EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 18.5.2016

COM(2016) 321 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Det europæiske semester 2016: landespecifikke henstillinger

1.Indledning

For at holde gang i det europæiske opsving og modernisere økonomierne er det afgørende at støtte investeringer, fortsætte strukturreformer og bevare ansvarlige offentlige finanser. 
Disse tre prioriterede områder - den såkaldt "positive trekant" - blev atter bekræftet i den årlige vækstundersøgelse 2016, og de danner udgangspunktet for de landespecifikke henstillinger og afgørelser under stabilitets- og vækstpagten, som Kommissionen offentliggør i dag. Pakken bygger på en vurdering af de nationale programmer, som medlemsstaterne fremlagde i marts og april 2016 som led i det europæiske semester for samordning af den økonomiske politik, samt data fra Kommissionens seneste økonomiske prognose 1 . Parallelt med denne pakke iværksætter Kommissionen desuden en høring af de kontraherende parter i traktaten om stabilitet, samordning og styring vedrørende gennemførelsen af finanspagten.

På det europæiske niveau arbejder Kommissionen hårdt sammen med andre EUinstitutioner for at skabe de rette rammebetingelser for vækst og beskæftigelse. Det skrider fremad med gennemførelsen af Kommissionens arbejdsprogram for 2016. Kommissionen vil i løbet af de næste par uger gøre status over fremskridtene med investeringsplanen for Europa, kapitalmarkedsunionen, det digitale indre marked og strategien for det indre marked, som alle er afgørende for at fremme vækst og beskæftigelse. Indsatsen på EU-plan understøttes af dagsordenen for bedre regulering. Der gøres også fremskridt på nationalt plan, men de er stadig ujævne. Det er nu medlemsstaternes ansvar at gennemføre de foranstaltninger, der anbefales af Rådet, for at forbedre situationen i deres egne økonomier samt i hele Den Europæiske Union.

Den europæiske økonomi fortsætter sit moderate opsving, og de interne kilder til vækst skal gradvist begynde at tage over. Det økonomiske output, som hovedsageligt drives frem af det private forbrug, har nydt godt af lave oliepriser, gunstige finansieringsvilkår og, i den seneste tid, euroens lave vekselkurs. Disse stimulerende faktorer vil sandsynligvis snart ophøre, og det er derfor vigtigt yderligere at fremme de interne kilder til vækst, f.eks. produktive investeringer som led i investeringsplanen for Europa, da det kan øge efterspørgslen i dag og udbuddet i morgen. Investeringsniveauet er fortsat lavt i forhold til før krisen, både hvad angår private og offentlige kilder, men investeringerne er dog ved at komme op i gear, og tendensen er tydeligt ved at vende. Yderligere fremgang kræver, at vi får bugt med kombinationen af svag efterspørgsel, høj privat gæld, byrdefulde rammer for erhvervet i nogle lande og en generelt stadig lav tillid i den private sektor.

Strukturen af den globale vækst ændrer sig i takt med de internationale forhold, hvilket skaber både muligheder og udfordringer for Den Europæiske Union. Væksten i vækstøkonomierne ventes fortsat at være afdæmpet, samtidig med at der ventes en større volatilitet på finansmarkederne.
Desuden er væksten i de større udviklede økonomier også aftaget i den seneste tid. Dette skaber en øget usikkerhed og understreger nødvendigheden af, at EU styrker sin vækstkapacitet og får stimuleret efterspørgslen i sin store integrerede økonomi.

Det er nødvendigt at skabe hurtigere fremskridt med strukturreformer, bl.a. ved at gennemføre dem i en hensigtsmæssig rækkefølge, for at styrke opsvinget og forbedre EU-økonomiernes vækstpotentiale på længere sigt. Det gælder navnlig i betragtning af den økonomiske krises eftervirkninger, svage demografiske trender og en forholdsvis lav produktivitetsvækst. Kommissionen har ved adskillige lejligheder anført, at der skal gøres brug af samtlige politiske redskaber – monetære, budgetmæssige og strukturelle – for at fremme tilliden og styrke opsvinget. Centrum for dens indsats har været at fremme opadgående konvergens mellem medlemsstaterne for at stimulere jobskabelsen og reducere fattigdom og social eksklusion. Da en lempelig pengepolitik alene ikke kan føre til varig og afbalanceret vækst, og eftersom mange medlemsstater stadig har et begrænset finanspolitisk råderum, er strukturreformer afgørende for at modernisere økonomien og skabe resultater inden for de mange målsætninger under EU-traktaterne, idet de kan kombinere indsatsen for at skabe afbalanceret og varig vækst, fuld beskæftigelse og social udvikling.
Ved at øge produktiviteten kan veltilrettelagte reformer, der gennemføres i en hensigtsmæssig rækkefølge, have betydelige positive virkninger på mellemlang sigt på økonomiernes potentielle vækst og forbedre tilpasningsevnen. De mere kortsigtede virkninger på væksten kan maksimeres ved at gennemføre reformerne hurtigt, således tilliden øges, og ved at kombinere dem med supplerende foranstaltninger, der understøtter den interne efterspørgsel, navnlig investeringer.

De sociale modeller er blevet sat på prøve under krisen og trænger til at blive moderniseret og styrket ved at skabe den rette kombination af fleksibilitet og sikkerhed, herunder holdbare løsninger til at få folk tilbage og integrere dem i arbejdslivet. Selv om beskæftigelsen siden 2013 er steget med over 5,5 millioner, og arbejdsløsheden er faldet betydeligt til det laveste niveau i flere år, kæmper de fleste medlemsstater stadig med alvorlige sociale følger af krisen. Langtidsledigheden ligger stadig højt med 10,5 millioner i Europa, og 122 millioner personer anses på nuværende tidspunkt for at være i risiko for fattigdom eller social eksklusion 2 . Husholdningernes realindkomst pr. indbygger ligger stadig under niveauet i 2008 i euroområdet. Ud fra et mere fremadrettet perspektiv kræver følgerne af en aldrende befolkning, at der foretages en modernisering af langtidsplejen og af pensions- og sundhedssystemerne, ikke alene hvad angår deres dækning men også hvad angår finansieringen heraf. Med henblik på at gøre noget ved nogle af disse problemstillinger og tilskynde til større konvergens i retning af de lande, der viser de bedste resultater, har Kommissionen indledt arbejdet med etableringen af en europæisk søjle for sociale rettigheder 3 som led i den bredere indsats for at skabe en dybere og mere retfærdig økonomisk og monetær union.

De seneste års store tilstrømning af flygtninge og migranter har en række sociale og økonomiske konsekvenser for EU. På kort sigt vil tilstrømningen af flygtninge kræve ekstra offentlige udgifter og øge den interne efterspørgsel, hvilket påvirker BNP positivt. Den mellemfristede virkning på beskæftigelsen og væksten hviler på en vellykket arbejdsmarkedsintegration og social integration af flygtningene, bl.a. gennem uddannelsesstøtte.

En kvalificeret arbejdsstyrke er afgørende for, at EU kan konkurrere på verdensplan, fremme social inklusion og opretholde sin høje levestandard. En mere kvalificeret arbejdsstyrke ville øge produktiviteten. Samtidig ville den øgede produktivitetsvækst give europæerne mulighed for højere lønninger og øget købekraft. Der er et presserende behov for at sikre, at EU's arbejdsstyrke har de fornødne kvalifikationer til at holde trit med et arbejdsmarked i hurtig forandring. Mens nogle arbejdsgivere har vanskeligt ved at finde personer med de rette kvalifikationer, er mere end fire millioner unge stadig arbejdsløse, og en af de helt store udfordringer for alle er at matche de nuværende og fremtidige behov på arbejdsmarkedet. Det er desuden særlig vigtigt i betragtning af den demografiske udvikling.

Den europæiske fond for strategiske investeringer (EFSI) er begyndt at give konkrete resultater. Den Europæiske Investeringsbank (EIB) har indtil videre godkendt EFSI-finansiering til 57 projekter, svarende til 7,8 mia. EUR i finansiering.
Hver måned udvælges der flere projekter til modtagelse af finansiering. Ud af de projekter, der er godkendt indtil videre, vedrører omkring halvdelen vedvarende energi, energieffektivitet og andre investeringer, der bidrager til kulstoffattig vækst. Andre projekter vedrører FoU og industriel innovation, digital og social infrastruktur, transport og mindre virksomheders adgang til finansiering. Den Europæiske Investeringsfond (EIF) har godkendt mere end 165 finansieringsaftaler med SMV'er med en samlet EFSI-finansiering på 3,4 mia. EUR. Godt 136 000 SMV'er og midcapselskaber ventes at få fordel heraf. Samlet set ventes disse transaktioner at generere investeringer på i alt 82,1 mia. EUR.

En anden vigtig kilde til EU-støtte til investeringer er de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF), hvorigennem der er planlagt EU-investeringer for 454 mia. EUR frem til 2020 til at støtte drivkræfterne bag vækst og beskæftigelse. Den tidligere generation af programmer blev afsluttet i 2015, og der vil således ske en stigning i gennemførelsen af ESIF-programmer for 2014-2020 i 2016. Kommissionen vil sammen med medlemsstaterne nøje følge gennemførelsen af disse programmer.

2.Implementering af de nye elementer af det europæiske semester 2016

Bedre integration af den nationale dimension og euroområdedimensionen

Med det europæiske semester 2016 er det første gang, at Kommissionen under det politiske forløb fremsætter henstillingerne vedrørende euroområdet sammen med den årlige vækstundersøgelse. Henstillingerne blev efterfølgende vedtaget af Rådet forud for de landespecifikke henstillinger. De fem henstillinger fokuserer på de politiske tiltag, som euroområdet bør gøre med hensyn til strukturreformer, budgetpolitik og finansmarkederne. De udgør et overordnet sammenhængende udgangspunkt for udarbejdelsen af de landespecifikke henstillinger, idet de sikrer, at der i højere grad tages hensyn til euroområdedimensionen i de nationale politikker og reformer. De landespecifikke henstillinger, som Kommissionen har fremsat, har således til formål at understøtte implementeringen af henstillingerne vedrørende euroområdet 4 . Det gælder navnlig henstillingerne relateret til den samlede finanspolitiske kurs, overskud på betalingsbalancen, arbejdsmarkederne, misligholdte lån og insolvensregler.

Mere fokuserede landespecifikke henstillinger

De landespecifikke henstillinger fastsætter politikmålene for de næste 12 til 18 måneder.
For at styrke ejerskabet til reformerne og medvirke til en bedre reformimplementering gjorde Kommissionen i 2015 henstillingerne mere målrettede ved betydeligt at sænke antallet heraf, så de udelukkende berører centrale prioriterede spørgsmål af makroøkonomisk og social relevans, som kræver umiddelbar handling fra medlemsstaternes side.
Henstillingerne fokuserer nu også i højere grad på, hvad der bør opnås, i stedet for at diktere, hvordan det skal opnås, således at medlemsstaterne ledes på rette vej, men stadig har visse manøvremuligheder. Med henstillingerne i 2016 befæstes denne tilgang. I henstillingerne er der også taget hensyn til den intense dialog med de øvrige EU-institutioner og de nationale myndigheder og interesserede parter, der fulgte efter offentliggørelsen af landerapporterne i februar 2016 5 .

Kommissionen vil fortsat holde et vågent øje med en lang række politiske udviklinger på det økonomiske og sociale område. Hvor landerapporterne dækker en bred vifte af spørgsmål og udfordringer af økonomisk og social relevans for medlemsstaterne, holder de landespecifikke henstillinger et snævrere fokus med henblik på at styre reformindsatsen og lede den i rette retning. Samtidig sikres en passende differentiering af medlemsstaterne afhængigt af arten og omfanget af de udfordringer, de står over for. Det afspejles både i antallet af landespecifikke henstillinger og i graden af udspecificering.

En styrket procedure i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer

Arten af makroøkonomiske ubalancer i medlemsstaterne er gjort tydeligere og kommunikeres bedre. Som anført i den meddelelse, der ledsagede landerapporterne 6 , har Kommissionen arbejdet på at forbedre gennemsigtigheden i proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer samt kategoriseringen af medlemsstaternes ubalancer. Resultaterne af de dybdegående undersøgelser i de relevante medlemsstater, der foretages som led i proceduren, blev fremlagt mere tydeligt og effektivt i landerapporterne. Det styrker sammenhængen mellem udfordringerne og de politiske løsninger og afdækningen af tilbageværende lakuner i den førte politik. Strømliningen og stabiliseringen af kategorierne af makroøkonomiske ubalancer, som er gået fra seks til fire (ingen ubalancer, ubalancer, uforholdsmæssigt store ubalancer og uforholdsmæssigt store ubalancer med korrigerende foranstaltninger), bidrager også hertil. Som i de tidligere forløb afspejles alvoren og omfanget af de konstaterede ubalancer i forslagene til landespecifikke henstillinger, hvor der navnlig rettes mere målrettede landespecifikke henstillinger til de lande, der har uforholdsmæssigt store ubalancer.

Der vil blive foretaget mere omfattende overvågning af den økonomiske udvikling og udviklingen af den førte politik for at rette op på ubalancerne. I forbindelse med strømliningen af det europæiske semester blev det samtidig besluttet, at der fra det kommende forløb ville blive foretaget specifik overvågning af alle medlemsstater med konstaterede makroøkonomiske ubalancer og uforholdsmæssigt store ubalancer.
Ligesom i de tidligere forløb er formålet hermed at bidrage til en hurtigere og mere omfattende politisk reaktion på de konstaterede ubalancer gennem en mere intensiveret dialog mellem Kommissionen og de nationale myndigheder ved hjælp af ekspertbesøg og regelmæssige statusrapporter. En sådan kontakt vil også være en hjælp i forbindelse med overvågningen af implementeringen af de landespecifikke henstillinger i de berørte medlemsstater. Overvågningen vil variere, alt efter hvor alvorlige de underliggende udfordringer er.

Det europæiske semester har nu et stærkere fokus på beskæftigelsesmæssige og sociale resultater. Vurderingen og vejledningen i forbindelse med semestret tager systematisk hensyn til beskæftigelsesmæssige og sociale forhold. Resultattavlen for proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer indeholder nu tre nye variabler relateret til beskæftigelsen, hvilket afspejler Kommissionens løfte om at udvide sin analyse af makroøkonomiske ubalancer. Indikatorerne indføres for at skabe et bedre billede af tilpasningsprocessens beskæftigelsesmæssige og sociale dimension. Der lægges større vægt på de makroøkonomiske tilpasningsprogrammers sociale retfærdighed.

Mere systematisk anvendelse af tværgående analyser og benchmarking

Der udarbejdes flere redskaber til at foretage sammenligninger på tværs af lande. Konvergens kan fremmes gennem benchmarking og ved at følge bedste praksis. Kommissionen er gradvist begyndt at foreslå benchmarks og tværgående analyser på politiske eller tematiske områder med henblik på at skabe en fælles forståelse af udfordringerne og de politiske reaktioner og øge reformimplementeringen. Der er påbegyndt eller har fundet flere gavnlige drøftelser sted på politisk plan eller på udvalgsniveau i rådssammensætningerne, og de vil blive udvidet yderligere i det næste europæiske semester. Analyserne på tværs af landene er således blevet et nyttigt redskab til støtte for de politiske retningslinjer, som Kommissionen udstikker i de landespecifikke henstillinger, idet de fremmer en åben debat om bedste praksis og resultater på forskellige politikområder. Med udgangspunkt i erfaringerne fra EU-medlemsstaterne under det europæiske semester styrker Kommissionen desuden sin indsats for at forbedre den økonomiske styring og konkurrenceevnen i udvidelseslandene.

Mere støtte til reformer gennem EU-midler og teknisk bistand

Der er nu skabt en eksplicit forbindelse mellem anvendelsen af EU-budgettet i medlemsstaterne og fremme af politiske reformer. I overensstemmelse med retsgrundlaget for de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF) 7 skal programmer, der medfinansieres af ESIF i perioden 2014-2020, bidrage til gennemførelsen af alle de relevante landespecifikke henstillinger som led i det europæiske semester. Driftsprogrammerne er nøje passet ind efter de tidligere landespecifikke henstillinger, og godkendelsen af programmerne er gjort betinget af iværksættelsen af en række reformer (forhåndsbetingelser) for at fremme anvendelsen og effektiviteten af ESIF. Kommissionen vil nøje følge fremskridtene med hensyn til opnåelsen af de vedtagne målsætninger inden 2017 og aflægge rapport herom. Den har desuden til hensigt at drøfte programmeringens effektivitet med hensyn til at støtte reformer med medlemsstaterne for at sikre en fuldstændig ensretning, i overensstemmelse med ESIF-bestemmelserne om makroøkonomisk konditionalitet. Den vil indlede mere indgående drøftelser med medlemsstaterne om deres behov for teknisk bistand og sikre, at de 5 mia. EUR i ESIF-midler, som skal gå til opbygning af administrativ kapacitet, mobiliseres til støtte for de nødvendige reformer.

Udrulningen af teknisk bistand via Kommissionens nyligt oprettede Strukturreformtjeneste bidrager også til en effektiv reformimplementering. I november sidste år blev der på basis af erfaringerne med støtten ydet til Cypern og Grækenland fremsat et lovgivningsforslag vedrørende finansiering af teknisk bistand til de medlemsstater, der anmoder herom, som i øjeblikket er til forhandling hos Rådet og Europa-Parlamentet. Det foreslåede støtteprogram til strukturreformer (SRSP) vil udgøre et særligt EU-instrument til ydelse af omfattende og målrettet støtte til medlemsstater, på deres anmodning, med henblik på at hjælpe dem med udformningen og implementeringen af institutionelle, strukturelle og administrative reformer.

Støtteprogrammet til strukturreformer vil give mulighed for at mobilisere teknisk bistand til en lang række centrale reformområder. I tilfælde af en generel administrativ reform kan der f.eks. ydes bistand til at forbedre styringen, effektiviteten og kvaliteten, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af korruption og svig. Bistand inden for budgetpolitik kan bl.a. omfatte hjælp til at styrke forvaltningen af de offentlige finanser samt bistand til at sikre en mere effektiv inddrivelse af skat og socialsikringsbidrag. I forbindelse med reformer af virksomhedsmiljøet kunne der ydes bistand i forbindelse med forenkling af reglerne, udrulningen af politikker til fremme af innovation, iværksætteri, udenlandske direkte investeringer og eksport. Bistand relateret til finansmarkederne kunne tage form af hjælp til udformningen og gennemførelsen af insolvensregler for selskaber og privatpersoner samt regler for securitisering inden for rammerne af kapitalmarkedsunionen. Der kunne også mobiliseres teknisk bistand til reformer af arbejdsmarkederne og socialpolitikken med henblik på f.eks. at øge effektiviteten og rentabiliteten af de sociale velfærdssystemer i lyset af risiciene for bæredygtigheden på længere sigt.

Demokratisk legitimitet og ansvarlighed

En effektiv demokratisk legitimitet og ansvarlighed er afgørende for at styrke ejerskabet til hele forløbet under det europæiske semester. Dialogen med de nationale interessenter (regeringer, parlamenter, arbejdsmarkedsparter, civilsamfundet) og Europa-Parlamentet på centrale tidspunkter i semesterforløbet er blevet styrket betydeligt, både på teknisk og politisk plan.
Den tidlige offentliggørelse af landerapporterne har givet mere tid til indgående drøftelser, før Kommissionen offentliggør sine forslag til landespecifikke henstillinger. Medlemsstaterne er også i højere grad begyndt at inddrage de nationale parlamenter og arbejdsmarkedets parter. De nationale parlamenters rolle bør styrkes yderligere ved i højere grad at inddrage dem i drøftelserne om de landespecifikke henstillinger, der rettes til medlemsstaterne, og i den årlige budgetprocedure. Kommissionen har gennem hele året deltaget aktivt i drøftelserne på nationalt plan, både på politisk og teknisk niveau. Denne kontakt blev intensiveret efter offentliggørelsen af landerapporterne og op til fremlæggelsen af de nationale programmer og af dagens pakke.

Den nære inddragelse af arbejdsmarkedets parter på alle niveauer i udformningen og implementeringen af reformer er vigtig for at sikre et vellykket resultat. Inddragelsen af arbejdsmarkedets parter er allerede veletableret på europæisk plan, mens de i højere grad kunne inddrages i udformningen af reformer på nationalt plan. Kommissionen har gentagne gange opfordret medlemsstaterne til nøje at rådføre sig med arbejdsmarkedets parter i forbindelse med udarbejdelsen af deres nationale reformprogrammer. Medlemsstaterne har rådført sig med arbejdsmarkedets parter i forbindelse med de nationale reformprogrammer, og nogle af dem har indsendt arbejdsmarkedsparternes holdninger til Kommissionen.

EU-institutionerne har været med til at sætte kursen for det europæiske semester. Europa-Parlamentet har vedtaget beslutninger om tre særskilte rapporter om det europæiske semester, der vedrører den årlige vækstundersøgelse 2016 8 , beskæftigelsesmæssige og sociale aspekter 9 og styringen af det indre marked 10 . I Rådet blev der afholdt drøftelser i diverse rådssammensætninger forud for vedtagelsen af henstillingen vedrørende euroområdet og Det Europæiske Råds tilslutning heraf i februar. Den 17. marts tilsluttede Det Europæiske Råd 11 sig de politiske prioriteter i den årlige vækstundersøgelse og bemærkede, at medlemsstaterne ville afspejle disse prioriteter i deres kommende nationale reformprogrammer og stabilitets- eller konvergensprogrammer.

3.Overordnede fremskridt med hensyn til reformer og korrektion af ubalancer

Medlemsstaterne har gjort fremskridt med reformer i det seneste år, men tempoet bør øges. Generelt set har medlemsstaterne gjort begrænsede eller visse fremskridt med hensyn til at komme de udfordringer, der blev skitseret i de landespecifikke henstillinger fra 2015, til livs 12 . Fremskridtene i løbet af året ligger således nogenlunde på samme niveau som sidste år.
Graden af implementering af de landespecifikke henstillinger varierer afhængigt af politikområde. Dette kan skyldes kompleksiteten i reformerne, f.eks. reformer af arbejds- og produktmarkederne, pensionssystemer og banksektoren. De betydeligste fremskridt med hensyn til henstillingerne ses inden for finansielle tjenester og beskæftigelsespolitikken. Derimod kunne der være blevet gjort større fremskridt med hensyn til at skabe bedre rammevilkår for erhverv og beskæftigelse, styrke kvindernes deltagelse på arbejdsmarkedet og reducere barriererne i servicesektoren. Det bemærkes, at medlemsstater med ubalancer har gjort større fremskridt med hensyn til implementeringen af de landespecifikke henstillinger end medlemsstater uden ubalancer, hvilket formodentlig skyldes det øgede behov for reformer, en stærkere politisk dialog og, i nogle tilfælde, et stærkere markedspres.

Til trods for de udfordrende internationale forhold gør medlemsstaterne fremskridt med hensyn til at rette op på ubalancerne i deres økonomier. I lande med stor udlandsgæld er de store underskud på betalingsbalancens løbende poster i tiden før krisen blevet væsentligt reduceret eller oven i købet vendt til overskud. Nogle medlemsstater har fortsat meget store og vedvarende overskud. Omkostningskonkurrenceevnen er generelt forbedret, og der er tegn på en strukturel tilpasning i form af, at ressourcer overgår til den konkurrenceudsatte sektor. Arbejdsløsheden er faldende, men dog i forskelligt tempo i de forskellige medlemsstater. I de fleste lande skrider det fremad med balancesaneringen, husholdningerne og virksomhederne fortsætter gældsnedbringelsen, og bankerne har forbedret deres kapitalgrundlag. I de fleste lande tager gældsnedbringelsen overvejende form af udgiftsnedskæringer, mens nogle landes relative gældsniveau er faldet som følge af robust vækst. I den forbindelse giver sårbarhederne relateret til den vedvarende gældsbyrde i nogle sektorer fortsat anledning til bekymring, alt imens finanssektoren er påvirket af en lav rentabilitet kombineret med mange tilbageværende misligholdte lån og behovet for at tilpasse sig skærpede regler.

Færre medlemsstater end sidste år anses for at have makroøkonomiske ubalancer, efter at kategoriseringen af ubalancer er blevet forenklet, og overvågningen er blevet mere målrettet. For seks af de medlemsstater, for hvilke der blev foretaget en dybdegående undersøgelse, blev konklusionen, at der ikke var nogen ubalancer ifølge proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer. For syv medlemsstater blev konklusionen, at de stadig har ubalancer, mens seks medlemsstater har uforholdsmæssigt store ubalancer. Hvad angår Kroatien og Portugal, som begge har uforholdsmæssigt store ubalancer, meddelte Kommissionen i marts, at den ville tage sin vurdering op til fornyet overvejelse under hensyntagen til ambitionsniveauet i de to landes nationale reformprogrammer. På basis at vurderingen af begge medlemsstaters politiske tilsagn finder Kommissionen, at det på nuværende tidspunkt ikke er nødvendigt at optrappe proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, forudsat at der foretages en hurtig og komplet gennemførelse af de reformer, der er skitseret i de landespecifikke henstillinger.

4.    Centrale målsætninger i 2016-henstillingerne

En sammenhængende politisk ramme er en vigtig stabiliserende faktor. For at styrke opsvinget og fremme opadgående økonomisk og social konvergens bygger Kommissionens forslag til landespecifikke henstillinger på de tre centrale søjler, der er præsenteret i den årlige vækstundersøgelse 2016. Disse henstillinger og de afgørelser, der vedtages i henhold til stabilitets- og vækstpagten og proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer, udgør en integreret politik-pakke, der samler forskellige redskaber til økonomisk styring, og er således med til at sikre en mere effektiv politisk koordinering. Derudover fungerer henstillingerne vedrørende euroområdet også som en vigtig rettesnor for medlemsstaterne i euroområdet.

Europa 2020-strategiens mere langsigtede vision er fast forankret i det europæiske semester. Europa 2020-strategien har altid udgjort det langsigtede perspektiv i arbejdet med at sikre vækst og beskæftigelse. De vigtigste principper for Europa 2020-strategien er mere relevante end nogensinde. De er retningsvisende for de landespecifikke henstillinger, og de danner grundlaget for den flerårige finansielle ramme såvel som for de europæiske struktur- og investeringsfonde. Tabel 2 i denne meddelelse giver et overblik over de fremskridt, der er gjort for at nå målene under Europa 2020-strategien.

Nedbrydning af barriererne for finansiering og støtte til offentlige og private investeringer

En bredere vifte af virksomheder skal garanteres finansieringsmuligheder. I mange medlemsstater forhindrer de høje private gældsniveauer og store andele af misligholdte lån fortsat en genoptagelse af långivningen. Medlemsstaterne bør udnytte kapitalmarkedsunionen som redskab til at udvikle europæiske markeder for værdipapirer med sikkerhed i SMV-aktiver, således at de forbedrede finansieringsvilkår og kreditvæksten kommer et stort antal virksomheder til gode. Derudover bør markederne for andre former for kapitalmarkedsfinansiering, f.eks. venturekapital, udvikles yderligere, bl.a. ved at revidere medlemsstaternes reguleringsmæssige rammer. Kommissionen henstiller til Tyskland, Cypern, Portugal og Slovenien at træffe foranstaltninger på dette område.

Saneringen af bankernes balancer er med til at skabe de rette vilkår for bedre adgang til finansiering. Bankerne har gjort store fremskridt med at tilpasse deres balancer, og de fleste pengeinstitutter har generelt et solidt kapitalgrundlag og er likvide. I nogle lande døjer banksektoren imidlertid stadig med en stor andel af misligholdte lån og aktiver af ringe kvalitet. Hvis der ikke gøres noget ved disse svagheder, kan de resultere i en dæmpet kreditvækst. Samtidig medfører den langvarige refinansiering af misligholdt gæld, at der er færre midler til rådighed for nye projekter og fører således til en suboptimal kreditallokering. I nogle lande kan reformer af insolvensreglerne eventuelt hjælpe med at fremskynde afviklingen af dårlig gæld og bidrage til en hurtigere sanering af bankernes balance, bl.a. ved at skabe bedre vilkår for securitisering af misligholdte lån. Kommissionen har derfor henstillet til lande som Bulgarien, Irland, Kroatien, Italien, Cypern, Portugal og Slovenien at træffe yderligere foranstaltninger til at reducere andelen af misligholdte lån, herunder ved hjælp af reformer af insolvensreglerne.

Frigørelse af investeringer går langt videre end blot at øge finansieringen. Det er hidtil ikke lykkedes investeringer at blive en stærk drivkraft for opsvinget. Hvor der er mulighed for det, f.eks. i Tyskland, bør medlemsstaterne udnytte deres finanspolitiske råderum til at øge de offentlige investeringer i områder, der fremmer vækst, bl.a. infrastruktur, uddannelse og forskning. Samtidig opfordres medlemsstaterne til at sørge for at skabe gode rammer for produktive investeringer. Kommissionen har foretaget en undersøgelse af de nationale barrierer for investering, der viser, at de fleste barrierer er relateret til flaskehalse, herunder lav effektivitet og gennemsigtighed i den offentlige forvaltning, ineffektive retssystemer og svage rammer for erhvervet. Det drejer sig f.eks. om regelbyrder og administrative byrder, mangel på en forudsigelig lovgivning og sektorspecifik regulering (der indebærer besværlige og langtrukne godkendelsesprocedurer), som kan hæmme investeringer i større infrastrukturprojekter.

Der kan stadig konstateres uhensigtsmæssigheder inden for skattesystemerne, offentlige indkøb, retssystemerne og insolvensreglerne. Kommissionen henstiller f.eks. til Ungarn at fjerne de forvridende sektorspecifikke afgifter og til Letland, Litauen, Polen, Rumænien og Slovakiet at sikre en bedre overholdelse af skattereglerne. Italien bør nedbringe varigheden af de civile retssager ved at gennemføre reformer og sikre en effektiv sagsbehandling og bør styrke rammerne for insolvensbehandling og gældsinddrivelse. Belgien bør forenkle skattesystemet og fjerne de forvridende skatteudgifter. Derudover er der behov for reformer til at lette adgangen til flere og mere diversificerede finansieringskilder og for at prioritere andet og mere end traditionelle infrastrukturer og inkludere mere immaterielle værdier, menneskelig kapital og relaterede sociale investeringer. Det er også vigtigt at forbedre arbejds- og produktmarkedernes tilpasningsevne. Fremskridt indebærer desuden en styrkelse af det indre marked, fastlæggelsen af en stabil projektpipeline, som både omfatter nationale og grænseoverskridende projekter, samt koordinering og planlægning på alle forvaltningsniveauer. Sideløbende hermed arbejder Kommissionen på at frigøre det fulde potentiale af investeringer i Europa ved at gennemføre investeringsplanen for Europa og styrke det indre marked yderligere.

Bedre vilkår for erhvervslivet og øget produktivitet

Væksten på længere sigt er afhængig af produktivitetsstigninger. Det kræver, at EU øger investeringerne inden for områder såsom teknologi, innovation og menneskelig kapital. Flere år med et afdæmpet investeringsniveau har ført til at betydeligt investeringsefterslæb, især i informations- og kommunikationsteknologier. Produktiviteten og konkurrenceevnen ville have gavn af strukturreformer, der sikrer en mere hensigtsmæssig ressourceallokering og en hurtigere tilpasning af nye teknologier, fremmer en mere cirkulær økonomi og skaber innovative forretningsmodeller.

En mere erhvervs- og beskæftigelsesfremmende lovgivning vil tilskynde til private investeringer. En forbedring af praksis i den offentlige forvaltning med bekæmpelse af korruption, indførelse af gennemsigtighed og lette og forudsigelige bestemmelser bidrager til at styrke konkurrenceevnen, væksten og jobskabelsen. Kommissionen henstiller f.eks. til Frankrig at fortsætte sit forenklingsprogram, til Italien at gennemføre reformen af den offentlige forvaltning og til Østrig at reducere de administrative byrder og reguleringsmæssige barrierer for investeringer, navnlig inden for tjenesteydelser.

Økonomiske forhold i hurtig forandring kræver en fleksibel ressourceallokering. Reformernes kvalitative aspekter er vigtige for succes. En effektiv ressourceallokering til mere produktive virksomheder kan øge produktiviteten og vækstraterne. Det vil desuden øge de mere effektive virksomheders investeringer og dermed styrke medlemsstaternes økonomiske vækstpotentiale på lang sigt. Det tager tid for reformer på produkt-, tjeneste- og arbejdsmarkeder at slå igennem, men de sætter denne omfordeling af ressourcer i gang og aktiverer dermed investeringer og moderniserer EU-økonomiens produktionsgrundlag.

Vækstpotentialet kunne øges ved at forbedre erhvervstjenesternes resultater. Antallet af restriktioner i servicesektoren er fortsat højt i mange medlemsstater, hvilket har negativ indvirkning på investering, vækst og beskæftigelse. Det bidrag, som sektoren for erhvervstjenester yder til produktiviteten i fremstillingssektoren og andre sektorer, er vigtigt for moderniseringen af EU-økonomierne. Omfanget, graden og antallet af restriktioner inden for erhvervstjenester og regulerede erhverv, særligt inden for ingeniørvirksomhed, regnskabsvæsen, arkitektvirksomhed og juridiske tjenester, kræver særlig opmærksomhed. Kommissionen foreslår henstillinger på området til medlemsstaterne, herunder Belgien, Tyskland, Luxembourg og Østrig. En intensivering af reformarbejdet med det formål at begrænse de lovgivningsmæssige barrierer i detailsektoren og i bygge- og anlægsbranchen vil også have en særdeles positiv effekt i flere medlemsstater.

Der er behov for et langt stærkere samarbejde mellem erhverv og den akademiske verden. Innovation fungerer som drivkraft for modernisering af økonomien, øger produktiviteten, tiltrækker investeringer og understøtter økonomisk vækst. For at skabe betingelser for innovation kræves der en kombination af finansielle incitamenter, understøttende lovgivningsrammer og stærkere forbindelser mellem erhvervslivet og den akademiske verden. Forbindelsen mellem den akademiske verden, forskning og erhvervsinnovation skal forstærkes i mange medlemsstater, bl.a. Tjekkiet, Danmark, Estland, Spanien og Portugal. Kommissionen henstiller til Belgien at støtte investeringer i videnbaseret kapital og fremme landets generelle innovationsevne. Estland og Letland bør tilskynde til private investeringer i forskning, udvikling og innovation.

Tilpasning af de offentlige finanser, så de i højere grad støtter vækst

Samlet set er euroområdets finanspolitiske kurs generelt passende. Overordnet set ventes euroområdets finanspolitik samlet set at blive en anelse mere ekspansiv i 2016. Set ud fra den dobbelte målsætning om langsigtet bæredygtighed af de offentlige finanser og behov for at støtte det økonomiske opsving vurderes den samlede finanspolitiske kurs i euroområdet i år generelt at være passende i en kontekst med en vedvarende meget lav inflation. Derimod formår de enkelte medlemsstater ikke altid at føre en finanspolitik, der rammer den rette balance mellem disse to målsætninger.

Kommissionen har også truffet diverse foranstaltninger i henhold til stabilitets- og vækstpagten. For det første anbefaler Kommissionen, at proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud ophæves for Cypern, Irland og Slovenien. Det betyder, at seks medlemsstater efter dette semesterforløb nu befinder sig i den korrigerende del sammenlignet med 24 medlemsstater i 2011. For det andet har Kommissionen vedtaget rapporter efter traktatens artikel 126, stk. 3, for Belgien, Italien og Finland, hvori den undersøger deres overholdelse af traktatens gældskriterie. Selv om disse lande lader til ikke at være i overensstemmelse med referenceværdien for gæld, eller den fastlagte tilpasning i retning heraf, konkluderes det i rapporterne efter en undersøgelse af de relevante forhold, at landene for indeværende kan anses for at være i overensstemmelse med stabilitets- og vækstpagten. For Italiens vedkommende vil Kommissionen tage sin vurdering af de relevante forhold op til fornyet overvejelse i en ny rapport senest i november, efterhånden som den råder over flere oplysninger vedrørende genoptagelsen af tilpasningen i retning af den mellemfristede budgetmålsætning for 2017.

Hvad angår Portugal og Spanien har Kommissionen rettet en henstilling til Rådet om at henstille til en varig korrektion af det uforholdsmæssigt store underskud i henholdsvis 2016 og 2017 ved at træffe de fornødne strukturelle foranstaltninger og anvende alle ekstraordinære gevinster til at nedbringe underskuddet og gælden. Kommissionen vil i overensstemmelse med sin pligt til at overvåge gennemførelsen af proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud efter traktatens artikel 126 foretage en ny undersøgelse af situationen for de to medlemsstater i begyndelsen af juli.

Finanspolitikken spiller fortsat en afgørende rolle med hensyn til at styrke opsvinget. Underskuddene er blevet betydeligt nedbragt i nogle medlemsstater, og det politiske fokus bør hovedsageligt være rettet mod yderligere fremskridt i gennemførelsen af strutkurreformer for at løfte vækstpotentielt på mellemlang sigt. Samtidig er der for at bringe den offentlige gældskvote på en sikker nedadgående kurs stadig behov for en ekstra konsolideringsindsats i en række medlemsstater, navnlig i lande med en høj gæld, som er mere sårbare over for udsving på finansmarkederne.

Med hensyn til de offentlige finanser kan der både på indtægts- og udgiftssiden træffes foranstaltninger, der virker mere fremmende for vækst og retfærdighed. Under de nuværende forhold er det særligt vigtigt at ramme en passende balance mellem de forskellige komponenter af de offentlige finanser for at de fortsat virker vækstfremmende. På indtægtssiden kan medlemsstaterne, selv om de har truffet nogle afgørende skridt, stadig øge bestræbelserne på at gøre skattesystemerne mere fair, gennemsigtige og effektive for at skabe de stærkt tiltrængte incitamenter til jobskabelse. Ved at bygge videre på de resultater, der opnået med hensyn til bekæmpelse af skatteunddragelse og forbedring af skatteforvaltningen, skal der gøres en ekstra indsats for at gøre skattesystemerne mere fair og effektive, tackle de manglende incitamenter til jobskabelse, give prioritet til vækstfremmende udgifter og fastholde produktive offentlige investeringer. Kommissionen har rettet henstillinger med henblik herpå til medlemsstater såsom Italien, Polen og Sverige. På udgiftssiden bør medlemsstaterne sigte mod større rentabilitet og fokusere på resultaterne af de enkelte udgiftselementer. Mere effektive udgifter kan give mulighed for at reducere de samlede udgifter, samtidig med at der stadig leveres passende sociale ydelser og offentlige goder. Den aldrende befolkning gør det nødvendigt at foretage reformer af langtidsplejen og af pensions- og sundhedssystemerne for at sikre bæredygtigheden og/eller tilstrækkeligheden af de sociale sikringsordninger i medlemsstater som Malta, Østrig og Slovenien.

En bedre praksis for offentlige indkøb kan give et betydeligt bidrag med hensyn til at øge kvaliteten af de offentlige udgifter og skabe incitamenter til innovation og omkostningseffektivitet. Medlemsstaterne bør desuden i højere grad rette fokus på de udgiftselementer, der kan øge produktiviteten i fremtiden og have betydelige afsmittende virkninger på den bredere økonomi, bl.a. uddannelse, forskning og udvikling, transport og kommunikation. Irland bør f.eks. prioritere offentlige kapitaludgifter til FoU og inden for offentlig infrastruktur. Nederlandene bør også øge indsatsen for at flytte de offentlige udgifter over i FoU.

Medlemsstaterne bør reducere den store skattekile på arbejde. Det gælder navnlig Belgien, Tjekkiet, Tyskland, Frankrig, Letland, Litauen og Ungarn. Den store skattekile tynger arbejdsomkostningerne og reducerer den nettoløn, som arbejdstagerne får i lommen, hvilket både hæmmer arbejdsefterspørgslen og -udbuddet. Til trods for at en række medlemsstater har iværksat reformer til at reducere skatten på arbejde, er skattekilen på arbejde fortsat høj i nogle EU-lande, og navnlig blandt de lavtlønnede.

Forbedring af beskæftigelsen, den menneskelige kapital samt den sociale inklusion og beskyttelse

Bestræbelserne med at gennemføre arbejdsmarkedsreformer har indledningsvis givet positive resultater. Arbejdsmarkedsforholdene er i fortsat bedring - beskæftigelsen stiger og arbejdsløsheden falder i et moderat tempo. EU har også oplevet positive erhvervsfrekvenser som følge af kvindernes og de ældres stigende deltagelse på arbejdsmarkedet, hvilket er en positiv udvikling. De seneste arbejdsmarkedsreformer i mange medlemsstater, bl.a. med hensyn til indførelsen af fleksible arbejdsordninger, bedre aktive beskæftigelsespolitikker og decentraliserede lønforhandlinger, har hjulpet med at skabe mere fleksible arbejdsmarkeder og tilpasse lønningerne bedre til produktiviteten, hvilket understøtter efterspørgslen efter arbejdskraft. Der skal stadig arbejdes med reformer i en række lande med henblik på at skabe mere velfungerende arbejdsmarkeder. Belgien bør f.eks. sørge for, at lønningerne udvikler sig i takt med produktiviteten. Frankrig og Rumænien bør sikre, at udviklingen i mindstelønnen stemmer overens med målet om at fremme beskæftigelse og konkurrenceevnen. Finland bør indføre målrettede og tilstrækkelige aktive arbejdsmarkedsforanstaltninger.

Arbejdsmarkederne skal ramme den rette balance mellem fleksibilitet og sikkerhed. Den vedvarende arbejdsløshed vil sandsynligvis fortsat hæmme en effektiv matchning på arbejdsmarkedet og føre til velfærdsafhængighed og kompetencefælder. Til trods for at der er en stigende efterspørgsel efter kvalificeret arbejdskraft på arbejdsmarkedet, deltager lavtkvalificerede arbejdstagere sjældent i livslang læring. Rådet har understreget, at der bør rettes særlig opmærksomhed på situationen blandt de unge og de langtidsledige 13 .

Der er behov for at forbedre evnen til at skabe jobs og dermed tackle den høje arbejdsløshed. Det er absolut nødvendigt for at få gang i jobskabelsen, begrænse forvridningerne såsom høj strukturel arbejdsløshed, segmentering og kvalifikationsmismatch, samt styrke den sociale samhørighed. Nogle medlemsstater bør desuden afpasse den rolle, som den offentlige arbejdsformidling spiller, og fremme jobskabelsen ved bl.a. at tilskynde til iværksætteri og selvstændig virksomhed. For at opnå en højere beskæftigelse er det ligeledes vigtigt at råde over en lang række nøje målrettede og udformede aktive beskæftigelsespolitikker. Ungarn bør lette overgangen fra den offentlige beskæftigelsesordning til det primære arbejdsmarked. Derudover skal der særligt i Bulgarien, Spanien og Portugal gøres noget ved langtidsledigheden ved at kombinere en effektiv social bistand med foranstaltninger til at øge mulighederne for at finde arbejde. Arbejdsmarkedsdeltagelsen blandt de ældre og kvinder bør også fremmes i lande såsom Tjekkiet, Tyskland, Østrig og Slovakiet. Arbejdsmarkedssegmenteringen bør reduceres ved at støtte mere permanente ansættelsesformer i Nederlandene, Polen og Portugal.

Investeringer i menneskelig kapital bidrager til øget konvergens. Den strukturelle arbejdsløshed og langtidsledigheden næres bl.a. at det høje antal personer, der ikke er beskæftigelsesegnede, fordi de ikke besidder de fornødne eller relevante kvalifikationer. Disse kvalifikationskløfter og -mismatches bremser Europas innovations- og konkurrenceevne. Kommissionen henstiller f.eks. til Det Forenede Kongerige at gøre noget ved kvalifikationsmismatchet og sørge for opkvalificering, mens den henstiller til Frankrig at iværksætte reformer af lærlinge- og erhvervsuddannelserne med hovedvægten lagt på de lavtkvalificerede. Medlemsstaterne bør foretage en evidensbaseret gennemgang af deres videregående uddannelser og erhvervsuddannelser og iværksætte reformer for at forbedre uddannelsesresultaterne, navnlig i Ungarn og Slovakiet, og udnytte de offentlige udgifter mere effektivt. Flere lande står over for en udfordring med at inkludere de sårbare grupper i den almindelige uddannelse, især romaerne, men også andre grupper, f.eks. studerende med indvandrerbaggrund.

De sociale beskyttelsessystemer er blevet sat på prøve. Den sociale beskyttelse, herunder pensioner og tjenester såsom sundhedsydelser, børnepasning og langtidspleje, er absolut afgørende for en afbalanceret og inklusiv vækst. De kan bidrage til længere arbejdsliv, øge beskæftigelsen og reducere ulighederne mellem kønnene. En øget social dialog og inddragelse af arbejdsmarkedets parter i udviklingen af beskæftigelses- og socialpolitikken bør lette gennemførelsen heraf og øge virkningerne af de politiske tiltag. Reformerne skal fremme moderniseringen af den sociale beskyttelse og aktiveringsforanstaltninger ved at kombinere fleksibilitet, sikkerhed, hensigtsmæssighed og bæredygtighed. Det kræver også en øget arbejdsløshedsunderstøttelse og social bistand for at sikre en passende indkomst, kvalitetsforøgende tjenester og effektive aktiveringsforanstaltninger. Det kan sikres ved at gøre dem mere dækkende og tilstrækkelige samt ved at sikre en holdbar finansiering heraf og i højere grad målrette udgifterne til social beskyttelse, som henstillet f.eks. til Italien. Reformer til at sikre tilgængelige, effektive og bæredygtige sundhedssystemer kan også bidrage til en mere afbalanceret og inklusiv vækst.

5.    Konklusion

De landespecifikke henstillinger er udarbejdet af Kommissionen med henvisning til henstillingerne vedrørende euroområdet og med udgangspunkt i de bilaterale drøftelser med medlemsstaterne efter offentliggørelsen af landerapporterne og efter gennemgang af de nationale reformprogrammer og stabilitets- eller konvergensprogrammerne. De konstaterede udfordringer og foreslåede henstillinger er dem, som Kommissionen finder aller mest presserende og nødvendige for at fastholde reformkursen i medlemsstaterne, og Den Europæiske Union generelt, med henblik på jobskabelse og vækst.

Kommissionen opfordrer Rådet til at tilslutte sig den foreslåede tilgang i de landespecifikke henstillinger for 2016-2017 og tilknyttede afgørelser i henhold til stabilitets- og vækstpagten, og medlemsstaterne til at sikre en fuldstændig og rettidig implementering af henstillingerne. Kommissionen vil fortsat holde kontakt til interesserede parter på alle niveauer for at sikre et bredt ejeskab samt en effektiv opfølgning og implementering.

Tabel 1 - Oversigt over de områder, der dækkes af de landespecifikke henstillinger for 2016-2017

Tabel 2 - Fremskridt i retning af Europa 2020-strategiens mål

Landespecifikke oplysninger findes på:
http://ec.europa.eu/eurostat/web/europe-2020-indicators/europe-2020-strategy/headline-indicators-scoreboard

(1) De nationale programmer findes på: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_da.htm,  og Kommissionens økonomiske forårsprognose 2016 fra den 3. maj 2016 på: http://ec.europa.eu/economy_finance/eu/forecasts/2016_spring_forecast_en.htm  

(2) Jf. data fra EU-statistikker over indkomstforhold og levevilkår (EU-SILC): http://ec.europa.eu/eurostat/web/income-and-living-conditions/overview

(3) COM(2016) 127 final af 8.3.2016.

(4) Rådsdokument 5134/16.

(5) Landerapporterne findes på: http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specific-recommendations/index_da.htm  

(6) Jf. COM(2016) 95 final/2 af 7.4.2016.

(7) Forordning (EU) nr. 1303/2013.

(8) A8-0030/2016.

(9) A8-0031/2016.

(10) A8-0017/2016.

(11) EUCO 12/1/16 REV1.

(12) Landerapporterne, som blev offentliggjort den 26. februar 2016, indeholder en udførlig vurdering af implementeringen af de landespecifikke henstillinger fra juli 2015.

(13) Rådsdokumenter 15107/15 og 6154/16.