EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0199
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT on EU Return Policy
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om EU's tilbagesendelsespolitik
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om EU's tilbagesendelsespolitik
/* COM/2014/0199 final */
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET om EU's tilbagesendelsespolitik /* COM/2014/0199 final */
MEDDELELSE
OM EU'S TILBAGESENDELSESPOLITK Del I -
Indledning EU
har siden 1999 arbejdet på at anlægge en samlet tilgang til migration, som
omfatter harmonisering af indrejsebetingelser, de rettigheder, som
tredjelandsstatsborgere[1]
med lovligt ophold har, samt indførelse af juridiske foranstaltninger og
praktisk samarbejde med henblik på at forhindre ulovlige migrationsstrømme. I
denne meddelelse sættes der fokus på EU's politik for tilbagesendelse af
ulovlige indvandrere, som - sammen med effektiv grænseforvaltning, effektive
sanktioner over for arbejdsgivere til tredjelandsstatsborgere med ulovligt
ophold og bekæmpelse af menneskesmugling og menneskehandel - er et vigtigt
værktøj til at bekæmpe ulovlig indvandring, samtidig med at det sikres, at de
pågældende personers grundlæggende rettigheder og værdighed respekteres i
overensstemmelse med EU's charter om grundlæggende rettigheder, den europæiske
menneskerettighedskonvention og alle andre relevante internationale
menneskerettighedskonventioner. Hvis EU's politik for lovlig indvandring og
asyl skal være troværdig, er det afgørende, at tredjelandsstatsborgere, som
ikke har nogen lovlig grund til at blive i EU eller til at få international
beskyttelse, sendes tilbage. I denne meddelelse
beskrives de ændringer, der er sket i EU's tilbagesendelsespolitik i de senere
år, der gives en analyse af virkningerne, og der fremsættes forslag til den
fremtidige udvikling. Meddelelsen er en følge af Kommissionens forpligtelse til
at aflægge rapport til Europa-Parlamentet og Rådet om gennemførelsen af
tilbagesendelsesdirektivet[2],
som er hovedbestanddelen i EU-retten om tilbagesendelse (se nærmere oplysninger
i meddelelsens del IV), samt den politiske forpligtelse, Kommissionen påtog sig
til at aflægge rapport om overvågningen af de tilbagesendelsesaktioner, som
Frontex koordinerer (se afsnit II.4.2), da den ændrede Frontex-forordning blev
vedtaget i 2011. Tilbagesendelsespolitikken
hænger tæt sammen med tilbagetagelses- og reintegrationspolitikken, og begge er
en integreret del af den samlede strategi for migration og mobilitet (SSMM),[3] som er den overordnede
ramme for den eksterne asyl- og migrationspolitik. Gennem den samlede strategi
for migration og mobilitet tilstræber EU at styrke den politiske dialog og det
operative samarbejde om migrationspørgsmål, herunder tilbagesendelse og
tilbagetagelse, med tredjelande i god partnerskabsånd og på grundlag af fælles
interesser. Selv om der ikke redegøres nærmere for EU's tilbagetagelsespolitik
her[4], er den eksterne
dimension af tilbagesendelsespolitikken central for sikringen af, at den er
effektiv, og for behandlingen af spørgsmål såsom frivillig udrejse og
reintegration i oprindelseslandene, samt for identifikationen af personer, der
skal sendes tilbage, og udstedelsen af papirer til disse. Del II - EU's
hidtidige tilbagesendelsespolitik 1. Fakta og
tal Antallet af
pågribelser af ulovlige indvandrere i EU er faldet hvert år siden 2008 med et
kumulativt fald mellem 2008 og 2012 på næsten 30 %. Tallet er nu faldet
fra ca. 610 000 pågribelser i 2008 til ca. 440 000. Det er
vanskeligt at give den præcise grund til dette fald, men en række forhold
spiller ind, såsom bedre kontrol ved de ydre grænser, den økonomiske krise i
Europa og bedre økonomiske forhold i nogle af de lande, hvorfra de fleste
indvandrere kommer. På trods af dette fald vil ulovlig indvandring utvivlsomt
fortsat være en stor udfordring for EU, i betragtning af at det er et komplekst
spørgsmål med mange facetter. Ulovlig indvandring vil pr. definition være genstand
for uforudsigelige udsving med hensyn til omfang (antal indvandrere), geografi
(berørte tredjelande og EU-medlemsstater) og bevæggrunde (årsager til at
migrere). Hvad angår tilbagesendelse af personer uden ret til ophold i EU viser
statistikkerne, at der er en stor forskel mellem antallet af personer, over for
hvem der er truffet en afgørelse om tilbagesendelse (ca. 484 000 personer
i 2012, 491 000 i 2011 og 540 000 i 2010), og antallet at personer,
der som følge heraf har forladt EU (ca. 178 000 i 2012, 167 000
i 2011 og 199 000 i 2010)[5].
Foreløbige data for 2013 bekræfter denne udvikling med et mindre fald i
antallet af pågribelser i forhold til 2012 samt en fortsat kløft mellem
antallet af afgørelser om tilbagesendelse og faktiske tilbagesendelser. Der er mange grunde
til denne kløft, herunder især manglende samarbejdsvilje for så vidt angår
oprindelseslande eller transitlande uden for EU (f.eks. problemer med at opnå
de nødvendige dokumenter fra tredjelandes konsulære myndigheder) og manglende
samarbejdsvilje fra den pågældende persons side (dvs. vedkommende skjuler sin
identitet eller forsvinder). 2. EU's
retsregler om tilbagesendelse Der er i de senere
år gjort væsentlige fremskridt med at få etableret et sammenhængende
regelkompleks for tilbagesendelsesforanstaltninger i alle EU-medlemsstater,
bl.a. med vedtagelsen af tilbagesendelsesdirektivet. Formålet med
direktivet er at sikre, at tilbagesendelsen af tredjelandsstatsborgere uden
lovligt ophold i EU sker effektivt og efter fair og gennemsigtige procedurer,
der fuldt ud respekterer de pågældende personers grundlæggende rettigheder og
værdighed. Domstolen har ved en række afgørelser præciseret nogle centrale
aspekter af direktivet (f.eks. frihedsberøvelse), som har væsentlig indflydelse
på medlemsstaternes implementering af direktivet. Del IV i denne meddelelse
indeholder en nærmere vurdering af tilbagesendelsesdirektivets indvirkning på
medlemsstaternes[6]
politik og praksis for tilbagesendelse og et overblik over Domstolens
retspraksis. Der er også andre ledsagende
retsinstrumenter, som er vedtaget på EU-plan, der spiller en vigtig
rolle for tilbagesendelser. Forordning (EF) nr. 767/2008 om
visuminformationssystemet forventes at blive et vigtigt værktøj i forbindelse
med identifikation af og udstedelse af papirer til personer, der sendes
tilbage. Et af målene er ifølge artikel 2, litra e), "at bistå med
identifikationen af alle personer, der ikke eller ikke længere opfylder
betingelserne for indrejse i, ophold eller bopæl på medlemsstaternes område."
Artikel 19, stk. 1, og artikel 20, stk. 1, giver udlændingemyndighederne adgang
til visse VIS-data med henblik på verifikation og identifikation. Ifølge
artikel 31, stk. 2[7],
kan disse oplysninger overføres eller stilles til rådighed for et tredjeland for
at bevise tredjelandsstatsborgerens identitet med henblik på tilbagesendelse.
Ifølge en nyere ad hoc-undersøgelse[8],
der er foretaget af Det Europæiske Migrationsnetværk (EMN), er nogle
medlemsstater allerede begyndt at benytte VIS-data til tilbagesendelses- og
tilbagetagelsesformål, og det ser ud til at have en positiv indvirkning på både
længden af procedurerne for tilbagesendelse og andelen af personer, der vender
tilbage. VIS nævnes også eksplicit som et af de mulige beviser for
statsborgerskab i nogle af de seneste EU-tilbagetagelsesaftaler. Schengeninformationssystemet
(SIS) har vist sig at være et nyttigt værktøj til at give det europæiske aspekt
af indrejseforbud, der er udstedt ifølge tilbagesendelsesdirektivet, fuld
virkning. Disse indrejseforbud, der omfatter hele Schengenområdet, er primært
præventive. I perioden 2008-2013 blev der i gennemsnit lagret ca. 700 000
Schengenomspændende indrejseforbud i systemet. Selv en mere effektiv udnyttelse
af disse værktøjer vil dog ikke løse alle de problemer, der er med
identifikation af ulovlige indvandrere og udstedelse af nye papirer til
ulovlige indvandrere, som er rejst ind i Den Europæiske Union uden et visum,
eller som bare er indrejst uden papirer og påberåber sig en falsk identitet
eller en reel identitet, som ikke kan verificeres. I disse tilfælde - som tager
en stor del af udlændingemyndighedens tid og er en stor udfordring for
forvaltningen af tilbagesendelser - er der behov for at finde nye løsninger,
som bygger på øget samarbejde med tredjelande, og som fuldt ud overholder de
grundlæggende rettigheder. 3. Finansiel
støtte på EU-plan Via tilbagesendelsesfonden
(2008-2013) blev der indført en mekanisme for finansiel støtte, som gjorde det
muligt at kanalisere betydelige EU-midler til medlemsstaterne for at hjælpe dem
med at løse deres problemer vedrørende forvaltning af tilbagesendelser. Den
samlede bevilling til alle medlemsstater i perioden 2008-2013 beløb sig
til 674 mio. EUR. Siden programmeringsperiodens start i 2008 har
de årlige programmer i medlemsstaterne udviklet sig betydeligt. De omfatter en
lang række foranstaltninger, som i stigende grad sætter fokus på programmer for
frivillig tilbagevenden og overholdelse af de fælles standarder i
tilbagesendelsesdirektivet, herunder humane og værdige vilkår under
frihedsberøvelse og fremme af bæredygtig tilbagevenden og reintegration[9]. NGO'er spillede en
vigtig rolle for iværksættelsen af foranstaltninger og projekter til fordel
for tilbagevendte personer. NGO'erne har adgang til
indvandrersamfund, de har erfaring med at arbejde med ulovlige indvandrere, og
de opfattes som moderatorer, der ikke repræsenterer staten. De har ofte formået
at lægge en dæmper på konflikter, at skabe tillid og bedre samarbejde mellem
myndigheder og tilbagesendte personer og at forbedre situationen for ulovlige
indvandrere generelt. Den kommende Asyl-, Migrations- og
Integrationsfond vil bygge på de erfaringer, der er høstet de forgangne seks
år, og vil fortsat yde finansiel støtte til bestræbelser på at opfylde målene i
EU's tilbagesendelsespolitik, idet der bl.a. vil blive ydet støtte til
alternative foranstaltninger til frihedsberøvelse, til social bistand,
rådgivning og retshjælp, særlig bistand til sårbare personer, uafhængig og
effektiv overvågning af tvangsmæssig tilbagesendelse, forbedring af
faciliteter, ydelser og vilkår i forbindelse med modtagelse samt uddannelse af
personale. EU har også via
sine eksterne samarbejdsinstrumenter støttet kapacitetsopbygningen i
tredjelande inden for forskellige aspekter af forvaltningen af tilbagesendelse,
herunder integration af de tilbagevendte personer. Siden 2005 har Kommissionen
finansieret over 40 projekter via EU's instrumenter til finansiering af
udviklingssamarbejde, som har omfattet stor fokus på kapacitetsopbygning i forbindelse
med tilbagesendelse og reintegration til et beløb på over
70 mio. EUR. 4. Praktisk
og operationelt samarbejde 4.1.
Programmer, der fremmer frivillig udrejse Vigtige faktorer
for bæredygtig tilbagevenden omfatter bl.a. rådgivning om frivillig tilbagevenden,
skræddersyede løsninger for tilbagevenden, effektiv reintegrationsbistand og
oplysninger om mulighederne for lovlig indvandring. Statslige og ikkestatslige
aktører på området, især Den Internationale Organisation for Migration (IOM),
har spillet en vigtig rolle for fremme af frivillig udrejse ved at gennemføre programmer
for støttet frivillig tilbagevenden, hvor der ydes omfattende støtte til
tilbagevenden, bl.a. i form af aktiviteter, der skal sikre en holdbar
reintegration i oprindelseslandet. IOM gennemfører i
øjeblikket over 70 projekter om støttet frivillig tilbagevenden i 26
EU-medlemsstater. I løbet af de seneste seks år har ca.
148 000 indvandrere fået hjælp til at vende tilbage frivilligt. I
forbindelse med gennemførelsen af programmerne har Den Internationale
Organisation for Migration understreget, at det er vigtigt at samarbejde med
oprindelseslandene og bevare en forbindelse til EU's og medlemsstaternes
konstante bestræbelser på at løse tilbagesendelsesproblemerne og andre relevante
migrationsspørgsmål gennem partnerskaber. Forholdet mellem frivillig udrejse og
tvangsmæssig tilbagesendelse var (ifølge Frontex' årlige risikoanalysedata for
2013[10])
i EU i 2012 på ca. 44:56. Det vil derfor fortsat være et af de primære mål med
EU's tilbagesendelsespolitik at fremme frivillig udrejse. 4.2. Fælles
tilbagesendelsesaktioner koordineret af Frontex Som led i
foranstaltningerne vedrørende operationelt samarbejde mellem medlemsstaterne
benytter staterne i stigende grad fælles flyvninger til tilbagesendelser.
Frontex-agenturet har i den forbindelse spillet en vigtig rolle som drivkraft
bag fælles tilbagesendelsesaktioner. Mellem 2006 og december 2013 koordinerede
Frontex 209 fælles tilbagesendelsesaktioner, hvor 10 855 personer blev
sendt tilbage[11].
Frontex har siden 2007 udbudt standardiserede kurser til personer med ansvar
for tilbagesendelser, hvor der især fokuseres på at sikre de tilbagesendte
personers grundlæggende rettigheder og værdighed under tilbagesendelsen[12]. Siden
tilbagesendelsesdirektivets artikel 8, stk. 6, om tvangsmæssig tilbagesendelse
blev bindende i 2010, har halvdelen af alle fælles tilbagesendelsesaktioner
være genstand for tilsyn, som føres af uafhængige tilsynsførende, der er fysisk
til stede fra starten af tilbagesendelsen indtil ankomsten i
bestemmelsesstedets lufthavn. Disse tilsynsførende har endnu ikke rapporteret
om nogen krænkelser af de tilbagesendte personers grundlæggende rettigheder. Tabel 1: Tilsyn med de fælles tilbagesendelsesaktioner (FTA), som koordineres
af Frontex: || Antal FTA + samlet antal tilbagesendte || Antal FTA med tilsynsførende om bord || FTA med tilsynsførende om bord, i procent || Tilbagesendte i FTA med tilsyn, i procent || De tilsynsførendes nationalitet (NB: i visse FTA var der 2 eller 3 tilsynsførende til stede) 2011 || 39 FTA med 2 059 tilbagesendte || 23 FTA med 1 147 tilbagesendte || 59 % || 56 % || AT: 15, NL: 7, UK: 4, LV: 3, BE: 2, DK: 1, FR: 1 og LU: 1 2012 || 38 FTA med 2 110 tilbagesendte || 23 FTA med 1 059 tilbagesendte || 60 % || 50 % || AT: 21 NL: 3, LV: 2, LU: 1 og NO: 1 2013 || 39 FTA med 2 152 tilbagesendte || 20 FTA med 937 tilbagesendte || 51 % || 44 % || AT: 10, DE: 3, NL: 3, IE: 1, UK: 1, CH: 1, BE: 2, ES:1 og IS: 1 Der blev den
7. oktober 2013 vedtaget en Frontex-adfærdskodeks for fælles
tilbagesendelsesaktioner, som fokuserer på effektive tilsynsprocedurer i
forbindelse med tvangsmæssig tilbagesendelse og respekt for de tilbagesendte
personers grundlæggende rettigheder og værdighed under aktionen. Ifølge
adfærdskodeksen får den tilsynsførende (en uafhængig ekstern observatør, som
ofte repræsenterer en NGO eller et andet uafhængigt tilsynsorgan, der af en
medlemsstat er betroet tilsynsopgaven i direktivets artikel 8, stk. 6), alle de
fornødne oplysninger forud for aktionen og involveres i
tilbagesendelsesprocessen fra fasen forud for tilbagesendelsen (intern
briefing) til fasen efter tilbagesendelsen (debriefing). Vedkommende har adgang
til alle oplysninger og fysisk adgang til alle lokaliteter efter ønske. Den
tilsynsførendes observationer/rapporter indgår i rapporteringen om den fælles
tilbagesendelsesaktion. Selv om det ikke udtrykkeligt fremgår af den gældende
lovgivning, mener Kommissionen, at der bør være en uafhængig tilsynsførende til
stede ved alle fælles tilbagesendelsesaktioner, i betragtning af hvor
synlige og følsomme disse aktioner er. Revisionen af adfærdskodeksen bør derfor
gives høj prioritet. Gennem et
EU-finansieret projekt, som gennemføres af det internationale center for
udarbejdelse af migrationspolitik ("International Centre for Migration
Policy Development (ICMPD))"[13],
forsøger man i øjeblikket at harmonisere medlemsstaternes forskellige tilgange
til tilsyn yderligere. Projektet har til formål at udarbejde objektive og
gennemsigtige kriterier og fælles regler for tilsyn og samle en gruppe af
uafhængige tilsynsførende, som også kan benyttes i de fælles
tilbagesendelsesaktioner. I 2012 blev
stillingen som uafhængig Frontex-ansvarlig for grundlæggende rettigheder
oprettet, og den 17. december 2012 blev den første ansvarlige
udnævnt. Vedkommende har til opgave at føre tilsyn, vurdere og give
anbefalinger om beskyttelsen og sikringen af grundlæggende rettigheder i alle
Frontex' aktiviteter og aktioner, herunder dem, der vedrører fælles
tilbagesendelsesaktioner. Vedkommende bør have adgang til alle oplysninger om
spørgsmål, der har indflydelse på de grundlæggende rettigheder i forbindelse
med Frontex' aktiviteter. Del III -
Udviklingen fremover EU's
tilbagesendelsespolitik har udviklet sig betydeligt i de senere år, primært på
grund af medlemsstaternes gennemførelse af tilbagesendelsesdirektivet i
national ret og deres implementering af det, som har ført til en bedre og mere
ensartet praksis på området. Det fremgår af rapporten om gennemførelsen, som er
en del af denne meddelelse, at der stadig er en række mangler i flere
medlemsstater, såsom visse aspekter af forholdene under frihedsberøvelse i
nogle medlemsstater og en mangel på uafhængige tilsynsordninger i forbindelse
med tvangsmæssig tilbagesendelse. Derudover er det i mange medlemsstater muligt
at indføre forbedringer i form af en mere systematisk brug af alternativer til
frihedsberøvelse og fremme af frivillig udrejse. Kommissionen vil
følge op på alle de mangler, der påpeges i implementeringsrapporten, og vil
være særlig opmærksom på medlemsstaternes implementering af de bestemmelser i
direktivet, som vedrører frihedsberøvelse af personer, der skal sendes tilbage,
garantier og retsmidler samt behandling af mindreårige og andre sårbare
personer, der er genstand for en tilbagesendelsesprocedure. Det evalueringssystem,
der er indført med den nye Schengenevalueringsmekanisme, som koordineres og
overvåges af Kommissionen, vil give nye muligheder for at undersøge og vurdere
medlemsstaternes praksis på disse områder og kontrollere, om medlemsstaterne
overholder direktivet og de internationale menneskerettighedsstandarder fuldt
ud. Forvaltningen af
ulovlige migrationsstrømme til EU kan ikke håndteres ved
tilbagesendelsespolitikken alene; den skal indgå i en mere omfattende tilgang,
herunder den samlede strategi for migration og mobilitet, som lægger vægt på:
øget dialog og
samarbejde om migrationsanliggender med oprindelseslande og transitlande
uden for EU med henblik på at etablere partnerskaber, der bygger på
gensidige interesser
øget praktisk
samarbejde mellem medlemsstaterne, med Frontex og med internationale
organisationer og NGO'er
samtidig
forbedring af andre værktøjer og politikker, såsom effektiv
grænseforvaltning og bekæmpelse af menneskehandel og menneskesmugling
integration af
udenrigspolitiske aspekter i EU's migrationspolitik og sikring af, at der
er forbindelse mellem de interne og de eksterne dimensioner. De fordele,
som EEAS' overblik over EU's samlede eksterne forbindelser kan give, bør
udnyttes.
Fremtidige
aktioner, som har til formål at udvikle EU's tilbagesendelsespolitik, skal
således tage højde for alle disse aspekter og elementer. Fremtidige aktioner
vil fokusere på de spørgsmål og forslag, der er beskrevet nedenfor. 1. Sikring af
korrekt og effektiv gennemførelse af tilbagesendelsesdirektivet En af de vigtigste prioriteter fremover vil være at styrke overvågningen af
tilbagesendelsesdirektivets gennemførelse. Kommissionen vil systematisk
følge op på alle konstaterede mangler. Der er allerede indledt adskillige EU pilot-procedurer
vedrørende spørgsmål, som behandles i denne rapport, og andre vil blive indledt
i den nærmeste fremtid. De nationale domstole spiller allerede en meget positiv
rolle i denne proces som et første referencepunkt, når EU-retten skal omsættes
til virkelighed i medlemsstaterne, og ved at bede Domstolen om præjudicielle
afgørelser, når der er brug for fortolkning. Mange parter spiller en aktiv rolle for at opnå
en bedre gennemførelse af tilbagesendelsesdirektivet. Þ For det første Kommissionen som vogter
af EU-retten, jf. dens beføjelser i henhold til TEUF's artikel 258 Þ Kommissionen og medlemsstaterne
ved at lægge større vægt på overholdelsen af EU-retten om tilbagesendelse i
forbindelse med den nye Schengenevalueringsmekanisme Þ Nationale organer, der fører tilsyn med tvangsmæssig
tilbagesendelse, jf. direktivets artikel 8, stk. 6, ved at udfylde deres
rolle som den indbyggede kontrolmekanisme i forbindelse med den daglige
tilbagesendelsespraksis. 2. Fremme af
en mere ensartet praksis, der er kompatibel med grundlæggende rettigheder Ud over at
Kommissionen tilstræber at sikre en korrekt gennemførelse af EU-retten, har den
også til hensigt at udarbejde en række retningslinjer og henstillinger
om nedenstående spørgsmål. De skal fremme en mere ensartet tilbagesendelsespraksis,
som overholder de grundlæggende rettigheder fuldt ud. Þ Kommissionen vil inden for et år vedtage en vejledning om
tilbagesendelse, som kontaktgruppen for tilbagesendelse vil blive hørt om.
Den vil indeholde fælles retningslinjer, bedste praksis og henstillinger, som
medlemsstaternes kompetente myndigheder kan benytte, dels når de udfører
opgaver vedrørende tilbagesendelser, dels som referencepunkt for
Schengenevalueringer vedrørende tilbagesendelser. Vejledningen vil henvise til
EU-retten om tilbagesendelse og relevante internationale standarder, såsom dem,
der er udarbejdet af Den Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur og FN's
Komite for Barnets Rettigheder i den generelle bemærkning nr. 14 (2013) om, at
barnets tarv skal komme i første række, og den vil bl.a. behandle fremme af
frivillig udrejse, rimelig brug af tvangsforanstaltninger, tilsyn med
tvangsmæssig tilbagesendelse, udsættelse af udsendelse, tilbagesendelse af
mindreårige, effektive retsmidler, garantier i perioden frem til
tilbagesendelsen, humane og værdige forhold under frihedsberøvelse samt garantier
for sårbare personer. Þ Pågribelsespraksis,
der er forenelig med de grundlæggende rettigheder: Kommissionen vil fortsat bringe spørgsmålet op i kontaktgruppen og vil
lade anbefalinger indgå i
vejledningen om tilbagesendelse, baseret på en undersøgelse fra 2012,
som er foretaget af Agenturet for Grundlæggende Rettigheder. Þ Fremme af alternativer til frihedsberøvelse: Det Europæiske
Migrationsnetværk vil foretage en undersøgelse i 2014 om alternativer til
frihedsberøvelse for at identificere og udbrede god praksis på dette område. Þ "Kriminalisering" af det
forhold, at personer, der skal sendes tilbage, har taget ulovligt ophold:
Kommissionen vil i vejledningen om tilbagesendelse tage hensyn til Domstolens
retspraksis vedrørende de begrænsninger, medlemsstaterne har med hensyn til at
anvende strafferetlige sanktioner over for personer, der skal tilbagesendes. Þ Personer,
som ikke kan sendes tilbage: Kommissionen vil
indsamle bedste praksis baseret på gældende bedste praksis på nationalt plan
for at undgå situationer, der trækker i langdrag, og for at sikre, at personer,
som ikke kan sendes tilbage, ikke efterlades uden basale rettigheder og ikke
risikerer at blive gjort til genstand for ulovlig frihedsberøvelse. Þ Kodificerede standarder for
frihedsberøvelse fra Europarådet: Kommissionen støtter en erklæring fra
European National Preventative Mechanisms, som blev udstedt på konferencen om
frihedsberøvelse af indvandrere i Europa (Strasbourg den
21.-22. november 2013) for at opfordre Europarådet til at kodificere
en række nærmere regler om frihedsberøvelse af indvandrere, som bygger på de
gældende internationale og regionale menneskerettighedstandarder for frihedsberøvelse
på grund af indvandrerstatus. 3. Større dialog og samarbejde med tredjelande Hvis man skal
forbedre kapaciteten til at forvalte migrationsstrømme og tage fat på
udfordringer i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, som
ikke har (eller ikke længere har) lovligt ophold i EU, er det meget vigtigt at
samarbejde med de tredjelande, som er indvandrernes oprindelseslande eller
transitlande. EU deltager i
mange bilaterale og regionale dialoger og samarbejdsaftaler med tredjelande for
at opbygge et samarbejde på dette område, som kan være til gensidig fordel. De
omfatter en bred vifte af emner fra institutions- og kapacitetsopbygning og
effektiv integration af lovlige indvandrere til forvaltning af tilbagesendelser
og effektiv indfrielse af tilbagetagelsesforpligtelser. Oprindelses- og
transitlande bør også i overensstemmelse med den samlede strategi for migration
og mobilitet opfordres til at yde international beskyttelse til personer, der
har brug for det ifølge internationale standarder, forbedre deres asyl- og
modtagelseskapacitet og indførelsen af velfungerende migrationssystemer samt
beskytte indvandreres grundlæggende rettigheder, idet de skal være særligt
opmærksomme på sårbare indvandrere, såsom uledsagede mindreårige, ofre for
menneskehandel, kvinder og børn. Der bør ydes samarbejdsbistand til disse lande
for at bakke op om deres indsats på området, og EU bør udvide sit samarbejde
med relevante tredjelande for at opbygge tilbagesendelses- og tilbagetagelseskapaciteten
og for at hjælpe partnerlandene med at forhandle tilbagetagelsesaftaler med
andre tredjelande. Þ Politikken for tilbagesendelse vil fortsat indgå i gennemførelsen
og udviklingen af den samlede strategi for migration og mobilitet, herunder
mobilitetspartnerskaberne og de fælles dagsordener om migration og
mobilitet med tredjelande. Þ Incitamenter: Der vil blive sørget
for, at samarbejde om spørgsmål vedrørende tilbagesendelse, tilbagetagelse og
reintegration indgår i en velafbalanceret og samlet EU-politik over for
tredjelande og bygger på fælles interesser, f.eks. i forbindelse med styrkede
mobilitetsbestemmelser og andre politikområder, såsom handel og erhverv. Þ Kapacitetsopbygning: Der vil blive
gjort mere for at opbygge kapaciteten vedrørende tilbagesendelse og tilbagetagelse
i tredjelande, f.eks. ved at forbedre partnerlandenes ansvarlige myndigheders
mulighed for at behandle ansøgninger om tilbagetagelser inden for en rimelig
tid, identificere, hvem der skal sendes tilbage, og yde den rette bistand og
reintegrationsstøtte til de personer, der sendes tilbage. Þ I forbindelse med Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden bør fokus
være på bæredygtig tilbagesendelse og reintegration af ulovlige
indvandrere i deres oprindelsesland, bl.a. ved at forbedre de pågældende landes
kapacitet til at håndtere de pågældende personers tilbagevenden og
reintegration. Þ Kommissionen vil aktivt følge op på de udfordringer, der blev påpeget
i evalueringen fra 2011 af EU-tilbagetagelsesaftaler og i
henstillingerne heri, såsom at frivillig udrejse bør foretrækkes (henstilling
13), og at der bør iværksættes et pilotprojekt for at føre tilsyn med, hvilken
situation personer, der tilbagesendes, befinder sig i (henstilling 15). 4. Forbedring
af medlemsstaternes operationelle samarbejde om tilbagesendelser Tilbagesendelsesprocedurer,
som er forenelige med de grundlæggende rettigheder, og kohærente
tilbagesendelsespolitikker vil blive styrket ved praktisk og operationelt
samarbejde inden for områder som:
fremme af
frivillig udrejse
respekt for
barnets tarv i tilbagesendelsesprocedurerne
samarbejde mellem
nationale tilsynsorganer
bedre
statistikker
udveksling af
personoplysninger
udstedelse af
rejsedokumenter.
Þ Kommissionen vil benytte Det Europæiske Migrationsnetværk som
platform til at fremme et bedre samarbejde blandt medlemsstaterne og de
involverede parter, navnlig i forbindelse med frivillig udrejse, som et
centralt værktøj til at indsamle og udveksle oplysninger. Þ Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden vil fokusere på foranstaltninger,
der fremmer frivillig udrejse, samtidig med at det sikres, at
incitamenter til frivillig udrejse ikke får i en uønsket tiltrækningskraft
(pull-effect). I tæt samarbejde med tredjelande vil man også fremme
foranstaltninger, som fremmer muligheden for at få de fornødne rejsedokumenter
til de personer, der skal tilbagesendes. Þ Med hensyn til transit over land, som foretages af personer, der
frivilligt rejser tilbage, kan der foretages forbedringer ved brug af bilag 39
i Schengenvejledningen (standardformular for anerkendelse af en afgørelse om
tilbagesendelse med henblik på transit over land). De medlemsstater, som endnu
ikke benytter bilaget, opfordres til at gøre det. Þ Der bør slås til lyd for yderligere operationelt samarbejde om
gennemførelsen af tilbagesendelses- og reintegrationsprocesser i forbindelse
med uledsagede mindreårige, dels mellem medlemsstaterne, dels mellem
medlemsstaterne og tredjelande. Samarbejdet mellem de organer i medlemsstaterne
og tredjelande, der varetager børns beskyttelse, bør fremmes, idet Asyl-,
Migrations- og Integrationsfondens finansieringsmuligheder bør udnyttes bedst
muligt. Þ Der vil blive lagt vægt på at forbedre de statistiske oplysninger
vedrørende tilbagesendelser, især ved at gøre brug af de detaljerede oplysninger,
som Frontex efterhånden får fra medlemsstaterne, idet det vil blive overvejet,
hvordan oplysningerne om frivillig udrejse kan forbedres, og hvordan der kan
anspores til en mere konsekvent indsamling af data. Þ Kommissionen vil fremme større udveksling af bedste praksis mellem
de nationale organer, der fører tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse, jf.
direktivets artikel 8, stk. 6, for at skabe et mere konsekvent tilsyn i
forbindelse med fælles aktioner, der koordineres af Frontex. Þ VIS' og SIS' potentiale på tilbagesendelsespolitikkens område bør
styrkes yderligere. Navnlig vil revisionen af SIS II senest i 2016 være en
anledning til at forbedre sammenhængen mellem tilbagesendelsespolitikken og SIS
II og til at foreslå, at der indføres en forpligtelse for medlemsstaterne til
at foretage en indberetning i SIS II af afvisninger ved grænsen for de
indrejseforbud, der udstedes ifølge tilbagesendelsesdirektivet. Þ Det operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne og mellem
medlemsstaterne og tredjelande vil blive fremmet, idet der især vil være fokus
på identifikation og udstedelse af rejsedokumenter i overensstemmelse
med kravene til databeskyttelse. Þ Det Europæiske Migrationsnetværk vil i 2014 foretage en undersøgelse
af god praksis i forbindelse med tilbagesendelse og reintegration af
ulovlige indvandrere: medlemsstaternes indrejseforbud og deres politik for og
brug af tilbagetagelsesaftaler. Formålet med undersøgelsen er at gøre
tilbagesendelsespolitikken mere effektiv ved at indsamle og sammenligne de
erfaringer, medlemsstaterne har med disse specifikke aspekter af
tilbagesendelsesprocessen. 5.
Frontex' styrkede rolle i forbindelse med tilbagesendelser Der
er en klar merværdi i at udføre visse operationelle opgaver i forbindelse med
tilbagesendelser i fællesskab på EU-plan. Frontex spiller en vigtig
koordinerende rolle på dette område og bør fortsat gøre brug af den på en
proaktiv måde. Frontex skal under udførelsen af sine opgaver sikre, at
aktionerne gennemføres i overensstemmelse med EU-retten og EU's charter om
grundlæggende rettigheder. Þ Frontex bør styrke koordineringen af de fælles
tilbagesendelsesaktioner på en måde, der sikrer, at de fælles standarder
vedrørende en human og værdig behandling af personer, der skal sendes tilbage,
opfyldes i en grad, der går langt videre end blot en simpel overholdelse af
juridiske forpligtelser. Kommissionen beder derfor Frontex om hurtigst
muligt at tilpasse sin adfærdskodeks om fælles tilbagesendelsesaktioner og
om tydeligt at angive, at hver eneste fælles tilbagesendelsesaktion vil være
genstand for uafhængigt tilsyn. Þ Frontex opfordres til at støtte medlemsstaterne yderligere ved at
tilbyde kurser om tilbagesendelse med særlig fokus på at sikre
varetagelse af de grundlæggende rettigheder under tilbagesendelsesproceduren. Del IV - Rapport om gennemførelsen:
Konsekvensen af tilbagesendelsesdirektiv 2008/115/EF for medlemsstaternes
politik og praksis for tilbagesendelse Fristen for at
gennemføre direktivet om tilbagesendelse udløb den 24. december 2010.
Alle medlemsstater, undtagen UK og Irland, samt de fire stater, der er
associerede i Schengensamarbejdet, er bundet af direktivet. Fire medlemsstater
(EE, ES, PT og SK) meddelte, at direktivet var gennemført fuldt ud i national
lovgivning inden fristen. 19 medlemsstater meddelte, at direktivet var
gennemført i 2011, og fem (BE, LT, NL, PL og SE) meddelte, at det var
gennemført i løbet af 2012. Kommissionen indledte 20 traktatbrudssager for
manglende meddelelse, som alle blev afsluttet, efter at medlemsstaterne med
nogen forsinkelse meddelte Kommissionen deres nationale
gennemførelsesforanstaltninger[14]. Kun Island har endnu ikke meddelt fuld gennemførelse i national
lovgivning. Siden
direktivet blev vedtaget, har Kommissionen holdt 14 kontaktgruppemøder[15] med medlemsstaternes eksperter. Formålet med kontaktgruppen er at få
klarlagt eventuelle problemer og udestående spørgsmål på et tidligt tidspunkt
og give mulighed for en åben og uformel diskussion. Møderne har i høj grad
bidraget til en konsekvent implementering af direktivet på nationalt plan. På grundlag af drøftelserne i kontaktgruppen blev
der foretaget seks sammenlignende undersøgelser[16] vedrørende:
Procedurer for tilbagesendelse af mindreårige
Tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse
Reintegration af mennesker, der er vendt tilbage
Situationen for personer, der ikke kan sendes ud af landet
Korrekt juridisk gennemførelse af tilbagesendelsesdirektivet i
medlemsstaterne
De praktiske konsekvenser af
tilbagesendelsesdirektivet
På grundlag af
undersøgelsesresultaterne vedrørende tilbagesendelsesdirektivets gennemførelse
i national lovgivning gennemførte Kommissionen et organiseret arbejdsprogram
om gennemførelsen af tilbagesendelsesdirektivet (2012-2013), hvor den
stillede medlemsstaterne spørgsmål om eventuelle uløste problemer i forbindelse
med deres gennemførelse af direktivet. De nærmere oplysninger om konstaterede
mangler og mulige løsninger blev drøftet på bilaterale tekniske møder. Møderne
og drøftelserne viste sig at være meget nyttige, og der blev fundet løsninger
på størstedelen af gennemførelsesproblemerne. De udestående spørgsmål vedrører
navnlig følgende bestemmelser:
EU-omspændende
virkning af indrejseforbud
fastlæggelse af
risikoen for forsvinden
kriterier for at
forlænge perioden med frivillig udrejse
regler, der skal
overholdes ved udsendelse med fly
tilsyn med
tvangsmæssig tilbagesendelse
kriterier for at
benytte frihedsberøvelse
forhold under
frihedsberøvelse.
Med hensyn til
disse udestående spørgsmål har syv medlemsstater allerede ændret deres
nationale lovgivning for at efterleve Kommissionens krav. 13 medlemsstater er i
gang med dette arbejde, og seks medlemsstater har formelt forpligtet sig til at
ændre deres nationale lovgivning i nærmeste fremtid under nøje overvågning af
Kommissionen (rapportering hver anden måned). Dette program har
allerede givet målbare resultater, navnlig i forbindelse med frihedsberøvelse: - Ud af de 11
medlemsstater, som ikke havde gennemført direktivets artikel 3, nr. 7, og
artikel 15, stk. 1, har seks ændret deres lovgivning, således at den fastsætter
objektive kriterier, som gør det muligt at vurdere, om der er grund til at tro,
at en ulovlig indvandrer vil forsvinde. Derved kan man begrænse antallet af
indvandrere, der frihedsberøves. - Ud af de syv medlemsstater,
der ikke havde gennemført direktivets artikel 15, stk. 4, fuldt ud, har seks
ændret eller er ved at ændre deres nationale lovgivning, således at det
fastslås, at frihedsberøvelsen ophører, hvis der ikke er nogen rimelig udsigt
til udsendelse. - Ud af de seks
medlemsstater, der hidtil ikke har tilladt NGO'er og internationale
organisationer at besøge centrene for frihedsberøvede, har fire ændret eller er
i gang med at ændre deres lovgivning. - Ud af de seks
medlemsstater, som endnu ikke havde sikret adgang til gratis retshjælp (artikel
13, stk. 4), har fire nu ændret deres regler herom. - Ud af de 16
medlemsstater, som ikke havde gennemført artikel 8, stk. 6, har 13 vedtaget
eller er i gang med at vedtage lovgivning med henblik på at indføre en effektiv
ordning for tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse. - Ud af de fjorten
medlemsstater, som endnu ikke havde formaliseret forpligtelsen til at udføre
alle udsendelser med fly i overensstemmelse med de fælles retningslinjer for
sikkerhedsbestemmelser i forbindelse med fælles udsendelse med fly, der er
knyttet som bilag til beslutning 2004/573/EF, har 11 nu gjort dette eller er i
gang med at gøre det. I de tilfælde, hvor
det ikke har været muligt at nå til enighed og få medlemsstaternes tilsagn om
at ændre deres lovgivning i overensstemmelse med Kommissionens anmodninger, er
der allerede indledt adskillige EU-pilot-procedurer. Med hensyn til den praktiske
gennemførelse af tilbagesendelsesdirektivet i medlemsstaterne blev der
foretaget en undersøgelse i 2012-2013, som blev afsluttet i oktober 2013.
Undersøgelsen var udformet som en metaundersøgelse baseret på forskellige
former for eksisterende oplysninger og undersøgelser samt input fra alle
relevante involverede parter[17]. For at få et
bredere billede af situationen i praksis har Kommissionen også analyseret mere
specifikke undersøgelser og rapporter fra bl.a. Agenturet for Grundlæggende
Rettigheder, Europarådets organer, FN's Højkommissariat for Flygtninge og
NGO'er (Amnesty International, Human Rights Watch, Pro-Asyl m.fl.) om den
praktiske situation i medlemsstaterne. En af de større vanskeligheder i
forbindelse med indsamlingen af oplysninger var, at der kun var indsamlet meget
få kvantitative data systematisk på medlemsstatsniveau om de fleste emner, der
er omfattet af undersøgelsen. Oplysninger om basisparametre, såsom den
gennemsnitlige varighed af frihedsberøvelser, årsager til frihedsberøvelse,
antal af fejlslagne tilbagesendelser og brug af indrejseforbud viste sig kun at
være til rådighed i et begrænset antal medlemsstater. Endvidere mangler der tit
fælles definitioner af og tilgange til indsamling af oplysninger, hvilket gør
det vanskeligt at sammenligne sådanne oplysninger i EU. Som nævnt ovenfor
vil Kommissionen systematisk følge op på alle mangler, der er konstateret i
forbindelse med denne rapport om gennemførelsen. Der er allerede indledt
adskillige EU pilot-procedurer vedrørende spørgsmål, som behandles i denne
rapport, og andre vil blive indledt i den nærmeste fremtid. 1. Frihedsberøvelse med henblik på tilbagesendelse a) Grunde til og varighed af frihedsberøvelse (artikel 15) Ifølge direktivets
artikel 15 må tredjelandsstatsborgere, der er genstand for en
tilbagesendelsesprocedure, kun frihedsberøves, hvis der er risiko for, at den pågældende
person vil forsvinde eller undviger eller lægger hindringer i vejen for
forberedelsen af tilbagesendelses- eller udsendelsesprocessen, og
frihedsberøvelsen skal være "af så kort varighed som muligt", og den
må kun opretholdes "så længe udsendelsen er under forberedelse". Afgørelser om frihedsberøvelse, som træffes af
administrative eller retslige myndigheder, skal tages op til fornyet vurdering
med "rimelige mellemrum", og frihedsberøvelsen ophører, "når der
af retlige eller andre grunde ikke længere synes at være rimelig udsigt til
udsendelse". Medlemsstaterne fastsætter en begrænset periode for
frihedsberøvelsen, der ikke må overstige seks måneder og undtagelsesvist 18
måneder i alt. Domstolens retspraksis har præciseret adskillige aspekter af direktivets
bestemmelser om frihedsberøvelse. Domstolen bekræftede i sin dom i sag C-357/09 (Kadzoev) udtrykkeligt de
beskyttende elementer i tilbagesendelsesdirektivets artikler om frihedsberøvelse
ved at understrege, at frihedsberøvelse ikke længere er berettiget, og at
den pågældende person skal løslades omgående, hvis der ikke er nogen reel
udsigt til udsendelse til et tredjeland, inden den maksimale frist for
frihedsberøvelse er udløbet. Domstolen præciserede endvidere, at
hensynet til den offentlige orden og sikkerhed ikke kan udgøre en begrundelse
for frihedsberøvelse i henhold til tilbagesendelsesdirektivet. En
dom i sag C‑534/11 (Arslan) behandler forholdet mellem frihedsberøvelse i
forbindelse med tilbagesendelse og frihedsberøvelse i forbindelse med asyl
(ifølge direktiv 2003/9) og præciserer, at det forhold, at der findes to
forskellige ordninger, ikke medfører en forpligtelse for medlemsstaterne til
automatisk at løslade frihedsberøvede personer, der skal sendes tilbage, når de
har indgivet en asylansøgning, forudsat at staten hurtigt træffer en afgørelse
i henhold til national lovgivning om at opretholde frihedsberøvelsen i
overensstemmelse med EU-retten om asyl. Vurderingen
har vist, at der er store forskelle med hensyn til den praktiske gennemførelse,
selv om medlemsstaterne generelt set har ændret deres lovgivning for at bringe
den i overensstemmelse med artikel 15. Der er f.eks. stor forskel på
fortolkningen af, hvad der udgør "rimelige mellemrum", hvormed en fornyet
vurdering af afgørelsen om frihedsberøvelse skal finde sted. I nogle medlemsstater foretages der en fornyet vurdering
hver uge, mens den i andre medlemsstater kun foretages ved udløbet af
frihedsberøvelsens periode (dvs. efter op til seks måneder). Det er derfor et
område, hvor der er behov for større ensartethed, og hvor flere involverede
parter har bedt om yderligere vejledning i, hvad der skal forstås ved
"rimelige mellemrum". På den anden side er praksis mere ensartet hvad angår
årsagerne til at frihedsberøve personer, der er genstand for en
tilbagesendelsesprocedure, idet risikoen for, at de pågældende forsvinder eller
lægger hindringer i vejen for tilbagesendelsen, er den vigtigste grund i de
fleste medlemsstater. En anden årsag, der tit anføres, er
behovet for at udrede situationen med hensyn til papirer til og identifikation
af personen i samarbejde med tredjelande. Begrebet
"risiko for, at den pågældende vil forsvinde", jf. direktivets
artikel 3, nr. 7, har haft betydning for medlemsstaternes definition og brug af
kriterier, som ligger til grund for afgørelser om frihedsberøvelse, og har
dermed - i forskellig grad - bidraget til større retssikkerhed. I størstedelen
af medlemsstaterne er "manglende dokumenter" eller "brug af
falsk identitet" de årsager, der oftest ligger til grund ved vurderingen
af risikoen for, at den pågældende person vil forsvinde. Blandt de øvrige
kriterier, der ofte benyttes til at vurdere risikoen for, at den pågældende
person forsvinder, nævnes:
brug af falske dokumenter eller ødelæggelse af dokumenter
manglende bopæl
udtrykkelig tilkendegivelse af, at vedkommende ikke har til
hensigt at respektere afgørelsen
domme for forbrydelser.
Tabel 2:
Kriterier for vurdering af "risikoen for, at vedkommende forsvinder" Kriterier, som ofte ligger til grund for vurdering af "risikoen for, at vedkommende forsvinder" || Antallet af medlemsstater, der anvender kriterierne Mangel på dokumenter || 13 Ingen vilje til at samarbejde om at fastlægge vedkommendes identitet || 11 Manglende bopæl || 7 Brug af falske dokumenter eller ødelæggelse af eksisterende dokumenter || 7 Vedkommende har gentagne gange forsømt at melde sig til de relevante myndigheder || 7 Udtrykkelig tilkendegivelse af, at vedkommende ikke har til hensigt at respektere afgørelsen || 6 Domme for forbrydelser || 6 Manglende overholdelse af indrejseforbud || 5 Manglende overholdelse af en afgørelse om tilbagesendelse || 5 Tidligere adfærd (dvs. flugt) || 4 Manglende økonomiske ressourcer || 4 Vedkommende er omfattet af en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet af en anden medlemsstat || 4 Manglende overholdelse af en forpligtelse til frivillig udrejse || 3 Kilde:
hentet fra MATRIX 2013. Det bør bemærkes, at der også har været en konstant
udvikling i retning af en bredere indførelse af alternativer til
frihedsberøvelse i de undersøgte medlemsstater. Et stort antal
medlemsstater har nu i deres nationale lovgivning alternativer til
frihedsberøvelse. Forskning har vist, at der kan være mange fordele ved
alternativer til frihedsberøvelse, og at de også under visse betingelser kan
medføre betydelige omkostningsbesparelser. I praksis anvender flere
medlemsstater dog kun alternativer til frihedsberøvelse i sjældne tilfælde. De
alternativer, der benyttes i praksis, består ofte i, at "vedkommende skal
melde sig hos myndighederne", og at "vedkommende skal tage bopæl på
et sted angivet af myndighederne". "Forpligtelsen til at aflevere pas
og dokumenter" er også et af de alternativer til frihedsberøvelse, der
ofte anvendes. Tabel 3: Retligt
grundlag for anvendelse af alternativer til frihedsberøvelse og anvendelse i
praksis || Begrænsninger vedrørende bopæl || Pligt til regelmæssigt at melde sig hos myndighederne || Pligt til at aflevere dokumenter || Deponering af en økonomisk garanti || Elektronisk overvågning || Retligt grundlag || Anvendelse i praksis || Retligt grundlag || Anvendelse i praksis || Retligt grundlag || Anvendelse i praksis || Retligt grundlag || Anvendelse i praksis || Retligt grundlag || Anvendelse i praksis AT || ja || ja || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej BE[18] || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej BG || nej || nej || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej CY || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej CZ || nej || nej || ja || ja || nej || nej || ja || nej || nej || nej DE || ja || i.o.f. || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej DK || ja || ja || ja || ja || ja || ja || ja || nej || ja || nej EE || ja || ja || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej EL || ja || nej || ja || nej || ja || nej || ja || nej || nej || nej ES || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || ja || nej || nej || nej || nej FI || nej || nej || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej FR || ja || i.o.f. || ja || nej || ja || ja || nej || nej || ja || i.o.f. HU || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej IT || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej LT || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej LU || ja || nej || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej LV || nej || nej || ja || ja || ja || ja || nej || nej || nej || nej MT || nej || nej || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej NL || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || ja || nej || nej PL || ja || nej || ja || nej || nej || nej || nej || nej || nej || nej PT || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. RO || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej || nej || nej SE || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej SI || ja || ja || ja || ja || ja || nej || ja || nej || nej || nej SK || ja || nej || ja || nej || nej || nej || ja || nej || nej || nej CH || ja || nej || ja || ja || ja || nej || ja || nej || nej || nej IS || ja || i.o.f. || ja || ja || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej LI || ja || ja || nej || nej || ja || ja || nej || nej || nej || nej NO || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || nej || nej || nej || nej IE || ja || i.o.f. || ja || ja || ja || i.o.f. || ja || nej || nej || nej UK || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. || ja || i.o.f. i.o.f.:
"Ingen oplysninger foreligger." Kilde: hentet fra MATRIX 2013. I de fleste medlemsstater er der en mangel på offentlige
støttestrukturer for ulovlige indvandrere, som løslades efter
frihedsberøvelse, fordi der ikke er nogen rimelig udsigt til udsendelse. Hvis
der ikke er en konkret juridisk forpligtelse for medlemsstaterne til at sørge
for materielle fornødenheder til denne gruppe mennesker, havner de i et
"juridisk tomrum", hvor de kun har den private eller frivillige
sektor at støtte sig til, eller hvor de kan risikere at blive nødt til at
udføre ulovligt arbejde for at overleve. Enkelte medlemsstater går nu foran med
et godt eksempel ved at sørge for en månedlig ydelse og ved at hjælpe disse
mennesker med at finde en bolig. Inden tilbagesendelsesdirektivet blev vedtaget, var der
stor forskel mellem medlemsstaterne på, hvor længe en frihedsberøvelse højst
måtte vare, og i mindst ni medlemsstater var der intet loft for,
hvor længe man kunne frihedsberøve mennesker, der skulle sendes tilbage.
Tilbagesendelsesdirektivet har bidraget til, at den højst tilladte varighed af
frihedsberøvelser er blevet mere ensartet - og overordnet set kortere - i EU. Tabel 4:
Frihedsberøvelsens maksimale varighed før og efter gennemførelsen af
tilbagesendelsesdirektivet i national lovgivning Kilde: MATRIX 2013. Mens frihedsberøvelsens juridisk tilladte varighed er
blevet længere i otte medlemsstater, er den blevet kortere i 12 medlemsstater.
Det bør bemærkes, at den gennemsnitlige varighed af frihedsberøvelser, som
anvendes i praksis, ser ud til at være betydeligt lavere end den højst tilladte
varighed. Tabel 5:
Frihedsberøvelsens varighed i praksis MS || Frihedsberøvelsens varighed i praksis (i dage) || Kilde || Periode || AT || 16,6* || Nationale statistikker || 2012 || BG || 64* || NGO-undersøgelse || 2011 || DE || Under 42*** || Nationale statistikker || 2011 || DK || 31* || NGO-undersøgelse || 2011 || EE || 85* || Nationale statistikker || 2011 || EL || Mindst 180** || International organisation || 2012 || FI || 5-6** || Nationale offentlige myndigheder || - || FR || 13* || Nationale offentlige myndigheder || - || IT || 31* || Bolognas offentlige myndigheder || - || LU || 16* || Nationale offentlige myndigheder || - || NL || 120-180** || NGO og international organisation || - || RO || 50* || Nationale statistikker || 2012 || SE || Under 14** || Justitsministeriet || - || IS || 1** || Offentlige myndigheder og NGO'er || - || LI || 1-2** || Offentlige myndigheder og NGO'er || - || UK || 7** || Nationale offentlige myndigheder || - * Gennemsnit
beregnet på grundlag af til rådighed værende data. Kilden til dataene er anført
i 3. kolonne fra venstre. ** Den
hyppigst anvendte varighed ifølge de interviewede parters skøn. *** I
Tyskland varer frihedsberøvelsen for 73 % af de frihedsberøvede personers
vedkommende mindre end 42 dage ifølge officielle statistikker. Kilde:
Matrix 2013. b) Forholdene under frihedsberøvelsen, herunder af
mindreårige og familier (artikel 16 og 17) Direktivet
fastsætter nogle grundlæggende forhold, som skal være i orden i
forbindelse med frihedsberøvelse af personer, der skal sendes tilbage, såsom at
frihedsberøvelsen skal finde sted i særlige faciliteter (ikke fængsler), eller at
de frihedsberøvede personer skal holdes adskilt fra almindelige indsatte.
Frihedsberøvede personer, der skal sendes tilbage, skal have lægebehandling og
nødvendig behandling af sygdom, og de skal have tilladelse til at sætte sig i
forbindelse med retlige repræsentanter, familiemedlemmer og konsulære
myndigheder. NGO'er og organer skal have mulighed for at besøge
frihedsberøvede, forudsat at eventuelle nationale krav om indhentning af
tilladelse er opfyldt. Personer, der skal sendes tilbage, skal oplyses om deres
rettigheder og pligter. Med hensyn til mindreårige (både uledsagede og dem, der
er ledsaget af deres familie) - som kun må frihedsberøves som en sidste udvej
og i det kortest mulige passende tidsrum - gælder, at der skal tages særligt
hensyn til deres behov ("barnets tarv er et væsentligt hensyn"), og
at de skal have mulighed for at deltage i fritidsaktiviteter og (afhængigt af
varigheden af deres ophold) adgang til undervisning. Direktivet
indeholder ingen nærmere bestemmelser om rummenes størrelse, adgang til
sanitære faciliteter, adgang til frisk luft, kost osv. under frihedsberøvelsen.
Det hedder dog i betragtning 17, at frihedsberøvede bør behandles humant og
værdigt med respekt for deres grundlæggende rettigheder og under
overholdelse af folkeretten. Når medlemsstater pålægger frihedsberøvelse i
henhold til direktivets artikel 15-17, skal det ske under forhold, der er i
overensstemmelse med EU-chartrets artikel 4, som forbyder umenneskelig eller
nedværdigende behandling. Den praktiske konsekvens for medlemsstaterne af denne
forpligtelse er beskrevet nærmere i de standarder, der er udfærdiget af Den
Europæiske Komité til Forebyggelse af Tortur ("CPT-standarder"[19]). Standarderne udgør en almindelig anerkendt
beskrivelse af de forpligtelser, medlemsstaterne som minimum skal opfylde ved
enhver frihedsberøvelse for at sikre, at de overholder forpligtelserne i den
europæiske menneskerettighedskonvention og EU-chartret, når de anvender
EU-retten. Kommissionen vil følge situationen nøje og især
benytte sig af de muligheder, den nye Schengenevalueringsmekanisme giver
for at evaluere de faciliteter, medlemsstaterne benytter til frihedsberøvelser
forud for udsendelse, således at den sikrer, at disse benchmark opfyldes af
alle medlemsstater. For at tage fat på de mest
alvorlige tilfælde af umenneskelige forhold under frihedsberøvelse har
Kommissionen allerede inden for de seneste måneder indledt EU-pilot-procedure over
for adskillige medlemsstater. Ni
medlemsstater har lovgivning, der ikke er fuldt ud forenelig med artikel 16,
stk. 1, ifølge hvilken frihedsberøvede tredjelandsstatsborgere skal holdes
adskilt fra almindelige indsatte. To af disse medlemsstater har forpligtet
sig til at ændre deres lovgivning. Der er allerede indledt eller vil blive
indledt EU pilot-procedurer mod de øvrige medlemsstater. I praksis er det
kun halvdelen af medlemsstaterne, der altid har særlige
indkvarteringsfaciliteter. Den anden halvdel benytter lejlighedsvis eller ofte
fængsler til frihedsberøvelse af ulovlige indvandrere. Den
tyske domstol har i den forbindelse i 2013 indgivet tre anmodninger til
Domstolen om en præjudiciel afgørelse: I sag C‑473/13 (Bero) og C-514/13
(Bouzalmate) blev Domstolen bedt om at afgøre, hvorvidt en medlemsstat i
henhold til direktivets artikel 16, stk. 1, er forpligtet til at
gennemføre en frihedsberøvelse med henblik på udsendelse i særlige faciliteter
for frihedsberøvede, selv om sådanne faciliteter kun findes i en del af denne
medlemsstats føderale underenheder (men ikke i andre). Sag C-474/13 (Thi Ly
Pham) vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det er foreneligt med artikel 16, stk.
1, at have en national administrativ praksis, der går ud på, at en person, der
er frihedsberøvet med henblik på udsendelse, anbringes i et fængsel med
almindelige indsatte, såfremt den frihedsberøvede giver samtykke hertil.
Domstolen har endnu ikke truffet afgørelse i disse tre sager. Forpligtelsen
i artikel 16, stk. 2, til at tillade frihedsberøvede at sætte sig i
forbindelse med retlige repræsentanter, familiemedlemmer og kompetente
myndigheder er gennemført korrekt i national lovgivning af alle
medlemsstater. Det materiale, der er indhentet, tyder på, at denne mulighed
ikke altid gives i praksis i to medlemsstater. Forpligtelsen i artikel 16, stk. 3,
til at sikre adgang til akut lægebehandling og absolut nødvendig behandling
af sygdom er ligeledes gennemført af alle medlemsstater. Det påstås dog, at
adgangen til at hævde denne ret i praksis tilsidesættes en gang imellem i seks
medlemsstater. Kommissionen vil følge op på alle konstaterede mangler. Den
juridiske gennemførelsen af nationale, internationale og ikke-statslige
organisationers og organers selvstændige ret til fuld adgang til faciliteter
for frihedsberøvede, jf. artikel 16, stk. 4, volder stadig problemer i syv
medlemsstater. Tre af disse medlemsstater har forpligtet sig til at ændre deres
lovgivning. Praksis i fire andre medlemsstater ser ikke ud til at være fuldt ud
i overensstemmelse med direktivet. I alle medlemsstaterne er lovgivningen i overensstemmelse
med reglerne i artikel 17 om frihedsberøvelse af mindreårige og
familier. I praksis meldes der dog om mangler med hensyn til separat bolig
for familier i to medlemsstater, adgang til fritidsaktiviteter i tre
medlemsstater og adgang til undervisning i fem medlemsstater. Med hensyn til
den praktiske anvendelse af bestemmelsen i artikel 17 om at frihedsberøve mindreårige
som en sidste udvej viser resultaterne af evalueringen, at 17 medlemsstater - i
det mindste nogle gange - frihedsberøver uledsagede mindreårige, og at 19
medlemsstater - i det mindste nogle gange - frihedsberøver familier med
mindreårige børn. Eftersom definitionen af "som en sidste udvej" i
tilbagesendelsesdirektivet giver mulighed for fortolkning, har nogle
involverede parter foreslået, at medlemsstaterne bør opfordres til at lade
deres nationale lovgivning indeholde en formodning imod, at børn må
frihedsberøves, og til at anvende alternativer til frihedsberøvelse for
uledsagede mindreårige og familier med børn. Med hensyn til bistand til uledsagede mindreårige
(artikel 10) har evalueringen vist, at den ydes på mange forskellige måder og
af forskellige organer. Tabel 6:
Myndighed med ansvar for at yde bistand til uledsagede mindreårige Land || NGO || IMO || Institution speciali-seret i uledsagede mindreårige, der er ulovlige indvandrere || Ministerium || Generel ungdoms- eller socialtjeneste || Lokal forvaltning || Generel asyl- eller udlændingetjeneste || Anklagemyndighed eller domstol || Politi eller grænsepoliti || Ingen institution med formelt ansvar AT || || || || || P || || || || || BE || || || || P || || || || || || BG || || || || || P || || || || || CZ || || P || || || P || || || || || CY || || || || || P || || || || || DE || || || || || P || || || || || DK || P || P || || || || || P || || || EE || || || || || P || P || || || || EL || P || P || || || || || || P || || ES || || || || || || P || || || || FI || || || || || || || || || || P FR || || || || || P || || || || || HU || || || P || || || || || || || IT || || P || || || || || || || || LT || || || || || || || P || || || LU || || P || || || || || || || || LV || || || || || || || || P || P || MT || || || || || || || P || || || NL || P || || || || P || || || || || PL || || P || || || || || || P || P || PT || P || || || || P || || || || || RO || P || || || || || || || || || SI || || || || || P || || || || || SK || || || || P || || || || || || SE || || || || || P || || || || || CH || || || || || || P || || || || IS || || || || P || P || || || || || LI || || || || P || || || || || || NO[20] || || P || P || P || || || || || || IE || || || || || P || || || || || UK || || || || || P || P || || || || Kilde:
MATRIX 2013. Selv om de fleste medlemsstater i praksis sender
mindreårige tilbage, er det kun syv medlemsstater, der har meddelt, at de har
benyttet sig af muligheden for at sende uledsagede mindreårige tilbage til
modtagelsescentre eller socialtjenester i barnets oprindelsesland. De
vigtigste ændringer med hensyn til frihedsberøvelse som følge af
tilbagesendelsesdirektivets implementering er følgende: Tabel 7: De
vigtigste ændringer med hensyn til frihedsberøvelse som følge af
tilbagesendelsesdirektivets implementering Ændring || Medlemsstat Frihedsberøvelsens varighed er kortere || BG, CZ, DK, EE, LT, LV, RO, SI, SK og NO Frihedsberøvelsens varighed er længere || EL, ES, FI, FR, IT og LU Særlig politik for mindreårige og familier med mindreårige børn (og sårbare personer) || AT, CZ og SI Bedre forhold i centre for frihedsberøvede || DK, LU, LV og RO Særlige centre for frihedsberøvede/adskillelse fra almindelige indsatte || DE, DK og LU Brug af alternativer || BE, DE, LV og NL Juridisk rådgivning || AT og SK Frist for domstolsprøvelse/domstolens afgørelse || CZ og SK Mulighed for at klage || LV Skriftlig afgørelse || DK Kilde:
MATRIX 2013. 2. Frivillig
udrejse (artikel 7) og tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse (artikel 8, stk.
6) Indførelsen af tilbagesendelsesdirektivet har påvirket den
nationale lovgivning og praksis vedrørende frivillig udrejse positivt.
Artikel 7 pålægger medlemsstaterne at give en passende frist for frivillig
udrejse på mellem syv og 30 dage. I nogle medlemsstater indeholdt loven
tidligere ingen frist for frivillig udrejse, eller længden af den var ikke
fastsat. Alle medlemsstater har nu sat en frist. I størstedelen af de
undersøgte medlemsstater gives der automatisk en frist for frivillig
udrejse; blot tre medlemsstater har gjort brug af muligheden i direktivets
artikel 7, stk. 1, for kun at indrømme en frist efter begæring. I oktober 2013 anmodede en nederlandsk domstol Domstolen om en
præjudiciel afgørelse (sag C-554/13) vedrørende bestemmelsen i artikel 7, stk.
4, om at undlade at indrømme en frist for frivillig udrejse af hensyn til den offentlige
orden. Undersøgelsen
viser også, at tilbagesendelsesdirektivet har været en drivkraft for forandring
med hensyn til tilsyn med tvangsmæssig tilbagesendelse. Et stort antal
medlemsstater har oprettet tilsynsorganer som en direkte følge af direktivet,
ofte med støtte fra Den Europæiske Tilbagesendelsesfond. Syv medlemsstater
overholdt ikke forpligtelsen til at indføre en ordning for tilsyn med
tvangsmæssig tilbagesendelse, og Kommissionen har allerede (eller vil snart)
indlede EU pilot-procedurer. I de medlemsstater, der har et tilsynsorgan,
ser der ud til at være en stor forskel på tilsyn, der udføres af civilsamfundet
(NGO'er, der beskæftiger sig med menneskerettigheder), ombudsmænd eller
myndigheder med tilknytning til et ministerium. Tilsynsordningerne sikres enten
ved lov eller ved samarbejdsaftaler. Evalueringen viser, at
tilbagesendelsesdirektivet har haft en væsentlig indflydelse på oprettelsen af
organer, der fører tilsyn med tilbagesendelser, og at der sker fremskridt, i
takt med at tilsynsordninger bliver mere udbredte. Disse tilsynsorganer vil
spille en vigtig rolle for den indbyggede kontrolmekanisme for national praksis
for rutinemæssige tilbagesendelser. Tabel 8:
Tilsynsorganer ved tvangsmæssige tilbagesendelser Land || Tilsynsorgan || Type tilsynsorgan AT || √ || Ombudsmand og NGO BE || √ || Organ tilknyttet det belgiske politi BG || √[21] || Ombudsmand og NGO CY || √ || Ombudsmand CZ || √ || Organ tilknyttet det tjekkiske parlament DE || Uformelt || NGO DK || √ || Ombudsmand og NGO EE || √ || NGO EL || √ || Ombudsmand ES || √ || Ombudsmand FI || √ || Ombudsmand FR || nej || - HU || √ || Ombudsmand IT || nej || - LT || √ || NGO LU || √ || NGO LV || √ || Ombudsmand MT || √ || Organ tilknyttet ministeriet for indre anliggender og national sikkerhed NL || √ || Organ tilknyttet ministeriet for sikkerhed og retlige anliggender PL || √ || Ombudsmand og NGO PT || √ || Organ tilknyttet ministeriet for indre anliggender RO || √ || NGO SE || nej || Domstolene, parlamentets ombudsmand og justitsministeren udfører delvis opgaven som tilsynsorgan SI || nej[22] || - SK || √ || Ombudsmand og NGO CH || √ || Organ tilknyttet det føderale ministerium for retlige anliggender og politi IS || nej || - LI || nej || - NO || √ || Ombudsmand IE || nej || - UK || √ || Organer tilknyttet justitsministeriet Kilde:
MATRIX 2013. 3. Garantier (artikel 12 og 14) og retsmidler
(artikel 13) Evalueringen viste, at størstedelen af de undersøgte medlemsstater
gør brug af muligheden for at anvende undtagelserne fra direktivets
anvendelsesområde, jf. artikel 2, stk. 2[23]. Det fremgår af evalueringen,
at de beskyttende forpligtelser i artikel 4, stk. 4, opfyldes i de fleste
sager, og at beskyttelsesniveauet er nogenlunde ens for de
tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af direktivet, og for de
"grænsetilfælde", som er undtaget fra direktivets anvendelsesområde. Ifølge evalueringen er retssikkerhedsgarantierne
vedrørende ulovlige indvandreres rettigheder under tilbagesendelsesprocessen
stort set gennemført i medlemsstaternes nationale lovgivning.
Undersøgelsesresultaterne viser, at garantierne i direktivets artikel 12, stk. 1,
vedrørende udsendelsesafgørelsens form (skriftlig med angivelse af de faktiske
og retlige grunde samt oplysninger om, hvilke retsmidler der er til rådighed)
også generelt anvendes i praksis. Nogle involverede parter gjorde dog opmærksom
på visse problemer med hensyn til grundene til afgørelsen (som ikke altid er
tilstrækkeligt detaljerede eller begrundet). I næsten halvdelen af de
medlemsstater, der anvender direktivet, påpegede de involverede parter, at
oversættelse (et af tilbagesendelsesafgørelsens vigtige elementer) og i mindre
grad tolkning er områder, som kunne blive bedre. Evalueringen har
ikke kunne påvise nogen større udvikling eller måle nogen ændringer med hensyn
til garantier i perioden frem til tilbagesendelsen. (Direktivets artikel
14 omfatter familiens enhed, lægebehandling, adgang til uddannelse, sårbare
personers særlige behov samt retten til en skriftlig bekræftelse, i tilfælde af
at fristen for udsendelse forlænges.) De basale garantier ser ud til primært at
blive sikret ved efterlevelse af internationale konventioner og universel
lovgivning om adgang (især akut lægebehandling og undervisning). Med hensyn til medlemsstaternes forpligtelse til at sikre,
at personer, der skal sendes tilbage, har effektive retsmidler, jf. artikel 13,
konkluderes det i evalueringen, at selv om der i alle medlemsstaternes
nationale lovgivning findes en bestemmelse om klage, er der i praksis en række
faktorer, som gør det vanskeligt at håndhæve retten til effektive retsmidler. For det første oplyser alle medlemsstater ikke altid
tredjelandsstatsborgere tilstrækkeligt klart om eventuelle retsmidler - på trods af at direktivet er korrekt gennemført - på et
sprog, som den pågældende forstår (problemer med oversættelse og
forklaring/retshjælp). For det andet og i forbindelse med ovennævnte kan
muligheden for effektiv klage blive ringere som følge af mangelfuld retshjælp i
sager, hvor medlemsstater gør udstrakt brug af muligheden i direktivets artikel
13, stk. 4, for at gøre gratis retshjælp betinget af, at kriterierne i artikel
15, stk. 3-6, i direktiv 2005/85/EF er opfyldt. Evalueringen har vist, at
afgørelser om tilbagesendelse i flere medlemsstater derfor ofte ikke påklages i
praksis, eller de påklages i mindre grad end forventet. Kommissionen vil følge
nøje op på dette spørgsmål. Direktivet giver medlemsstaterne mulighed for at afgøre, om
en klage automatisk har en opsættende virkning, eller om en sådan virkning kun
kan indrømmes fra sag til sag af klageorganet. Det fremgår af evalueringen, at
kun i ni medlemsstater suspenderer en klage generelt automatisk fuldbyrdelsen af
afgørelsen om tilbagesendelse og/eller udsendelse midlertidigt ifølge
lovgivningen. I de fleste medlemsstater skal indvandreren indgive en anmodning
om midlertidig suspension, som kan afvises (eller godkendes) af dommeren under
bestemte vilkår. Tabel 9: Klagens opsættende virkning Indgivelse af en klage medfører midlertidig opsættende virkning af fuldbyrdelsen af en afgørelse om tilbagesendelse || Ja: automatisk || AT, CZ, DK, FR, LT, MT, PL, RO, SI og UK En gang imellem: ved afgørelser truffet af en kompetent retslig eller administrativ myndighed || BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LU, LV, NL, PT, SE, SK, CH, LI, IS, NO og IE Kilde:
MATRIX 2013. I
den forbindelse er det vigtigt at understrege, at Domstolen i sin dom i sag
C-383/13 PPU (G og R)[24] bekræftede, at sagsøgtes ret (retten til at blive hørt og
retten til aktindsigt), som er omhandlet i EU-chartrets artikel 41, stk. 2,
skal respekteres, når der træffes afgørelser i henhold til
tilbagesendelsesdirektivet, selv når dette ikke fremgår udtrykkeligt af
direktivet. 4. Ulovlig indrejse og ulovligt ophold gøres
strafbart Evalueringen
og en nyere undersøgelse foretaget af Den Europæiske Unions Agentur for
Grundlæggende Rettigheder (FRA) viser, at der i størstedelen af medlemsstaterne
er indført love, som på forskellig vis gør "ulovlig indrejse og/eller
ulovligt ophold" strafbart. Hverken tilbagesendelsesdirektivet eller
noget andet EU-retsinstrument forhindrer medlemsstaterne i at betragte ulovlig
indrejse og/eller ulovligt ophold som et strafbart forhold ifølge deres straffelov.
Domstolens domme har dog begrænset medlemsstaternes mulighed for at fængsle
personer, som skal tilbagesendes, som følge heraf. Domstolen fandt navnlig i sag C-61/11 (El Dridi), at
tilbagesendelsesdirektivet udelukker nationale regler, som gør ulovligt ophold
strafbart, for så vidt som sådanne regler fratager tilbagesendelsesdirektivet
dets effektive virkning. I den forbindelse fandt Domstolen, at det er i strid
med direktivet at pålægge en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold en
fængselsstraf, alene fordi
vedkommende ikke efterlever et påbud om at forlade denne stats område. En dom i
en lignende sag (C-329/11 Achoughbabian) bekræftede konklusionen i El
Dridi-dommen og fastslog, at national lovgivning, som straffer et simpelt
ulovligt ophold med en trussel om fængsel i henhold til straffeloven, er
uforenelig med tilbagesendelsesdirektivet. Dommen i sag C-430/11 (Sagor)
bekræftede, at der kan anvendes en bødestaf, som kan erstattes af en sanktion i
form af udvisning, forudsat at udvisningsproceduren respekterer alle relevante
retssikkerhedsgarantier i tilbagesendelsesdirektivet, og at den strafferetlige
sanktion i form af husarrest kan anvendes, for så vidt som der er garantier,
der sikrer, at dette ikke forsinker tilbagesendelsen. Ovennævnte
domme har medført en lang række ændringer af den nationale lovgivning i
de undersøgte lande, og flere medlemsstater har for nylig ændret deres
lovgivning som følge af denne retspraksis.
Kommissionen følger udviklingen nøje og har allerede indledt EU pilot-procedurer
mod visse medlemsstater. Tabel 10: Ulovlig indrejse gøres strafbart Kilde: FRA 2014. Tabel 11: Ulovligt ophold gøres strafbart Kilde: FRA 2014. 5. Indledning af tilbagesendelsesprocedurer (artikel 6) og
indrejseforbud (artikel 11) Hvad angår
tilbagesendelsesdirektivets artikel 6 er der en høj grad af enighed mellem
medlemsstaterne om definitionen af ulovligt ophold. I de fleste
medlemsstater indeholder den nationale lovgivning detaljerede lister over,
hvornår en tredjelandsstatsborger kan siges at have ulovligt ophold. De fem
hovedkategorier er: et udløbet visum, en udløbet opholdstilladelse, inddragelse
af en opholdstilladelse, fratagelse af flygtningestatus og ulovlig indrejse. De
fleste medlemsstater anvender mindre strenge regler over for personer, der er
genstand for en uafsluttet procedure om tildeling eller fornyelse af en
opholdstilladelse eller et visum. Størstedelen af medlemsstaterne har valgt en 1-trinsprocedure,
hvor afgørelsen om tilbagesendelse og afgørelsen om udsendelse udstedes via ét
(administrativt) dokument, og kun ni medlemsstater (IT, LT, LV, MT, PL, SE, IS,
IE og UK) har en 2-trinsprocedure. Direktivet har også medført en større
harmonisering på EU-plan med hensyn til udstedelsen af opholdstilladelser eller
andre tilladelser, der giver ret til ophold af medmenneskelige, humanitære
eller andre grunde, til tredjelandsstatsborgere, der opholder sig ulovligt
på deres område: Alle medlemsstater har sikret denne mulighed ved lovgivning. Forpligtelsen
til at indlede en tilbagesendelsesprocedure har ikke ændret praksis i
forbindelse med pågribelser af tredjelandsstatsborgere eller antallet af
pågribelser i noget større omfang. Om en medlemsstat forsøger at pågribe
ulovlige tredjelandsstatsborgere som led i det almindelige politis generelle
arbejde eller ad hoc fastlægges ikke i direktivet, men afhænger af nationale
forhold og hensyn. Eftersom direktivet ikke
udtrykkeligt definerer begrebet pågribelse eller giver nogen vejledning
i, hvordan sådanne procedurer skal udføres, har medlemsstaterne ikke ændret
meget ved de eksisterende institutionelle forhold. Der er to former for
pågribelsespraksis i medlemsstaterne: For det første er der pågribelser, der
foretages som led i rutinemæssig politikontrol eller målrettede indsatser på steder,
hvor der er rimelig mistanke om, at indvandrere uden dokumenter opholder sig.
For det andet er der de pågribelser, der foretages på anmodning af
udlændingemyndigheder, fordi der er personer, som ikke efterlever en afgørelse
om at forlade området eller en afgørelse om frivillig udrejse. Tilbagesendelsesdirektivet kræver, at der udstedes et
indrejseforbud sammen med en afgørelse om tilbagesendelse, hvis der ikke er
fastsat en frist for frivillig udrejse[25], eller hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er overholdt.
I andre tilfælde er udstedelsen af et indrejseforbud frivillig. Ved
fastsættelse af varigheden af indrejseforbuddet skal alle relevante forhold
tages i betragtning, og den maksimale varighed på fem år må kun overskrides,
hvis personen udgør en alvorlig trussel mod den offentlige orden, den
offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed. Det fremgår af
evalueringen, at tilbagesendelsesdirektivet generelt set har bidraget til
større ensartethed i medlemsstaterne med hensyn til den (maksimale) varighed
af indrejseforbud på fem år i forbindelse med tilbagesendelse, jf.
direktivets artikel 11, stk. 2. De fleste medlemsstater fastlægger også den
maksimale varighed af indrejseforbud i tilfælde, hvor den person, der skal
sendes tilbage, anses for at udgøre en trussel mod den nationale sikkerhed, og
hvor varigheden ifølge direktivet undtagelsesvis kan overstige fem år. I otte
medlemsstater blev varigheden af indrejseforbud sat ned som følge af
direktivet. Forskningen viste dog også, at i seks medlemsstater er antallet af
indrejseforbud, der udstedes til personer, der skal sendes tilbage, steget. I
praksis tilbyder alle medlemsstater ulovlige indvandrere muligheden for at
anmode om tilbagekaldelse eller suspension af indrejseforbuddet under særlige
humanitære omstændigheder. Alle afgørelser om indrejseforbud registreres i
Schengeninformationssystemet, således at indvandrere forhindres i at rejse ind
i Schengenområdet igen. Domstolen bekræftede i sin dom i sag C
297/12 (Filev/Osmani), at den maksimale varighed af indrejseforbud, der er
fastsat i direktivet, også gælder tidligere indrejseforbud, som er udstedt,
inden direktivet trådte i kraft. Tabel 12:
Indrejseforbud Grunde til at anvende indrejseforbud || Medlemsstater, der benytter disse grunde Indrejseforbud udstedes automatisk i alle sager om tilbagesendelse || AT, CY, DE, EE, EL, ES, IT, LT, MT, PL, PT, IS, IE og UK Indrejseforbud udstedes ikke i alle sager, men udstedes (i det mindste) automatisk, hvis a) der ikke er indrømmet en frist for frivillig udrejse, b) hvis forpligtelsen til at vende tilbage ikke er efterkommet || BE, BG, CZ, DK, FI, HU, LU, LV, NL, RO, SE, SK, CH og NO Indrejseforbud udstedes fra sag til sag (af forskellige grunde) || FR, SI og LI Ændringer som følge af direktivet om tilbagesendelse || Medlemsstat Indrejseforbuddenes varighed er kortere || DE, ES, IT, LV, PL, PT, CH og NO Flere indrejseforbud || AT, BE, DK, FI, NL og CH Særlige regler om indrejseforbud/standardisering i hele landet || LT, MT og SI Mulighed for tilbagekaldelse || ES og PL Skriftligt indrejseforbud || LU og PL Færre indrejseforbud || SK Kilde:
MATRIX 2013. 6.
Domstolens retspraksis vedrørende tilbagesendelsesdirektivet I løbet af de
sidste fem år har nationale domstole anmodet om flere præjudicielle afgørelser
vedrørende fortolkningen af tilbagesendelsesdirektivet: Frihedsberøvelse: Domstolen bekræftede i sag C-357/09 (Kadzoev) af
30. november 2009 udtrykkeligt de beskyttende elementer i
tilbagesendelsesdirektivets bestemmelser om frihedsberøvelse, navnlig
forpligtelsen til omgående at løslade den pågældende person, hvis direktivets
betingelser for frihedsberøvelse ikke længere er opfyldt. Tysklands domstole
anmodede om tre præjudicielle afgørelser i sommeren 2013: I sag C‑473/13
(Bero) og C‑514/13 (Bouzalmate) (endnu ikke afsluttet) blev Domstolen bedt
om at afgøre, hvorvidt en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 16,
stk. 1, er forpligtet til at gennemføre en frihedsberøvelse med henblik på
udsendelse i særlige faciliteter for frihedsberøvede, selv om sådanne faciliteter
kun findes i en del af denne medlemsstats føderale underenheder (men ikke i
andre). Sag C-474/13 (Thi Ly Pham) (afsluttet) vedrører spørgsmålet om,
hvorvidt det er foreneligt med direktivets artikel 16, stk. 1, at have en
national administrativ praksis, der går ud på, at en person, der er
frihedsberøvet med henblik på udsendelse, anbringes i et fængsel med
almindelige indsatte, såfremt den frihedsberøvede giver samtykke hertil. Ulovligt ophold gøres strafbart: Den 28. april 2011 afsagde Domstolen dom i sag C-61/11 (El
Dridi). Domstolen fandt i sin vidtrækkende dom, at
tilbagesendelsesdirektivet er til hinder for nationale regler, som foreskriver
pålæggelse af en fængselsstraf for en tredjelandsstatsborger, som ikke
efterlever en afgørelse om at forlade det pågældende nationale område, fordi en
sådan straf risikerer at bringe virkeliggørelsen af målet om at indføre en
effektiv udsendelses- og repatrieringspolitik i overensstemmelse med
grundlæggende rettigheder i fare. Der blev afsagt dom i en lignende sag (C-329/11
Achoughbabian) vedrørende situationen i Frankrig i december 2011. Den
bekræftede konklusionen i El Dridi-dommen og fastslog, at national lovgivning,
som straffer et simpelt ulovligt ophold med en trussel om fængsel i henhold til
straffeloven, er uforeneligt med tilbagesendelsesdirektivet. Der blev i
december 2012 afsagt dom i sag C-430/11 (Sagor) (om, hvorvidt bestemmelser i Italiens nationale lovgivning, som
pålægger sanktion i form af husarrest eller omgående udvisning, er forenelige med
tilbagesendelsesdirektivet), og den uddybede Domstolens retspraksis på dette
område. Domstolen henviste i sin afgørelse af 21.3.2013 i sag C-522/11
(Mbaye) til ovennævnte retspraksis og gentog sine konklusioner. Sag C‑189/13
(Da Silva) (uafsluttet) er en sag, der følger op på Achoughbabian og
vedrører spørgsmålet om, hvorvidt national
lovgivning, der straffer ulovlig indvandring med en trussel om
fængselsstraf, er forenelig med tilbagesendelsesdirektivet. Forholdet mellem
tilbagesendelsesdirektivet og asylretten: Dommen fra maj 2013
i sag C‑534/11 (Arslan) vedrører forbindelsen mellem frihedsberøvelse i
forbindelse med tilbagesendelse (direktiv 2008/115/EF) og frihedsberøvelse i
forbindelse med asyl (direktiv 2003/9/EF) i en situation, hvor en tredjelandsstatsborger
frihedsberøves i henhold til tilbagesendelsesdirektivet og indgiver en
asylansøgning med henblik på at udsætte tilbagesendelsen. Dommen bekræfter, at
frihedsberøvelse i forbindelse med henholdsvis asyl og tilbagesendelse er
omfattet af to forskellige regelsæt med retssikkerhedsgarantier, der er
tilpasset til den specifikke situation for henholdsvis asylansøgere og
personer, der skal tilbagesendes. Domstolen gjorde det klart, at det forhold,
at der findes disse to forskellige regelsæt, ikke betyder, at medlemsstaterne
er forpligtede til automatisk at løslade frihedsberøvede personer, der skal
tilbagesendes, når disse indgiver en asylansøgning: Det bekræftes udtrykkeligt
i dommen, at frihedsberøvelsen kan opretholdes, forudsat at medlemsstaterne
straks træffer en afgørelse i henhold til national ret om at fastholde
frihedsberøvelsen i overensstemmelse med asylretten. Indrejseforbud: En dom af 19.9.2013
i sag C‑297/12 (Filev/Osmani) vedrører gyldigheden af tidligere indrejseforbud,
der er udstedt før tilbagesendelsesdirektivet trådte i kraft, samt reglerne om
indrejseforbuds varighed. Følgende fastsættes i dommen: - Domstolen
bekræfter, at artikel 11, stk. 2, er til hinder for nationale regler, som gør
begrænsningen af et indrejseforbuds varighed betinget af, at der indgives en
begæring med henblik på at opnå en sådan begrænsning. - Domstolen
præciserer, at indrejseforbud, som blev indført mere end fem år før den
nationale lovgivning til gennemførelse af direktivet trådte i kraft, ikke kan
forlænges, medmindre personen udgør en alvorlig trussel mod den offentlige
orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale sikkerhed. - Domstolen fastslår,
at medlemsstaterne i henhold til direktivets artikel 2, stk. 2, litra b), ikke
kan udelukke personer, som i perioden fra den dato, hvor direktivet skulle have
været gennemført til den dato, hvor det rent faktisk blev gennemført, har nydt
godt af direktivets umiddelbart mere gunstige virkning. Frivillig udrejse: Det nederlandske
Raad van State anmodede om en præjudiciel afgørelse i oktober 2013 i sag
C-554/13 (Zh. og O.) (uafsluttet) vedrørende fortolkning af begrebet
"risiko for den offentlige orden" som begrundelse for ikke at
indrømme en frist for frivillig udrejse, jf. artikel 7. Retten til at
blive hørt (EU-chartrets artikel 41) i forbindelse med
tilbagesendelsesdirektivet: - Franske dommere
anmodede i foråret 2013 om to præjudicielle afgørelser: I sag C‑166/13
(Mukarubega) og C‑249/13 (Boudjilida) (uafsluttet) blev Domstolen anmodet
om at tage stilling til, hvorvidt retten til at blive hørt, inden der træffes
en afgørelse, jf. EU-chartrets artikel 41, stk. 2, gælder
tilbagesendelsesprocedurer (Mukarubega), og om at angive, hvad denne ret mere
præcist omfatter (Boudjilida). Domstolen
bekræftede i sin dom af 10.9.2013 i sag C-383/13 PPU (G og R), at retten
til forsvar skal respekteres, når der træffes afgørelse om forlængelse af
frihedsberøvelsen. Den præciserede, at ikke alle fejl i forbindelse med
overholdelsen af retten til forsvar medfører, at afgørelsen annulleres. Det
sker kun, hvis den nationale domstol mener, at den pågældende krænkelse reelt
ville føre til et andet resultat. Del V -
Konklusioner Denne meddelelse
viser, at indførelsen af EU-ret om tilbagesendelse i det seneste årti har ført til
betydelige lovgivningsmæssige og praktiske ændringer i alle medlemsstaterne.
Direktivet om tilbagesendelse har haft en positiv indflydelse på national
lovgivning og praksis med hensyn til frivillig udrejse og har været drivkraft
bag forandringer i tilsynet med tvangsmæssig tilbagesendelse. Den har bidraget
til større konvergens i - og overordnet set til en
reduktion af - de længste perioder med frihedsberøvelse i EU, og der har også
været en konstant udvikling i retning af større brug af alternativer til
frihedsberøvelse i medlemsstaterne. Den har også begrænset
medlemsstaternes mulighed for at gøre et ulovligt ophold strafbart, og
retssikkerhedsgarantierne har bidraget til større retssikkerhed. Betænkelighederne
om, at direktivets beskyttende bestemmelser ville undergrave
tilbagesendelsesprocedurernes effektivitet, som nogle af medlemsstaterne gav
udtryk for, da direktivet blev vedtaget, har vist sig ikke at holde stik: Erfaringer
viser, at procedurerne i tilbagesendelsesdirektivet har gjort det muligt at
sætte effektivt ind. Hovedårsagerne til manglende tilbagesendelse skyldes praktiske
problemer i forbindelse med identifikation af personer, der skal sendes
tilbage, og med at opnå de fornødne dokumenter fra myndigheder i tredjelande. Der har gradvist
udviklet sig et fælles ejerskab af og støtte til de centrale strategiske mål
med denne nye EU-politik. Alle medlemsstater accepterer i dag følgende
politiske mål:
respekt for de
grundlæggende rettigheder
retfærdige og
effektive procedurer
færre sager, hvor
indvandrere efterlades uden klar retsstilling
frivillig
udrejse i størst muligt omfang
fremme af
reintegration og alternativer til frihedsberøvelse.
Dette blev tydeligt
i forbindelse med de strategiske dialoger, der blev ført med medlemsstaterne i 2013.
Denne positive udvikling bekræftes i den 8. rapport om udsendelse af udlændinge
fra De Forende Nationers Kommission For International Ret, hvori FN's særlige
rapportør anerkender, at EU's tilbagesendelsesdirektiv indeholder meget
progressive bestemmelser om sådanne spørgsmål, der er langt mere vidtgående end
de normer, der gælder andre steder i verden. På trods af den
positive udvikling og det forhold, at medlemsstaterne generelt har sikret, at
tilbagesendelsesdirektivet er gennemført i den nationale lovgivning, kan den
praktiske gennemførelse af direktivet og tilbagesendelsespolitikken generelt
stadig blive bedre, således at det sikres, at de grundlæggende rettigheder
respekteres (f.eks. forhold under frihedsberøvelse og effektive retsmidler), og
at effektiviteten øges (f.eks. hurtigere procedurer og flere - frivillige -
udrejser). De tiltag, der er
beskrevet i denne meddelelse, fokuserer på at sikre korrekt og effektiv
gennemførelse af de gældende regler, fremme af en praksis, der er forenelig med
de grundlæggende rettigheder, samt fremme af samarbejdet dels mellem
medlemsstaterne, dels med tredjelande. Tiltagene vil desuden sikre en bedre
implementering og praktisk anvendelse af tilbagesendelsespolitikken, idet de
vil konsolidere og forbedre resultaterne af EU's tilbagesendelsespolitik i
løbet af de næste år, samtidig med at alle menneskers umistelige rettigheder og
værdighed respekteres fuldt ud - uanset hvilken indvandrerstatus disse
mennesker har. [1] Ved "tredjelandsstatsborger" forstås en person, som ikke er
unionsborger, og som ikke nyder godt af retten til fri bevægelighed ifølge
EU-retten. [2] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af
16. december 2008 om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for
tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
(EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98). [3] Meddelelse om en samlet strategi for migration og mobilitet - KOM(2011)
743 endelig. [4] Yderligere oplysninger om dette aspekt findes i meddelelsen om
evaluering af EU's tilbagetagelsesaftaler, KOM(2011) 76 af 23.3.2011. [5]
Oplysninger fra Eurostat:
Statistikker kan dog give en fordrejet billede, da medlemsstaterne i øjeblikket
ikke har pligt til at indsamle data om frivillig tilbagevenden, og da disse
data heller ikke registreres ordentligt på et frivilligt grundlag. De
statistiske mangler kan kun afhjælpes, hvis der indføres en systematisk
registrering af frivillig tilbagevenden. EU's ind- og udrejsesystem, som i
øjeblikket er til forhandling, kunne gøre det langt nemmere at foretage en
sådan dataindsamling. [6] Ordet "medlemsstater" henviser i tilbagesendelsesdirektivet
til 30 stater: de 28 EU-medlemsstater minus Det Forenede Kongerige og Irland
plus Schweiz, Norge, Island og Liechtenstein. Forklaring:
Tilbagesendelsesdirektivet er et sammensat instrument og er på den ene side en
del af Schengenreglerne. Det finder derfor anvendelse på Schweiz, Norge, Island
og Liechtenstein. Det Forenede Kongerige og Irland er ikke bundet af denne del
af Schengenreglerne, jf. protokol 19. På den anden side er
tilbagesendelsesdirektivet en udvikling af den EU-ret, som er omfattet af
traktatens tredje del, afsnit V, og som Det Forenede Kongerige og Irland kan
vælge at deltage i, jf. protokol 21. Disse medlemsstater har dog valgt ikke at
deltage. [7] VIS-forordningens artikel 31, stk. 2, fastsætter en undtagelse fra det
generelle princip om, at data, der behandles i VIS, ikke må overføres eller
stilles til rådighed for et tredjeland eller en international organisation:
visse oplysninger kan overføres eller stilles til rådighed for et tredjeland,
hvis det er nødvendigt i konkrete sager med henblik på at bevise
tredjelandsstatsborgeres identitet, herunder med henblik på tilbagesendelse, og
kun hvis særlige betingelser er opfyldt for at sikre overholdelse af EU's krav
til databeskyttelse. [8] Findes på EMN's website under punktet "ad-hoc queries": http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/index_en.htm. [9]
Kommissionen vil i foråret 2014 offentliggøre en rapport om resultaterne og de
kvalitative og kvantitative aspekter af gennemførelsen af Den Europæiske
Tilbagesendelsesfond i perioden 2008-2010, som vil indeholde en nærmere
vurdering af de første års erfaringer med tilbagesendelsesfonden. [10] Offentliggjort på: http://frontex.europa.eu/publications ("FRAN"). [11] Siden 2010 indeholder Kommissionens årsrapport om indvandring og asyl
regelmæssig rapportering om fælles tilbagesendelsesaktioner, der er koordineret
af Frontex. [12] Der er uddannet 225 ledsagere mellem 2007 og 2013. [13] Se: http://www.icmpd.org/Ongoing-Projects.1570.0.html. [14] Der findes link til de nationale gennemførelsesforanstaltninger på
følgende websted over nationale gennemførelsesbestemmelser på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:72008L0115:DA:NOT [15]
De samlede referater af disse kontaktgruppemøder (i form af spørgsmål og svar)
findes via Kommissionens register over ekspertgrupper. [16] De fleste af disse undersøgelser er offentligt tilgængelige på
webstedet for Generaldirektoratet for Indre Anliggender, i e-biblioteket under:
ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/categories/studies. [17] De involverede parter, som skulle konsulteres, var: 1. Retslige myndigheder/dommere med
ansvar for at overvåge/behandle klager vedrørende tilbagesendelsespolitik (via
nationale og internationale dommerforeninger) 2. Advokater og institutioner, som yder
retshjælp til personer, der skal tilbagesendes (via nationale og internationale
advokatsamfund) 3. Organer, der fører tilsyn med
tilbagesendelse (organer, der er oprettet i henhold til
tilbagesendelsesdirektivets artikel 8, stk. 6) 4. Parter, der bistår indvandrere eller
kæmper for deres sag (NGO'er og lobbyorganisationer) 5. Parter, som fremsætter bemærkninger
til/undersøger tilbagesendelsespolitikken (NGO'er, akademiske kredse osv.) 6. Internationale organisationer (De
Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge, Den Internationale
Organisation for Migration, Røde Kors osv.) med interesse i
tilbagesendelsesspørgsmål. [18]
Belgien anvender ingen af de nævnte alternativer til frihedsberøvelse, men har
siden 2008 tilbudt særlig indkvartering og rådgivning til familier, og det er
blevet udpeget som en god praksis i en nyere NGO-publikation. [19] dokument CPT/Inf/E (2002) 1 — Rev. 2013, findes på:
www.cpt.coe.int/en/docsstandards.htm. [20]
Europa-Kommissionens overensstemmelsesvurdering (2013) af Norges gennemførelse
i national ret af direktiv 2008/115/EF. Version 3.0 – 20.6.2013. Artikel 10,
stk. 1, ikke offentliggjort. [21]
Kun foreslået (data fra 2012 via FRA). [22] Regeringen
drøfter i øjeblikket en ordning med dobbelt tilsyn, hvor ombudsmanden skal
forestå tilsynet sammen med NGO'er. [23] Ifølge artikel 2, stk. 2, litra a), kan medlemsstaterne undlade at
anvende direktivet i visse "grænsetilfælde" (personer, som er nægtet
indrejse ved grænsen, og personer, som pågribes i forbindelse med ulovlig passage
af en grænse). I så tilfælde gælder en række minimumsgarantier stadig, jf.
artikel 4, stk. 4. Ifølge artikel 2, stk. 2, litra b), kan medlemsstaterne
undlade at anvende direktivet i visse "strafferetlige situationer",
hvor personen er genstand for tilbagesendelse som en strafferetlig sanktion,
eller hvor personen er genstand for udleveringsprocedurer. [24] To andre uafklarede præjudicielle spørgsmål – C-166/13 (Mukarubega) og
C-249/13 (Boudjilida) - vedrører lignende spørgsmål. [25]
Dette kan være tilfældet, hvis der er en risiko for, at den pågældende
forsvinder, eller hvis en anmodning om lovligt ophold er blevet afvist eller
fundet helt ubegrundet eller falsk, eller hvis den pågældende person udgør en
trussel mod den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den nationale
sikkerhed.