I.Světový humanitární summit – přetváření humanitární činnosti v měnícím se prostředí

a)Úvod

Generální tajemník OSN svolal první světový humanitární summit na 23. a 24. května 2016 do Istanbulu. Vrcholná schůzka je odpovědí na bezpříkladný růst počtu lidí postižených konflikty a přírodními katastrofami, včetně nejvyššího počtu případů vysídlení obyvatelstva od druhé světové války. Summit představuje pro světové společenství jedinečnou příležitost dosáhnout mezinárodní shody a opětovně potvrdit zásady humanitární pomoci a posílit humanitární činnost. Na summitu se sejdou představitelé vlád, dárců, prováděcích organizací 1 , soukromého sektoru a zástupci postiženého obyvatelstva, kteří by se tam, kde je to potřebné, měli zavázat k účinnějším způsobům spolupráce v zájmu společného cíle zachraňovat životy a zmírňovat utrpení. V důsledku toho summit ovlivní a možná dokonce změní současný způsob humanitární práce, aby byla lidem v nouzi poskytována pomoc lépe.

Evropská unie (EU) a její členské státy jsou významnými dárci humanitární pomoci. Společně představují klíčového tvůrce politiky s globálními operačními zkušenostmi. Mnoho zúčastněných stran od nich očekává, že přispějí k úspěchu summitu. Toto sdělení, které vychází z Evropského konsensu o humanitární pomoci 2 , předkládá vizi Unie pro přetváření humanitární činnosti a navrhuje doporučení, která by měl summit podpořit. Hlavní myšlenkou je vybudovat a posílit partnerství mezi mnoha subjekty. Pouze prostřednictvím propojené a koordinované činnosti může světové společenství reagovat na stupňující se a mnohotvárné krize a katastrofy, které vyžadují humanitární pomoc.

b)Měnící se humanitární prostředí

Počet, složitost a závažnost humanitárních krizí se v posledních 25 letech zvýšily. V roce 2014 bylo více než 400 politicky motivovaných konfliktů, které ovlivnily životy 50 milionů lidí. Přes 40 těchto konfliktů zahrnovalo konvenční vedení války nebo terorismus 3 . Mnohé z nich byly inspirovány ideologicky a měly dramatické dopady na regionální úrovni s řetězovými účinky na přístup k humanitární pomoci, ochranu postiženého obyvatelstva a bezpečnost humanitárních pracovníků. Nedostatek ochoty některých subjektů nalézt politická řešení vedl k tomu, že tyto krize se stávají vleklými a vytvářejí potřeby humanitární pomoci na roky, ne-li desetiletí.

Přírodní katastrofy, z nichž některé souvisejí se změnou klimatu a jsou spojeny se zásadními trendy jako nedostatek vody, urbanizace a demografické tlaky, ovlivňují každoročně životy 100 milionů lidí 4 . Mnoho z těchto katastrof se opakuje, ještě než se komunity stihnou obnovit.

Sociální a ekonomická nestabilita podněcuje humanitární krize. Od roku 1990 se podíl extrémně chudých lidí žijících v nestabilních státech, v nichž vlády nejsou s to nebo nejsou ochotny poskytovat základní služby ani zajišťovat sociální rovnost, zvýšil. Znamená to, že dnes je humanitárními krizemi buď již postiženo, nebo je jim vystaveno více než 250 milionů lidí 5 .

Tyto trendy a jejich vzájemná závislost vedly k nebývalému lidskému utrpení a humanitárním potřebám, které nemají obdoby. V polovině roku 2015 potřebuje humanitární pomoc téměř 79 milionů lidí v 37 zemích, včetně více než 59 milionů vysídlených osob 6 .

Humanitární systém stojí před výzvami, kvůli nimž musí činit více, pro více lidí a s vyššími náklady. Vzhledem k rozsahu dnešních krizí a katastrof finanční prostředky na pokrytí humanitárních potřeb nestačí, a to i přes rekordní příspěvky dárců 7 .

Nicméně humanitární prostředí se změnilo nejen v důsledku znásobených problémů. Vyvíjí se i kvůli tomu, že k humanitárnímu úsilí přispívá větší počet různorodějších subjektů. To přináší další zdroje, mění ale také způsob, jakým humanitární společenství plánuje, koordinuje a reaguje 8 . V důsledku toho se systém koordinovaný OSN musí přizpůsobit, aby zůstal relevantní a přinášel přidanou hodnotu. Navzdory pokroku, který je výsledkem reformy humanitární pomoci z roku 2005 a transformační agendy z roku 2011 9 , systém stále často nenaplňuje očekávání, pokud jde o vedení, koordinaci a odpovědnost. Především jej již nelze vnímat jako malou skupinu organizací a dárců motivovaných „západními hodnotami“. Summit by proto měl uznat a přijmout různorodost humanitárních subjektů a zároveň opětovně potvrdit humanitární zásady a zabývat se nedostatky v humanitární činnosti.

II.Hlavní doporučení pro světový humanitární summit

Na přípravách na summit se podílelo široké spektrum humanitárních subjektů, které se podělily o své nápady, jak zlepšit humanitární pomoc. Toto sdělení vychází z uvedených diskusí. K posílení solidarity světového společenství s oběťmi konfliktů a katastrof doporučuje globální partnerství, pro které bude východiskem uplatňování humanitárních zásad a které se bude zasazovat o konkrétní zlepšení v humanitárním systému. Doporučení se vzájemně doplňují, jsou propojená a mají jeden cíl: umožnit humanitárnímu společenství spolupracovat na dosažení svého společného cíle, jímž je záchrana životů, předcházení krizím a katastrofám a umožnění obnovy.

1.Globální partnerství pro zásadovou humanitární činnost

`)Potvrzení hodnot, na nichž je založena humanitární pomoc, a zavázání se ke konkrétním činům

Hodnoty lidské důstojnosti, integrity a solidarity jsou univerzální. Jsou jádrem všech kultur bez ohledu na zeměpis, etnický původ nebo náboženské vyznání. Humanitární zásady lidskosti, neutrality, nestrannosti a nezávislosti jsou konkrétním vyjádřením těchto společných hodnot 10 . Jsou také operativní nutností, protože pomáhají zajistit přístup k pomoci, chránit nejzranitelnější osoby a zaručit bezpečnost humanitárních pracovníků.

Avšak jelikož se stále nedaří dosáhnout komplexních řešení krizí, uvedené základní hodnoty jsou stále více přehlíženy. Projevuje se to v narůstajícím porušování mezinárodního humanitárního práva, včetně všeobecně ratifikovaných Ženevských úmluv, a v neschopnosti států a mezinárodního společenství pohnat pachatele k odpovědnosti.

Většina humanitární práce se vykonává v konfliktech v kontextu nestabilního politického prostředí a chabého sociálně-ekonomického rozvoje. Řešení konfliktů, které způsobují lidské utrpení, není úkolem humanitární reakce. Humanitární subjekty však musí chápat politické a sociálně-ekonomické prostředí, v němž působí. Ačkoli je jasné, že humanitární pomoc není ani politickým, ani vojenským nástrojem, ani nástrojem pro budování míru, humanitární subjekty musí spolupracovat s dalšími subjekty a upozorňovat je na zvěrstva páchaná v humanitárních krizích, aby jim umožnily přijmout vhodná opatření 11 .

Doporučení:

•Summit představuje jedinečnou příležitost pro obnovení společného závazku potvrzujícího naši kolektivní odpovědnost chránit lidské životy a poskytovat humanitární pomoc. Měl by vyzvat k tomu, aby příslušné subjekty použily k uvedenému účelu všechny prostředky, ať už politické, rozvojové nebo humanitární. Výsledek summitu by měl potvrdit společné základní prvky: hodnoty lidské důstojnosti, integrity a solidarity, humanitární zásady, dodržování závazků podle mezinárodního humanitárního práva a závazek zachovávat rozlišení mezi humanitární prací a politickými agendami.

a)Zajištění přístupu

Operační zkušenosti ukazují, že humanitární zásady doopravdy usnadňují přístup. Přístup v prvé řadě znamená schopnost lidí využít pomoci a usnadnění přístupu humanitárních subjektů k postiženým lidem je základním předpokladem humanitární pomoci.

Avšak povaha konfliktů vedla k růstu útoků na humanitární pracovníky a krádeží majetku. Mnoho postižených regionů se tak proměnilo na zóny, které humanitární pracovníci nenavštěvují. V důsledku toho je zranitelným skupinám obyvatel běžně odepírán přístup k pomoci. Je nutno vyvinout veškeré úsilí o zvýšení informovanosti o univerzálních hodnotách, na nichž je humanitární činnost založena, a to zejména v nestabilních státech. Dialog se stranami konfliktu, zvláště s nestátními subjekty, by se měl přeorientovat na objektivní potřeby postižených lidí.

Některé hostitelské vlády nebo nestátní subjekty brání přístupu k humanitární pomoci tím, že pracovníkům a dodávkám ukládají omezení pohybu a kladou byrokratické překážky nebo nezajišťují jejich ochranu. Pokračující práce Komise OSN pro mezinárodní právo na „ochraně osob v případě katastrof“ by měla v tomto ohledu poskytnout vodítko 12 . Prováděcí organizace se zároveň občas vyhýbají obtížným oblastem. Kromě toho v některých případech protiteroristická opatření některých vlád dárcovských zemí mohou potenciálně ovlivnit práci humanitárních subjektů, které mohou čelit dilematu mezi nereagováním na humanitární potřeby a rizikem trestního stíhání. Důsledkem všech těchto opatření je nebo může být nerovnoměrné poskytování zásadní pomoci.

Doporučení:

•Humanitární subjekty by měly vést rozhodnější dialog se stranami konfliktů a zasazovat se o zajištění přístupu, ochrany a bezpečnosti. Místní komunity a zvláště místní občanská společnost by měly být vybízeny a měly by být oprávněny k tomu, aby se u stran konfliktů zasazovaly o univerzální hodnoty, na nichž je založena humanitární činnost.

•Vlády by měly v prvé řadě zajistit bezpečné a chráněné prostředí pro humanitární činnost. Měly by rovněž mít odpovídající právní rámec a rámec politiky, které usnadňují přístup k humanitární pomoci: a) pro humanitární pracovníky: pokud jde o výsady a imunity, požadavky ohledně víz a vstupu na území, povolení k práci, svobodu pohybu; dále umožnění zásadové humanitární činnosti v souvislosti s protiteroristickými opatřeními; b) pro vybavení a zboží, pokud jde o: celní požadavky a sazby, zdanění a dopravu.

•Prováděcí organizace by měly zvýšit svou přítomnost v odlehlých a nebezpečných oblastech, aby zajistily blízkost postiženému obyvatelstvu. To vyžaduje přísné, avšak účelné bezpečnostní protokoly, nasazení kvalifikovaných a vyškolených pracovníků a spolupráci se subjekty, které mají přístup.

b)Začlenění ochrany do jádra humanitární reakce

Humanitární krize často činí postižené obyvatelstvo zranitelným vůči vykořisťování a špatnému zacházení. Přehlížení humanitárních zásad a mezinárodního humanitárního práva je vystavuje další nejistotě, diskriminaci, zneužívání nebo ohrožuje jejich životy. Děti, ženy a dívky, starší lidé a lidé se zdravotním postižením jsou často nejzranitelnější. Je třeba zdůraznit, že státy mají primární odpovědnost za ochranu lidí postižených humanitárními krizemi. Ale pokud státy nezajistí ochranu nebo pokud se samy dopouštějí porušování mezinárodního humanitárního práva, humanitární subjekty jsou povinny jednat.

Ochrana osob dosud nebyla zohledněna v humanitární činnosti v míře, v jaké by měla 13 . Je to důsledek faktorů, jako je nedostatek strategického řízení, omezená kapacita, rozdílné výklady ochrany a nemožnost navázat kontakt s postiženými komunitami v prostředích konfliktů. Je třeba opakovaně vyzvat k tomu, aby byla ochrana začleněna do jádra humanitární reakce. Třebaže humanitární činnosti vycházejí výlučně z potřeb, jejich cílem by mělo být zajistit respektování práv všech osob v souladu s mezinárodním humanitárním právem, mezinárodním právem v oblasti lidských práv a uprchlickým právem. Zároveň by humanitární činnost měla podporovat, nikoli nahrazovat, stávající účinné komunitní mechanismy ochrany.

Humanitární subjekty nemohou zajistit ochranu příjemců pomoci samy. Měly by být vytvořeny silnější vazby mezi humanitárními subjekty a společenstvím lidských práv. Musí však být jasné, že humanitární činnost by měla zůstat neutrální, nestrannou a nezávislou, aby se zabránilo tomu, že postižené obyvatelstvo a humanitární pracovníci budou vystaveni útokům stran konfliktu a riziku, že jim bude odepřen přístup 14 .

Doporučení:

•Humanitární společenství by mělo systematicky začleňovat ochranu do humanitární reakce a přihlížet při tom ke zranitelnosti a možnostem specifických skupin obyvatelstva v daných souvislostech a s ohledem na hrozby, jimž čelí. Prováděcí organizace by prostřednictvím příslušných koordinačních mechanismů, jako jsou humanitární národní týmy nebo klastry, měly vypracovat komplexní strategie ochrany zahrnující analýzu, plánování a monitorování a měly by mít vyčleněné pracovníky, kteří by se věnovali ochraně.

•Spolupráce mezi humanitárním společenstvím a společenstvím lidských práv, jež jsou obě subjekty ochrany, by měla být posílena. Nicméně humanitární pracovníci by měli být osvobozeni od zpravodajské povinnosti, která by mohla ohrozit jejich neutralitu, nestrannost a nezávislost nebo být škodlivá pro přístup.

2.Globální partnerství pro účinnou humanitární činnost

a)Globální partnerství v základních prvcích humanitární účinnosti

Doporučení:

•Humanitární společenství by v zájmu usnadnění celého cyklu reakce mělo vypracovat komplexní přehled humanitární účinnosti. Do tohoto rámce by měly poskytovat podklady a měly by jej využívat všechny subjekty podílející se na humanitární reakci. Mohl by zahrnovat:

archiv sdílených údajů o potřebách, rizicích, zranitelnosti a přístupu;

seznam dostupných kapacit;

platformu pro společnou analýzu rizik a koordinaci posouzení potřeb;

databázi pro úplné sledování všech přídělů finančních prostředků ze všech zdrojů a pro zadávání subdodavatelských zakázek místním partnerům, a to až k příjemcům;

společné znaky kvality;

společné ukazatele výsledků;

hodnocení výsledků a dopadu;

výzkum.

•Dárci by měli požadovat od prováděcích organizací, aby koordinovaly posouzení potřeb s přihlédnutím ke kontextu a kapacitám a s využitím dezagregovaných údajů a znaků kvality. Dárci by měli využívat tato posouzení při rozhodování o přidělování finančních prostředků. Měli by se rovněž zavázat, že zefektivní své smluvní mechanismy a mechanismy podávání zpráv, při dodržení právních závazků a zajištění odpovědnosti vůči svým voličům. Prováděcí organizace by měly vykazovat informace, pokud jde o kvalitu a výsledky.

•Dárci by se měli zavázat, že budou systematicky začleňovat odpovědnost vůči postiženému obyvatelstvu do programů, které financují. Prováděcí organizace by měly stanovit normy pro zapojení postiženého obyvatelstva po dobu celého cyklu reakce, včetně citlivých přístupů ke konkrétním skupinám, a vytvořit odpovídající mechanismy.

•OSN a další prováděcí organizace zastoupené v Meziagenturním stálém výboru (IASC) by měly prokázat úplné provedení transformační agendy a poté její systematické uplatňování. Dárci by měli sledovat a motivovat toto provádění a měli by zvážit, v kterých oblastech by přezkum pracovních metod nebo struktury mezinárodní humanitární pomoci zajistil žádoucí výsledky.

b)Partnerství s místními, celostátními a regionálními subjekty: subsidiarita a solidarita

Doporučení:

•Mezinárodně a celostátně podporované koordinační struktury by měly zahrnovat všechny subjekty podílející se na každé konkrétní reakci. Toho by mohlo být dosaženo například tím, že národní humanitární týmy nebo klastry IASC budou otevřeny pro další účastníky. V případě, že spolupráce v rámci stávajících koordinačních mechanismů není možná, by Úřad OSN pro koordinaci humanitárních záležitostí (OCHA) měl podpořit jiné metody pro zajištění interoperability systémů.

•Humanitární reakce by měla být především založena na zásadách subsidiarity a solidarity. Pro všechny země by měla být vypracována posouzení rizik nebo analýza nestability. Měl by být sestaven přehled připravenosti a kapacit reakce příslušných místních, celostátních, regionálních a mezinárodních subjektů. Na mezinárodní úrovni by takové mapování mnoha zúčastněných stran mohlo být podpořeno úřadem OCHA.

•Humanitární společenství by mělo vypracovat vodítko pro scénáře týkající se konkrétních situací, které objasňují úlohy subjektů poskytujících pomoc a stanoví podmínky, za nichž se poskytuje mezinárodní pomoc. Souběžně s tím by měl být vytvořen mechanismus k zajištění disciplíny při systematickém uplatňování těchto různých přístupů. Uvedený proces by mohl být usnadněn úřadem OCHA ve spolupráci s příslušnými partnery.

•Vlády a dárci by měli podporovat budování kapacit místních subjektů poskytujících pomoc a měli by zvážit, zda je budou případně podporovat během reakce.

•Regionální organizace by měly být podporovány při vytváření sítě pro sdílení zkušeností a cvičení. Regionální organizace by měly být vyzývány k tomu, aby začlenily ustanovení o solidaritě do svých mandátů k poskytování pomoci členům postiženým přírodní nebo člověkem způsobenou katastrofou.

c)Partnerství s dárci, soukromým sektorem, dobročinnými organizacemi, nadacemi a prováděcími organizacemi pro účinné a dostatečné financování humanitární pomoci

Má-li být humanitární pomocí dosaženo žádoucích výsledků, musí být k tomu vyčleněny náležité zdroje. Toho by mělo být dosaženo dvěma způsoby: zajištěním co nejúčinnějšího využití každého eura pomoci a rozšířením finanční základny.

Skutečné a vnímané nedostatky v humanitárních výdajích mohou ohrozit vliv i důvěryhodnost humanitární reakce. Je nezbytné vytvořit úplný a ucelený obraz všech potřeb, což následně podpoří větší koordinaci výzev a lepší finanční plánování pro nepředvídané události. Podpora inovativních metod, jako jsou přístupy založené na hotovostních tocích, tam, kde je to vhodné vzhledem k souvislostem, může snížit režijní, jednotkové a transakční náklady. Všechna tato opatření vyžadují úzkou spolupráci mezi zástupci příjemců, prováděcích organizací a dárců a se soukromým sektorem.

Ačkoli je zásadně důležité zlepšovat účinnost financování humanitární pomoci, je zřejmé, že současná úroveň finančních prostředků nepostačuje k pokrytí humanitárních potřeb po celém světě. Platí to obzvláště pro vleklé krize, neboť postupně mizí ze zorného pole veřejnosti a bývají zatlačeny do pozadí novými mimořádnými událostmi.

Systém trpí nadměrnou závislostí na několika málo dárcích. Třebaže dárci, kteří nejsou členy Výboru pro rozvojovou pomoc (DAC) OECD, a soukromý sektor – včetně dobročinných organizací a nadací – měli v některých krizích znatelný dopad, systém zatím nenalezl správný způsob, jak je co nejlépe zapojit a využít jejich plného potenciálu. Systém se musí stát přitažlivějším pro nové a rozmanité subjekty tím, že se zdůrazní jejich zásadní přínos, zviditelní dopad podpory, kterou poskytují, a usnadní partnerství na místě. Mezinárodní systém by se měl zaměřit na nalezení pobídek pro nové subjekty, zavedení pravidelnějšího dialogu a určení případů, v nichž by jejich účast byla pro ně obzvláště zajímavá.

Doporučení:

•Strukturu a účinnost humanitární činnosti je třeba zlepšit. Prováděcí organizace by pod vedením IASC měly reformovat systém výzev, aby bylo zajištěno, že poskytuje úplný obraz potřeb a finančních požadavků; toho by bylo možno dosáhnout prostřednictvím nástroje pro sledování v přehledu navrženém výše. Jednotlivé prováděcí organizace by se v ideálním případě měly do tohoto systému začlenit a vyhnout vydávání samostatných výzev v humanitárních mimořádných situacích. Místo toho by měly koordinovat své úsilí s cílem zabránit nevhodnému soupeření, které je na úkor účinnosti. Zároveň by výzvy měly usnadnit poskytování kvalitní pomoci. Zprávy o uskutečňování výzev by měly zahrnovat jak údaje o potřebách, které byly uspokojeny, tak potřebách, které nebyly uspokojeny.

•Dárci by měli systematicky koordinovat své úsilí a hodnotit postupy poskytování pomoci prováděcích organizací, aby určili jejich přidanou hodnotu a možnou nákladovou efektivitu, a vycházet při tom ze společných humanitárních norem 15 .

•Dárci a prováděcí organizace by měli zvýšit podíl osob přijímajících peněžitou pomoc a zohlednit při tom konkrétní situaci. Zde by mohlo být zváženo stanovení cíle.

•Systém OSN a tradiční společenství dárců by při financování humanitární činnosti měly vést užší dialog s dárci, kteří nejsou členy DAC, zeměmi se středními příjmy, regionálními organizacemi, soukromým sektorem, dobročinnými organizacemi a nadacemi. Toho by mohlo být dosaženo pravidelnými, formálními či neformálními, jednáními v rámci podpůrné skupiny dárců OCHA 16 nebo iniciativy řádného humanitárního dárcovství 17 .

•Soukromému sektoru by měly být poskytovány pobídky, aby přispíval na humanitární pomoc, například když se zavazuje k cílům souvisejícím se sociální odpovědností společností.

d)Partnerství s rozvojovými subjekty

Doporučení:

•Je zapotřebí nový model spolupráce humanitárních a rozvojových subjektů. Měl by zahrnovat společnou analýzu rizik, zohledňující mnoho ohrožení, a případně víceleté programy a financování a strategie programování a financování i výstupové strategie pro humanitární subjekty. Měl by řešit otázky, jako jsou připravenost a uprchlíci a vnitřně vysídlené obyvatelstvo, zejména v dlouhotrvajících situacích.

•Dárci by se měli snažit podpořit předvídatelnější víceleté financování prostřednictvím společných humanitárních a rozvojových finančních prostředků, zejména v případě vleklých krizí.

•Dárci by měli zvážit zavedení krizových modifikátorů do rozvojových programů, umožňujících přerozdělení prostředků pro reakce na krize, a tím i pružnější přístup.

III.Příspěvek EU a další kroky

Světový humanitární summit a proces vedoucí k němu vytvářejí politický impulz k posílení solidarity světového společenství s lidmi postiženými humanitární krizí a katastrofami. Je to příležitost obrátit se na třetí země, evropské občany a další partnery a komunikovat s nimi o morální povinnosti pomáhat obětem konfliktů a katastrof a zabránit rozšiřování následků, jako jsou nestabilita a vysídlení, do dalších oblastí. Komise vyzývá členské státy a další partnery, aby se za tímto účelem dělili o své zkušenosti a spolupracovali.

Summit bude významným mezníkem pro zásadovou a účinnou humanitární činnost a určí program pro řadu změn v systému. Realizace jeho výsledků bude vyžadovat úsilí světového společenství i jeho jednotlivých subjektů. Proto by závazky přijaté v Istanbulu měly být ověřitelné a měřitelné. Bylo by užitečné vyhodnocovat jejich realizaci v pravidelných intervalech, aby se pozornost soustředila na dosažený pokrok.

Po summitu Komise stanoví konkrétní příspěvek EU k realizaci výsledků summitu. Pracovní dokument útvarů Komise, který je připojen k tomuto sdělení, nastiňuje některé příklady úsilí, které se v EU vyvíjí, aby byla humanitární činnost účelnější.