i statstidende (18).

(24)

Den 13. april 2016 vedtog Europa-Parlamentet en beslutning om situationen i Polen og opfordrede bl.a. den polske regering til at overholde, kundgøre og straks fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens afgørelse af 9. marts 2016 og til at opfylde afgørelserne af 3. og 9. december 2015, ligesom den polske regering blev opfordret til fuldt ud at efterkomme Venedigkommissionens henstillinger.

(25)

Den 20. april 2016 mødtes Kommissionen med repræsentanter fra Netværket af Præsidenterne for Den Europæiske Unions Øverste Domstole og Konferencen af Europæiske Forfatningsdomstole med det formål at drøfte situationen i Polen.

(26)

Den 26. april 2016 vedtog den polske højesterets præsidium en beslutning, hvorved det slås fast, at forfatningsdomstolens afgørelser er gyldige, også selv om den polske regering nægter at kundgøre dem i statstidende.

(27)

Den 29. april 2016 fremlagde en gruppe af medlemmer af Sejm et lovforslag for Sejm om en ny lov om forfatningsdomstolen med henblik på at erstatte den eksisterende lov. Forslaget indeholdt adskillige bestemmelser, som allerede var blevet kritiseret af Venedigkommissionen i dens udtalelse af 11. marts 2016 og erklæret forfatningsstridige af domstolen i dens afgørelse af 9. marts 2016. Der var bl.a. tale om kravet om to tredjedeles flertal ved vedtagelse af afgørelser om en »abstrakt« forfatningsmæssig gennemgang af nyligt vedtagne love. I løbet af april blev der samlet en ekspertgruppe i Sejm, hvis opgave var at hjælpe med at forberede en ny lov om forfatningsdomstolen.

(28)

Den 24. maj 2016 havde førstenæstformand Timmermans møder i Warszawa med Polens premierminister, formanden og næstformanden for forfatningsdomstolen, ombudsmanden og Warszawas borgmester samt med medlemmer af oppositionspartierne i Sejm. Den 26. maj 2016 mødtes førstenæstformand Timmermans med den polske vicepremierminister i Bruxelles. Efterfølgende fandt der yderligere udvekslinger og møder sted mellem Kommissionen og den polske regering.

(29)

Til trods for, at Kommissionen og den polske regering havde både detaljerede og konstruktive udvekslinger, var de imidlertid ikke i stand til at fjerne Kommissionens betænkeligheder. Den 1. juni 2016 vedtog Kommissionen en udtalelse vedrørende Polens overholdelse af retsstatsprincippet. Som opfølgning på den dialog med de polske myndigheder, som havde været i gang siden den 13. januar, fandt Kommissionen det nødvendigt at formalisere sin vurdering af den aktuelle situation i denne udtalelse. I udtalelsen giver Kommissionen udtryk for sine betænkeligheder og fokuserer på den igangværende dialog med de polske myndigheder, hvis formål er at komme frem til en løsning.

(30)

Den 24. juni 2016 skrev den polske regering til Kommissionen og bekræftede modtagelsen af Kommissionens udtalelse af 1. juni vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet (19). I brevet informerede den polske regering Kommissionen om den aktuelle situation med hensyn til det parlamentariske arbejde i Polen, herunder arbejdet med den nye lov om forfatningsdomstolen, og der blev givet udtryk for overbevisningen om, at parlamentets arbejde var den rigtige måde at nå en konstruktiv løsning på. Efterfølgende fortsatte dialogen mellem Kommissionen og den polske regering.

(31)

Den 22. juli 2016 vedtog Sejm en ny lov om forfatningsdomstolen, som ophævede loven af 25. juni 2015 om forfatningsdomstolen. Førstebehandlingen fandt sted den 10. juni 2016, andenbehandlingen blev sat i gang den 5. juli 2016, og tredjebehandlingen blev afsluttet den7. juli. Senatet vedtog ændringer den 21. juli 2016. Sejm vedtog den af senatet ændrede lov den 22. juli 2016. Før loven kan træde i kraft, skal den underskrives af den polske præsident og kundgøres i statstidende. Kommissionen har fremsat bemærkninger og drøftet indholdet af udkastet til lov med de polske myndigheder på forskellige stadier af lovgivningsprocessen,

1.

Polen bør tage behørigt hensyn til Kommissionens analyse som anført nedenfor og træffe foranstaltningerne i denne henstillings afsnit 6 med henblik på at løse de konstaterede problemer inden for den fastsatte frist.

2.

I nærværende henstilling giver Kommissionen udtryk for sine betænkeligheder med hensyn til Polens overholdelse af retsstatsprincippet og kommer med anbefalinger til de polske myndigheder om, hvordan de kan tage hånd om disse betænkeligheder. Betænkelighederne vedrører følgende:

3.

Forud for parlamentsvalget til Sejm den 25. oktober 2015 udpegede den afgående lovgivende forsamling den8. oktober fem personer, som skulle »udnævnes« til dommere ved forfatningsdomstolen af den polske præsident. Tre dommere skulle indtage de pladser, som var blevet ledige under den afgående lovgivende forsamling, mens to dommere skulle indtage de pladser, som ville blive ledige under den nye lovgivende forsamlings mandat, som begyndte den 12. november 2015.

4.

Den 19. november 2015 vedtog Sejm efter en hasteprocedure en ændring af loven om forfatningsdomstolen, som giver mulighed for at ophæve de retslige udnævnelser, som den afgående lovgivende forsamling havde foretaget, og udnævne fem nye dommere. Den 25. november 2015 vedtog Sejm et forslag, der ophæver de fem udnævnelser, som den forrige lovgivende forsamling havde foretaget, og den 2. december blev der udnævnt fem nye dommere.

5.

Forfatningsdomstolen anfægtede afgørelserne fra både den forrige og den nye lovgivende forsamling. Domstolen traf følgelig to afgørelser, henholdsvis den 3. og den 9. december 2015.

6.

I sin afgørelse af 3. december (20) fastslog forfatningsdomstolen bl.a., at Sejms forrige lovgivende forsamling havde været berettiget til at udnævne tre dommere som erstatning for de dommere, hvis embedsperiode udløb den 6. november 2015. Samtidig gjorde domstolen det klart, at Sejm ikke havde været berettiget til at udnævne to dommere som erstatning for dem, hvis embedsperiode udløb i december. I afgørelsen blev der også specifikt henvist til, at den polske præsident er forpligtet til øjeblikkeligt at tage en dommer i ed, som er valgt af Sejm.

7.

Den 9. december (21) underkendte forfatningsdomstolen bl.a. retsgrundlaget for de udnævnelser, som Sejms nye lovgivende forsamling havde foretaget af tre dommere til de pladser, som blev ledige den 6. november 2015, og som den forrige lovgivende forsamling allerede på lovlig vis havde udnævnt dommere til.

8.

Til trods for disse afgørelser har de tre dommere, som den forrige lovgivende forsamling har udnævnt, ikke påbegyndt deres hverv ved forfatningsdomstolen, og den polske præsident har endnu ikke taget dem i ed. Omvendt har den polske præsident taget de tre dommere udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag, i ed.

9.

De to dommere, der er valgt af den nye lovgivende forsamling som erstatning for de dommere, der fratrådte i december 2015, er i mellemtiden begyndt at varetage deres hverv som dommer ved forfatningsdomstolen.

10.

Den 28. april 2016 tog den polske præsident en ny dommer ved forfatningsdomstolen i ed, som var blevet udnævnt af Sejm for at udfylde den ledige plads, som opstod, da en dommer tidligere på måneden havde forladt forfatningsdomstolen ved udløbet af sin embedsperiode.

11.

Den 22. juli 2016 vedtog Sejm en ny lov om forfatningsdomstolen. § 90 i denne lov foreskriver, at »Med virkning fra denne lovs ikrafttræden skal formanden for domstolen inkludere de dommere, som har aflagt ed for republikkens præsident, men som på datoen for denne lovs ikrafttræden endnu ikke er begyndt at varetage hvervet som dommere, i de paneler, der skal træffe afgørelser, og tildele dem sager«. I § 6, stk. 7, i den nye lov understreges det, at »dommerne, efter at de er taget i ed, skal møde op ved domstolen for at varetage deres hverv, og formanden for domstolen skal tildele dem sager og skabe de betingelser, der gør det muligt for dem at varetage deres opgaver«.

12.

Kommissionen finder, at de bindende og endelige afgørelser fra forfatningsdomstolen af 3. og 9. december 2015 stadig ikke er blevet opfyldt hvad angår udnævnelse af dommere. Ifølge disse afgørelser skal Polens statslige institutioner samarbejde loyalt for i overensstemmelse med retsstatsprincippet at sikre, at de tre dommere, som er udnævnt af Sejms forrige lovgivende forsamling, kan begynde at varetage deres hverv som dommere ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere udnævnt af den nye lovgivende forsamling uden gyldigt retsgrundlag ikke begynder at varetage dette hverv. Den kendsgerning, at disse afgørelser ikke er blevet opfyldt, rejser alvorlig tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet, idet overholdelse af endelige retsafgørelser er en afgørende forudsætning, der er iboende i retsstatsprincippet.

13.

Den polske regering har i et af sine breve henvist til eksistensen af en forfatningsmæssig tradition for udnævnelse af dommere i Polen, som skulle berettige det standpunkt, som Sejms nye lovgivende forsamling har indtaget. Kommissionen bemærker imidlertid, ligesom Venedigkommissionen (22), at det tilkommer forfatningsdomstolen at fortolke og anvende national forfatningsret og -traditioner, og at forfatningsdomstolen i sine afgørelser ikke har henvist til en sådan tradition. Afgørelsen af 3. december, som har valideret retsgrundlaget for Sejms forrige lovgivende forsamlings udnævnelse af tre dommere til posterne, der blev ledige den 6. november, kan ikke ophæves ved at påberåbe sig en angivelig forfatningsmæssig tradition, som domstolen ikke anerkender.

14.

En begrænsning af virkningen af disse afgørelser til en simpel forpligtelse til, at regeringen skal kundgøre dem, hvilket de polske myndigheder har hævdet er tilstrækkeligt, vil hindre, at afgørelserne af 3. og 9. december får nogen form for juridisk og operationel effekt. Navnlig fratages den polske præsident forpligtelsen til at tage de pågældende dommere i ed, til trods for at dette formkrav er blevet bekræftet af forfatningsdomstolen.

15.

Kommissionen bemærker endvidere, at også Venedigkommissionen mener, at en løsning på den aktuelle konflikt vedrørende forfatningsdomstolens sammensætning »skal være baseret på forpligtelsen til at overholde og fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens afgørelser«, og at »alle statslige organer, navnlig Sejm, opfordres til fuldt ud at overholde og opfylde afgørelserne« (23).

16.

Hvad angår loven, der blev vedtaget den 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen, bemærker Kommissionen desuden, at denne lov ikke er forenelig med afgørelserne af 3. og 9. december. Ifølge § 90 og § 6, stk. 7, skal formanden for forfatningsdomstolen tildele sager til alle dommere, som har aflagt ed over for den polske præsident, men som endnu ikke er begyndt at varetage deres hverv som dommere. Denne bestemmelse lader til at være målrettet den situation, hvor tre dommere i december 2015 ulovligt blev udnævnt af Sejms nye lovgivende forsamling. Det vil gøre det muligt for disse dommere at varetage deres hverv og udfylde de pladser, som Sejms forrige lovgivende forsamling allerede på lovlig vis havde udnævnt tre dommere til. Disse bestemmelser er følgelig i modstrid med forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 og med Venedigkommissionens udtalelse.

17.

Kommissionen mener derfor, at de polske myndigheder bør overholde og fuldt ud opfylde forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015. Ifølge disse afgørelser skal de statslige institutioner samarbejde loyalt for i overensstemmelse med retsstatsprincippet at sikre, at de tre dommere, som er udnævnt af den forrige lovgivende forsamling kan begynde at varetage deres hverv som dommere ved forfatningsdomstolen, og at de tre dommere udnævnt af den nye lovgivende forsamling ikke begynder at varetage et sådant hverv uden at være blevet lovligt valgt. De relevante bestemmelser i den lov, der blev vedtaget den 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen, er i strid med forfatningsdomstolens afgørelser af 3. og 9. december 2015 og med Venedigkommissionens udtalelse, og er derfor genstand for alvorlige betænkeligheder, hvorvidt retsstatsprincippet er overholdt.

18.

Den 22. december 2015 vedtog Sejm efter en hasteprocedure en ændring af loven om forfatningsdomstolen (24). Ændringerne er beskrevet mere indgående i nedenstående afsnit 4.1. I sin afgørelse af 9. marts 2016 erklærede forfatningsdomstolen såvel loven af 22. december 2015 i sin helhed som specifikke bestemmelser heri for forfatningsstridig. De polske myndigheder har endnu ikke kundgjort afgørelsen i statstidende. Den polske regering bestrider afgørelsens lovlighed, eftersom forfatningsdomstolen ikke anvendte den procedure, som er fastsat i loven, der blev vedtaget den 22. december 2015. Regeringen indtager samme standpunkt for så vidt angår de afgørelser, som domstolen har afsagt efter den 9. marts 2016.

19.

Kommissionen er af den opfattelse, at afgørelsen af 9. marts 2016 er bindende og skal overholdes. Det var med rette, at forfatningsdomstolen ikke anvendte den procedure, der var fastsat i den lov, som blev vedtaget den 22. december 2015. Kommissionen giver i den henseende Venedigkommissionen ret, når den udtaler, at »en simpel retsakt, som er en trussel mod den forfatningsmæssige kontrol, skal vurderes på sin egen forfatningsmæssighed, før den kan anvendes af domstolen. […] Selve idéen om forfatningens forrang indebærer, at en sådan lov, der angiveligt bringer forfatningsretten i fare, skal kontrolleres og om nødvendigt ophæves af forfatningsdomstolen, før den træder i kraft« (25). Kommissionen understreger endvidere, at den lov, som blev vedtaget den 22. december 2015, kræver et beslutningsdygtigt antal dommere på 13 for at træffe en afgørelse i plenum, og eftersom forfatningsdomstolen kun bestod af 12 dommere, kunne den ikke vurdere forfatningsmæssigheden ved ændringerne af 22. december 2015, hvilket højesterettens første næstformand, ombudsmanden og det nationale råd for retsvæsenet havde anmodet om. Dette ville have været i modstrid med den polske forfatning, ifølge hvilken forfatningsdomstolen har til opgave at sikre en forfatningsmæssig prøvelse. Ligeså har domstolen ikke kunnet træffe afgørelse om forfatningsmæssigheden ved kravet om kvalificeret flertal ved afstemning i overensstemmelse med det krav, hvis forfatningsmæssighed den var i færd med at undersøge.

20.

Regeringens manglende vilje til at kundgøre forfatningsdomstolens afgørelse af 9. marts 2016 rejser alvorlige tvivl om overholdelsen af retsstatsprincippet, idet overholdelse af endelige afgørelser er en afgørende forudsætning, der er en fast bestanddel af retsstatsprincippet. Navnlig i tilfælde, hvor kundgørelsen af en afgørelse er en forudsætning for dens ikrafttræden, og hvor en sådan kundgørelse påhviler en anden statslig myndighed end den ret, som har truffet afgørelsen, er denne statslige myndigheds efterfølgende kontrol af afgørelsen lovlighed uforenelig med retsstatsprincippet. Afvisning af kundgørelsen af afgørelsen forhindrer den automatiske og operationelle effekt ved en bindende og endelig afgørelse og er i modstrid med legalitets- og magtfordelingsprincipperne.

21.

Afvisning af kundgørelsen af afgørelsen af 9. marts skaber en grad af usikkerhed og polemik, som får negativ indvirkning ikke blot på denne afgørelse, men på alle efterfølgende og fremtidige afgørelser truffet af domstolen. Eftersom disse afgørelser, efter afgørelsen af 9. marts 2016, er truffet i overensstemmelse med de regler, der var gældende før den 22. december 2015, vil risikoen for en fortløbende kontrovers om enhver fremtidig afgørelse forhindre den polske forfatningsret i at fungere korrekt. Risikoen er allerede en realitet, da domstolen til dato har truffet 20 afgørelser siden afgørelsen af 9. marts 2016, og ingen af disse afgørelser er blevet kundgjort i statstidende.

22.

Kommissionen bemærker, at den nye lov, der blev vedtaget den 22. juli 2016 om forfatningsdomstolen, ikke fjerner ovennævnte betænkeligheder. § 80, stk. 4, i loven foreskriver, at formanden for forfatningsdomstolen skal »ansøge« premierministeren om kundgørelse af afgørelser. Dette tyder på, at kundgørelsen af afgørelser er afhængig af premierministerens afgørelse. Det vækker alvorlig bekymring om domstolens uafhængighed.

23.

Derudover fremgår det af § 89, at »I en periode på 30 dage fra denne lovs ikrafttræden, vil afgørelser truffet af domstolen før den 20. juli 2016 på en måde, som er i strid med loven om forfatningsdomstolen af 25. juni 2015, blive kundgjort med undtagelse af afgørelser vedrørende normative retsakter, som er ophævet«. Denne bestemmelse giver anledning til bekymring, idet kundgørelsen af afgørelser ikke bør afhænge af lovgivers afgørelse. Derudover strider tilkendegivelsen af, at afgørelserne er truffet ulovligt, mod princippet om magtfordeling, idet det ikke er op til Sejm at tage stilling til foreneligheden med forfatningen. Derudover er bestemmelsen uforenelig med afgørelsen af 9. marts 2016 og Venedigkommissionens konklusioner.

24.

Den kendsgerning, at den polske regering indtil videre har afvist at kundgøre afgørelsen af 9. marts 2016 om forfatningsdomstolen såvel som alle efterfølgende afgørelser i statstidende skaber usikkerhed om det retsgrundlag, på hvilket domstolen skal fungere, og på retsvirkningen af de afgørelser, den træffer. Denne usikkerhed undergraver effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse og vækker alvorlige betænkeligheder med hensyn til overholdelsen af retsstatsprincippet. Den lov, som blev vedtaget den 22. juli 2016, fjerner ikke disse betænkeligheder.

25.

Kommissionen bemærker, at Sejm den 22. juli 2016 vedtog en ny lov om forfatningsdomstolens virkemåde, hvorved loven af 25. juni 2015 om forfatningsdomstolen blev ophævet. Den er en efterfølger til loven vedtaget den 22. december 2015, som blev erklæret forfatningsstridig af forfatningsdomstolen. Det skal derfor undersøges, om denne lov er forenelig med retsstatsprincippet ved at undersøge dens virkninger på effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse, bl.a. i forbindelse med nyligt vedtagne love, og om den på passende vis afhjælper de betænkeligheder, som Kommissionen gav udtryk for i udtalelsen vedrørende overholdelsen af retsstatsprincippet af 1. juni. Den berørte lovgivning og dennes virkninger undersøges nærmere nedenfor, idet der tages hensyn til bestemmelsernes virkninger, både enkeltvis og kombineret med hinanden, og forfatningsdomstolens tidligere retspraksis samt Venedigkommissionens udtalelse.

26.

Den 22. december 2015 vedtog Sejm efter en hasteprocedure en ændring af loven om forfatningsdomstolen (26). Ændringerne omfattede bl.a. en forhøjelse af det antal dommere, der er beslutningsdygtigt til at behandle sager (27), en forhøjelse af det flertal, der er nødvendigt for, at forfatningsdomstolen kan træffe afgørelse i plenum (28), en forpligtelse til at behandle sager i kronologisk rækkefølge (29) og en minimumsfrist for afholdelse af retsmøder (30). Nogle ændringer (31) øgede inddragelsen af andre statslige institutioner i disciplinærsager, hvori dommere ved domstolen var impliceret.

27.

I sin afgørelse af 9. marts 2016 erklærede forfatningsdomstolen loven af 22. december 2015 forfatningsstridig i sin helhed, såvel som specifikke bestemmelser heri, særlig de bestemmelser, der er nævnt ovenfor. De polske myndigheder har endnu ikke kundgjort afgørelsen i Polens statstidende (se afsnit 3).

28.

Som det allerede blev nævnt i udtalelsen af 1. juni 2016, finder Kommissionen, at ændringerne vedrørende det beslutningsdygtige antal, stemmeflertallet, den kronologiske behandling af sager og minimumsfristen for afholdelse af retsmøder, navnlig kombineret set, undergraver forfatningsdomstolens evne til effektivt at udfylde sin rolle som garant for forfatningen. Venedigkommissionen deler denne holdning. Da disse konklusioner er relevante for vurderingen af loven af 22. juli 2016, gengives de vigtigste punkter heri nedenfor.

29.

I henhold til den ændrede § 44, stk. 3, skulle mindst 13 dommere være til stede, for at forfatningsdomstolen kunne træffe afgørelse i plenum (32). I henhold til den ændrede § 44, stk. 1, skulle forfatningsdomstolen træffe afgørelse i plenum, medmindre andet var fastsat i loven. Dette gjaldt navnlig i såkaldt »abstrakte sager« vedrørende den forfatningsmæssige prøvelse af nyligt vedtagne love. Den ændrede § 44, stk. 1, indeholdt også undtagelser for navnlig individuelle klager eller sager indbragt af de almindelige domstole. Ifølge den tidligere udgave af loven krævede en afgørelse i plenum tilstedeværelsen af mindst 9 dommere (§ 44, stk. 3, nr. 3, i loven før ændringen).

30.

Kommissionen fandt, at et beslutningsdygtigt antal på 13 dommere ud af 15 for at træffe afgørelse i plenum (i forbindelse med den »abstrakte« forfatningsmæssige prøvelse af nyligt vedtagne love) udgør en væsentlig begrænsning af forfatningsdomstolens beslutningsproces, og at det risikerer at blokere processen. Kommissionen bemærkede, at et beslutningsdygtigt antal på 13 dommere ud af 15 er usædvanlig højt sammenlignet med kravene i andre medlemsstater, hvilket Venedigkommissionen tilsluttede sig. Det kunne sagtens tænkes, at det af diverse årsager til tider ikke vil være muligt at samle et sådant beslutningsdygtigt antal, og at forfatningsdomstolen således i det mindste midlertidigt ville være ude af stand til at træffe afgørelser. Det er faktisk tilfældet i den nuværende situation, da forfatningsdomstolen i øjeblikket kun råder over 12 dommere.

31.

I henhold til den ændrede § 99, stk. 1, krævede afgørelser (i »abstrakte sager«), som træffes af forfatningsdomstolen i plenum, et flertal på to tredjedele af de tilstedeværende dommere. I betragtning af det nye (øgede) beslutningsdygtige antal (jf. ovenfor) betød det, at en afgørelse skulle godkendes af mindst 9 dommere, hvis forfatningsdomstolen traf afgørelse i plenum (33). Kun i de tilfælde, hvor forfatningsdomstolen bestod af et panel på syv eller tre dommere (individuelle klager og anmodninger om præjudicielle afgørelser fra de almindelige domstole), var et simpelt flertal tilstrækkeligt. Ifølge den tidligere udgave af loven var et simpelt flertal tilstrækkeligt, til at der kunne træffes afgørelse i plenum (§ 99, stk. 1, i loven før ændringen).

32.

Sammen med forøgelsen af det beslutningsdygtige antal indebar kravet om et flertal på to tredjedele af dommerne for at træffe afgørelse (i forbindelse med den »abstrakte« forfatningsmæssige prøvelse af nyligt vedtagne love) endnu videre begrænsninger af forfatningsdomstolens beslutningsproces. Kommissionen bemærkede, at der i langt størsteparten af de europæiske retssystemer kun kræves et simpelt flertal, hvilket Venedigkommissionen bekræftede. Under alle omstændigheder fandt forfatningsdomstolen, at afgørelser i henhold til den polske forfatning skal træffes ved simpelt flertal, og at det nye krav om kvalificeret flertal derfor var forfatningsstridigt.

33.

Ifølge den ændrede § 80, stk. 2 (34), skulle datoen for retsmøder for åbne eller lukkede døre, hvor anmodninger vedrørende den abstrakte forfatningsmæssige prøvelse behandles, fastsættes ud fra den rækkefølge, hvorefter sagerne er indbragt for domstolen. Der var ingen undtagelser til denne regel, og ifølge ændringen gjaldt denne bestemmelse alle verserende sager, for hvilke der endnu ikke var fastsat en dato for retsmødet (35). Den tidligere version af loven indeholdt ikke en tilsvarende bestemmelse.

34.

Denne regel, hvorved forfatningsdomstolen skulle behandle sager i den rækkefølge, som de blev registreret i, påvirkede negativt domstolens evne til at træffe hurtige afgørelser vedrørende nye loves forfatningsmæssighed, navnlig i betragtning af det store antal verserende sager. Eftersom forfatningsdomstolen ikke havde mulighed for at tage hensyn til sagens karakter (navnlig i forbindelse med spørgsmål om grundlæggende rettigheder), dens vigtighed eller dens særlige forhold, risikerede domstolen at blive forhindret i at opfylde kravet om rettergang inden for en rimelig frist, som er fastsat i artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention og i artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Venedigkommissionen bemærkede desuden, at denne regel også kunne have afskrækket retterne fra at indbringe anmodninger om præjudicielle afgørelser for domstolen, særligt hvis det var nødvendigt at afholde et retsmøde efter modtagelsen af den præjudicielle afgørelse.

35.

Ifølge den ændrede § 87, stk. 2 (36), måtte et retsmøde ikke finde sted tidligere end tre måneder efter den dato, hvor de implicerede underrettes om datoen for retsmødet, og tidligere end seks måneder i tilfælde af sager, der behandles i plenum. Efter den tidligere version af loven måtte et retsmøde ikke blive afholdt tidligere end 14 dage efter den dato, hvor de implicerede underrettes om datoen for retsmødet.

36.

Endelig skulle dette spørgsmål ses i tilknytning til kravet vedrørende fastlæggelse af datoen for behandlingen af sager. Minimumsfristen for afholdelsen af retsmøder (de implicerede underrettes om datoen for retsmødet i forfatningsdomstolen mindst tre — og i vigtige tilfælde seks — måneder før datoen for retsmødet) risikerede at forsinke sagsbehandlingen. Som beskrevet ovenfor er fraværet af en generel bestemmelse, hvorved forfatningsdomstolen kunne afkorte fristerne i hastetilfælde, uforenelig med kravet om rettergang inden for en rimelig frist i artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention og artikel 47 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

37.

Ifølge den ændrede § 28a (37) kunne der også indledes disciplinærsager på grundlag af en anmodning fra Republikken Polens præsident eller justitsminister senest tre uger efter datoen for modtagelsen af anmodningen, medmindre domstolens formand fastslog, at anmodningen var ubegrundet. I henhold til den ændrede § 31a, stk. 1 (38), skulle præsidiet i særligt alvorlige tilfælde anmode Sejm om at afsætte den pågældende dommer. En sådan handling fra præsidiets side kunne indledes på en begæring fra Republikken Polens præsident eller justitsminister efter den ændrede § 31a, stk. 2, selv om forfatningsdomstolen stadig selv kunne bestemme. Den endelige beslutning skulle træffes af Sejm. Ifølge den tidligere version af loven var den udøvende myndighed ikke bemyndiget til at indlede disciplinærsager, og Sejm havde ikke bemyndigelse til at afsætte en forfatningsdommer. Alene forfatningsdomstolen var bemyndiget til at afsætte en af sine dommere.

38.

Kommissionen bemærkede med bekymring, at nogle ændringer øgede inddragelsen af andre statslige institutioner i disciplinærsager, hvori dommere ved domstolen var impliceret. Navnlig havde Republikken Polens præsident og justitsminister fået beføjelse til at indlede disciplinærsager over for dommere ved forfatningsdomstolen (39), og i særligt alvorlige tilfælde var Sejm bemyndiget til at træffe den endelige afgørelse om at afsætte en dommer efter en anmodning fra forfatningsdomstolen (40).

39.

Kommissionen fandt, at det forhold, at et politisk organ på anmodning fra forfatningsdomstolen kan træffe afgørelse om (og således eventuelt afvise at pålægge) en disciplinær sanktion, kan skabe et problem for så vidt angår den dømmende magts uafhængighed, eftersom parlamentet (som politisk organ) kunne forventes at træffe afgørelse ud fra politiske overvejelser. Det var ligeledes heller ikke klart, hvorfor politiske institutioner såsom præsidenten eller justitsministeren skulle have beføjelse til at indlede disciplinærsager. Selv om sådanne sager krævede forfatningsdomstolens eller dens formands godkendelse, risikerede det forhold, at de kunne indledes af politiske institutioner, at påvirke domstolens uafhængighed. Det vakte bekymring med hensyn til magtfordelingen og forfatningsdomstolens uafhængighed, eftersom domstolens forslag om at afsætte en dommer kunne forkastes af Sejm.

40.

Foruden bestemmelser om udnævnelse af dommere ved forfatningsdomstolen og kundgørelsen af domstolens afgørelser (se afsnit 2 og 3) indeholder loven af 22. juli 2016 andre bestemmelser om domstolens funktion. Loven bygger på loven om forfatningsdomstolen af 1. august 1997, men indeholder nye bestemmelser om bl.a. det antal dommere, der er beslutningsdygtigt, det flertal, der er nødvendigt for, at forfatningsdomstolen kan træffe afgørelser i plenum, behandlingen af sager i kronologisk rækkefølge, mindstefrist for afholdelse af retsmøder, generalstatsadvokatens rolle, udsættelse af voteringer, overgangsbestemmelser for verserende sager og vacantio legis.

41.

Selv om der kan konstateres visse forbedringer i forhold til ændringsloven af 22. december 2015, og nogle af problemerne er blevet løst som beskrevet nedenfor, finder Kommissionen alligevel, at en række af de betænkeligheder, der blev givet udtryk for i forbindelse med loven af 22. december 2015, fortsat er til stede, og samtidig rejser flere af de nye bestemmelser nye spørgsmål. Overordnet set giver virkningen af nogle af bestemmelserne i loven af 22. juli 2016, både enkeltvis og kombineret med hinanden, anledning til bekymring med hensyn til effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse og retsstatsprincippet.

42.

I henhold til § 26, stk. 2, skal mindst 11 dommere være til stede, for at en sag kan behandles af forfatningsdomstolen i plenum. I henhold til § 26, stk. 1, litra g), skal domstolen desuden træffe afgørelse i plenum i sager, hvor tre forfatningsdommere har indgivet en anmodning herom inden for 14 dage efter at have modtaget en kopi af en klage over en krænkelse af forfatningen, eller en anmodning eller retsspørgsmål som omhandlet i § 38, stk. 1

43.

Med artikel 26, stk. 2, øges det antal dommere, der skal være til stede, for at domstolen kan træffe afgørelse i plenum, fra 9 dommere (som i loven om forfatningsdomstolen fra 1997 og loven af 25. juni 2015, før den blev ændret den 22. december 2015) til 11. Det udgør en begrænsning af forfatningsdomstolens beslutningsproces. Antallet af dommere er blevet sænket i forhold til de 13, der krævedes efter ændringsloven af 22. december 2015. Det kan dog ske, at der ikke kan samles et beslutningsdygtigt antal dommere, navnlig i betragtning af at der i øjeblikket kun er 12 dommere til at behandle sager ved forfatningsdomstolen, hvilket vil forhindre domstolen i at træffe afgørelser.

44.

Derudover skal domstolen i henhold til § 26, stk. 1, litra g), bl.a. også træffe afgørelse i plenum i sager, hvor tre dommere anmoder herom. Disse dommere skal ikke nødvendigvis være udpeget til dommerpanelet i den givne sag. Loven stiller ikke krav om, at anmodningen skal være begrundet eller opfylde bestemte betingelser. En sådan bestemmelse kan give anledning til, at et uforudsigeligt antal sager vil skulle behandles i plenum, hvilket forhindrer domstolen i at fungere effektivt og således hæmmer effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse.

45.

Ifølge § 69 skal afgørelser træffes ved simpelt flertal. Det er en forbedring i forhold til ændringsloven af 22. december 2015, eftersom der ikke længere er noget ubetinget krav om et flertal på to tredjedele til at træffe afgørelser, og bestemmelsen imødegår således Kommissionens tidligere betænkeligheder.

46.

I henhold til § 38, stk. 3, skal datoen for retsmøder til behandling af anmodninger fastsættes ud fra den rækkefølge, hvormed anmodningerne er indgivet til domstolen. § 38, stk. 4, indeholder en liste over de specifikke tilfælde, hvor rækkefølgen ikke er relevant. I henhold til § 38, stk. 5, kan domstolens formand se bort fra betingelsen i stk. 3 og fastsætte datoen for retsmødet i sager, hvor det er begrundet af hensyn til beskyttelse af borgernes rettigheder og frihedsrettigheder, statens sikkerhed eller den forfatningsmæssige orden. Formanden for domstolen kan på anmodning fra 5 dommere genoverveje sin beslutning om datoen for retsmødet.

47.

Denne regel, hvorved domstolen skal behandle sager i den rækkefølge, som anmodningerne registreres i, blev indført med ændringsloven af 22. december 2015, og domstolen har allerede erklæret den i strid med bl.a. forordningen under henvisning til, at bestemmelsen griber ind i den dømmende magts uafhængighed og princippet om magtadskillelse.

48.

I henhold til § 38, stk. 3, anvendes denne regel ved anmodninger og ikke ved klager over forfatningskrænkelser. Selv om reglen kun anvendes ved anmodninger, påvirker den domstolens evne til at træffe hurtige afgørelser om lovenes forfatningsmæssighed på anmodning fra institutionelle aktører.

49.

§ 38, stk. 5, giver adgang til, at forfatningsdomstolens formand kan fravige reglen. Denne mulighed er imidlertid begrænset til specifikke sager og kan give anledning til forsinkelser, eftersom fem dommere kan anmode formanden om at genoverveje sin beslutning om fastsættelse af datoen for retsmødet. Det er desuden ikke klart, hvorvidt betingelserne giver forfatningsdomstolens formand mulighed for at fravige reglen i forbindelse med sager, der kræver en hurtig afgørelse.

50.

Selv om loven af 22. juli 2016 er en forbedring i forhold til loven af 22. december 2015, kan bestemmelsen om prioriteret rækkefølge og dens virkninger for domstolens effektivitet give anledning til betænkeligheder.

51.

Ifølge § 61, stk. 1, må et retsmøde ikke afholdes tidligere end 30 dage efter meddelelsen af datoen for retsmødet. I henhold til § 60, stk. 3, kan forfatningsdomstolens formand i sager om retsspørgsmål, klager over forfatningskrænkelser og kompetencetvister mellem statens vigtigste forfatningsmæssige myndigheder anordne en halvering af fristen i stk. 1, medmindre klageren, den domstol, der indbringer spørgsmålet, eller ansøgeren gør indsigelse herimod inden for syv dage fra modtagelsen af meddelelsen fra domstolens formand. Det forhold, at forfatningsdomstolens formand kan kræve perioden på 30 dage halveret, er en forbedring i forhold til loven af 22. december 2015, selv om klageren, den domstol, der indbringer spørgsmålet, eller ansøgeren kan gøre indsigelse mod afkortelsen af perioden.

52.

Loven af 22. juli 2016 indeholder ingen bestemmelser om inddragelsen af andre statslige institutioner i forbindelse med disciplinærsager, hvori dommere ved domstolen er impliceret. Det er en forbedring i forhold til loven af 22. december 2015, og spørgsmålet giver derfor ikke længere anledning til betænkeligheder.

53.

Ifølge § 61, stk. 6, forhindrer generalstatsadvokatens eller dennes repræsentants manglende tilstedeværelse ikke, forudsat at vedkommende er blevet behørigt underrettet om retsmødet, at sagen behandles, medmindre pligten til at deltage følger af bestemmelser i loven. Ifølge § 30, stk. 5, skal generalstatsadvokaten eller dennes repræsentant deltage i sager, der behandles af domstolen i plenum.

54.

I praksis forekommer kombinationen af § 61, stk. 6, og § 30, stk. 5, at give generalstatsadvokaten, som desuden er justitsminister, mulighed for at udsætte eller ligefrem forhindre behandlingen af visse sager, herunder sager, der behandles i plenum, ved ikke at deltage i retsmødet. Det ville indebære utilbørlig indblanding i domstolens virkemåde og ville således krænke den dømmende myndigheds uafhængighed og være i strid med magtadskillelsesprincippet.

55.

Ifølge § 68, stk. 5, kan mindst fire dommere under voteringer i plenum gøre indsigelse mod den foreslåede afgørelse, hvis de finder, at spørgsmålet er af særlig relevans for statens organisering eller den offentlige orden, og hvis de ikke er enige i domskonklusionen. Ifølge § 68, stk. 6, udsættes voteringen med tre måneder i tilfælde af en indsigelse efter stk. 5, og ved de efterfølgende voteringer efter denne periode fremsætter de dommere, der gjorde indsigelse, et fælles forslag til afgørelse. I henhold til § 68, stk. 7, kan mindst fire dommere ved den nye votering efter stk. 6 atter gøre indsigelse, hvorved voteringen udsættes i yderligere tre måneder. Ved udgangen af denne periode finder en ny votering og afstemning sted.

56.

Ved sager, der behandles i plenum — hvilket risikerer at være et større antal, se ovenfor — giver loven af 22. juli 2016 mulighed for, at mindst fire dommere ved forfatningsdomstolen gør indsigelse mod et forslag til afgørelse. Dette kan føre til, at voteringen i en sag udsættes i mindst tre måneder og i visse tilfælde i seks måneder, efter at forfatningsdomstolen er nået til voteringsstadiet. Loven indeholder ingen undtagelsesbestemmelser, som giver mulighed for en hurtigere behandling af sager.

57.

Virkningerne af disse bestemmelser på effektiviteten af den forfatningsmæssige prøvelse giver anledning til betænkeligheder set i lyset af reststatsprincippet, eftersom de forhindrer forfatningsdomstolen i at sikre en reel forfatningsmæssig prøvelse og garantere en effektiv og rettidig domstolsprøvelse i alle sager.

58.

Ifølge § 83, stk. 1, finder alle lovens bestemmelser anvendelse på sager, der allerede var blevet indledt, men ikke afsluttet på datoen for lovens ikrafttrædelse. I henhold til § 83, stk. 2, skal domstolen afslutte de sager, der er omhandlet i stk. 1, inden for et år efter lovens ikrafttrædelse. Den etårige frist finder ikke anvendelse for sager nævnt i § 84. I henhold til § 84, stk. 1, skal domstolen stille sager vedrørende anmodninger fra myndigheder omhandlet i forfatningens § 191, stk. 1, nr. 1-5, som verserede forud for lovens ikrafttrædelse, i bero i seks måneder og bede de anmodende myndigheder om at komplettere deres anmodninger i overensstemmelse med betingelserne i § 33, stk. 2-5. I henhold til § 84, stk. 2, skal domstolen anordne sagen genåbnet ved udløbet af den frist, der er omhandlet i stk. 1, når anmodningen omhandlet i samme stykke er kompletteret i overensstemmelse med betingelserne i § 33, stk. 2-5. I modsat fald henlægges sagen.

59.

Ifølge § 85, stk. 1, skal retsmødet udsættes, hvis datoen herfor blev fastsat før lovens ikrafttrædelse, og det kompetente dommerpanel skal tilpasses i overensstemmelse med loven. Ifølge § 85, stk. 2, fastsættes der en ny dato for retsmødet. Retsmødet skal finde sted i overensstemmelse med loven. I henhold til § 86 skal kundgørelsen af afgørelsen udsættes, hvis datoen herfor blev fastsat før lovens ikrafttrædelse, og det kompetente dommerpanel og afgørelsens betingelser skal tilpasses i overensstemmelse med loven.

60.

På den ene side fastsættes der i § 83, stk. 2, en frist på et år fra datoen for lovens ikrafttrædelse til at behandle verserende sager. På den anden side fastslås det i § 84, som en delvis ophævelse af § 83, stk. 2, at verserende anmodninger (dvs. anmodninger fra institutionelle aktører om forfatningsmæssig prøvelse af love) skal fastfryses i en periode på seks måneder. Domstolen skal anmode ansøgerne om at komplettere deres anmodninger, så de lever op til de nye formalia, og kan først genoptage sit arbejde med disse anmodninger, efter at perioden på seks måneder er udløbet (selv om ansøgerne kompletterer deres anmodninger inden da). Loven indeholder ingen undtagelsesbestemmelser, som giver mulighed for en hurtigere behandling af sager.

61.

§§ 85 og 86 har karakter af et lovgivningsmæssigt indgreb i verserende sager, navnlig dem, der allerede har nået et fremskredent stadie, og kan hæmme domstolens rette funktion.

62.

Samlet set giver disse overgangsbestemmelser anledning til bekymring, idet de i betydelig grad vil forsinke domstolens arbejde med anmodninger og forhindre den i at sikre en effektiv forfatningsmæssig prøvelse. Det er særlig relevant i forbindelse med alle de kontroversielle nye love som omhandlet i Kommissionens udtalelse (se afsnit 4.3 nedenfor).

63.

Ifølge § 92 i loven af 22. juli 2016 træder loven i kraft 14 dage efter kundgørelsen. Medmindre der træffes foranstaltninger til en forebyggende forfatningsmæssig prøvelse af loven, er vacatio legis-perioden på 14 dage for kort til at kunne foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse af loven. Af hensyn til retssikkerheden er det vigtigt, at forfatningsdomstolen gives tilstrækkelig tid til at prøve lovens forenelighed med forfatningen, før den træder i kraft.

64.

I den forbindelse bemærkes, at Venedigkommissionen i sin udtalelse af 11. marts 2016 påpegede, at forfatningsdomstolen skal have mulighed for at prøve den lovgivning, der regulerer domstolens funktion, før lovgivningen træder i kraft.

65.

Sejm har vedtaget en række særlig kontroversielle nye love, ofte ved hjælp af hasteprocedurer, bl.a. navnlig en medielov (41), men også en ny tjenestemandslov (42), en lov om ændring af politiloven og visse andre love (43) og love om den offentlige anklagemyndighed (44) samt en ny lov om ombudsmanden og om ændring af visse andre love (45). I sine breve af 1. februar og 3. marts 2016 forhørte Kommissionen sig hos den polske regering om status for og indholdet af disse lovændringer, men den har endnu ikke modtaget oplysninger herom. Derudover har Sejm vedtaget en række andre kontroversielle lovforslag, bl.a. loven om det nationale medieråd (46) og en ny lov om terrorbekæmpelse (47).

66.

Kommissionen finder, at så længe forfatningsdomstolen forhindres i at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse, vil der ikke blive foretaget en effektiv undersøgelse af loves (som f.eks. de ovenfor nævnte) forenelighed med forfatningen, herunder om de respekterer de grundlæggende rettigheder.

67.

Kommissionen bemærker f.eks., at nye love (navnlig medieloven (48)) giver anledning til betænkeligheder med hensyn til mediefrihed og mediepluralisme. helt specifikt ændrer den nye medielov reglerne for udpegelse af ledelsen og bestyrelsen af de offentlige radio- og tv-stationer, så de underlægges regeringens kontrol (finansministeriet) og ikke længere er et uafhængigt organ. Den nye lov indeholder også bestemmelser om øjeblikkelig afskedigelse af den nuværende ledelse og bestyrelse. I den forbindelse sætter Kommissionen navnlig spørgsmålstegn ved, hvilke retsmidler de personer, der berøres af den nye lov, har adgang til.

68.

Love som den nye tjenestemandslov (49) er ligeledes relevante set ud fra retsstatsprincippet og grundlæggende rettigheder. I sine breve af 1. februar og 3. marts 2016 spurgte Kommissionen i den forbindelse den polske regering om, hvilke retsmidler, de personer, der berøres af loven, har adgang til (50). Den polske regering har indtil videre ikke besvaret Kommissionens spørgsmål.

69.

Loven om ændring af politiloven og af visse andre love (51) kan også give anledning til spørgsmål med hensyn til dens forenelighed med de grundlæggende rettigheder, bl.a. beskyttelse af privatlivet og af personoplysninger. Den 28.-29. april 2016 aflagde en delegation fra Venedigkommissionen et besøg i Warszawa for at drøfte ændringerne af politiloven og af visse andre love, og den afgav en udtalelse på sit møde den 10.-11. juni 2016 (52). Ifølge udtalelsen er bl.a. lovens retssikkerhedsgarantier og materielle betingelser stadig ikke tilstrækkelige til at forhindre en overdreven anvendelse heraf eller uberettiget krænkelse af personers privatliv.

70.

Den nye lov om terrorbekæmpelse kan desuden give anledning til spørgsmål vedrørende dens forenelighed med de grundlæggende rettigheder (53) og er genstand for forfatningsmæssig prøvelse.

71.

Kommissionen konkluderer således, at så længe forfatningsdomstolen forhindres i at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse, vil der ikke blive foretaget en effektiv undersøgelse af loves iagttagelse af de grundlæggende rettigheder. Det giver anledning til alvorlige betænkeligheder for så vidt angår retsstatsprincippet, navnlig i betragtning af, at Sejm for nylig har vedtaget en række særlig kontroversielle nye love, som bør kunne underkastes forfatningsmæssig prøvelse. Disse betænkeligheder kommer så meget desto mere til udtryk ved, at loven af 22. juli 2016 som nævnt i det foregående vil medføre, at en række verserende sager stilles i bero.

72.

Af ovennævnte årsager finder Kommissionen, at den polske retsstat er udsat for en systemisk trussel. Det forhold, at forfatningsdomstolen forhindres i at foretage en effektiv forfatningsmæssig prøvelse har negative konsekvenser for dens integritet, stabilitet og korrekte funktion, hvilket er blandt de vigtigste garantier for retsstaten i Polen. Når der findes et forfatningssikret retssystem, er dette systems rette virkemåde et centralt element i retsstaten.

73.

Respekten for retsstatsprincippet er ikke alene en forudsætning for beskyttelsen af alle de grundlæggende rettigheder, der er omhandlet i artikel 2 i traktaten om Den Europæiske Union. Det er også en forudsætning for at opretholde alle de rettigheder og pligter, der følger af traktaterne og af international ret, og for at skabe gensidig tillid mellem borgere, virksomheder og nationale retslige myndigheder i alle medlemsstaterne.

74.

Kommissionen henstiller, at de polske myndigheder hurtigst muligt iværksætter passende tiltag til at imødegå den systemiske trussel mod retsstaten. Kommissionen henstiller særlig, at de polske myndigheder:

75.

Kommissionen understreger, at det loyale samarbejde, som kræves mellem de forskellige statslige institutioner inden for retsstatsforhold, er afgørende for at nå frem til en løsning i den nuværende situation. Kommissionen opfordrer desuden de polske myndigheder til at indhente Venedigkommissionens holdning til den nye lov om forfatningsdomstolen af 22. juli 2016.

76.

Kommissionen opfordrer den polske regering til at rette op på de svagheder, der er konstateret i denne henstilling, senest tre måneder efter modtagelsen af denne henstilling samt til at underrette Kommissionen om de tiltag, der gøres med henblik herpå.

77.

Kommissionen står parat til at føre en konstruktiv dialog med den polske regering med udgangspunkt i denne henstilling.