EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 18.2.2016

COM(2016) 74 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 995/2010 af 20. oktober 2010 om fastsættelse af krav til virksomheder, der bringer træ og træprodukter i omsætning

{SWD(2016) 33 final}
{SWD(2016) 34 final}

Kommissionens rapport til Europa-Parlamentet og Rådet

1.    Indledning

Den Europæiske Union (EU) vedtog i 2010 forordning (EU) nr. 995/2010 om fastsættelse af krav til virksomheder, der bringer træ og træprodukter i omsætning 1  (i det følgende benævnt "træforordningen" eller blot "forordningen"), i forbindelse med gennemførelsen af handlingsplanen om retshåndhævelse, god forvaltningspraksis og handel på skovbrugsområdet (FLEGT). FLEGT-handlingsplanen er EU's politiske instrument til bekæmpelse af ulovlig skovhugst i verdens skove, og træforordningen er det centrale instrument til håndtering af problemet på efterspørgselssiden. Forordningen trådte i kraft i marts 2013.

I artikel 20, stk. 3, i træforordningen stilles der krav om, at Kommissionen på basis af medlemsstaternes rapporter og erfaringer med anvendelsen af forordningen foretager en evaluering af, "hvordan forordningen fungerer samt dens effektivitet, herunder med hensyn til at forhindre, at ulovligt fældet træ og træprodukter fremstillet heraf bringes i omsætning". Nærværende rapport indeholder i overensstemmelse med disse krav Kommissionens første evaluering af forordningen.

Kommissionens evaluering tager form af en vurdering foretaget i henhold til EU's retningslinjer om bedre lovgivning 2 . Evalueringen foretages med udgangspunkt i fem evalueringsspørgsmål, nemlig spørgsmålene om forordningens relevans, effektivitet, virkning, sammenhæng og merværdi på EU-plan. Evalueringen dækker de første to år af træforordningens anvendelse. Dens resultater er baseret på de rapporter om forordningens anvendelse, som medlemsstaterne har fremsendt til Kommissionen, en omfattende høring, en analyse af relevante videnskabelige artikler, en analyse af handelsstrømmene samt en evalueringsrapport udarbejdet af en ekstern konsulent. 

I denne rapport opsummeres de væsentligste resultater af evalueringen, og der drages konklusioner og fremsættes henstillinger om opfølgende foranstaltninger. Rapporten ledsages af et arbejdsdokument, som giver et mere detaljeret indblik i evalueringens resultater. Det bør bemærkes, at de kun to års erfaringer med forordningens anvendelse har vist sig at være en begrænsende faktor for evalueringen.

 2.    Baggrund

Ulovlig skovhugst er et omfattende problem, der giver anledning til stor bekymring på internationalt plan. Den har ødelæggende konsekvenser for nogle af verdens mest værdifulde tilbageværende skove samt for de mennesker, der bor i dem og er afhængige af skovenes ressourcer. Den ulovlige skovhugst bidrager til den tropiske afskovning og skovforringelse, der formodes at være ansvarlig for 7-14 % 3 af de samlede menneskeskabte CO2-emissioner, den truer den biologiske mangfoldighed, underminerer bæredygtig skovforvaltning og har en negativ indvirkning på fattigdomsbekæmpelse, bæredygtig og inklusiv økonomisk vækst og bæredygtig udvikling, bl.a. ved at underminere den økonomiske levedygtighed for virksomheder, der handler i overensstemmelse med gældende lovgivning.

FLEGT-handlingsplanen fra 2003 omfatter en række procedurer og foranstaltninger, som har til formål at forhindre, at ulovligt fældet træ bringes i omsætning i EU, samt at forbedre forsyningen af lovligt fældet træ og øge efterspørgslen efter træ fra ansvarligt forvaltede skove. I FLEGT-handlingsplanen blev der set på muligheden for at udarbejde ny lovgivning for at regulere den ulovlige skovhugst på efterspørgselssiden, hvilket udmøntede sig i vedtagelsen af træforordningen.

I forordningen opstilles følgende tre centrale forpligtelser:

1.Omsætning af ulovligt fældet træ og træprodukter fremstillet heraf er forbudt.

2.Virksomhederne skal udvise den fornødne omhu (due diligence), når de bringer træprodukter i omsætning på EU-markedet for første gang.

3.Forhandlere af træ og træprodukter, som har bragt sådanne produkter i omsætning for første gang, skal føre register over deres leverandører og kunder.

De produkter, der er omfattet af forordningen, fremgår af bilaget til forordningen.

Træforordningen indeholder en beskrivelse af forpligtelsen til at udvise fornøden omhu og kræver, at virksomhederne udvikler og indfører en due diligence-ordning eller anvender en due diligence-ordning, som er udviklet af et overvågningsorgan.

Forordningen blev vedtaget i december 2010, men trådte først i kraft den 3. marts 2013. I den mellemliggende periode skulle medlemsstaternes kompetente myndigheder og den private sektor have tid til at forberede sig på forordningens anvendelse. I samme periode vedtog Kommissionen en delegeret retsakt og en gennemførelsesretsakt med henblik på at lette forordningens gennemførelse 4 .

3.    Anvendt metode

Evalueringen af træforordningen blev indledt i april 2015 og dækker perioden marts 2013 til marts 2015.

I overensstemmelse med forordningens artikel 20, stk. 2, har medlemsstaternes rapporter om forordningens anvendelse, som skulle fremsendes til Kommissionen senest den 30. april 2015, været en vigtig informationskilde i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport. Derudover har Kommissionen afholdt en åben offentlig høring på det særlige websted "Kom til orde i Europa" (15.4.2015 – 3.7. 2015). Der er endvidere blevet anvendt målrettede interessentundersøgelser og spontane kommentarer fra de interesserede parter.

Evalueringen er baseret på et bredt videnskabeligt grundlag, men det har været en stor udfordring at vurdere resultaterne af et innovativt lovgivningsværktøj blot to år efter dets ikrafttræden. Der foreligger kun begrænsede oplysninger om lovgivningens konsekvenser, og man kan ikke uden forbehold tilskrive træforordningen de virkninger og tendenser, der fremgår af analysen.

4.    Gennemførelsen af træforordningen

Ifølge træforordningen skal 5 medlemsstaterne udpege kompetente myndigheder, indføre effektive sanktioner, der står i forhold til overtrædelsens grovhed og har afskrækkende virkning, udarbejde tilsynsplaner og føre regelmæssigt tilsyn med virksomheder og overvågningsorganer. Derudover indeholder forordningen bestemmelser 6 om teknisk bistand og vejledning til virksomheder ydet af medlemsstaterne med bistand fra Kommissionen samt om udveksling af oplysninger mellem de relevante interessenter.

Evalueringen har vist, at der i perioden marts 2013 til marts 2015 generelt har været forskel på gennemførelsen i de forskellige EU-medlemsstater. Nogle medlemsstater begyndte først at gennemføre forordningen sent i rapporteringsperioden. Kommissionen indledte bilaterale dialoger med otte medlemsstater, hvilket viste sig at være et effektivt middel til hurtigt at få størstedelen af disse til at overholde forordningen. Kommissionen lagde dog i løbet af 2015 sag an mod fire medlemsstater, der ikke overholdt forordningen 7 .

4.1 Udpegelse af kompetente myndigheder

Alle medlemsstater med undtagelse af Spanien har meddelt, at de har udpeget en kompetent myndighed, som skal overvåge virksomhedernes overholdelse af kravene i træforordningen 8 . Disse institutioners struktur, retlige beføjelser og status varierer fra medlemsstat til medlemsstat og afspejler deres forskellige retlige og institutionelle rammer. Der blev rapporteret om store forskelle med hensyn til de menneskelige og økonomiske ressourcer, der er afsat til anvendelsen og håndhævelsen af forordningen. De menneskelige ressourcer varierer fra ca. 1 til 200 personmåneder 9 .

4.2 Sanktioner for overtrædelser af træforordningen

24 medlemsstater har rapporteret om sanktioner, som er indført i deres nationale lovgivning for misligholdelse af forordningens forpligtelser (forbud, due diligence og sporbarhed). Grækenland, Ungarn, Rumænien og Spanien er fortsat ved at udarbejde bestemmelser om passende sanktioner. 

Sanktionerne varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat og rangerer fra meddelelse om afhjælpende foranstaltninger, bøder, beslaglæggelse af træ og inddragelse af handelstilladelser til fængselsstraf. Nogle medlemsstater har kun vedtaget administrative sanktioner, mens andre har gjort misligholdelse af nogle af forpligtelserne til en strafbar handling. Sanktionerne for overtrædelse af forbuddet er generelt hårdere end sanktionerne for misligholdelse af forpligtelsen til due diligence og sporbarhed. De faktorer, som medlemsstaterne tager hensyn til ved fastsættelsen af sanktioner, er f.eks. de nationale økonomiske forhold og de sanktioner, der finder anvendelse på misligholdelse af andre tilsvarende forpligtelser, f.eks. i EU's forordninger om handel med vilde dyr og planter 10 . Medlemsstaterne har beføjelse til at indføre sanktioner, men for store forskelle i sanktionsniveauerne betyder, at de europæiske virksomheder ikke opererer på lige vilkår.

I 19 medlemsstater resulterede tilsynet i afhjælpende foranstaltninger eller sanktioner for misligholdelse af forpligtelserne i henhold til forordningen. Der blev iværksat flere undersøgelser på baggrund af begrundet mistanke fra tredjemands side. Da der hidtil kun er blevet iværksat et begrænset antal sanktioner, kan det endnu ikke afgøres, om der er tale om "effektive sanktioner, der står i forhold til overtrædelsens grovhed og har afskrækkende virkning".

4.3 Tilsyn med virksomheder og overvågningsorganer

26 medlemsstater 11 har rapporteret, at deres kompetente myndigheder har indført planer for deres tilsyn med virksomhederne, jf. forordningens artikel 10, stk. 2. Alle kompetente myndigheder anvender en risikobaseret tilgang til udarbejdelsen og evalueringen af deres planer. Risikofaktorerne er bl.a. leverandørernes og deres produkters kendetegn, virksomhedstyperne og de oplysninger, der kommer fra tredjemand ("begrundet mistanke").

Det er imidlertid ikke alle medlemsstater, der har rapporteret, at de har foretaget sådanne tilsyn. I visse lande begyndte man først sent med dette tilsyn som følge af forsinkelser i vedtagelsen af relevant national lovgivning, og tilsynet var sporadisk i starten, men blev dog strengere og mere systematisk med tiden.

Kommissionens anerkendelse af overvågningsorganer blev indledt i august 2013, hvor de to første overvågningsorganer blev anerkendt. På evalueringstidspunktet havde Kommissionen anerkendt ni overvågningsorganer 12 . Eftersom de kompetente myndigheder er forpligtet 13 til at foretage tilsyn med overvågningsorganerne mindst hvert andet år, blev der foretaget tilsyn med det første anerkendte overvågningsorgan i anden halvdel af 2015, altså efter udløbet af den periode, der er omfattet af evalueringen i denne rapport.

4.4 Kommunikation, formidling, samarbejde og udveksling af oplysninger

Kommissionen førte i 2012 en kommunikationskampagne om træforordningen 14 , og medlemsstaterne rapporterede, at de også havde ført oplysningskampagner på nationalt plan. For at ensrette fortolkningen af forordningens centrale bestemmelser med henblik på at opnå en ensartet anvendelse i hele EU har Kommissionen udarbejdet en vejledning om træforordningen i tæt samarbejde med medlemsstaterne 15 . Den vejledning og bistand, som medlemsstaterne med bistand fra Kommissionen har rettet specifikt mod de små og mellemstore virksomheder (SMV'erne), har imidlertid været forholdsvis begrænset.

Samarbejdet mellem Kommissionen og medlemsstaterne har været vidtrækkende og omfattede ekspertmøder vedrørende gennemførelsen, møder, hvor der blev fokuseret på håndhævelsesaspektet, og kontakt med en række træproducerende og -forbrugende lande uden for EU. I januar 2015 etablerede Kommissionen en elektronisk kommunikationsplatform for udveksling af oplysninger mellem medlemsstaternes kompetente myndigheder.

5. Evaluering

5.1 Relevans

EU ønsker at bekæmpe ulovlig skovhugst og den tilknyttede handel, som fortsat er et omfattende problem på verdensplan med store negative miljømæssige, samfundsmæssige og økonomiske konsekvenser. Som led i FLEGT-handlingsplanen blev træforordningen vedtaget som et overordnet instrument til sikring af, at kun produkter fremstillet af lovligt fældet træ bringes i omsætning i EU. Det har vist sig, at forordningen siden sin ikrafttræden har tilskyndet til mere ansvarlige forsyningspolitikker, og dermed, at det er muligt at ændre virksomhedernes markedsadfærd og oprette forsyningskæder uden ulovligt fældet træ og således bidrage til opfyldelsen af de overordnede målsætninger i FLEGT-handlingsplanen.

Forordningens relevans blev bekræftet i det syvende miljøhandlingsprogram (2013-2020), som udtrykkeligt henviser til træforordningen "som juridisk grundlag for Unionens håndtering af det globale problem med illegal skovhugst grundet efterspørgslen på træ og træprodukter" 16 .

Evalueringen har vist, at mange interessenter ser forordningen som værende af stor værdi for de internationale bestræbelser på at standse skovrydning og -ødelæggelse, bevare biodiversiteten og afbøde de globale klimaændringer (ved at reducere emissionerne fra skovrydning, forbedre skovenes bevaringsrolle og den bæredygtige skovforvaltning samt øge skovenes kulstoflagre i udviklingslandene, med udgangspunkt i Warszawa-rammerne for REDD-plus) 17 , og at den dermed bidrager til overholdelsen af EU's internationale forpligtelser.

5.2 Merværdi på EU-plan

Bekæmpelsen af ulovlig skovhugst og den tilknyttede handel er en global udfordring, som medlemsstaterne ikke kan løfte effektivt hver for sig. Ved at indføre ensartede regler på EU-plan giver træforordningen EU og medlemsstaterne mulighed for at udnytte deres samlede vægt på markedet til at sikre en efterspørgsel efter lovligt fældet træ og undgå de forvridninger på det europæiske marked, der ville opstå, hvis de enkelte medlemsstater skulle indføre deres egne regler.

Forordningen sigter mod at skabe lige vilkår ved at stille de samme krav om lovlighed til både træ fældet i Europa og importerede træprodukter. Forordningen indfører et supplerende kontrollag, som finder anvendelse på alle virksomheder i EU. Uden forordningen ville indsatsen for at skabe lige vilkår for de økonomiske operatører blive afbrudt, hvilket ville bringe de virksomheder, der allerede overholder due diligence-kravene, i en ugunstig position, især da billigere ulovligt fældet træ frit ville komme ind på det europæiske marked. Uden forordningen ville de fremskridt, der er gjort med andre elementer af FLEGT-handlingsplanen, som f.eks. de frivillige partnerskabsaftaler, samt EU's mulighed for at stille krav om bekæmpelse af ulovlig skovhugst i nye bilaterale handelsaftaler blive alvorligt undermineret.

5.3 Effektivitet

Træforordningen er forbundet med overholdelsesomkostninger for medlemsstaterne. Nogle af disse omkostninger går til at føre tilsyn med virksomheder og overvågningsorganer. I mange tilfælde virker de menneskelige og økonomiske ressourcer, der er afsat til dette tilsyn med virksomhederne, uforholdsmæssigt små i forhold til antallet af virksomheder i de pågældende lande, hvilket betyder, at håndhævelsesaktiviteternes afskrækkende virkning har været forholdsvis begrænset. Evalueringen har ligeledes vist, at de økonomiske ressourcer, de kompetente myndigheder får tildelt, varierer meget fra medlemsstat til medlemsstat. I denne forbindelse bør det nævnes, at nogle medlemsstater slet ikke har afsat yderligere økonomiske ressourcer til forordningens gennemførelse og håndhævelse.

Forordningen er også forbundet med overholdelsesomkostninger for den private sektor. Disse omkostninger afhænger af, hvorvidt virksomhederne tidligere førte ansvarlige forsyningspolitikker, af typen og kompleksiteten af de handlede produkter, antallet af leverandører og deres geografiske placering samt forsyningskædernes kompleksitet. Forretningsomkostninger kan omfatte investeringer i informationssystemer, udvikling af intern ekspertviden og personaleuddannelse. Denne bedømmelse falder i vid udstrækning sammen med omkostningsprognosen i konsekvensanalysen 18 fra 2008, hvor Kommissionen fremsatte sit forslag til forordning. Omkostningerne til overholdelse af forbuddet forventedes at være neutrale, mens omkostningerne til overholdelse af forpligtelsen til at udvise fornøden omhu forventedes at afhænge af eventuelle tidligere kontrolsystemer og kvaliteten heraf i virksomhedernes forsyningspolitik.

Overholdelsesomkostningerne for den private sektor anses generelt for at være overskuelige for virksomheder, der allerede fører en ansvarlig forsyningspolitik. Dette kan også være tilfældet for dem, der anvender omkostningseffektive fremgangsmåder (se nedenfor) eller handler med træbaserede produkter med relativt enkle forsyningskæder.

Administrative konsekvenser for SMV'er

Due diligence-ordningen i træforordningen gælder for alle virksomhedsstørrelser. Det ser ud til, at de store virksomheder har været hurtigere og bedre til at tilpasse sig de nye krav end SMV'erne. Det kunne godt se ud som om, SMV'erne befinder sig i en ufordelagtig position som følge af deres mindre stordriftsfordele, da omkostningerne til due diligence-ordningen skal dækkes med en lavere omsætning. Der er dog ingen klare tegn på, at det at være en mindre virksomhed er en hindring for at gennemføre en effektiv due diligence-ordning 19 .

Evalueringen er baseret på et meget lille udsnit, som reagerede på den offentlige online høring. Den har vist, at nogle SMV'er ser overholdelsen af forordningen som en udfordring, da de har vanskeligt ved at forstå de tekniske krav til due diligence-ordningen, mangler personale med den relevante viden og erfaring, der er nødvendig for at udvise fornøden omhu, og/eller har begrænsede økonomiske ressourcer til opdatering af deres eksisterende kontrolsystemer.

Det fremgår af evalueringen, at SMV'ernes omkostninger til overholdelse af forordningen kan reduceres, hvis virksomhederne anvender omkostningseffektive fremgangsmåder (se nedenfor), undgår dyre it-løsninger og modtager ekstern teknisk bistand til udvikling og anvendelse af en hensigtsmæssig due diligence-ordning.

Omkostningseffektive fremgangsmåder

Under træforordningens gennemførelse er der blevet blotlagt flere omkostningseffektive fremgangsmåder: i) samarbejde mellem medlemsstaternes myndigheder og mellem dem og deres ligestillede i tredjelande, ii) de kompetente myndigheders anvendelse af begrundet mistanke, der kommer fra tredjemand, vedrørende forordningens overholdelse, iii) virksomhedernes udvikling og anvendelse af due diligence-ordninger, som ikke blot opfylder forordningens krav, men også kravene i andre lovgivningsinstrumenter (f.eks. USA's Lacey-lov og den australske lov om forbud mod ulovlig skovhugst), iv) virksomhedernes anvendelse af frivillige ordninger, der er kontrolleret af en ekstern part (f.eks. frivillig certificering), i risikovurderingen og de risikobegrænsende procedurer, v) anvendelse af resultaterne fra EU's forhandlinger med de frivillige partnerskabslande vedrørende definitioner af lovlighed og kontakt med de nationale myndigheder til due diligence-formål.    

Siden træforordningen trådte i kraft, har de førende certificeringsordninger tilpasset deres standarder, så de afspejler definitionen af lovlighed i forordningen, og de har vist sig at være en praktisk løsning, som de europæiske virksomheder kan benytte sig af som led i deres risikovurdering og risikobegrænsende procedurer. Den rolle, som ordninger, der er kontrolleret af en ekstern part, spiller i forbindelse med lovgivningens gennemførelse, kan klarlægges yderligere i vejledningen om forordningen.

5.4 Virkning

Der er konstateret følgende store udfordringer for en virkningsfuld anvendelse af træforordningen under evalueringen: utilstrækkelige menneskelige og økonomiske ressourcer i de kompetente myndigheder, forskellige typer og niveauer af sanktioner på tværs af medlemsstaterne og manglende ensartet opfattelse og anvendelse af forordningen i hele EU. Disse udfordringer har betydet uensartet håndhævelse, hvilket skaber ulige vilkår for de økonomiske operatører.

Evalueringen har imidlertid vist, at forordningen og den kommunikationskampagne, som Kommissionen og medlemsstaterne har gennemført, har øget opmærksomheden på problemet med ulovlig skovhugst. Forordningen, som er en EØS-relevant tekst, er blevet indlemmet i aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (EØS) og er på nuværende tidspunkt også blevet gennemført i Norge, Island og Liechtenstein. Den har givet de træproducerende lande et incitament til at udvikle systemer til kontrol og påvisning af overholdelsen af kravene om lovlighed, og den har tilskyndet tredjelande til at indgå frivillige FLEGT-partnerskabsaftaler med EU 20 . Derudover har den sammen med den amerikanske Lacey-lov ansporet andre træforbrugende lande til at udbygge deres nationale lovgivning med lignende retsakter (Australien, Schweiz) eller til at begynde at overveje foranstaltninger med tilsvarende formål for øje (Kina, Japan, Korea). Forordningen har endvidere haft indflydelse på ændringerne af EU's lovgivning om handel med vilde dyr og planter 21 , hvor Kommissionens forordning er blevet strammet op med en bestemmelse om et retsgrundlag for medlemsstaternes kompetente myndigheders afvisning af at udstede importtilladelser, hvis der er alvorlig tvivl om lovligheden af en sending CITES-arter.

Omsætningsforbuddets virkning (artikel 4, stk. 1)

Medlemsstaterne har ikke rapporteret om afsluttede undersøgelsessager vedrørende overtrædelse af omsætningsforbuddet 22 . Det har på grund af det begrænsede tidsrum og de utilstrækkelige erfaringer med forbuddets håndhævelse ikke været muligt at drage nogen konklusion vedrørende forbuddets virkning.

Det er vanskeligt at foretage en kvantitativ evaluering af træforordningens indvirkning på handelen med ulovligt fældet træ, da denne aktivitet sker i det skjulte. De analyserede handelsstatistikker påviser ikke nogen klar ændring i importen af træ og træprodukter gennem de seneste to år, som utvetydigt kan henføres til forordningens anvendelse.

Udøvelse af due diligence (artikel 6)

De europæiske virksomheder har ikke gennemført kravene om due diligence konsekvent i de første to år, hvor forordningen er blevet anvendt. Selv om situationen gradvist bliver bedre, er den private sektors generelle overholdelse af kravene fortsat uensartet og utilstrækkelig.

De kompetente myndigheders tilsyn har vist, at mange virksomheder har en eller anden form for due diligence-ordning, men at den ikke altid opfylder kravene i træforordningen. Disse virksomheder blev pålagt at iværksætte afhjælpende foranstaltninger. Nogle interessenter har hævdet, at forpligtelsen til at udvise fornøden omhu er en stor udfordring som følge af dens nyhedskarakter og utilstrækkelig vejledning. 

De største hindringer for en velfungerende due diligence-ordning er problemer med at forstå alle de elementer, der skal bruges for at indføre en holdbar due diligence-ordning, problemer med at indsamle oplysninger om gældende lovgivning i de træproducerende lande, manglende samarbejde med leverandørerne og manglende hensigtsmæssige risikovurderings- og -afhjælpningsforanstaltninger.

De anerkendte overvågningsorganer kan tilbyde virksomhederne en due diligence-ordning, hvis ikke de selv har intern kapacitet til at udvikle deres egen ordning. Virksomhedernes interesse i overvågningsorganernes tjenester har været meget begrænset, og kun en brøkdel af dem benytter sig for øjeblikket af overvågningsorganernes due diligence-ordninger og af deres kontroltjenester. De kompetente myndigheders lave håndhævelsesniveau giver ikke virksomhederne incitament til at indføre en due diligence-ordning, og de kontakter helst ikke overvågningsorganerne, da disse i henhold til træforordningen er forpligtet til at rapportere om alvorlige forsømmelser til de kompetente myndigheder.

Selv om det er gået langsomt med at overholde forpligtelsen til at udvise fornøden omhu, har det vist sig, at virksomhederne lidt efter lidt indfører due diligence-ordninger og indhenter stadig flere oplysninger og erklæringer om lovlighed hos deres leverandører. Dette viser, at forpligtelsen til at udvise fornøden omhu potentielt vil kunne ændre virksomhedernes markedsadfærd og dermed skabe forsyningskæder, som er fri for ulovligt fældet træ. Der skal dog gå længere tid, inden der kan foretages en definitiv vurdering.

5.5 Sammenhæng med andre retsakter

Træforordningen er sammenhængende med andre relevante retsakter inden for skovbrugsområdet og andre sektorer, navnlig med licensordningerne i de frivillige FLEGT-partnerskabsaftaler og EU's forordninger om handel med vilde dyr og planter.

Fremskridt i forbindelse med frivillige FLEGT-partnerskabsaftaler

Et af de centrale elementer i FLEGT-handlingsplanen er de frivillige partnerskabsaftaler. Der er tale om bilaterale aftaler mellem EU og de træproducerende og -eksporterende tredjelande, som indgås på disse landes foranledning. De frivillige partnerskabsaftaler indebærer indførelse af en FLEGT-licensordning med henblik på at sikre lovligheden af de træprodukter, som EU importerer fra disse lande. Træprodukter, der er omfattet af en FLEGT-licens, anses for at være lovlige i henhold til træforordningen 23 .

Der er indtil videre indgået seks 24 frivillige partnerskabsaftaler, og yderligere ni 25 er ved at blive forhandlet på plads. De to lande, der er nået længst i processen, er Indonesien og Ghana, og det forventes for øjeblikket, at de første træprodukter med FLEGT-licens fra det ene eller begge lande vil blive importeret til EU i 2016.

Trods de fremskridt, der er sket i en række af de lande, med hvilke der er indgået frivillige FLEGT-partnerskabsaftaler, foreligger der ikke noget klart bevis for, at de frivillige partnerskabsaftaler har været med til at mindske tilstedeværelsen af ulovligt fældet træ og træprodukter fremstillet heraf på det indre marked, da der endnu ikke findes træ med FLEGT-licens på det europæiske marked.

6. Produktdækning

Træforordningens produktdækning er fastlagt i forordningens bilag ved anvendelse af en kombination af henvisninger til koder i EU's kombinerede nomenklatur og produktbeskrivelser. Forordningen dækker et meget stort antal træbaserede produkter, men ikke alle er omfattet af forordningen. Undtagelserne fremgår af selve forordningen 26 og bilaget. Nogle træbaserede produkter, såsom musikinstrumenter (KN 92), kister af træ (KN 4421) og siddemøbler i træ (KN 94), er ikke omfattet af forordningen.

Interessenthøringer har vist, at mange mener, at forordningens nuværende produktomfang ikke er optimalt, og at der bør indlemmes flere træprodukter såsom ovennævnte og tryksager (se nedenfor). Andre er imidlertid af den opfattelse, at produktdækningen ikke bør udvides, før forordningen er blevet gennemført fuldt ud og anvendes effektivt.

Rent markedsandelsmæssigt er en af de største produktgrupper, der for øjeblikket er undtaget fra forordningen, gruppen med trykte bøger, aviser, billeder og andre tryksager, håndskrevne og trykte tekster og kort. I modsætning til de medier, der trykkes i EU, hvor lovligheden af den importerede papirmasse og papirmaterialet kontrolleres, er importerede trykte medier ikke omfattet af nogen due diligence-ordning, og lovligheden af de træfibre, de indeholder, bliver ikke kontrolleret. Der er derfor større risiko for, at de stammer fra ulovligt fældet træ. Forskelsbehandlingen mellem trykte produkter, der trykkes i EU, og importerede trykte produkter ville blive afhjulpet, hvis tryksager blev indlemmet i produktomfanget. Der bør tages hensyn til de trykte produkters forskelligartethed og kompleksitet i overvejelserne om at udvide det nuværende produktomfang.

7.    Konklusioner

Evalueringen af træforordningen kommer efter blot to års anvendelse, hvilket er utilstrækkeligt til at vurdere forordningens effektivitet, især i lyset af den nye forpligtelse til at udvise fornøden omhu.

I de første to år har gennemførelsen og håndhævelsen af forordningen været træg og uensartet, og den er stadig ufuldstændig. Der er på det seneste sket væsentlige fremskridt, omend ikke alle medlemsstater har opfyldt alle deres forpligtelser i henhold til forordningen på evalueringstidspunktet. Det har vist sig, at virksomhederne lidt efter lidt opfylder forpligtelsen til at udvise fornøden omhu. Den uensartede gennemførelse og sporadiske håndhævelse i de første to år, hvor forordningen blev anvendt, har imidlertid ikke gjort det let at skabe de lige vilkår, der ville beskytte virksomhederne mod urimelig konkurrence fra produkter fremstillet af ulovligt fældet træ.

Da der kun er gået relativt kort tid, siden forordningen trådte i kraft, har det ikke været muligt i evalueringen at sætte tal på forordningens indvirkning på handelen med ulovligt træ og træprodukter fremstillet heraf på det indre marked, hvilket har gjort det vanskeligt at fastslå, hvorvidt forordningen har opfyldt sin målsætning, nemlig at forhindre, at ulovligt fældet træ og træprodukter fremstillet heraf bringes i omsætning.

Træforordningen opfattes globalt set som et vigtigt lovgivningsinstrument til bekæmpelse og reducering af ulovlig skovhugst og handel med ulovligt træ og træprodukter fremstillet heraf. Forordningen har inspireret andre træforbrugende lande til at udarbejde tilsvarende retsakter. Derudover udgør forordningen efterspørgselssidens nødvendige supplement til det vigtigste instrument på forsyningssiden, nemlig de frivillige FLEGT-partnerskabsaftaler. Uden forordningen ville der være langt færre incitamenter til at indgå frivillige partnerskabsaftaler, da der ikke ville være noget krav om lovlighed i EU. 

Forordningen har øget industriens og forbrugernes opmærksomhed på problemet med ulovlig skovhugst og dets konsekvenser for miljø og klima, og den påvirkede de forstærkende ændringer af EU's forordninger om handel med vilde dyr og planter.

Evalueringen har påvist følgende vedrørende de specifikke evalueringspunkter i træforordningens artikel 20:

I.De administrative konsekvenser for SMV'erne afhænger i høj grad af forretningskontekstens kompleksitet og af, hvorvidt virksomhederne tidligere førte ansvarlige forsyningspolitikker. Det kunne godt se ud som om, SMV'erne befinder sig i en ufordelagtig position med hensyn til gennemførelsen af effektive due diligence-ordninger som følge af deres mindre stordriftsfordele, men der er ingen klare tegn på, at det at være en mindre virksomhed er en hindring for at gennemføre en effektiv due diligence-ordning.

II.Ifølge en række interessenter er produktdækningen ufuldstændig, og den foreslås udvidet med musikinstrumenter, kister, stole og/eller tryksager. Nogle interessenter har endda foreslået at vende tilgangen til produktomfanget om og indlemme alle de produkter, der indeholder træ, med mulighed for undtagelser, mens andre mener, at produktomfanget ikke bør udvides, før forordningen anvendes ensartet i hele EU. Kommissionen vil muligvis overveje at udvide produktomfanget efter en forudgående konsekvensanalyse af de forhåndenværende muligheder.

III.Det har ikke været muligt at drage nogen konklusion om effektiviteten af forbuddet mod at bringe ulovligt træ og træprodukter fremstillet heraf i omsætning, da erfaringerne med forbuddets håndhævelse er for få. For så vidt angår effektiviteten af due diligence-ordningerne, ser det ud til, at denne forpligtelse har en vis indflydelse på virksomhedernes fremgangsmåder, selv om den er vanskelig at forstå og anvende.

8.    Henstillinger og næste skridt

For at afhjælpe de konstaterede mangler bør medlemsstaterne skærpe deres gennemførelses- og håndhævelsesindsats markant. De kompetente myndigheders aktuelle tekniske kapacitet og ressourcer (både menneskelige og økonomiske) stemmer ikke overens med behovene og skal styrkes i de fleste medlemsstater med henblik på at øge kontrolforanstaltningernes antal og kvalitet. Dette vil så igen få virksomhederne til at anvende en pålidelig og brugbar due diligence-ordning. Derudover bør de kompetente myndigheder gøre en yderligere indsats for at oplyse virksomhederne, navnlig SMV'erne, om kravene i træforordningen. Der bør i endnu højere grad sættes fokus på de identificerede omkostningseffektive fremgangsmåder til gennemførelse af forpligtelsen til at udvise fornøden omhu.

Kommissionen vil fortsat vejlede medlemsstaterne og virksomhederne ved om nødvendigt at ajourføre vejledningen om træforordningen med henblik på at opnå en ensartet anvendelse af forordningen i hele EU. Kommissionen vil også fortsat lette kommunikationen mellem de kompetente myndigheder og hjælpe dem med at sikre en indbyrdes tilnærmelse af deres tilgange til håndhævelse på ekspertgruppemøder.

I lyset af ovenstående mener Kommissionen ikke, at det er nødvendigt at stille forslag om ændring af forordningens materielle bestemmelser, da evalueringen ikke klart har blotlagt noget behov for ændring af lovgivningens centrale elementer. Kommissionen vil dog muligvis overveje at udvide det produktomfang, der fremgår af bilaget til forordningen, ved en delegeret retsakt efter en forudgående konsekvensanalyse af de forskellige muligheder.

(1)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX:32010R0995

(2)

Kommissionens meddelelse om programmet for målrettet og effektiv regulering (REFIT) -  COM(2014) 368 .

(3)

  https://ec.europa.eu/jrc/en/news/reporting-greenhouse-gas-emissions-deforestation-and-forest-degradation-pan-tropical-biomass-maps

(4)

Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 363/2012 , EUT L 115 af 27.4.2012, s. 12–16, og Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 607/2012, EUT L 177 af 7.7.2012, s. 16–18.

(5)

Artikel 7, stk. 1, artikel 10, stk. 1, og artikel 19, i træforordningen.

(6)

Artikel 13 i træforordningen.

(7)

Ungarn, Grækenland, Spanien og Rumænien.

(8)

http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/EUTR%20implementation%20scoreboard.pdf

(9)

Medlemsstaternes halvårlige rapporter.

(10)

Rådets forordning (EF) nr. 338/97 og Kommissionens forordning (EF) nr. 865/2006.

(11)

Grækenland og Ungarn har ikke forelagt oplysninger om de anvendte risikofaktorer.

(12)

Efter evalueringsperioden anerkendte Kommissionen yderligere tre overvågningsorganer: http://ec.europa.eu/environment/forests/mos.htm

(13)

Artikel 6, stk. 1, i forordning (EU) 607/2012.

(14)

http://ec.europa.eu/environment/eutr2013/

(15)

http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/Final%20Guidance%20document.pdf

(16)

Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse nr. 1386/2013/EU af 20.11.2013 om et generelt EU-miljøhandlingsprogram frem til 2020 "Et godt liv i en ressourcebegrænset verden", EUT L 354/171 af 28.12.2013, s. 177– 200.

(17)

http://unfccc.int/land_use_and_climate_change/redd/items/8180.php

(18)

Study for Assessment of the Impact of Potential Further Measures to Prevent the Importation or Placing on the Market of Illegally Harvested Timber or Products Derived from Such Timber. Se http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/ia_report.pdf. Se også Kommissionens arbejdsdokument, som ledsager forslaget til forordning om fastsættelse af krav til virksomheder, der bringer træ og træprodukter i omsætning, på: http://ec.europa.eu/environment/forests/pdf/impact_assessment.pdf

(19)

Jf. den undersøgelse af små og mellemstore virksomheders tilgang til due diligence, som Global Timber Forum (GTF) foretog i 2015, http://www.illegal-logging.info/content/gtf-supplier-and-consumer-due-diligence-analysis

(20)

Der foreligger dokumentation for, at eksporten fra Indonesien til EU er steget i 2014 og 2015, hvilket også kan henføres til, at det er blevet lettere at overholde træforordningen for træ, som er omfattet af et Sistem Verifikasi Legalitas Kayu-certifikat (SVLK), dvs. det indonesiske system til sikring af træs lovlighed.

(21)

Kommissionens forordning (EU) 2015/870 af 5.6.2015 om ændring af forordning (EF) nr. 865/2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 338/97 for så vidt angår handel med vilde dyr og planter, EUT L 142 af 6.6.2015, s. 3–20.

(22)

I enkelte individuelle sager er der blevet gennemført undersøgelser af lovligheden af importerede træprodukter på grundlag af begrundet mistanke.

(23)

Artikel 3, stk. 1, i træforordningen.

(24)

  Cameroun , Den Centralafrikanske Republik , Ghana , Indonesien , Liberia , Republikken Congo .

(25)

  Elfenbenskysten , Den Demokratiske Republik Congo , Gabon , Guyana , Honduras , Laos , Malaysia , Thailand , Vietnam .

(26)

Artikel 2, litra a) og b), og artikel 3 i træforordningen.