Hvidbogen om nye styreformer i EU

Kommissionen gennemfører en omfattende reform af styreformerne for at fremme en bred demokratisk proces i EU. Kommissionen foreslår fire overordnede ændringer: inddragelse af flere, bedre politikker og bedre lovgivning, EU's bidrag til global styring og nyt fokus for politikker og institutioner på grundlag af klare målsætninger.

DOKUMENT

Kommissionens meddelelse, af 25. juli 2001, "Nye styreformer i EU - En hvidbog" [KOM(2001) 428 endelig - De Europæiske Fællesskabers Tidende C 287 af 12.10.2001].

RESUMÉ

Styreformerne i EU skal reformeres for at skabe tættere forbindelse mellem borgerne og EU-institutionerne.

Fem principper ligger til grund for gode styreformer:

• åbenhed: EU-institutionerne skal være mere åbne og oplyse aktivt om, hvilke beslutninger der træffes
• deltagelse: Borgerne bør mere systematisk inddrages i udviklingen og gennemførelsen af politikkerne
• ansvarlighed: Rollefordelingen i lovgivningsprocessen skal være klarere. Hver enkelt part skal tage ansvar for den rolle, den har fået tildelt
• effektivitet: Beslutningerne skal træffes på det bedst egnede niveau og i rette tid, og de skal give de ønskede virkninger
• sammenhæng: EU's politikker spænder meget vidt og kræver en vedvarende indsats for at sikre sammenhæng.

Forslagene i hvidbogen kræver ikke nødvendigvis nye traktater. Det er først og fremmest et spørgsmål om politisk vilje, som kræver alle institutionernes og alle medlemsstaternes deltagelse.

Med henblik på at reformere styreformerne i EU foreslår Kommissionen fire overordnede ændringer.

INDDRAGELSE AF FLERE

Politikkerne skal ikke mere udstedes ovenfra. EU's legitimitet er i dag afhængig af borgernes deltagelse.

EU's arbejdsgang skal gøres mere åben

Demokratiet er afhængigt af, at folk får mulighed for at deltage i den offentlige debat. Institutionerne og medlemsstaterne bør derfor kommunikere mere aktivt med offentligheden om EU-spørgsmål. Kommissionen vil udnytte de nationale og lokale netværk og myndigheder for at give adgang til oplysninger, der er afpasset efter borgernes ønsker. EUROPA-netstedet skal udvikles til en interaktiv platform for dialog og debat. Kommissionen foreslår desuden at fortsætte udviklingen af EUR-Lex. Rådet og Europa-Parlamentet skal give hurtigere adgang til oplysninger om alle trin i den fælles beslutningsprocedure, især den såkaldte forligsfase. Endelig skal medlemsstaterne fremme den offentlige debat om EU-spørgsmål.

Inddragelse af borgerne gennem regionalt og lokalt demokrati

For at etablere et bedre partnerskab på flere niveauer foreslår Kommissionen en række initiativer, bl.a.:

• Repræsentanter for de regionale og lokale myndigheder skal inddrages i udformningen af politikkerne: Efter Kommissionens opfattelse tages der ikke nok hensyn til lokale forhold ved de beslutninger, der træffes på EU-plan. Den foreslår derfor at fremme samarbejdet mellem repræsentanter for de regionale og lokale myndigheder og Regionsudvalget. Den foreslår også, at Regionsudvalget mere systematisk skal gennemgå de lokale og regionale virkninger af visse direktiver. Endelig skal medlemsstaterne undersøge, hvor de bedre kan inddrage deres lokale og regionale aktører i udformningen af EU-politikken.
• Der skal være større fleksibilitet ved gennemførelsen af visse EU-politikker med betydelige territoriale virkninger: Kommissionen foreslår, at der kunne indgås kontrakter mellem medlemsstaterne, regioner og lokaliteter, som medlemsstaterne har udpeget hertil, og Kommissionen. Sådanne kontrakter ville hjælpe de lokale myndigheder med at gennemføre EU-lovgivningen og samtidig tage hensyn til de lokale forhold.
• Der er behov for overordnet politisk sammenhæng: EU-politikkerne er alt for ofte baseret på en på en sektorspecifik logik. De skal udgøre en del af et samlet hele, og der skal tages hensyn til deres territoriale virkninger, så der opnås en mere bæredygtig og afbalanceret territorial udvikling i EU. Kommissionen vil udvikle indikatorer for, hvor der er behov for sammenhæng.

Inddragelse af civilsamfundet

Civilsamfundet har efter Kommissionens opfattelse en vigtig rolle ved udformningen af EU-politikkerne. Den vil også fremover tilskynde de ngo'er, arbejdsmarkedets parter og civilsamfundet generelt til at iværksætte tiltag. Kommissionen påpeger, at civilsamfundet også selv må følge principperne for gode styreformer og udvise ansvarlighed og åbenhed. Den vil inden udgangen af 2001 oprette en online database med oplysninger om organisationer fra civilsamfundet.

Endelig bør Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg afgive udtalelse, før - og ikke først efter at - forslagene er blevet forelagt lovgivningsmagten, så de kan få større virkning ved fastlæggelsen af politikkerne.

Bedre og mere åbne høringer spiller en central rolle ved udformningen af EU-politikkerne

Institutionerne og medlemsstaterne skal bestræbe sig endnu mere for at forbedre deres høringer om EU-politikker. Europa-Parlamentet skal spille en fremtrædende rolle, da det er borgernes repræsentant. Det kan f.eks. gøre øget brug af offentlige høringer. Man bør også søge at inddrage de nationale parlamenter i højere grad.

Kommissionen vil klarlægge, hvordan høringerne foregår. Den vil offentliggøre en oversigt over de nuværende høringsfora inden for forskellige sektorer. Den vil også fastlægge rammerne for høring gennem en adfærdskodeks, som fastsætter minimumsstandarder. Disse standarder skal forbedre civilsamfundets repræsentation og strukturere deres dialog med Kommissionen. I nogle sektorer, hvor der allerede findes veletableret høringspraksis, foreslår Kommissionen, at der udvikles mere omfattende partnerskabsordninger. Den opfordrer de øvrige institutioner til at anvende en tilsvarende model i forbindelse med deres egne aktiviteter.

Netværkssamarbejde

Der er netværk, der forbinder virksomheder, lokalsamfund, forskningscentre og regionale og lokale myndigheder på europæisk og internationalt plan. De kan yde et effektivt bidrag til EU-politikkerne. Kommissionen vil mere systematisk samarbejde med disse netværk for at give dem mulighed for at bidrage til udformningen af beslutninger og gennemførelsen af politikker. Den vil undersøge, hvordan man bedre kan styrke det grænseoverskridende samarbejde mellem regionale eller lokale aktører.

BEDRE POLITIKKER OG BEDRE LOVGIVNING

Hvidbogen skal gøre de afgørelser, der træffes på EU-plan, mere effektive for at sikre opbakning og tillid hos borgerne i EU.

Tillid til ekspertrådgivning

Den senere tids fødevarekriser og de etiske spørgsmål, som de nye bioteknologier har ført med sig, har understreget, hvor vigtigt det er at underrette befolkningen om, hvad man ved, og hvad der hersker usikkerhed på det videnskabelige område. Det system af ekspertudvalg, som EU anvender, er uigennemsigtigt. Offentlighedens tillid til ekspertrådgivning skal genskabes. Kommissionen vil fra og med juni 2002 udsende retningslinjer for at gøre den ekspertrådgivning, der gøres brug af i Kommissionen, mere ansvarlig, alsidig og gennemsigtig. Kommissionen foreslår desuden at styrke netværkssamarbejdet inden for ekspertrådgivning, som alt for ofte gennemføres på nationalt plan.

Bedre og hurtigere regulering - bedre resultater ved at kombinere de politiske instrumenter

Kommissionen har kortlagt syv faktorer til at forbedre lovgivningen:

• Forslagene skal udarbejdes på grundlag af en analyse af, om der skal gribes ind på EU-plan, og om der er behov for et lovindgreb.
• Det er vigtigt, at valget mellem et lovgivningsinstrument og et mindre bindende værktøj træffes med omtanke.
• Den rette type instrument skal bruges. Forordninger bør anvendes, når der er behov for ensartet anvendelse i hele EU. Rammedirektiver bør bruges, når der ønskes større fleksibilitet. Sådanne rammedirektiver har den fordel, at de ofte vedtages hurtigere af Rådet og Europa-Parlamentet. Endelig går Kommissionen ind for, at der i højere grad benyttes primærlovgivning, der er begrænset til de væsentlige elementer, og som lader den udøvende myndighed tage sig af de tekniske detaljer.
• Kommissionen går ind for samregulering, når det giver en merværdi, og det er i almen interesse. Samregulering gør det muligt for de berørte aktører at fastsætte gennemførelsesbestemmelser i tråd med de målsætninger, som er fastsat af lovgiveren.
• EU's initiativer bør suppleres og styrkes på en række områder gennem den såkaldte åbne koordinationsmetode. Metoden er et middel til at tilskynde til samarbejde og udveksling af bedste praksis og til at skabe en merværdi på EU-plan, når der er ringe mulighed for en lovgivningsløsning.
• Kommissionen vil mere systematisk evaluere de iværksatte tiltag for at lære af tidligere succeser og fejltagelser.
• Kommissionen vil trække forslag tilbage, som er overlæsset eller overkompliceret efter forhandlingerne i de enkelte institutioner. Den opfordrer Rådet og Europa-Parlamentet til at fremskynde lovgivningsprocessen, når dette er muligt. Det indebærer, at Rådet, når det er juridisk muligt, skal stemme, så snart der synes at være mulighed for kvalificeret flertal frem for altid at bestræbe sig på at opnå enstemmighed. Endelig skal Rådet og Europa-Parlamentet forsøge at nå til enighed om forslag allerede ved førstebehandlingen.

Forenkling af EU-retten

Kommissionen foreslår at iværksætte et storstilet program til forenkling af EU-lovgivning. Medlemsstaterne skal dog undgå alt for mange detaljer eller komplekse administrative krav, når de gennemfører EU-direktiver.

Bedre anvendelse af EU-regler gennem brug af regulerende organer

Kommissionen går ind for at oprette nye uafhængige regulerende organer, der er beføjet til at træffe individuelle beslutninger inden for specifikke områder. Deres beslutningskompetence skal ligge inden for klart afgrænsede rammer, og organerne vil hverken kunne dømme mellem modstridende offentlige interesser eller træffe generelle foranstaltninger. Organerne skal være underlagt et tilsyns- og kontrolsystem fra Kommissionens side.

Bedre anvendelse i medlemsstaterne

Medlemsstaterne skal intensivere deres bestræbelser for at forbedre kvaliteten af gennemførelsen og anvendelsen af EU-retten. Med henblik herpå foreslår Kommissionen medlemsstaterne:

• at etablere ordninger med parvist samarbejde (twinning) mellem de nationale myndigheder for at udveksle bedste praksis på området
• at oprette koordinationsenheder i den centrale administration i hver enkelt medlemsstat med ansvar for EU-rettens anvendelse
• at forbedre juristers og nationale domstoles kendskab til EU-retten
• at oprette netværk af organer svarende til Den Europæiske Ombudsmand og Europa-Parlamentets Udvalg for Andragender for at forbedre deres kapacitet til at bilægge tvister.

Kommissionen vil ufortrødent retsforfølge overtrædelser af EU-retten. Den vil derfor opstille en oversigt over prioriteter ved behandling af mulige overtrædelser. En langvarig retssag mod en medlemsstat er imidlertid ikke altid den mest praktiske og hurtigste løsning. Kommissionen vil derfor fortsætte en aktiv dialog med medlemsstaterne for at afhjælpe konflikter så tidligt som muligt.

EU'S BIDRAG TIL GLOBAL STYRING

Borgerne i EU ønsker et stærkt EU på verdensscenen. Kommissionen mener, at EU's allerførste skridt må være at gennemføre en vellykket reform af styreformerne på hjemmefronten for at virke mere overbevisende, når den slår til lyd for ændringer på internationalt plan. EU skal dernæst anvende principperne for gode styreformer i forbindelse med sit globale ansvar, f.eks. ved at gøre EU lettere tilgængelig for statslige og ikke-statslige interessenter.

EU bør søge at gøre udformningen af globale regler mere effektiv og legitim og arbejde på at modernisere og reformere internationale institutioner. Kommissionen vil fremme anvendelsen af nye værktøjer på globalt plan som supplement til "hård" international ret.

Endelig foreslår Kommissionen en gennemgang af EU's internationale repræsentation med henblik på oftere at tale med én stemme.

NYT FOKUS FOR INSTITUTIONERNES POLITIKSTRATEGI

EU's politikker skal præciseres inden for en overordnet vision om EU's udvikling, så borgerne bedre kan forstå det politiske projekt, der ligger til grund for EU. Dette er ingen nem opgave, og den sektorspecifikke logik, som EU's politikker i vid udstrækning bygger på, er ikke fremmende for sammenhængen i EU's tiltag.

Præcisering af EU's politikker

Præciseringen af politikkerne indebærer, at EU skal opstille klarere langsigtede målsætninger. Kommissionen arbejder allerede på at sikre strategisk planlægning gennem forskellige initiativer, bl.a.:

• Kommissionens årlige strategiske politik: Denne meddelelse forelægges i begyndelsen af hvert år og fastlægger de strategiske prioriteter for de næste 2-3 år
• kommissionsformandens tale om situationen i EU: Kommissionens formand gør hvert år status over Kommissionens strategiske prioriteter og udpeger nye forestående udfordringer
• den årlige rapport om gennemførelsen af Amsterdam-traktatens protokol om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet (EN) (FR), som fra og med 2002 vil beskæftige sig med EU's hovedmålsætninger.

Det Europæiske Råd bør spille en større rolle ved udformningen af EU's strategiske styring.

Præcisering af institutionernes rolle

Alle institutionerne skal koncentrere sig om deres hovedopgaver: Kommissionen tager initiativ til og gennemfører politik, Rådet og Europa-Parlamentet træffer afgørelser om lovgivning og budgetter, og Det Europæiske Råd står for den politiske ledelse. Det vil gøre det muligt at vende tilbage til selve kernen i fællesskabsmetoden, som dog skal ajourføres, f.eks. ved at præcisere rollefordelingen.

Ministerrådet skal i større grad dømme mellem sektorspecifikke interesser. Det skal udvikle evnen til at koordinere alle aspekter af EU's politik, både i Rådet og nationalt.

Europa-Parlamentet og alle de nationale parlamenter skal søge at stimulere den offentlige debat om EU's fremtid og politikker. Europa-Parlamentet bør forbedre sin kontrol med iværksættelsen af EU's politikker og budgetgennemførelsen.

Endelig foreslår Kommissionen, at det skal præciseres, hvem der er ansvarlig for at gennemføre politikkerne. De betingelser, hvorunder Kommissionen vedtager gennemførelsesforanstaltninger, skal undersøges. Den går bl.a. ind for, at Europa-Parlamentet er med til at kontrollere gennemførelsen. Den mener, at traktatens artikel 202 er blevet forældet med indførelsen af den fælles beslutningsprocedure, som ligestiller Rådet og Europa-Parlamentet. Kommissionen mener også, at de eksisterende forskrifts- og forvaltningsudvalg bør tages op til fornyet overvejelse.

Kontekst

Hvidbogen om gode styreformer udstikker pejlepunkter for debatten om EU's fremtid. Den vil blive suppleret af en bredere reformproces, som indledtes på Det Europæiske Råd i Laeken. Denne proces blev afsluttet med underskrivelsen af Lissabontraktaten.

TILHØRENDE DOKUMENTER

Kommissionens meddelelse af 6. juni 2002 med titlen "Styreformer i EU: Bedre lovgivning" [KOM(2002) 275 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Meddelelsen er et supplement til handlingsplanen med titlen "Forenkle og forbedre de lovgivningsmæssige rammer". Den skal bl.a. føre præciseringen af institutionerne ud i livet og forbedre kvaliteten af gennemførelsen i EU ved hjælp af forskellige initiativer, bl.a.:

• Klarlæggelse af gennemførelsesansvaret: komitologireglerne skal præciseres, bl.a. ved nøje at definere den enkelte institutions opgaver. Europa-Parlamentet har en rolle at spille inden for komitologien, særlig på de områder, der er underlagt den fælles beslutningsprocedure.
• Fastlæggelse af rammer for oprettelse af europæiske organer: Kommissionen vil foreslå en interinstitutionel aftale på området med Parlamentet og Rådet.
• Hensyntagen til regionale, bymæssige og lokale sammenhænge: De regionale eller kommunale myndigheder og medlemsstaterne vil få mulighed for at indgå pilotkontrakter med Kommissionen med henblik på at realisere fællesskabsmålene for bæredygtig udvikling.
• En ny metode til kontrol med gennemførelsen af lovgivningen: Kommissionen vil lægge øget vægt på forsinkelserne i indførelsen af de nationale gennemførelsesforanstaltninger.

Endelig understreges det på ny i meddelelsen, at fællesskabsmetoden er Den Europæiske Unions grundlæggende element. De nye styreformer i EU, der indføres som en stille revolution i vore handlemønstre, kræver, at institutionerne konsoliderer og klarlægger kompetencefordelingen.

Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 om Kommissionens inddragelse og udnyttelse af ekspertise: principper og retningslinjer - "Større viden som grundlag for en bedre politik" [KOM(2002) 713 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].

I hvidbogen om nye styreformer i EU fastslog Kommissionen, at den vil udsende retningslinjer for indsamling og brug af ekspertrådgivning i Kommissionen. Denne meddelelse opfylder dette tilsagn. Kommissionen minder om, at kvalitet, åbenhed og effektivitet er de tre principper, der bør være grundlaget for ekspertrådgivning. Kommissionens tjenestegrene skal udnytte den mest relevante ekspertrådgivning for at udforme en bedre politik. Kommissionen understreger desuden, at den er opsat på at genskabe borgernes tillid til brugen af ekspertrådgivning ved at gøre ekspertudtalelser tilgængelige for dem og give dem mulighed for at overvære ekspertmøder.

Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 om rammer for europæiske reguleringsorganer [KOM(2002) 718 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Kommissionen præciserer i denne meddelelse reguleringsorganers opgaver og sammensætning og kriterierne for deres oprettelse. Organerne er underlagt kontrol fra Kommissionens, Den Europæiske Ombudsmands, Europa-Parlamentets, Rådets, Revisionsrettens og EF-Domstolens side.

Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 med titlen "Et regelsæt for trepartsmålkontrakter og -måloverenskomster mellem Fællesskabet, medlemsstater og lokale/regionale myndigheder" [KOM(2002) 709 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Formålet med meddelelsen er at afklare, hvad indgåelse af trepartskontrakter som omhandlet i hvidbogen om nye styreformer i EU indebærer. Der sondres i den forbindelse mellem trepartsmålkontrakter i medfør af bindende afledt EU-ret og trepartsmåloverenskomster, som er de aftaler, der indgås mellem Kommissionen, en medlemsstat og regionale og lokale myndigheder, og som ikke er knyttet til bindende EU-bestemmelser. Kommissionen redegør for de nærmere regler for indgåelsen af sådanne kontrakter og forelægger en standardkontrakt/-overenskomst.

Kommissionens meddelelse af 11. december 2002 om bedre kontrol med gennemførelsen af Fællesskabsretten [KOM(2002) 725 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Kommissionen vil forbedre kontrollen med gennemførelsen af EU-retten, primært gennem forebyggende arbejde for at undgå overtrædelser. Med henblik herpå vil Kommissionen udvikle samarbejdet med medlemsstaterne, bl.a. ved at bistå dem, når de skal gennemføre direktiver. Kommissionen vil også fremover prioritere sin rolle som traktaternes vogter og sætte ind mod overtrædelser. Den vil i den forbindelse tage udgangspunkt i prioriteringskriterier for, hvor grove overtrædelserne er. Manglende gennemførelse af direktiver vil f.eks. blive betragtet som en grov overtrædelse, der fører til, at der omgående indledes en traktatbrudssag.

Kommissionens meddelelse af 20. marts 2002 til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten [KOM(2002) 141 endelig - De Europæiske Fællesskabers Tidende C 244 af 10.10.2002]. Kommissionen redegør i denne meddelelse for de administrative foranstaltninger, den har truffet til fordel for klageren inden for rammerne af traktatbrudsproceduren, bl.a. med hensyn til indgivelsen af klage, beskyttelsen af personoplysninger og fristen for behandling af klager.

Forslag til Rådets afgørelse af 11. december 2002 om ændring af afgørelse 1999/468/EF om fastsættelse af de nærmere vilkår for udøvelsen af de gennemførelsesbeføjelser, der tillægges Kommissionen [KOM(2002) 719 endelig - Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende]. Kommissionen forelægger i denne meddelelse Rådets såkaldte komitologi-afgørelse. Rådet accepterer at lade Europa-Parlamentet deltage i kontrollen med gennemførelsen på de områder, der er underlagt den fælles beslutningsprocedure. Forskriftsproceduren vil blive anvendt, når der vedtages gennemførelsesforanstaltninger af general art vedrørende væsentlige bestemmelser. Rådgivningsproceduren bør anvendes, når gennemførelsesforanstaltningerne er individuelle foranstaltninger eller vedrører gennemførelsesprocedurer.

Seneste ajourføring: 21.02.2008