13.10.2017   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 345/32

Ordfører:

José Manuel ROCHE RAMO

Medordfører:

Estelle BRENTNALL

1.1.

EU's roesukkerindustri forbereder sig på en af de største forandringer i branchens historie, nemlig produktionskvoternes udløb den 1. oktober 2017. Med kvoternes udløb åbnes der op for en række muligheder for EU's sukkerroeproducenter, ikke mindst muligheden for større produktion af sukker til fødevarer og eksport uden begrænsninger. For at udnytte disse åbninger har EU's roesukkerindustri arbejdet hårdt på at øge konkurrenceevnen. Produktionskvoternes udløb medfører imidlertid også yderligere risici og usikkerhed, som kan bringe sektoren under pres. Konkurrencen vil blive intensiveret, hvilket presser priserne for både avlere og forarbejdningsvirksomheder, samtidig med at isoglucose forventes at øge sin markedsandel. Mindre konkurrencedygtige roesukkerproducenter og -avlere i EU kan få svært ved at overleve i et hårdere og mere ustabilt markedsmiljø. Dette kan få alvorlige følger for arbejdstagere, virksomheder, landmænd og landbosamfund. Det er derfor afgørende, at de politiske beslutningstagere fortsat er årvågne med hensyn til sektorens fremtid.

1.2.

Efter produktionskvoternes udløb vil støtte til privat sukkeroplagring være det eneste specifikke instrument, der er tilbage som en mulighed for at støtte EU's roesukkerindustri. Det er imidlertid uklart, under hvilke omstændigheder en sådan støtte kan indføres i tilfælde af en markedskrise inden for EU's roesukkersektor. Betingelserne for aktivering af støtte til privat oplagring bør defineres bedre, således at systemet er egnet til formålet. Kommissionen kunne overveje at fastsætte en objektiv tærskelpris, som ville udløse beslutningstagningsprocessen for aktivering af støtte til privat opbevaring. Dette ville gøre processen mindre subjektiv og fremme en hurtig og ensartet indførelse af en sådan støtte i krisetider. Generelle krisebestemmelser, f.eks. artikel 222 i forordningen om fusionsmarkedsordningen, bør også udforskes som en mulighed. Udvalget bifalder oprettelsen af sukkermarkedsobservatoriet, så længe det har en afbalanceret sammensætning og indkaldes rettidigt, hvis der opstår problemer på markedet.

1.3.

Den fælles landbrugspolitik bør omfatte markedsværktøjer, som støtter fortsat sukkerproduktion i EU-medlemsstaterne. EU's roesukkerindustri bidrager i høj grad til jobskabelse og økonomisk aktivitet såvel som til nærings- og nydelsesmiddelindustriens konkurrenceevne. I øjeblikket giver den fælles landbrugspolitik medlemsstaterne mulighed for at yde koblet støtte til sektorer eller regioner, hvor specifikke typer landbrug eller specifikke landbrugssektorer af særlig økonomisk, social eller miljømæssig betydning oplever vanskeligheder. Dette er tilfældet for sukkerroedyrkning i sårbare regioner. Koblede direkte betalinger bør være fokuseret på at reducere risikoen for en nedgang i og/eller nedlægning af roesukkerproduktionen i sådanne regioner med henblik på at undgå afvandring fra landdistrikterne og bevare biodiversiteten. I forbindelse med øget volatilitet bør direkte støtte til landbrugere suppleres med bedre adgang til risikostyringsværktøjer. Forarbejdningsvirksomhedernes og landbrugernes indbyrdes afhængighed er baggrunden for de særlige aftalevilkår, der regulerer forholdet mellem avlere og forarbejdningsvirksomheder i sektoren.

1.4.

Hvis EU's sukkermarked efter den 1. oktober 2017 udvikler sig i negativ retning, kan der forekomme afskedigelser. Kommissionen opfordres til at undersøge egnetheden af de forskellige struktur- og investeringsfonde (ESI) med henblik på at støtte regional eller lokal beskæftigelse, i særdeleshed for arbejdstagere og landbrugere, der berøres af eventuelle lukninger af forsyningsvirksomheder. Det kan være nødvendigt at gøre undtagelser i forbindelse med kriterierne for anvendelse af nogle af disse fonde.

1.5.

Efter den 1. oktober 2017 har EU's roesukkerproducenter pligt til at opgive både salgsprisen på deres hovedprodukt og anskaffelsesprisen på deres primære rå- og hjælpestoffer. Denne grad af markedsgennemsigtighed modsvares ikke af en tilsvarende gennemsigtighed længere nede i forsyningskæden og hos producenterne af isoglucose. Kommissionen bør overveje anbefalingerne fra projektgruppen for landbrugsmarkederne om at øge markedsgennemsigtigheden i efterfølgende led til at omfatte sukkerbrugerne, så der opnås et bedre billede af, hvordan merværdien er fordelt på hele forsyningskæden. Markedsgennemsigtighed — hvad enten det er for sukker- og isoglucoseproducenter eller sukkerbrugere — må ikke påvirke de berørte virksomheders konkurrencedygtighed.

1.6.

Øget sukkereksport vil være af afgørende betydning for EU's sukkerindustri efter kvoternes udløb. Kommissionen bør fremme EU's sukkereksport og anfægte tredjelandsimportørers vilkårlige indførelse af handelspolitiske beskyttelsesinstrumenter. Kommissionen bør udvise forsigtighed i forbindelse med sin stræben efter handelsliberalisering inden for rammerne af EU's frihandelsforhandlinger. Den bør mere kategorisk gøre indsigelse mod handelsforvridende støttepolitikker fra verdens største sukkerproducenter og -eksportører, både i WTO-regi og i forbindelse med bilaterale handelsforhandlinger.

1.7.

Fremme af alternative afsætningsmuligheder for sukkerroer — bioethanol, dyrefoder, bioplast og biobaserede kemikalier — bliver afgørende for sektorens konkurrencedygtighed i fremtiden. Kommissionen bør holde fast i loftet på 7 % for biobrændstoffer inden for målet om, at 10 % af energien til transport skal komme fra vedvarende kilder. Der bør ikke foretages ændringer i bilag IX til direktivet om vedvarende energi (2009/28/EF), hvori melasse klassificeres som et avanceret råmateriale til biobrændstoffer. Kommissionen og Den Europæiske Investeringsbank bør arbejde for at opmuntre og forøge innovation inden for andre biobaserede biprodukter. Det kunne ske i form af en europæisk innovationsfond og et program med lavtforrentede lån.

2.1.

Den Europæiske Union er verdens førende producent af roesukker. Der blev i gennemsnit produceret 17,2 millioner ton om året mellem 2011/12 og 2015/16. Sukkerproducerende virksomheder køber omkring 107 millioner ton sukkerroer om året fra 137 000 europæiske avlere. Sukkerroer omdannes hovedsageligt til sukker, men en betragtelig mængde forarbejdes til andre produkter, såsom foder, bioethanol og bioprodukter. Sådanne produkter kan spille en vigtig rolle som buffer i tilfælde af overproduktion.

2.2.

De fleste roesukkerfabrikker er beliggende i landdistrikter, der er karakteriseret ved lav industriaktivitet. De udgør ofte den økonomiske rygrad i de regioner, hvor de er beliggende, og hvor der kun er få industrielle alternativer. EU's sukkersektor tegner sig for næsten 28 000 direkte arbejdspladser, som hovedsageligt er koncentreret i de mest konkurrencedygtige sukkerroeproducerende regioner. Disse job kræver ofte arbejdere med et relativt højt fagligt niveau, og sukkerindustriens arbejdstagere er ofte bedre aflønnet end arbejdstagerne i de fleste andre landbrugssektorer. Foruden direkte beskæftigelse skaber den økonomiske aktivitet, som industrien genererer, yderligere 150 000 indirekte arbejdspladser, f.eks. inden for transport, logistik og bygge- og anlægsvirksomhed.

2.3.

Kun under meget usædvanlige omstændigheder er det muligt at genoptage sukkerproduktion efter lukning af en sukkerfabrik. Dette skyldes, at der er høje investeringsomkostninger forbundet med opførelse af et sukkerfabriksanlæg, typisk på flere hundrede millioner euro. I de fleste tilfælde betyder lukning af en enkelt fabrik, at en væsentlig industriaktivitet går tabt permanent, og at hundredvis af direkte og indirekte arbejdspladser forsvinder. Jagten på alternativ industribeskæftigelse kan føre til afvandring fra og affolkning af landdistrikter.

2.4.

Situationen er den samme for avlerne. Sukkerroer skal dyrkes tæt på de fabrikker, der forarbejder dem. Dette skyldes de relativt høje omkostninger forbundet med transport af roer. Der går nemlig seks til syv ton roer til at producere ét ton sukker. Når en roesukkerfabrik nedlægges, mister avlerne et sted, hvor de kan afsætte deres sukkerroer. Medmindre der er en anden sukkerfabrik inden for en økonomisk rentabel afstand, tvinges de til at skifte til andre afgrøder. Dette har en væsentlig negativ indvirkning på landbrugernes fortjeneste, idet mange har investeret store summer i specielt udstyr såsom udstyr til høstning af roer, der ikke kan anvendes til andre afgrøder. Endvidere kan lokale landbrugsmarkeder komme under betydeligt pres, hvis et stort antal landbrugere pludselig skifter til andre afgrøder.

2.5.

Roesukkerproduktion er miljømæssigt bæredygtig. Sukkerroer dyrkes altid i vekseldrift med andre markafgrøder. Vekseldrift med forskellige afgrøder medvirker til at bevare jordens frugtbarhed og reducere indholdet af jordbårne patogener og skadedyr, hvorved behovet for plantebeskyttelsesprodukter reduceres. Udvikling og formidling af god praksis er almindeligt udbredt i EU's roedyrkende regioner. Det anbefales inden for sektoren at bruge jorddækning og reducere jordbearbejdningen for at bevare jordens frugtbarhed og mindske erosion. På fabrikkerne minimeres energiforbruget ved anvendelse af kombinerede kraftvarmeproduktionssystemer (CHP) og gennem varmegenvinding og vandbesparelse.

3.1.

Sukkersektoren i EU har foretaget omfattende investeringer i tekniske forbedringer og nedbringelse af omkostningerne samt i menneskelig kapital, forskning, oplysning og uddannelse. I løbet af de seneste 26 år er EU's produktionsomkostninger til kvotesukker kun steget med 0,4 % pr. år, sammenlignet med en inflationsrate på 2,2 % pr. år. Dette er ensbetydende med en løbende omkostningsreduktion over to årtier set i forhold til inflationen (1). Disse gevinster har bidraget til at øge konkurrenceevnen for EU's sukkerforbrugende nærings-og nydelsesmiddelindustri.

3.1.1.

Udbyttet af sukkerroer er steget betydeligt i de seneste år takket være en kombination af teknologiske forbedringer og forbedring af frøsorterne som følge af samarbejde mellem industrien, avlerne, forskning og udvikling samt frøhandelen. Det gennemsnitlige roesukkerudbytte (ton sukker/ha) er steget med 2,4 % pr. år i de sidste 26 år, og denne tendens forventes at fortsætte i perioden efter 2017. EU's sukkerudbytte pr. hektar er nu højere end udbyttet i både Australien og Brasiliens central-sydlige region, som regnes blandt de mest konkurrencedygtige regioner i verden. Fire af verdens ti største sukkerproducerende virksomheder er hjemmehørende i EU (2).

3.2.

Disse konkurrencemæssige fordele skyldes til dels en væsentlig omstrukturering af sektoren, der fandt sted mellem 2006 og 2009. Efter reformen i 2006 har roesukkerindustrien i EU lukket næsten halvdelen af fabrikkerne, hvilket har medført en tabt produktionskapacitet på 4,5 millioner ton og tab af mere end 24 000 direkte arbejdspladser og 165 000 leverandører i landbruget (3). Denne transformation har gjort EU's roesukkersektor mere økonomisk levedygtig, omend med høje sociale omkostninger til følge. Siden markedsføringsåret 2008/2009 har beskæftigelsen været relativt stabil, og det samme gælder antallet af fabrikker.

3.3.

Stærke relationer mellem sukkerforarbejdningsvirksomheder og medarbejdere er bevaret gennem en mangeårig social dialog på europæisk og nationalt plan. Den sociale dialog inden for EU's sukkersektor har eksisteret siden 1968, og den har været afgørende for at sikre en socialt hensigtsmæssig omstilling i vanskelige tider, som f.eks. i tiden efter reformen af EU's sukkerpolitik i 2006. Den sociale dialog bidrager til industriens konkurrencedygtighed ved at skabe en følelse af medejerskab.

3.4.

Konkurrenceevnen søges styrket yderligere fra 2017, ikke mindst fordi producenterne formentlig vil forsøge at reducere de faste omkostninger ved at drive fabrikkerne ved fuld kapacitet. Dette kan indebære længere forarbejdningsperioder for roerne og dermed højere risiko for både forarbejdningsvirksomheder og avlere, idet der er visse risici forbundet med høst og lagring af roer om vinteren.

3.5.

For at undgå spild bruger forarbejdningsvirksomhederne i EU hele sukkerroen til at producere en række produkter foruden sukker, f.eks. sælges sten og jord fra den rensede roe til byggeindustrien, det fiberholdige materiale fra roen (»roepulp«) og melasse udtrækkes og forarbejdes til brug til foder, og melasse samt andre former for sirup afledt fra sukkerproduktion kan anvendes til at producere bioethanol. Sukkerproducenterne involverer sig også i stigende grad i produktion af stoffer, der indgår i biobaserede produkter, f.eks. inden for plastik-, tekstil-, lægemiddel- og kemikalieindustrien.

4.1.

Roesukkerforarbejdningsvirksomheder og sukkerroeavlere er afhængige af hinanden. Avlerne er afhængige af, at de sukkerproducerende virksomheder leverer langfristet kapital og ekspertise til at udtrække sukkeret fra deres roer, og forarbejdningsvirksomhederne er afhængige af, at de avlere, de har indgået aftale med, leverer afgrøden. For at mindske omkostningerne til roetransport skal landbrugerne desuden befinde sig i geografisk nærhed af de fabrikker, de leverer til. Endvidere er mange af de største sukkerproducenter kooperative virksomheder, hvilket giver de landbrugere, som leverer sukkerroerne, mulighed for at have en direkte andel i industrien.

4.1.1.

Den indbyrdes afhængighed mellem forarbejdningsvirksomheder og landbrugere nødvendiggør en specifik kontraktmæssig ramme, hvor der er balance mellem de to partneres rettigheder og forpligtelser. De aftalemæssige forhold mellem sukkerroeavlere og sukkerforarbejdningsvirksomheder efter 2017 er fastlagt i artikel 125 og bilag X i forordningen om en fælles markedsordning for landbrugsprodukter. Disse regler er for nylig blevet suppleret med en delegeret forordning, som fortsat tillader, at bestemmelser om værdideling indgår i roekontrakter på frivillig basis (4). Størstedelen af sukkerindustrierne har for nylig indgået roekontrakter for 2017/18 og tiden derefter, hvor der er en vis kobling mellem sukkerroepriserne og sukkermarkedspriserne.

4.1.2.

Roesukkerproducenter har længe været forpligtet til månedligt at indberette priser, produktion og lagerbeholdninger, og denne forpligtelse fortsætter i perioden efter kvoternes udløb. Fra den 1. oktober 2017 skal sukkerroepriserne også meddeles Kommissionen og offentliggøres årligt. Denne grad af markedsgennemsigtighed, der karakteriserer sukkerforarbejdningssektoren, modsvares ikke af en tilsvarende gennemsigtighed længere nede i forsyningskæden og hos isoglucoseproducenterne. Der er dokumentation, som tyder på, at pristransmissionen i sukkerforsyningskæden er lav (5), og at det kan være en fordel for brugerne af EU's roesukker at undersøge, om større gennemsigtighed er praktisk gennemførlig.

4.2.

Rørsukkerraffinaderier er også aktive på EU's sukkermarked. Rørsukkerraffinaderier omdanner ikke sukkerroer, men er afhængige af importen af rårørsukker til raffinering. EU tillader ubegrænset toldfri import af sukker fra de mindst udviklede lande under ordningen »alt undtagen våben« (EBA) og fra lande i Afrika, Vestindien og Stillehavet, der har indgået en økonomisk partnerskabsaftale (ØPA) med EU. EU's rårørsukkerraffinaderier nyder godt af toldfri markedsadgangsindrømmelser i medfør af bilaterale aftaler med Centralamerika, Colombia, Peru, Ecuador og Sydafrika, som i øjeblikket til sammen udgør 420 000 ton pr. år. Den årlige mængde råsukker til raffinering, der er til rådighed ved indførsel til nedsat told inden for rammerne af CXL-kvoten fordelt mellem Brasilien, Australien, Cuba og alle tredjelande (»Erga omnes«), udgør samlet over 700 000 ton og forventes at stige til næsten 800 000 ton i 2017/18. EU tilbyder tredjelande yderligere adgang til EU's sukkermarked, både i forbindelse med nyligt afsluttede og igangværende frihandelsforhandlinger.

5.1.

EU's sukker- og isoglucoseproduktion til brug i fødevarer har siden 1968 været begrænset af produktionskvoter. Produktionskvoterne forsvinder den 1. oktober 2017, dvs. ved starten af markedsføringsåret 2017/2018 for sukker i EU. Fra det tidspunkt vil EU's sukker- og isoglucoseproducenter frit og i ubegrænsede mængder kunne producere sukker og isoglucose til anvendelse i fødevarer. Det eksisterende eksportloft vil også ophøre med at eksistere (6). Som følge heraf vil aktører inden for EU's sukkersektor fra den 1. oktober 2017 kunne eksportere sukker frit og i ubegrænsede mængder.

5.2.

Sukkerproduktionen forventes at stige i 2017/18. Denne produktionsstigning forventes at være strukturel. Desuden forventes isoglucose at optage en større del af EU's marked for sødestoffer, idet isoglucoseproducenterne »med tiden« sigter mod at producere 2-3 millioner tons, hvoraf en stor del formentlig vil blive anvendt i produktionen af læskedrikke (7). Til sammenligning er der en let nedgang i sukkerforbruget i EU.

5.3.

En øget national sukkerproduktion og en udvidet markedsandel for isoglucose kan holde EU's priser på hvidt sukker nede i perioden efter kvoteordningens ophør. Kommissionens prognoser på mellemlangt sigt for landbrugsmarkederne 2016-2026 tyder på, at EU's priser på hvidt sukker vil komme til at ligge under referencetærsklen på 404 EUR/ton i en stor del af post-kvote perioden, dvs. under gennemsnitsomkostningerne for sukkerproduktion og sukkerroedyrkning.

5.3.1.

I 2015 nåede EU's priser på hvidt sukker deres laveste niveau, siden prisrapporteringssystemet blev indført i 2006 (8). Denne situation havde en alvorlig indvirkning på de rapporterede økonomiske resultater fra EU's sukkerproducenter, hvoraf mange var ude af stand til at generere et overskud i regnskabsåret 2015/16. Presset på især sukkerproducenterne i Italien er steget, og en producent har valgt ikke at producere i markedsføringsåret 2015/16. Grækenlands eneste sukkerproducent er også i alvorlige vanskeligheder.

5.4.

Fra den 1. oktober 2017 vil EU's sukkerproducenter kunne eksportere uden begrænsninger. Dette kan betyde øgede indtægter, der kan kompensere for de lavere sukkerpriser i EU. Verdens sukkerforbrug forventes at stige med 1,5-2 % pr. år (ca. 2-3 millioner ton pr. år). Der burde derfor være tilstrækkelig efterspørgsel til at øge EU's sukkereksport.

5.4.1.

Ikke desto mindre afhænger en stigning i EU's sukkereksport af, at der er tilstrækkelig adgang til markederne i tredjelande. Kommissionen bør i sine forhandlinger om frihandelsaftaler arbejde på at få åbnet sukkermarkederne i lande, der er nettoimportører af sukker, både gennem en reduktion eller afskaffelse af tolden og åbning af toldkontingenter. Den bør fortsætte med at afskaffe told på eksport af EU-produkter med et stort indhold af sukker og støtte stærke oprindelsesregler for sådanne produkter med henblik på at sikre, at EU's sukkerproducenter nyder godt af øget eksport.

5.4.2.

EU's sukkereksport udfordres undertiden af tredjelandes indførelse af handelspolitiske beskyttelsesforanstaltninger. Kommissionen bør gøre sit yderste for at bekæmpe sådanne foranstaltninger, når sektoren liberaliseres fra den 1. oktober 2017, og sektoren skal yde den nødvendige støtte i forbindelse med alle aftalte procedurer.

5.5.

EU tilbyder tredjelande adgang til EU's sukkermarked, både i forbindelse med nyligt afsluttede og igangværende frihandelsforhandlinger. Denne markedsåbning sætter EU's priser på hvidt sukker under pres og udsætter dem for større udsving. Det aktuelle verdensmarked er et overskudsmarked, der oplever høj volatilitet, og hvor handelspriserne hyppigt ligger under de gennemsnitlige produktionsomkostninger inden for selv de mest effektive globale industrier. Dette skyldes i stor udstrækning de handelsforvridende støtteforanstaltninger, som nogle af de større sukkerproducenter og eksportører, f.eks. Brasilien og Thailand, har iværksat. Resultatet er, at EU's roesukkerindustri ikke konkurrerer på lige vilkår med sukkerproducenter i tredjelande. Kommissionen bør under sine frihandelsforhandlinger behandle sukker som en følsom vare og opretholde EU's toldafgifter på sukker. De igangværende forhandlinger med Mercosur udgør en alvorlig risiko for sektoren, eftersom Brasilien er den dominerende producent og eksportør i verden. Kommissionen bør være indstillet på at gøre indsigelse mod de lande, der yder den største sukkerstøtte, i WTO's tvistbilæggelsesorgan og i forbindelse med handelsforhandlinger.