EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 13.5.2015

COM(2015) 198 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

Rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om virkningen af den procedure, der er fastlagt i artikel 10 i forordning (EU) nr. 1025/2012 om europæisk standardisering, på tidsrammerne for udstedelse af anmodninger om standardisering i henhold til nævnte forordnings artikel 25

1.Indledning

Artikel 25 i forordning (EU) nr. 1025/2012 om europæisk standardisering (i det følgende benævnt "standardiseringsforordningen") 1 fastlægger, at:

Senest den 2. januar 2015 evaluerer Kommissionen virkningen af den procedure, der er fastlagt i artikel 10 i denne forordning, på tidsrammerne for udstedelse af anmodninger om standardisering. Kommissionen fremlægger sine konklusioner i en rapport til Europa-Parlamentet og til Rådet. Hvis det er hensigtsmæssigt, ledsages rapporten af forslag til ændring af denne forordning.

Dette er rapporten, der er udarbejdet i henhold til artikel 25.

2.Europæiske standarder og europæiske standardiseringspublikationer til støtte for Unionens lovgivning og politikker

2.1.Europæiske standardiseringsorganisationer

Siden 1980'erne har de europæiske standardiseringsorganisationer (ESO'er) spillet en vigtig og bredt anerkendt rolle med hensyn til at harmonisere nationale standarder i EU-/EFTA-lande og støtte opbygningen af det indre marked. Anerkendelsen blev først bekræftet ved direktiv 83/189/EØF 2 og dernæst ved de generelle retningslinjer for samarbejdet mellem Kommissionen og ESO'erne, der blev underskrevet i 1984 og revideret i 2003 3 .

Den Europæiske Standardiseringsorganisation (CEN), Den Europæiske Komité for Elektroteknisk Standardisering (Cenelec) og Det Europæiske Standardiseringsinstitut for Telekommunikation (ETSI) er de europæiske standardiseringsorganisationer (ESO'er), der er anerkendt ved standardiseringsforordningen. De vedtager på frivillig basis europæiske standarder og europæiske standardiseringspublikationer for at fastlægge frivillige tekniske specifikationer eller kvalitetsspecifikationer, som nuværende eller fremtidige produkter, produktionsprocesser eller tjenesteydelser kan være i overensstemmelse med.

Det vigtigste princip i det europæiske standardiseringssystem er, at Kommissionen kan anmode ESO'erne om at udarbejde en europæisk standard eller en europæisk standardiseringspublikation for produkter eller tjenesteydelser for at støtte EU-lovgivning og politikker. Det anvendte retsgrundlag var tidligere direktiv 98/34/EF samt samarbejdsaftalen med ESO'erne, mens det i dag er standardiseringsforordningen. Omkring 20 % af alle europæiske standarder eller europæiske standardiseringspublikationer er resultatet af sådanne anmodninger fra Kommissionen, mens de resterende 80 % stammer direkte fra forslag fra industrien eller andre standardiseringsinteressenter.

2.2.En anmodning om standardisering før standardiseringsforordningen

Artikel 6 i direktiv 83/189/EØF (senere afløst af direktiv 98/34/EF 4 ) tillod Kommissionen at fremsætte "forslag om fjernelse af bestående eller forudselige hindringer for samhandelen" og i den sammenhæng "anmode de europæiske standardiseringsorganer om at udarbejde en europæisk standard inden for en nærmere bestemt frist". Før udstedelse af sådanne anmodninger om standardisering skulle Kommissionen høre det stående udvalg (i det følgende benævnt "udvalget i henhold til direktiv 98/34/EF"), der er beskrevet i artikel 5, og som bestod af repræsentanter udpeget af medlemsstaterne. Dette var det eneste formelle krav.

Ordningen for anmodninger om standardisering som etableret ved direktiv 83/189/EØF og senere 98/34/EF var begrænset til standardisering af produkter. Den angav ikke specifikt hverken indholdet eller den retlige form af sådanne anmodninger, og den forklarede ikke, hvordan ESO'erne eller andre interessenter skulle høres under udarbejdelsen af anmodningerne.

Der blev indgivet et udkast til en anmodning om standardisering på tre sprog (DE/EN/FR) til det stående udvalg med henblik på en udtalelse, sædvanligvis efter at anmodningen var blevet drøftet i det relevante sektorudvalg eller i en arbejdsgruppe dannet på grundlag af den relevante sektorspecifikke lovgivning, og efter at Kommissionen havde hørt ESO'erne og andre relevante interessenter.

Det stående udvalg havde udelukkende rådgivende status, og dets udtalelse var ikke bindende for Kommissionen. Høringen skete under et møde eller ved hjælp af en skriftlig procedure, der tog 4-6 uger, således at medlemmerne af udvalget kunne fremkomme med deres bemærkninger. På grundlag af disse bemærkninger færdiggjorde Kommissionen dernæst selv anmodningen og meddelte ESO'erne den endelige anmodning 2-5 måneder, efter at den havde hørt det stående udvalg. ESO'erne fik normalt ikke nogen tidsfrist til at reagere på en anmodning om standardisering.

Anmodninger om standardisering blev ikke kun brugt til at bede om en udvikling af standarder, men også til at igangsætte feasibilityundersøgelser eller andre former for prænormativt arbejde, der ikke direkte fører til vedtagelse af europæiske standarder.

2.3.En anmodning om standardisering som en gennemførelsesretsakt

Standardiseringsforordningen opstiller reviderede regler vedrørende anmodning om europæiske standarder og europæiske standardiseringspublikationer for produkter og tjenesteydelser til støtte for EU-lovgivning og politikker. Den vigtigste ændring er, at det udvalg, der er beskrevet i artikel 22 i forordningen (i det følgende benævnt "standardiseringsudvalget"), i henhold til artikel 10, stk. 2, i samme forordning skal høres ved hjælp af den undersøgelsesprocedure, der er beskrevet i artikel 5 i forordning (EU) nr. 182/2011 5 . Udvalgets udtalelse er derfor bindende, og en anmodning om standardisering vedtages efterfølgende af Kommissionen som en gennemførelsesretsakt (Kommissionens gennemførelsesafgørelse).

I sit forslag til forordning om europæisk standardisering KOM(2011) 315 6 havde Kommissionen foreslået at bevare såvel anmodningernes uformelle status som den høringsprocedure, der er beskrevet i direktiv 98/34/EF. Medlovgiveren besluttede imidlertid noget andet: Når medlemsstaterne udstedte anmodninger om standardisering, skulle de bevare kontrollen med Kommissionens gennemførelsesbeføjelser ved hjælp af undersøgelsesproceduren i forordning (EU) nr. 182/2011.

For at tage højde for enhver bekymring, der måtte være om den nye undersøgelsesprocedures virkning på tidsrammerne for udstedelse af anmodninger om standardisering, kræves det i artikel 25, at Kommissionen evaluerer den senest den 2. januar 2015.

3.Analyse

3.1.Virkningen af standardiseringsforordningen

Selvom det overordnede program, forberedelsen og hørings- og vedtagelsesproceduren, der er beskrevet i artikel 8, artikel 10, stk. 1-2, og artikel 12, er ret forskellige fra den procedure, der er beskrevet i direktiv 98/34/EF, har ændringerne indtil videre været håndterbare.

Faktisk havde Kommissionen allerede inden standardiseringsforordningens ikrafttræden taget bestemmelser om sine egne forpligtelser med hensyn til at planlægge fremtidige anmodninger (via handlingsplaner eller rullende planer) og gøre denne information offentligt tilgængelig, samtidig med at den havde fastsat principper for høring af ESO'erne, medlemsstaternes sektoreksperter og alle relevante interessenter før høring af medlemsstaterne i udvalget i henhold til direktiv 98/34/EF.

Standardiseringsforordningen styrkede primært de hidtil ikkeregulerede praksisser. Underretningssystemet i henhold til artikel 12, der gør alle udkast til anmodninger offentligt tilgængelige, er den eneste større nyskabelse. Standardiseringsforordningen sætter imidlertid højere standarder for Kommissionens brug af europæisk standardisering som et politisk værktøj til at støtte EU-politikker med.

Kort sagt har standardiseringsforordningen følgende direkte og indirekte konsekvenser:

−I henhold til artikel 8 skal Kommissionen fastlægge sine planer vedrørende nye anmodninger om standardiseringer inden for rammerne af det årlige EU-arbejdsprogram for europæisk standardisering. Det betyder, at det sædvanligvis tager mere end 12 måneder at udarbejde en anmodning uafhængigt af den tid, det tager at høre standardiseringsudvalget i slutningen af processen.

−I henhold til artikel 10, stk. 2, skal medlemsstaternes sektoreksperter, ESO'erne og de europæiske interesseorganisationer, der modtager EU-støtte i overensstemmelse med standardiseringsforordningen, høres i løbet af den forberedelsesfase, der går forud for en anmodning om standardisering. Dette blev sædvanligvis allerede gjort før i tiden, men ikke systematisk og uden retlige forpligtelser.

−I henhold til artikel 12 skal Kommissionen i løbet af forberedelsesfasen gøre udkast til anmodninger tilgængelige for alle interessenter, selv dem der ikke er nævnt i artikel 10, stk. 2, ved hjælp af onlineunderretningssystemet.

−I henhold til standardiseringsudvalgets regler og procedurer skal formanden for udvalget informere udvalget om de udtalelser, medlemsstaternes sektoreksperter har afgivet i løbet af forberedelsesfasen, inden det afgiver sin udtalelse.

−I henhold til artikel 10, stk. 3, skal ESO'erne senest en måned efter modtagelsen af en anmodning meddele, om de accepterer den. Dette krav medfører et behov for en effektiv og løbende kommunikation mellem Kommissionen og ESO'erne i løbet af forberedelsesfasen for en anmodning.

−Endelig bør ESO'erne, fordi en anmodning om standardisering udstedes som en gennemførelsesretsakt efter intensiv planlægning og intensive høringer og drøftelser, ubetinget acceptere (eller afvise) en sådan anmodning; det er altså ikke længere muligt at udvælge og kun acceptere dele af en anmodning. Før i tiden blev anmodninger fra Kommissionen sædvanligvis kun betinget eller delvis accepteret af ESO'erne på grundlag af de økonomiske midler, der var til rådighed, eller andre interesser, idet medlemmer af ESO'erne ofte kun blev hørt, efter at de officielt havde modtaget den endelige anmodning.

Meddelelsen om "En strategisk vision for europæiske standarder: En indsats for at forbedre og fremskynde bæredygtig vækst i den europæiske økonomi inden 2020" 7 , der blev vedtaget af Kommissionen sammen med forslaget til en forordning om europæisk standardisering, gør et højere tempo for europæisk standardisering til en strategisk målsætning. For standardisering, som Kommissionen anmoder om, indgår den samlede tid, som Kommissionen selv bruger i løbet af forberedelsen af en anmodning om standardisering, også i beregningen af tempoet. Der er således et øget behov for et effektivt samarbejde mellem ESO'erne, Kommissionen og medlemsstaternes eksperter og interessenter under de nye regler for at sikre, at samtlige nødvendige etaper i arbejdsgangen kan blive afsluttet til behørig tid.

Derfor skaber høringen af medlemsstaterne i standardiseringsudvalget ikke en flaskehals eller forsinkelse i processen sammenlignet med tidligere praksis 8 , på grundlag af de erfaringer, der hidtil har været til rådighed, når man vurderer det samlede tidsforbrug under forberedelsen af en anmodning om standardisering.

Dette er betinget af, at planlægningsfasen og høringen af ESO'erne, medlemsstaternes sektoreksperter og alle relevante interessenter er foregået ordentligt, og desuden af, at standardiseringsudvalget har afgivet en positiv udtalelse. En positiv udtalelse indebærer også, at Kommissionens udkast til en anmodning i forbindelse med undersøgelsesproceduren vedtages uden ændringer eller med mindre justeringer, således at ESO'erne kan underrettes hurtigere.

Sammenlignet med den gamle praksis kan kun en negativ udtalelse fra standardiseringsudvalget forårsage en yderligere forsinkelse på flere måneder.

For så vidt angår standardiseringsinitiativer i medfør af direktiv 2001/95/EF om produktsikkerhed i almindelighed 9 (underlagt forskriftsproceduren med kontrol) tilføjedes der ved forordning (EU) nr. 1025/2012 imidlertid et yderligere lag i form af en formel kommissionsafgørelse i henhold til komitologiregler, fordi den tilsvarende anmodning om standardisering skal vedtages igen ved en yderligere kommissionsafgørelse i overensstemmelse med standardiseringsforordningen (underlagt undersøgelsesproceduren) efter vedtagelsen af de sikkerhedskrav, som europæiske standarder skal leve op til ved hjælp af en kommissionsafgørelse i overensstemmelse med direktiv 2001/95/EF. Kommissionen har allerede fået øje på problemet, og det igangværende forslag til forordning om forbrugersikkerhed 10 sigter mod at forenkle proceduren og afstemme den med forordning (EU) nr. 1025/2012.

Hertil kommer, at artikel 10 i standardiseringsforordningen klart udelukker foreløbigt eller supplerende arbejde i forbindelse med europæisk standardisering, som f.eks. feasibilityundersøgelser, fordi sådanne tiltag aldrig direkte fører til vedtagelsen af europæiske standarder eller europæiske standardiseringspublikationer som beskrevet i artikel 10, stk. 1. Under den gamle ordning blev sådanne tiltag igangsat af Kommissionen ved hjælp af anmodninger om standardisering, men dette er ikke længere muligt under standardiseringsforordningen, og den nye praksis giver en kortere tidsfrist til at påbegynde eller forberede sådanne tiltag.

3.2.Statistisk analyse

Kommissionens interne statistik for 2006-2014 viser, at det gennemsnitlige antal anmodninger om standardisering i 2006-2013 (udstedt under den gamle ordning) var 20 anmodninger om året. I 2014, det første år for udstedelse af anmodninger under den nye ordning, anslås antallet til ni anmodninger (se tabel 1).

Anvendelsesområdet for anmodninger om standardisering er blevet udvidet fra standardisering af produkter til også at omfatte standardisering af tjenesteydelser, og det er blevet muligt at udstede anmodninger, der støtter Unionens generelle politikker. Antallet af anmodninger om standardisering forventes dog i 2014 at falde med 50 % i forhold til det gennemsnitlige antal i de sidste år af den gamle ordning. Sammen med en nedadgående tendens i antallet af anmodninger siden 2012 (forårsaget af, at mange anmodninger i sektorer efter "den nye metode" allerede er blevet behandlet) kunne de to andre primære årsager til dette være:

i)    processens stigende formalitet sammen med den obligatoriske årlige planlægning og mere specifikke krav til indholdet af en anmodning om standardisering og

ii)    det forhold, at anmodninger om standardisering ikke længere bruges til at igangsætte tiltag, som f.eks. foreløbigt eller supplerende arbejde, der ikke direkte fører til vedtagelsen af europæiske standarder eller europæiske standardiseringspublikationer.

Tabel 1 — antal anmodninger om standardisering, inklusive ændringer, i 2012-2014

Det skal bemærkes, at Kommissionen først påbegyndte en mere systematisk registrering af "begyndelsesdatoen" for forberedelsesprocessen i 2009. Denne "begyndelsesdato" repræsenterer imidlertid den første kontakt mellem et kommissionsgeneraldirektorat, der forbereder en anmodning, og formanden for udvalget (udvalget i henhold til direktiv 98/34/EF og senere standardiseringsudvalget) på det tidspunkt, hvor den egentlige forberedelse skal til at begynde eller allerede er begyndt. På grund af denne usikkerhed for så vidt angår registrering, bør begyndelsesdatoen derfor betragtes som et skøn.

Kommissionens statistikker for 2009-2013 viser en gennemsnitlig forberedelsestid på 363 kalenderdage (ca. 12 måneder) for anmodninger udstedt under den gamle ordning (udsnittet er kun på 40, fordi begyndelsesdatoen kun blev registreret for 40 % af anmodningerne i 2009-2013). Skøn for 2014 viser en gennemsnitlig forberedelsestid på 420 kalenderdage (ca. 13,5 måneder) for anmodninger, der skønnes at blive udstedt under den nye ordning (udsnit på ni, se tabel 2).

Begrænset tilgængelighed og kvaliteten af data forhindrer, at der drages endelige konklusioner. Imidlertid kunne denne mulige registrerede forøgelse, hvis den bliver bekræftet, være resultatet af den mere formelle administrative ramme for udviklingen af anmodninger om standardisering, idet denne ramme kræver et højst effektivt samarbejde mellem de involverede aktører.

Tabel 2 — Gennemsnitlig forberedelsestid for anmodninger under den gamle og den nye ordning

4.Konklusioner

I betragtning af:

−den relativt korte periode med erfaringer med anmodninger om standardisering udstedt på grundlag af artikel 10 i standardiseringsforordningen

−at den gennemsigtige og ordentlige planlægning af anmodninger om standardisering og uformelle høringsprocesser med ESO'erne, medlemsstaterne og alle relevante interessenter er afgørende før udstedelse af anmodninger om standardisering

−at Kommissionen er i færd med at opdatere sine interne retningslinjer for planlægningen og udarbejdelsen af samt høringer i forbindelse med anmodninger om standardisering

−at præliminært og supplerende arbejde i forbindelse med europæisk standardisering, som f.eks. feasibilityundersøgelser, hvor Kommissionen ikke anmoder om specifikke europæiske standarder eller europæiske standardiseringspublikationer, kan igangsættes sammen med ESO'erne uden anmodninger

konkluderer Kommissionen, at mens de nye regler i henhold til artikel 10 i standardiseringsforordningen øger behovet for et effektivt samarbejde mellem de involverede aktører, tillader den korte tidsramme for at opnå erfaring med de nye processer ikke, at der drages en endelig konklusion om, hvorvidt de nye regler vil resultere i en varig og uacceptabel øgning i længden af procedurerne for anmodninger om standardisering. Der er således på dette tidspunkt ikke tilstrækkelige data til at underbygge behovet for et lovforslag om ændring af artikel 10 i standardiseringsforordningen. Kommissionen vil komme tilbage til situationen ved udgangen af 2015 i sammenhæng med den rapport, som den vil forelægge for Rådet og Europa-Parlamentet om gennemførelsen af standardiseringsforordningen i henhold til nævnte forordnings artikel 24, stk. 3.

(1) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1025/2012 af 25. oktober 2012 om europæisk standardisering, om ændring af Rådets direktiv 89/686/EØF og 93/15/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 94/9/EF, 94/25/EF, 95/16/EF, 97/23/EF, 98/34/EF, 2004/22/EF, 2007/23/EF, 2009/23/EF og 2009/105/EF og om ophævelse af Rådets beslutning 87/95/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1673/2006/EF (EUT L 316 af 14.11.2012, s. 12).

(2) Rådets direktiv 83/189/EØF af 28. marts 1983 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter — direktiv 98/34/EF er en kodificeret udgave af direktiv 83/189/EØF og ændringer hertil (EFT L 204 af 21.7.1998).

(3) EUT C 91 af 16.4.2003.

(4) EFT L 204 af 21.7.1998, s. 37.

(5) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 182/2011 af 16. februar 2011 om de generelle regler og principper for, hvordan medlemsstaterne skal kontrollere Kommissionens udøvelse af gennemførelsesbeføjelser (EUT L 55 af 28.2.2011, s. 13).

(6) KOM(2011) 315 endelig af 1.6.2011.

(7) KOM(2011) 311 endelig af 1.6.2011.

(8) Tidsfristen for høring af udvalget er mindst to uger. I praksis gives der 4-6 uger.

(9) EFT L 11 af 15.1.2002, s. 4.

(10) COM(2013) 78 final

(11) Beretning fra Kommissionen til Rådet og Europa- Parlamentet — Effektivitet og ansvarlighed i europæisk standardisering i den nye metode (KOM(1998) 291 endelig af 13.1.1998).