EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 24.4.2017
COM(2017) 192 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
Provádění a hodnocení nařízení (ES) č. 1224/2009 o zavedení kontrolního režimu Unie k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky podle požadavků článku 118
REFIT
Hodnocení dopadu nařízení o rybolovu
{SWD(2017) 134 final}
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ
Provádění a hodnocení nařízení (ES) č. 1224/2009 o zavedení kontrolního režimu Unie k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky podle požadavků článku 118
REFIT
Hodnocení dopadu nařízení o rybolovu
1.Úvod
Úspěch společné rybářské politiky 1 (SRP) do velké míry závisí na provádění účinného kontrolního režimu. Smyslem opatření stanovených v nařízení Rady (ES) č. 1224/2009 2 o zavedení kontrolního režimu Unie k zajištění dodržování pravidel SRP (dále jen „nařízení o kontrole“) je zavést režim Unie pro kontrolu, inspekci a vynucování na základě globálního a integrovaného přístupu, a to v souladu se zásadou proporcionality a efektivity nákladů v oblasti administrativy.
Tento dokument je reakcí na právní závazek stanovený v článku 118 nařízení o kontrole, podle nějž je Komise povinna informovat Evropský parlament a Radu o stavu provádění nařízení o kontrole v členských státech každých pět let (čl. 118 odst. 2) a provést hodnocení dopadu tohoto nařízení na SRP pět let po jeho vstoupení v platnost (čl. 118 odst. 3).
Hodnocení nařízení o kontrole je rovněž zahrnuto v programu Komise pro účelnost a účinnost právních předpisů (REFIT) 3 a jeho cílem bylo posoudit, zda je nařízení vhodné pro daný účel, přičemž se zaměřilo na aspekty nařízení týkající se zjednodušení a snížení regulační zátěže.
Hodnocení bylo provedeno v souladu s pěti kritérii, tj. relevance, přidaná hodnota EU, soudržnost, efektivnost a účinnost stanovenými v pokynech Komise pro zlepšování právní úpravy z května 2015 4 . V rámci hodnocení byla rovněž provedena analýza aspektů týkajících se zjednodušení a snížení regulační zátěže.
V této souvislosti byla posouzena hlavní ustanovení nařízení o kontrole na základě všeobecných cílů, jimiž jsou podpora rovných podmínek a rozvoj kultury dodržování pravidel SRP. Kromě toho se rovněž přezkoumala efektivnost nástrojů stanovených v nařízení o kontrole, na základě kterých má Komise zajistit provádění SRP ze strany členských států. Jednalo se o oblasti, ve kterých se v rámci předchozího kontrolního režimu zjistily mezery a nedostatky, a proto se specificky řešily prostřednictvím nových nástrojů v rámci současného nařízení o kontrole.
Dlužno připomenout i to, že hodnocení takového právního rámce nebylo možné provést bez posouzení prostředí politiky, kterého se týká. Kromě kontextu a cílů, které se stanovily v době přijetí nařízení, se nařízení o kontrole hodnotilo z hlediska nedávné reformy SRP, kterou se zavedly nové cíle a právní povinnosti, jako např. povinnost vykládky. Zohlednil se i vývoj aspektů kontroly prováděných na základě uplatňování nařízení o rybolovu NNN 5 , Evropského námořního a rybářského fondu 6 (ENRF) na období 2014–2020 (kterým se mimo jiné zavádějí nová ustanovení o finančních sankcích), nařízení o společné organizaci trhů 7 , jakož i na základě probíhající debaty o nařízení o udržitelném řízení vnějšího rybářského loďstva 8 a úsilí EU utvářet podobu mezinárodní správy oceánů. Při hodnocení se rovněž posuzovaly změny v institucionálních a politických scénářích, zejména po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost a po zavedení evropské spolupráce při výkonu funkcí pobřežní stráže 9 .
Přehled výsledků uvedených v tomto dokumentu vychází z rozsáhlého procesu konzultací s příslušnými zúčastněnými stranami. Více podrobností o uskutečněných konzultacích, zdroji použitých údajů a informací, použité metodice a získaných výsledcích je k dispozici v pracovním dokumentu útvarů Komise „REFIT: posouzení dopadu nařízení o kontrole rybolovu“.
2.Provádění – současný stav
Na základě údajů oznámených členskými státy podle článku 118 nařízení o kontrole a připomínek Komise vyplývajících z auditů, ověřování a kontrol prováděných v souladu s hlavou X nařízení o kontrole se Komise domnívá, že členské státy splnily hlavní povinnosti nařízení o kontrole a zavedly potřebné nástroje, postupy a normy k zajištění monitorování a kontroly rybolovných činností v celé EU. Založily moderní a účinná střediska pro sledování rybolovu, která společně se strategiemi kontroly založenými na riziku a s národními programy kontroly zlepšila dozor nad rybářskými plavidly a jejich sledování ve vodách EU i v mezinárodních vodách, jakož i sběr a předávání spolehlivých údajů. V rámci rybářského loďstva se používají systémy sledování plavidel a elektronické systémy hlášení u plavidel o délce nad 12 metrů, čímž se zlepšuje monitorování, kontrola a spolehlivost údajů o úlovcích. Rybolovná kapacita na úrovni EU se snížila podle stanovených cílů, zlepšila se kvalita údajů o úlovcích v porovnání s předchozím režimem a kromě toho lze konstatovat, že se celkově zlepšilo dodržování pravidel SRP, a to ze strany jak provozovatelů, tak členských států.
Ačkoli se v rámci posuzovaného pětiletého období objevily mnohé pozitivní prvky, analýza poukázala na nedostatky v provádění, jakož i v některých ustanoveních nařízení o kontrole, a to zejména pokud jde o sankce a bodový systém, sledování případů porušení předpisů, výměnu a sdílení údajů mezi členskými státy, sledovatelnost, kontrolu postupů vážení a nástroje monitorování a hlášení úlovků v případě plavidel kratších než 12 metrů.
3.Výsledky hodnocení
Hodnocení nařízení o kontrole potvrzuje jeho význam a přidanou hodnotu EU. Toto nařízení se ukazuje jako efektivní nástroj zajišťující jednotný rámec v oblasti kontroly, inspekce a vynucování v zájmu dosažení souladu se SRP. Nařízení se považuje za zásadní, i pokud jde o vytváření rovných podmínek pro provozovatele.
Nařízením o kontrole se zjednodušil a racionalizoval předchozí kontrolní režim. Navzdory existenci jiných paralelních nástrojů zahrnujících kontrolní opatření (např. nařízení o udělování oprávnění k rybolovu 10 , technická opatření 11 a nařízení o Středozemním moři 12 ) nebyly zjištěny žádné zvláštní problémy, pokud jde o jejich paralelní provádění. Nařízení o kontrole je rovněž v souladu s jinými právními předpisy a akty týkajícími se rybolovu (např. s nařízením o společné organizaci trhů a ENRF). Díky tomuto nařízení EU dodržuje svoje mezinárodní závazky v oblasti kontroly, zejména tím, že umožňuje nediskriminační provádění nařízení o rybolovu NNN ve vztahu ke třetím zemím. Rovněž není sporu o tom, že nařízení o kontrole je v souladu s jinými politikami EU, jako např. s politikami pro životní prostředí, námořní oblast, inovace (modrý růst) či sanitárními, celními a obchodními politikami. Navzdory této konzistentnosti ale mezi zúčastněnými stranami zaznívají obavy, pokud jde o stávající ustanovení týkající se kontroly určitých nových povinností stanovených ve SRP, jako je např. povinnost vykládky. V účinném provádění společné organizace trhů mohou bránit i nedostatky týkající se sledovatelnosti. Mezi nástroji nařízení o kontrole navíc není dostatečná synergie k efektivnímu a účinnému provádění rámcové směrnice o strategii pro mořské prostředí 13 a nově vytvořené evropské spolupráce při výkonu funkcí pobřežní stráže.
Pokud jde o účinnost a efektivnost, ukázalo v souvislosti s monitorováním činností a zvýšením kvality hlášených údajů o úlovcích jako klíčové zavedení systémů sledování plavidel, elektronických systémů hlášení a použití strategií kontroly založených na riziku. Uznává se i to, že využíváním elektronických systémů pro výměnu informací o rybářství a standardních kontrolních postupů se snížila administrativní zátěž provozovatelů, jakož i veřejných orgánů (další podrobnosti se uvádějí v následující části „Zjednodušení a snížení administrativní zátěže“). Složitost některých pravidel a nový přístup v porovnání s předchozím režimem způsobily ale určitá zpoždění v provádění. Vzhledem k tomu, že řada ustanovení vstupovala v platnost postupně během tří let od roku 2010, ukazuje se v některých oblastech až nyní rozsah přínosů, které budou v plném rozsahu zřejmé až v dlouhodobém horizontu. Dlužno ale poznamenat, že třebaže k některým zpožděním došlo kvůli tomu, že byl zapotřebí čas na technický vývoj (např. při zavádění nových technologií a systémů IT) nebo na provedení ve vnitrostátním právu, některé zúčastněné strany poukazují na nedostatek politické vůle zajistit včasné provedení a členské státy systematicky poukazovaly i na nedostatek lidských zdrojů.
Účinnost a efektivnost tohoto právního nástroje narušuje i nejasnost některých ustanovení, zastaralá ustanovení a skutečnost, že způsob provádění v jednotlivých členských státech je přenechán jejich volnému uvážení (např. výjimky, sankce).
Rovnost podmínek
Všechny zúčastněné strany uvedly, že jednotný, harmonizovaný a globální režim pro kontrolu rybolovu na úrovni EU je v rámci rybářské politiky Unie prioritou. Jedním z pilířů účinného fungování SRP je zajištění rovných podmínek v oblasti kontroly rybolovu mezi členskými státy, mezi druhy rybolovu, mezi rybářskými loďstvy EU, které loví ve vodách EU nebo ve vodách mimo EU, i mezi loďstvy EU a loďstvy zemí mimo EU, které loví ve vodách EU. Nový režim kontrol sice přinesl značný pokrok, ale stále je co zlepšovat a od členských států se vyžaduje další zapojení v zájmu zajištění koherentního a jednotného provádění nařízení v případě provozovatelů na úrovni EU.
Analýza potvrdila, že vypracování norem EU, harmonizovaný přístup ke kontrolním činnostem a společné platformy IT pro výměnu údajů jsou nepostradatelnými nástroji k dosažení rovných podmínek pro všechny. Uznalo se, že je v této souvislosti rozhodující úloha, kterou sehrála Evropská agentura pro kontrolu rybolovu (EFCA) a Evropská komise při vytváření a posilování harmonizovaného a koherentního přístupu, s kompatibilními systémy pro podávání zpráv, výměnu údajů a sledovatelnost produktů rybolovu.
Problémem je sledovatelnost produktů rybolovu ve všech členských státech. Zjistilo se sice výrazné zlepšení ve všech členských státech, ale zatímco spolehlivost a kvalita údajů se díky kontrolám po vykládce zvýšila, stále existují problémy s kontrolou při prvním prodeji a během přepravy. Klíčové problémy způsobuje ztráta sledovatelnosti v těchto dvou fázích výrobního řetězce, kde se zásilky mohou uvádět na trh bez předběžné kontroly jejich původu. Kontrolní orgány se domnívají, že současný rámec pro kontrolu vážení a přepravy dává prostor pro hlášení nesprávných údajů, přičemž v ustanoveních týkajících se vážení se obvykle přenáší kontrola ze státu vlajky na pobřežní stát. Ze zkušenosti vyplývá, že přeprava je pro hlášení nesprávných údajů o úlovcích ideálním prostředkem. Za účinný se nepovažuje ani systém sledovatelnosti v papírové podobě uvedený v nařízení o kontrole. V důsledku toho některé členské státy vyvíjejí na dobrovolném základě elektronické systémy sledovatelnosti, avšak rozrůzněnost přístupů přijatých na vnitrostátní úrovni brání výměně údajů, křížové kontrole a ověřování. Na druhé straně dlužno poznamenat, že v některých případech způsobuje obtíže při výměně údajů neochota sdílet údaje, a to i mezi členskými státy, Komisí a EFCA.
Vícero případů žádostí o zachování důvěrnosti by mohlo zároveň představovat závažnou překážku provádění jiných souvisejících politik (např. spolupráce při vykonávání funkcí pobřežní stráže). Kromě toho stále existují nevyřešené otázky týkající se používání vědeckých údajů pro účely kontroly a údajů kontroly pro účely řízení, které bude třeba řešit v zájmu účinného dosažení cílů SRP. Z analýzy jasně vyplynulo, že některá ustanovení nařízení o kontrole týkající se sběru a výměny údajů a informací nejsou dostatečně jasná.
Za ne zcela vyhovující se považují zvláštní pravidla vztahující se na plavidla kratší než 12 metrů: zatímco provozovatelé větších plavidel vnímají výjimky a odchylky jako nedostatek kontroly a omezování rovných podmínek, subjekty působící v oblasti drobného rybolovu vnímají nepružnost některých uložených ustanovení jako neodůvodněnou zátěž, a to zejména v odvětvích, která značně nepříznivě poznamenala nedávná hospodářská krize.
Kontrola činnosti plavidel kratších než 10 metrů, která jsou v současnosti osvobozená od povinnosti vést lodní deník, není členskými státy řádně vykonávána (např. kontrola vzorků při vykládce). Navzdory tomu, že v případě plavidel ve Středozemním moři jde ve více než 80 % případů o malá plavidla, se toto téma ve stávajícím nařízení o kontrole adekvátně neřeší. S podobnými obtížemi, byť v menším rozsahu, se setkáváme i v jiných mořských oblastech.
Veřejnost, jakož i většina zúčastněných stran považují za nezbytná i kontrolní opatření v oblasti rekreačního rybolovu a jejich nedostatek vnímají jako překážku rovných podmínek.
Řada zúčastněných stran vyjádřila obavy ohledně kontroly dodržování povinnosti vykládky. Provozovatelé mají zvláště obavy, pokud jde o rovné podmínky, a požadují omezit každou dodatečnou zátěž. Je třeba poznamenat, že ačkoli se znění nařízení o kontrole sladilo s novou SRP prostřednictvím tzv. souhrnného nařízení 14 , převládá názor, že ustanovení o kontrole plnění povinnosti vykládky nejsou přiměřená a že kontrola nových povinností (např. kontrola využití úlovků nedosahujících minimální referenční velikosti pro zachování zdrojů, které nejsou určeny k přímé lidské spotřebě) by měla být přiměřeněji řešena, aby se zabránilo veškerým nedorozuměním a pochybnostem mnohých veřejných a soukromých zúčastněných stran.
Z hodnocení také vyplynulo, že v případě některých úkolů nejsou jasně definovány role a povinnosti Komise, EFCA a členských států, čímž dochází ke zdvojování podobných činností.
Průmysloví provozovatelé a rybáři vyjádřili obavy, pokud jde o nepružnost některých technických ustanovení, jež byla obtížně proveditelná (např. postupy vážení, přípustné odchylky, přeprava, předběžné oznamování, lhůty pro předávání dokladů o prodeji).
Kultura dodržování pravidel
Důležitým základním kamenem politiky kontroly je zvýšení informovanosti mezi všemi aktéry zapojenými do všech činností týkajících se rybolovu (výlov, zpracování, distribuce a uvádění na trh) o významu dodržování pravidel SRP. Z hodnocení vyplývá, že současný rámec přispěl k vytvoření kultury dodržování pravidel mezi provozovateli a členskými státy, což naopak zlepšilo dodržování povinností v rámci SRP. Je ale rovněž zřejmé, že je stále zapotřebí posilovat dodržování pravidel SRP prostřednictvím komplexního a solidního režimu pro kontrolu a monitorování a zvyšovat v odvětví informovanost o významu dodržování opatření na zachování populací.
Účinnými nástroji jsou specifické kontrolní a inspekční režimy a plány společného nasazení, jejichž provádění koordinuje agentura EFCA. Zároveň se ukázalo, že tyto nástroje velmi dobře přispívají ke zlepšení spolupráce a výměny informací mezi členskými státy. Činnosti související se zveřejňováním údajů a školení prováděné agenturou EFCA byly mimořádně cenné i při objasňování nových použitelných pravidel a zvyšování informovanosti provozovatelů v otázkách ochrany.
Z hodnocení vyplývá, že dodržování pravidel úzce souvisí se spravedlivým a jednotným uplatňováním pravidel v oblasti kontroly rybolovu, pokud jde o rybolov prováděný plavidly členských států, jakož i plavidly ze třetích zemí lovících ve vodách EU, a s přísným a důsledným sledováním zjištěných případů porušování předpisů. Nosným pilířem při zajištění rovného zacházení s rybáři je účinné uplatňování sankčního a bodového systému v případě závažných porušení předpisů. Zatímco v nařízení o kontrole se stanoví právní rámec, který se považuje za přiměřený a v souladu se Smlouvou, vnitrostátní režimy a jejich uplatňování v jednotlivých členských státech se značně různí. V rámci současného bodového systému pro závažná porušení předpisů neuplatňují členské státy stejná kritéria 15 . V zájmu spravedlivého zacházení s rybáři je naprosto nezbytné, aby spolu členské státy spolupracovaly a posílily u nich důvěru i dodržování pravidel. Členské státy musí nejen plnit mezinárodní závazky EU, ale také v zájmu odrazujícího účinku konzistentně a vyrovnaně uplatňovat sankce v případech porušení předpisů.
Nástroje Komise k zajištění provádění společné rybářské politiky členskými státy
Nové nástroje, které stanovilo nařízení o kontrole ke zlepšení provádění SRP členskými státy, zúčastněné strany všeobecně dobře přijaly. Přístup členských států k dodržování pravidel SRP rovněž zlepšily posílené pravomoci Evropské komise, pokud jde o kontrolu činností členských států v oblasti kontroly a provádění auditů a nezávislých inspekcí.
Jako účinné nástroje spolupráce se ukázaly akční plány zavedené Komisí ve spolupráci s dotčenými členskými státy k řešení zjištěných systémových nedostatků jejich režimů kontroly.
Zjednodušení a snížení administrativní zátěže
Nařízením o kontrole se zjednodušil a zracionalizoval předchozí systém regulace kontroly, zjednodušila se komunikace mezi jednotlivými aktéry a snížila se administrativní zátěž.
Nařízení o kontrole je však i nadále složité a řada ustanovení vyžaduje právní vyjasnění. Vzhledem k tomu, že některé povinnosti mohou členské státy vykládat a tedy i uplatňovat velmi rozdílně, požaduje se často po Komisi, aby poskytla pokyny, které zamezí mnohoznačným výkladům.
Administrativní zátěž mělo v dlouhodobém horizontu snížit využívání moderních technologií a rozvoj elektronických systémů pro výměnu informací o rybolovu a sdílení údajů. To se ještě zcela neprojevilo v konkrétních výsledcích, neboť rozvoj těchto systémů trval určitý čas a v některých případech jsou elektronické platformy ještě stále ve stádiu vývoje. Odhaduje se, že v porovnání s předchozím režimem kontroly se dosáhlo čistého snížení administrativní zátěže provozovatelů o 28 %. Lze konstatovat, že většinu výhod a snížených nákladů pocítily a pocítí veřejné orgány, ačkoli je na základě dostupných údajů není možné vyčíslit 16 .
Z analýzy vyplývá, že nařízení o kontrole má potenciál administrativní zátěž dále snižovat, např. podporou využití nástrojů IT.
4.Závěry
Má-li se zajistit dodržování pravidel SRP, je nařízení o kontrole zásadní. Pokládá se za jeden z hlavních právních nástrojů k dosažení cílů SRP a k tomu, aby se zajistilo vymáhání ochranných a řídících opatření. Cílem zásad a ustanovení nařízení o kontrole je řešit problémy, které vedly v minulosti k rozsáhlému překračování kvót a nedostatečnému dodržování pravidel.
Členské státy hlavní ustanovení nařízení o kontrole v zásadě provedly a není pochyb o tom, že příslušné zúčastněné strany tento právní rámec po šesti letech přijaly. Vzhledem ke složitosti pravidel i k tomu, že je zapotřebí čas na přizpůsobení, se ale provedení některých ustanovení v některých případech opozdilo.
Při hodnocení se potvrdilo, že ač je nesporné, že nařízení o kontrole přispělo ke zlepšení režimu pro kontrolu rybolovu a k striktnějšímu dodržování SRP, stávající legislativní rámec již zcela neodpovídá danému účelu. Zúčastněné strany důrazně žádají, aby byl režim kontroly lépe přizpůsoben nové SRP, a to zejména s důrazem na řešení povinnosti vykládky, jakož i na zvýšení synergie s jinými politikami, zejména v oblasti životního prostředí a trhu.
Dále je třeba poznamenat, že některá ustanovení nejsou jasná, což byl jeden z důvodů, proč členské státy někdy uplatňovaly různé přístupy k provádění, a to naopak překáželo v uplatňování rovných podmínek pro všechny provozovatele a oslabovalo jejich důvěru v systém. Účinnost a efektivnost stávajícího právního režimu kromě toho omezuje i zastaralost některých ustanovení, nedostatečná pružnost a občas i neúčinné provádění ze strany členských států. V této souvislosti vyžadují zvláštní pozornost ustanovení upravující sankce a bodový systém, sledování případů porušení předpisů, výměnu a sdílení údajů, sledovatelnost a nástroje pro monitorování a hlášení úlovků pro plavidla kratší než 12 metrů.
5.Další postup
Členské státy a další zúčastněné strany v příspěvcích k této zprávě upozornily na několik důležitých úkolů, které EU a její členské státy musí řešit v zájmu zajištění soudržného, účinného a efektivního režimu kontroly opatření na zachování rybolovných zdrojů a řízení rybolovu a dodržování pravidel SRP. Patří mezi ně i zlepšování celkové účinnosti nařízení o kontrole, aby se zajistila udržitelnost rybolovu a zároveň se posílily synergie s ostatními politikami.
V rámci debaty o účinném řešení Komise předloží výsledky hodnocení členským státům a příslušným zúčastněným stranám.
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o udržitelném řízení vnějšího rybářského loďstva a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1006/2008, SWD/2015/636 final - 2015/0289 (COD).
Členské státy uplatňují bodový systém pro závažná porušení předpisů podle čl. 42 odst. 1 písm. a) nařízení (ES) č. 1005/2008, na jehož základě je držiteli licence k rybolovu přidělen za porušení pravidel společné rybářské politiky odpovídající počet sankčních bodů.
Závažnost daného porušení určí příslušný orgán členského státu s přihlédnutím k takovým kritériím, jako je povaha škody, jakož i její hodnota, hospodářská situace viníka a rozsah porušení předpisů nebo jeho opakování.