EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0554
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of Council Framework Decision 2008/919/JHA of 28 November 2008 amending Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af Rådets rammeafgørelse 2008/919/RIA af 28. november 2008 om ændring af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af Rådets rammeafgørelse 2008/919/RIA af 28. november 2008 om ændring af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme
/* COM/2014/0554 final */
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om gennemførelsen af Rådets rammeafgørelse 2008/919/RIA af 28. november 2008 om ændring af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme /* COM/2014/0554 final */
INDHOLDSFORTEGNELSE 1............ Indledning. 3 1.1......... Baggrund. 3 1.2......... Hovedelementer i rammeafgørelsen fra 2008
og formålet med den. 3 1.3......... Gennemførelsesrapportens omfang. 4 2............ Gennemførelse i medlemsstaterne. 5 2.1......... Kriminalisering af de nye former for
strafbare handlinger i form af offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at
begå terrorhandlinger 5 2.1.1...... Offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger 6 2.1.2...... Rekruttering til at begå terrorhandlinger 7 2.1.3...... Oplæring i at begå terrorhandlinger 8 2.2......... Accessoriske lovovertrædelser 9 2.2.1...... Anstiftelse og tilskyndelse. 9 2.2.2...... Forsøg. 10 2.3......... Sanktioner over for fysiske personer 10 3............ Afsluttende bemærkninger 11 RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET om
gennemførelsen af Rådets rammeafgørelse 2008/919/RIA af 28. november 2008
om ændring af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme
1.
Indledning
1.1.
Baggrund
Rammeafgørelse
2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme ("rammeafgørelsen fra 2002"[1])
skabte grundlaget for en indbyrdes tilnærmelse af de strafferetlige bestemmelser
vedrørende terrorhandlinger. Som reaktion på de stadig større trusler som følge
af radikalisering, rekruttering og terrorisme blev der ved rammeafgørelse
2008/919/RIA ("rammeafgørelsen fra 2008"[2])
indført bestemmelser om nye former for strafbare handlinger i form af
offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå
terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger. Der var allerede blev
indført bestemmelser om lignende terrorhandlinger i 2005 ved Europarådets
konvention om forebyggelse af terrorisme. Desuden havde FN opfordret staterne
til at undersøge, hvordan og med hvilke midler det ville være muligt at dæmme
op for opfordringerne til terrorhandlinger og terrormanifestationer på
internettet[3].
Medlemsstaterne skulle vedtage
og give meddelelse om deres gennemførelsesforanstaltninger inden
9. december 2010. Kommissionen skulle udarbejde en rapport på grundlag af
disse oplysninger. Rådet skulle derefter inden 9. december 2011 vurdere,
om medlemsstaterne havde truffet de nødvendige foranstaltninger for at
efterkomme rammeafgørelsen fra 2008 [4].
Fra 1. december 2014 vil Kommissionen have kompetence til at foretage en
vurdering af, om medlemsstaterne overholder rammeafgørelsen, og indlede
traktatbrudssager, hvis det er nødvendigt.
1.2.
Hovedelementer i rammeafgørelsen fra 2008 og
formålet med den
Med
rammeafgørelsen fra 2008 blev der indført tre nye strafbare handlinger med
forbindelse til terrorisme, nemlig "offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger", "rekruttering til at begå terrorhandlinger"
og "oplæring i at begå terrorhandlinger"[5].
Medlemsstaterne skal gøre det strafbart at medvirke og tilskynde til de nye
strafbare handlinger[6].
Det skal være frivilligt for medlemsstaterne, om de vil gøre rekruttering og
oplæring til strafbare handlinger[7].
Rammeafgørelsen fra
2008 har til formål at mindske udbredelsen af budskaber og materiale, hvori der
opfordres til at udføre terrorhandlinger[8],
og at tilpasse den nugældende lovgivning til ændringerne i den måde, hvorpå
terroraktivisterne og terrorstøtterne opererer. Der er bl.a. tale om, at
strukturerede og hierarkiske grupper er blevet erstattet af halvautonome celler
eller soloaktører, og om en øget anvendelse af internettet til at inspirere,
mobilisere, instruere og oplære lokale terrornetværk og enkeltpersoner[9].
De bestemmelser, der blev vedtaget med henblik på gennemførelsen af
rammeafgørelsen fra 2002, blev anset for at være utilstrækkelige i relation til
denne type adfærd, som ikke nødvendigvis blev gjort strafbar, f.eks. udbredelse
af budskaber i form af offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger,
hvor det ikke er en bestemt person, der opfordres til at begå en
terrorhandling, udbredelse af budskaber, hvor enkeltpersoner opfordres til at
blive terrorister, uden at der henvises til en bestemt terrorhandling, eller
udbredelse af terrorekspertise via internettet, der ikke har til formål at
støtte en bestemt terroristgruppes aktiviteter. Rammeafgørelsen fra 2008 blev
udformet med henblik på at lukke et hul, fremme retshåndhævelsen og forbedre
politisamarbejdet og det retlige samarbejde. I artikel 2
i rammeafgørelsen fra 2008 præciseres det, at rammeafgørelsen ikke indebærer,
at medlemsstaterne skal træffe foranstaltninger, som strider mod bl.a. de
grundlæggende principper om ytringsfrihed. I artikel 3, stk. 1, gøres
medlemsstaterne opmærksom på, at det er nødvendigt at sikre, at
kriminaliseringen står i et rimeligt forhold til de legitime mål, der
forfølges, og er nødvendig i et demokratisk samfund, og at enhver form for
vilkårlighed eller diskrimination udelukkes. Disse bestemmelser afspejler
beskyttelsesforanstaltningerne i artikel 12 i Europarådets konvention.
Det er desuden ikke hensigten, at de nye strafbare handlinger skal omfatte
udbredelse af materiale til videnskabelige eller akademiske formål eller
rapporteringsformål eller det at give udtryk for polemiske eller
kontroversielle synspunkter i den offentlige debat om følsomme politiske
spørgsmål, som er beskyttet af retten til ytringsfrihed.
1.3.
Gennemførelsesrapportens omfang
Beskrivelsen og
analysen i denne rapport er hovedsagelig baseret på oplysninger fra
medlemsstaterne og suppleret med offentligt tilgængelige oplysninger og
resultater af eksterne undersøgelser. I rapporten fokuseres
der på de foranstaltninger, medlemsstaterne hidtil har truffet for at
gennemføre bestemmelserne om de nye former for strafbare handlinger, herunder
tilknyttede accessoriske lovovertrædelser, og de respektive straffe herfor[10].
Det vurderes, om medlemsstaterne har gennemført rammeafgørelsen fra 2008 inden
for den fastsatte frist, og om de har overholdt kravene om klarhed og
retssikkerhed og har nået målene for rammeafgørelsen fra 2008. Omfanget af og
mulighederne for med held eventuelt at retsforfølge disse lovovertrædelser
afhænger også af, at bestemmelserne (uden ændringer) i rammeafgørelsen fra 2002
gennemføres korrekt. I denne rapport foretages der ikke en (re)vurdering af, om
disse bestemmelser overholdes[11],
men der henvises dog til resultaterne af tidligere gennemførelsesrapporter og de
mangler, man har identificeret heri[12].
Medmindre disse mangler afhjælpes, vil de påvirke omfanget af de nye former for
strafbare handlinger i form af offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at
begå terrorhandlinger.
2.
Gennemførelse i medlemsstaterne
2.1.
Kriminalisering af de nye former for strafbare
handlinger i form af offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger,
rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger
De fleste
medlemsstater har kriminaliseret offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at
begå terrorhandlinger, selv om bestemmelsernes anvendelsesområde i nogle
tilfælde er mere begrænset end det, der var hensigten i rammeafgørelsen fra
2008. De fleste
medlemsstater har måttet vedtage særlige bestemmelser, da det ikke udtrykkeligt
var blevet gjort strafbart at forberede eller begynde at forberede ovennævnte handlinger,
hvorfor de ikke faldt ind under de almindelige bestemmelser vedrørende medvirken
og forsøg. Efter vedtagelsen i 2005 af Europarådets konvention om forebyggelse
af terrorisme havde en række medlemsstater allerede vedtaget foranstaltninger
for at gøre de tre nye lovovertrædelser strafbare (DK, EE, IT, LV, MT, FI og
UK)[13].
Kun et mindre antal medlemsstater meddelte, at de gældende almindelige
bestemmelser ville kunne sanktionere den pågældende adfærd. De fleste
medlemsstater har gennemført rammeafgørelsen fra 2008 ved at ændre eller
indføre nye bestemmelser i deres straffelov, mens et mindre antal medlemsstater
har vedtaget eller ændret særlige retsakter vedrørende bekæmpelse af terrorisme
(IE, CY, PT, RO, SE, UK) eller henvist til andre retsakter såsom
presseloven fra 1881 (FR)[14]. Ud af de
medlemsstater, der var nødt til at vedtage nye foranstaltninger, gjorde et
relativt lille antal det inden for den fastsatte frist (DE, ES, CY, NL, SI ,
SK, SE). De øvrige medlemsstater gennemførte først rammeafgørelsen fra 2008
i 2011 (BG, CZ, AT, PL, PT), 2012 (FR, LU, RO) eller 2013 (BE,
HR, LT, HU). To medlemsstater har endnu ikke vedtaget den nødvendige
lovgivning (IE, EL)[15].
2.1.1.
Offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger
I
artikel 3, stk. 1, i rammeafgørelsen fra 2002, som ændret, defineres
"offentlig opfordring til at begå en terrorhandling" som det "at
udbrede eller på anden måde gøre en meddelelse til offentligheden tilgængelig
med forsæt til at tilskynde nogen til at begå en af de i artikel 1, stk. 1,
litra a)-h), omhandlede strafbare handlinger, hvor denne adfærd, uanset om der
derved direkte plæderes for terrorhandlinger eller ej, medfører fare for, at
der begås en eller flere terrorhandlinger".
Færre end halvdelen af
medlemsstaterne har vedtaget særlige bestemmelser, hvori det udtrykkeligt gøres
strafbart at udbrede budskaber til offentligheden med henblik på at tilskynde nogen
til at begå terrorhandlinger, og hvis ordlyd ligger tæt op ad ordlyden i
rammeafgørelsen fra 2008 (BE, DE, IE, ES, HR,
CY, LU, RO, SI, FI, UK). De
resterende medlemsstater baserer sig på bestemmelser om kriminalisering mere
generelt ved hjælp af udtryk såsom "opfordring" (BG, DK, MT, PL,
PT, SK, SE), "tilskyndelse" (EE, FR, IT, LV, LT, HU) eller
"fremme af eller støtte til terrorhandlinger" (CZ, NL, AT, PL).
Ved at tage
udgangspunkt i bestemmelser, som mere generelt vedrører offentlig tilskyndelse
eller opfordring til at begå terrorhandlinger i stedet for alene at have forsæt
til at tilskynde til terrorhandlinger, således som det kræves i rammeafgørelsen
fra 2008, risikerer man udelukkende at gøre "direkte opfordringer"
strafbare[16]
i stedet for "indirekte opfordringer", hvilket skaber fare for, at
der begås en eller flere lovovertrædelser (BG, EE, FR), hvor
bestemmelsen udtrykkeligt er begrænset til direkte opfordringer IT, LT, HU,
MT). "Indirekte opfordringer" kan stadig være omfattet, hvis de
nationale bestemmelser rent faktisk omfatter adfærd med henblik på at forberede
eller fremme terrorhandlinger (således som det synes at være tilfældet i CZ,
EE, NL, AT, PL, PT), eller adfærd, der udelukkende skaber
fare for, at der begås en terrorhandling (således som det synes at være
tilfældet i LV, AT, SK), uanset om terrorhandlingen begås
eller forsøges begået (CZ, SE), eller hvis de nationale domstole
anvender de nationale bestemmelser på adfærd, der kan anses for at udgøre en
indirekte opfordring (således som det synes at være tilfældet i DK). Flere medlemsstater har
udtrykkeligt præciseret, at det er strafbart at fremsætte offentlige
opfordringer til at begå terrorhandlinger, uanset om en person rent faktisk er
blevet tilskyndet hertil (f.eks. UK), eller der rent faktisk er begået
en terrorhandling (f.eks. IE, CY, LU), også i sager, hvor
adfærden generelt tilskynder til terrorhandlinger (UK). Nogle medlemsstater har
ikke kun gjort opfordringer til at begå terrorhandlinger, men også opfordringer
til at forberede og anstifte sådanne lovovertrædelser (UK) eller
tilskyndelse til oplæring i eller at blive oplært i terrorhandlinger (RO)
til strafbare handlinger. Nogle medlemsstater har ikke kun gjort det strafbart
at udbrede budskaber, men også at indhente eller besidde materiale med henblik
på terrorpropaganda (DE, UK). De fleste medlemsstater har kun
gjort forsætlig adfærd strafbar, men i mindst én medlemsstat er grov uagtsom
adfærd også strafbar (UK). Derudover har nogle medlemsstater indført
bestemmelser om mere specifikke strafbare handlinger såsom offentlig udbredelse
af terrorpropaganda ud over tilskyndelse til terrorisme (UK), offentlig
forherligelse, fremme eller billigelse af terrorisme (DK, ES, LT
AT, SI, SK) eller ydmygelse af og foragt over for ofre for
terrorisme (ES, LT). Til gengæld synes alle de terrorhandlinger,
der er nævnt i artikel 1 i rammeafgørelsen fra 2002, i nogle tilfælde ikke
at være omfattet (DE).
2.1.2.
Rekruttering til at begå terrorhandlinger
Rekruttering til at
begå terrorhandlinger er defineret i artikel 3, stk. 1, som "at
hverve en anden person til at begå en af de i artikel 1, stk. 1, litra a)-h),
eller i artikel 2, stk. 2, omhandlede handlinger". De fleste medlemsstater
har vedtaget særlige bestemmelser, der gør det strafbart at rekruttere en anden
person til at begå en terrorhandling og til at deltage i aktiviteter i en
terroristgruppe. Rekruttering til at begå terrorhandlinger (som omhandlet i
artikel 1 i rammeafgørelsen fra 2002) og rekruttering til en
terroristgruppe (som omhandlet i artikel 2 i rammeafgørelsen fra 2002)
indgår som en del af en og samme bestemmelse i lidt under halvdelen af
medlemsstaterne (BE, CZ, DK, ES, HR, LT, LU, HU, NL, SI, FI). Flere
andre medlemsstater har særskilte bestemmelser for begge former for
rekruttering (DE, FR, AT, UK). I nogle medlemsstater synes det alene at
være strafbart at rekruttere andre til at begå terrorhandlinger og ikke at
rekruttere til at deltage i aktiviteter i terroristgrupper som defineret i
artikel 2, stk. 2, i rammeafgørelsen fra 2002 (BG, EE, IE, MT,
PT, RO, SK, SE, tvivlsomt i CY og LV,
om henvisningen til terrorhandlinger også omfatter deltagelse i en
terroristgruppe). Af de øvrige
medlemsstater, der har indført nye særlige bestemmelser for at kriminalisere de
nye handlinger, er det få, der har anvendt ordet "tilskynde" i deres
definition af rekruttering (HR, LU, SK "anmode",
MT: "tilskynde" eller "rekruttere"). De fleste
medlemsstater synes at have valgt ordet "rekruttere" (BE, BG, DE,
EE, IE, IT, ES, LV, LT, MT: "tilskynde" eller
"rekruttere", PT, RO, SI:
"udskrivning", FI) eller andre ord såsom "forsøge at få
til" (SE), "tilskynde" og "opfordre" (NL),
"anstiftelse" (HU) eller "incitament" (CY). I
nogle medlemsstater anføres det, at ordet "rekruttere" kræver, at der
findes en eller anden form for plan eller institutionel minimumsramme, som de
rekrutterede personer formodes at tilslutte sig (PT). Det kan skabe
tvivl om, hvorvidt det at opfordre en "soloaktør" til at begå
terrorhandlinger rent faktisk er strafbart i medfør af de nationale
bestemmelser. De fleste medlemsstater
henviser til rekruttering (eller synonymer) generelt, men et mindre antal
medlemsstater beskriver den strafbare adfærd mere detaljeret (i FR
henvises der i definitionen til det at give gaver eller andre fordele for at
true eller presse en person til at begå en terrorhandling). Det kan unødigt
begrænse bestemmelsens anvendelsesområde, fordi den ikke kan anvendes i
situationer, hvor en person på anden vis opfordres til at begå en
terrorhandling. Nogle få medlemsstater
præciserer udtrykkeligt, at rekruttering udgør en strafbar handling, selv om
personen ikke indvilger i at begå terrorhandlingen (CY, LU). Nogle medlemsstater
påberåber sig gældende eller almindelige bestemmelser, der omfatter forskellige
former for deltagelse i en terrorhandling (f.eks. CZ, AT), fremme af en
terrorhandling (f.eks. PL), støtte til en terroristgruppe (f.eks. CZ,
DE, AT), tilskyndelse til at begå terrorhandlinger eller at tilhøre
en forbudt gruppe (f.eks. UK), forsøg på medvirken, sammesværgelse (DE,
FR: "association de malfaiteurs") eller andre forberedende
aktiviteter (f.eks. HU, UK). En potentiel risiko er, at
bestemmelserne vedrørende støtte til terrororganisationer eller deltagelse i en
sammensværgelse ikke omfatter rekruttering af "soloaktører" (f.eks. CZ,
DE, FR, UK). Det kan blive et problem, hvis ingen andre bestemmelser gør
denne adfærd strafbar. Ved at basere sig på almindelige bestemmelser kan der
også skabes tvivl om, hvorvidt ufuldbyrdede forbrydelser rent faktisk udgør
strafbare handlinger. Det vil afhænge af, hvordan begreber såsom fremme af
eller forberedende handlinger i tilknytning til terrorhandlinger fortolkes og
anvendes. I nogle tilfælde synes
rekruttering ikke at omfatte alle de strafbare handlinger, der er nævnt i
artikel 1, stk. 1, litra a), i rammeafgørelsen fra 2002 (IT),
mens andre medlemsstater ikke kun har gjort det strafbart at rekruttere andre
til at begå en terrorhandling, men også at rekruttere andre for at fremme (DK),
forberede (FI) eller deltage i (LT, SI, SK)
terrorhandlinger. I nogle medlemsstater omfatter rekruttering også finansiering
af terrorisme (DK). I nogle medlemsstater kan enhver, der er klar over,
at den pågældendes aktiviteter fremmer terrorhandlinger, blive straffet (FI).
Endelig er der også lande, der gør det strafbart at lade sig rekruttere (f.eks.
DK).
2.1.3.
Oplæring i at begå terrorhandlinger
Oplæring
i at begå terrorhandlinger defineres i artikel 3, stk. 1,
litra c), som ændret, som "at give undervisning i fremstilling
eller brug af sprængstoffer, skydevåben eller andre våben eller skadelige eller
farlige stoffer eller i andre konkrete metoder eller teknikker med henblik på
at udføre en af de i artikel 1, stk. 1, litra a)-h), omhandlede strafbare
handlinger med viden om, at det er hensigten, at de givne færdigheder skal
bruges til dette formål". De fleste
medlemsstater har vedtaget særlige bestemmelser, i henhold til hvilke det er
strafbart at give undervisning i metoder og teknikker til at begå
terrorhandlinger, og hvis ordlyd ligger tæt op ad ordlyden i rammeafgørelsen
fra 2008 (BE, DE, IE, HR, IT, CY, LU,
MT, AT, PT, RO, SI, SK, FI, SE,
UK). Nogle
medlemsstater henviser mere generelt til "oplæring i at begå
terrorhandlinger" (BG, DK, EE, ES, LV) eller
"tilvejebringelse af oplysninger, viden og færdigheder til at begå en
terrorhandling" (LT, NL) uden at nævne de særlige færdigheder,
der er omhandlet i artikel 3 i rammeafgørelsen fra 2008 (selv om der i
nogle tilfælde synes at blive givet supplerende præciseringer i bemærkningerne
til loven, f.eks. DK). For så vidt som
medlemsstaterne baserer sig på gældende almindelige bestemmelser vedrørende medvirken
til, forberedelse eller fremme af eller støtte til terrorhandlinger (CZ, HU,
PL), er det uklart, om det efter national lovgivning er strafbart at
tilbyde oplæring, hvis der ikke er begået eller forsøgt begået en
terrorhandling. Dette vil i sidste instans afhænge af fortolkningen og
anvendelsen af disse begreber i den nationale lovgivning. Det er desuden
uklart, om begrebet sammensværgelse (f.eks. "association de
malfaiteurs" i FR) alene omfatter udbredelse af oplæringsmateriale,
uden at det er fastslået, at der er en forbindelse til en terroristgruppe. I de fleste
medlemsstater er både undervisning og oplæring gjort til strafbare handlinger
(f.eks. BE, DK henviser også til "træning", IE, IT,
MT, AT, PT, RO, UK), mens nogle
medlemsstater kun henviser til oplæring (BG, EE, ES, LV, FI) eller til en
eller anden form for undervisning (DE, HR og CY: "yde
vejledning", LU, NL: "give oplysninger" og
"undervisning", SI, SK: "yde ekspertise", SE).
Selv om ordet "oplæring" kunne forstås således, at det indebærer en
eller anden forbindelse mellem den, der forestår oplæringen, og den, der bliver
oplært, omfatter "undervisning" videreformidling af oplysninger med
henblik på selvlæring (f.eks. IT, AT). Nogle nationale
bestemmelser indeholder yderligere præciseringer, f.eks. at oplæring er
strafbar, hvis en eller flere bestemte personer er involveret (BG, UK)
eller sker generelt (UK), og at disse færdigheder kan anvendes til at
begå allerede specificerede terrorhandlinger eller terrorhandlinger generelt (UK),
eller at oplæring udgør en strafbar handling, selv hvis den person, der
oplæres, ikke udfører eller deltager i et terrorangreb (DK, LU). Sædvanligvis
kræves det, at handlingerne foretages med forsæt, for at de udgør strafbare
handlinger, men i nogle medlemsstater er det tilstrækkeligt, at den
undervisning, der gives, tilskynder personer til at begå terrorhandlinger (FI)
eller udvise uagtsomhed (UK i forbindelse med deltagelse i
træningslejre). I andre tilfælde synes der at være en formodning for, at der
foreligger forsæt, idet den tiltalte bærer bevisbyrden for, at det var lovligt
at give eller modtage undervisning eller oplæring (IE, UK). I nogle
medlemsstater omfatter terrorhandlinger, hvortil der gives oplæring, ikke alle
de strafbare handlinger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i
rammeafgørelsen fra 2002 (f.eks. DE, IT), mens andre medlemsstater går
videre end kravene ved f.eks. at fastsætte bestemmelser om, at oplæring også er
strafbar i forbindelse med finansiering af terrorisme (DK), eller når disse
færdigheder skal anvendes af en terroristorganisation (CY). I nogle
medlemsstater er oplæring ikke kun strafbar, hvis det sker med henblik på at
begå en terrorhandling, men også med henblik på at medvirke til sådanne
handlinger (SI) eller begå forbrydelser med henblik på at forberede
eller fremme en terrorhandling (NL, FI, UK) eller bistå andre med at
begå eller forberede terrorhandlinger (UK). Derudover har adskillige
medlemsstater gjort det strafbart at modtage oplæring eller undervisning, også
kaldet "passiv oplæring" (BE, DK, DE, IE,
NL, AT, RO, UK). Nogle medlemsstater har vedtaget særlige
supplerende bestemmelser, der gør det strafbart at deltage i træningslejre
(f.eks. UK).
2.2.
Accessoriske lovovertrædelser
2.2.1.
Anstiftelse og tilskyndelse
I henhold til
artikel 4, stk. 1, i rammeafgørelsen fra 2002, som ændret, skal
medlemsstaterne træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at det er
strafbart at anstifte eller tilskynde til at begå de nye strafbare handlinger
som omhandlet i artikel 3. Næsten alle medlemsstater har gjort det strafbart
at anstifte eller medvirke til at begå de nye strafbare handlinger. I de fleste
medlemsstater finder de almindelige bestemmelser om anstiftelse og medvirken uden
videre anvendelse på de nye strafbare handlinger. Kun CY har
udtrykkeligt fastsat i den relevante bestemmelse, at anstiftelse af og
medvirken til de nye strafbare handlinger er strafbar.
2.2.2.
Forsøg
Artikel 4,
stk. 4, som ændret, giver medlemsstaterne mulighed for at gøre forsøg på
oplæring i eller rekruttering til terrorisme til strafbare handlinger. I de
fleste medlemsstater finder de almindelige bestemmelser om forsøg anvendelse,
uden at der sondres mellem alle lovovertrædelser eller foretages en
klassificering heraf og således også de nye terrorhandlinger. Som følge heraf
har de fleste medlemsstater gjort det strafbart at forsøge at rekruttere eller
oplære en person med henblik på terrorhandlinger og forsøge offentligt at
opfordre til at begå en terrorhandling (BE, BG, CZ, EE,
ES, HU, LV, LT, MT, NL, AT, PL). I nogle
medlemsstater synes retspraksis dog at være, at de almindelige bestemmelser om
forsøg ikke finder anvendelse på en ufuldbyrdet forbrydelse (f.eks IT). I nogle
medlemsstater udgør forsøg kun en strafbar handling i forbindelse med grove
forbrydelser, straffelovsovertrædelser og forbrydelser med bestemte minimumssanktioner,
men ikke i tilfælde af mindre grove lovovertrædelser. I nogle medlemsstater
klassificeres alle tre nye lovovertrædelser som sådanne forbrydelser (DK,
HR, PT), mens det ikke er tilfældet i andre. I sidstnævnte
tilfælde udgør forsøg derfor ikke en strafbar handling (DE; SI
tvivlsomt). I andre
medlemsstater udgør forsøg kun en strafbar handling, hvis der er fastsat
særlige bestemmelser herom. Nogle medlemsstater har udtrykkeligt gjort det
strafbart at forsøge at begå en af de tre nye strafbare handlinger (IE, SE,
UK). Nogle har kun gjort forsøg på at oplære og rekruttere en person til
terrorformål strafbart (LU, SK, FI), og andre har ikke gjort forsøg
strafbart (CY: udelukker udtrykkeligt, at det er strafbart at forsøge at
begå de nye strafbare handlinger, RO).
2.3.
Sanktioner over for fysiske personer
Straffenes længde
varierer betydeligt medlemsstaterne imellem[17].
Den laveste fængselsstraf går fra under ét år til op til 20 år. På samme
måde varierer den højeste fængselsstraf mellem to år og 25 år eller
livsvarig fængsel. Bøder kan udgør et alternativ (DK, DE, IE, LU, NL, UK)
eller en supplerende straf til frihedsberøvelse BE, IE, FR, LU, UK). Mere end
halvdelen af medlemsstaterne har samme strafferamme for alle tre nye strafbare
handlinger (BE, BG, CZ, EE, IE, HR, LU, HU, MT, PL, SI, SK, SE). I nogle
medlemsstater, hvor straffen for de tre nye strafbare handlinger varierer,
ligger straffen for offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger
almindeligvis lavere end for de to andre strafbare handlinger (DK, DE, ES,
IT, CY, LV, LT, PT, RO, FI, UK). I de
medlemsstater, hvor det er strafbart at blive rekrutteret eller få oplæring
eller undervisning samt at rekruttere og give oplæring og undervisning, finder
de samme strafferammer i de fleste tilfælde anvendelse (DK, DE, IE, NL, AT).
I andre tilfælde er det strafbart at deltage i oplæring, men straffen er lavere
end for den person, der giver oplæringen (RO). I de medlemsstater, der
har gjort det strafbart ikke kun at udbrede, men også at indhente eller besidde
terroristpropaganda, er strafferammen den samme for begge strafbare handlinger (DE,
UK). I de medlemsstater, hvor der sondres mellem offentlige opfordringer
til at begå terrorhandlinger og undskyldninger for/forherligelse af terrorisme,
har nogle medlemsstater lavere straffe for undskyldninger for terrorisme (DK,
ES), mens andre har de samme strafferammer (DK, AT, SI, SK, UK). I
de medlemsstater, der har gjort oplæring og undervisning til strafbare
handlinger, gælder der i de fleste tilfælde den samme straframme for begge. I
andre medlemsstater er straffen for undervisning dog lavere end straffen for
oplæring (AT). Mange medlemsstater har forskellige strafferammer
afhængigt af, om rekrutteringen sker på vegne af en terrorgruppe eller ej, og
hvis det er tilfældet, er strafferammen højere (DK, HU, AT).
3.
Afsluttende bemærkninger
De fleste
medlemsstater har i overensstemmelse med rammeafgørelsen fra 2008 vedtaget
foranstaltninger med henblik på at kriminalisere offentlige opfordringer til at
begå terrorhandlinger, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i
at begå terrorhandlinger. Kommissionen bemærker, at to medlemsstater (IE
og EL) endnu ikke har gennemført rammeafgørelsen fra 2008 og opfordrer
dem til snarest at vedtage de nødvendige retsforskrifter. De fleste
medlemsstater overholder generelt rammeafgørelsen fra 2008, men der er en række
potentielle problemer i forbindelse med navnlig kriminaliseringen i medfør af
de nationale bestemmelser af "indirekte offentlige opfordringer til at begå
terrorhandlinger" og rekruttering af "soloaktører".
Medlemsstaterne opfordres til at tilstille yderligere forklaringer og
oplysninger til Kommissionen, så den kan færdiggøre sin vurdering. Drøftelserne om
virkningerne af lovgivningen til bekæmpelse af terrorisme for de grundlæggende
rettigheder har hovedsagelig fundet sted i forbindelse med vedtagelsen af
foranstaltninger til gennemførelse af rammeafgørelsen fra 2002 og i mindre
omfang i forbindelse med de nye strafbare handlinger [18]. Selv
om de grundlæggende rettigheder kan spille en rolle i forbindelse med
fortolkningen og anvendelsen af de nationale bestemmelser vedrørende de tre nye
strafbare handlinger, synes de ikke at have gjort det nødvendigt at begrænse
omfanget af de relevante retsforskrifter i den nationale retsorden[19]. Kommissionen
noterer sig, at interessenterne går ind for en øget udveksling af erfaringer og
praksis mellem anklagere og dommere og mener, at der er behov for at integrere
retshåndhævelsen i en mere overordnet strategi, som skal omfatte tidlig
forebyggelse af radikalisering og rekruttering til terrorisme. Kommissionen
opfordrer medlemsstaterne til at kontrollere og evaluere anvendelsen af de
strafferetlige bestemmelser på terrorisme i praksis. I den forbindelse skal det
bl.a. overvejes, hvordan de grundlæggende rettigheder kan beskyttes, og om der
er brug for en bredere politisk strategi for bekæmpelse af radikalisering og
rekruttering til terrorisme. Kommissionen vil
fortsat være opmærksom på, hvor effektiv rammeafgørelsen om bekæmpelse af
terrorisme er, og virkningerne heraf. [1] EFT L 164 af 22.6.2002, s. 3-7. [2] EUT L 330 af 9.12.2008, s. 21-23. [3] Se FN's Sikkerhedsråds resolution 1625(2005) og FN's
globale strategi for bekæmpelse af terrorisme, der blev vedtaget i 2006. [4] Se artikel 3, stk. 1 og 2, i rammeafgørelsen
fra 2008. [5] Se artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelsen fra
2008 om ændring af artikel 3. Strafbare handlinger med forbindelse til
terroraktivitet som defineret i rammeafgørelsen fra 2002 omfattede kun tyveri
af særlig grov beskaffenhed, afpresning og fremstilling af falske
administrative dokumenter med henblik på at begå terrorhandlinger. De nye
strafbare handlinger blev tilføjet som artikel 3, stk. 1,
litra a) til c), og de tidligere strafbare handlinger i artikel 3, stk. 1,
litra a) til c), blev til artikel 3, stk.1, litra d) til f). [6] Se artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelsen fra
2008 om ændring af artikel 4 i rammeafgørelsen fra 2002 (introducerer
artikel 4, stk. 1, i rammeafgørelsen fra 2002). [7] Se artikel 1, stk. 2, i rammeafgørelsen fra
2008 om ændring af artikel 4 i rammeafgørelsen fra 2002 (introducerer
artikel 4, stk. 4, i rammeafgørelsen fra 2002). [8] Se betragtning 7 i rammeafgørelsen fra 2008. [9] Se navnlig betragtning 4 og 5 i rammeafgørelsen fra
2008. Se også Europols rapport "European Union Terrorism Situation and
Trend Report 2014", hvori det bl.a. fremhæves, at brugen af internettet og
de sociale meder som redskaber til at planlægge, finansiere, rekruttere,
kommunikere, instruere, oplære og propagandere menes at have bidraget til at
accelerere (selv)radikaliseringen blandt EU-borgerne. [10] Se også betragtning 11 i rammeafgørelsen fra 2008. [11] I de fleste tilfælde sendte medlemsstaterne kun de
oplysninger, der var nødvendige for at vurdere, om de overholdt rammeafgørelsens
ændrede artikel 3 og 4. [12] Se første gennemførelsesrapport af 8.6.2004
(KOM(2004) 409 endelig og SEC(2004) 688) og anden gennemførelsesrapport af
6.11.2007 (KOM(2007) 681 endelig og SEC(2007) 1463). Det fremgår af disse
gennemførelsesrapporter, at der er en række mangler, hvad angår gennemførelsen
af bestemmelserne vedrørende de vigtigste terrorhandlinger (se artikel 1 i
rammeafgørelsen fra 2002), juridiske personers ansvar (se artikel 7 og 8 i
rammeafgørelsen fra 2002) samt reglerne vedrørende straffemyndighed (se
artikel 9 og 10 i rammeafgørelsen fra 2002). [13] Alle medlemsstater (med undtagelse af CZ) har
undertegnet konventionen. En række medlemsstater har stadig ikke ratificeret
den (BE, CZ, IE, EL, IT, LT, MT, PT, UK). [14] Se tabel 1 i arbejdsdokumentet fra Kommissionens
tjenestegrene (SWD(2014)xxx) for at få et detaljeret overblik over de
lovgivningsmæssige foranstaltninger, medlemsstaterne har truffet. [15] Den irske regering har fremlagt "Criminal Justice
(Terrorist Offences) (Amendment) Bill 2012" og meddelt Kommissionen, at
den vil blive fremlagt for det irske parlament. Beskrivelsen i denne rapport er
baseret på dette lovforslag. Den græske regering meddelte Kommissionen, at den
var ved at forberede et lovforslag vedrørende ratificering af den europæiske
konvention om forebyggelse af terrorisme og en protokol om ændring af den
europæiske konvention om bekæmpelse af terrorisme, men den har ikke fremsendt
lovforslaget. [16] Ved "direkte opfordring" forstås situationer,
hvor tilskyndelsen medfører, at en person begår eller i det mindste forsøger at
begå en terrorhandling, og hvor tilskyndelsen vedrører en specifik
terrorhandling. [17] Se tabel 2 i arbejdsdokumentet fra Kommissionens
tjenestegrene (SWD(2014)xxx) for at få et detaljeret overblik over de straffe,
der finder anvendelse. [18] Drøftelserne af bl.a. spørgsmålet om retssikkerhed,
overholdelsen af princippet om sanktioners proportionalitet i forbindelse med
lovovertrædelser af forberedende art og den potentielle konflikt mellem
ytringsfrihed og offentlige opfordringer til at begå terrorhandlinger. [19] Medlemsstaterne påberåbte sig i deres meddelelser ikke
artikel 2 eller 3 i rammeafgørelsen fra 2008 for at begrænse
anvendelsesområdet for de nye terrorhandlinger eller fastholde problematikken
vedrørende de grundlæggende rettigheder som begrundelse for ikke at gennemføre
bestemmelserne om de nye strafbare handlinger.