PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 2008/98/ES o odpadech, směrnice 94/62/ES o obalech a obalových odpadech, směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů, směrnice 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností, směrnice 2006/66/ES o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech a směrnice 2012/19/EU o odpadních elektrických a elektronických zařízeních /* SWD/2014/0208 final */
1.
Vymezení problému
Ačkoli se nakládání s odpady v EU nadále
zlepšuje, hospodářství EU v současnosti přichází
o značné množství potenciálních druhotných surovin. V roce 2010
činila celková produkce odpadů v EU 2 520 milionů tun.
Z tohoto celkového množství byla pouze omezená část (36 %)
recyklována a zbytek byl uložen na skládky nebo spálen, přičemž
přibližně 600 milionů tun tohoto odpadu bylo možno
recyklovat nebo použít opětovně. EU tak přichází o významné
příležitosti k účinnějšímu využívání zdrojů a posílení oběhového
hospodářství, zajištění růstu a vytváření pracovních
příležitostí, přijímání nákladově efektivních opatření ke
snižování emisí skleníkových plynů a omezení závislosti na dovážených
surovinách. Bez nových iniciativ k lepšímu nakládání s odpady v
EU bude i v příštích letech docházet ke ztrátám významného množství
hodnotných zdrojů. Bez jednoznačného střednědobého výhledu,
včetně stanovení cílů, hrozí, že v EU dojde k nárůstu
investic do neflexibilních velkých projektů, zaměřených na
zpracování „zbytkového“ odpadu, což může bránit dlouhodobějším
cílům účinnějšího využívání zdrojů. Šíření osvědčených postupů mezi
členskými státy bude i nadále omezené a hospodářské podmínky nebudou
dostatečně motivovat k předcházení vzniku odpadů,
opětovnému použití nebo recyklaci, což povede k přetrvávajícím velkým
rozdílům mezi členskými státy, pokud jde o výkonnost v oblasti
nakládání s odpady. Kvalita základních monitorovacích nástrojů, jako jsou
statistické údaje o vzniku odpadů a nakládání s nimi, nebude navíc dosahovat
optimální úrovně a množství povinností týkajících se předkládání
zpráv bude značné, aniž by došlo k očekávanému zlepšení.
2.
Analýza subsidiarity
Návrh přímo přispívá k dosažení cílů
strategie Evropa 2020, zejména její stěžejní iniciativy „Evropa
účinněji využívající zdroje“, a úzce souvisí s plánem účinného
využívání zdrojů a jeho iniciativou v oblasti surovin. Je rovněž
přímou reakcí na společné cíle EU v oblasti životního prostředí
a odpadů, jak jsou stanoveny v 7. akčním programu pro životní
prostředí. Pravomoc Unie přijmout opatření v oblasti
nakládání s odpady vyplývá z článku 191 Smlouvy o fungování Evropské
unie, který se týká ochrany životního prostředí a podle něhož
„politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k zachování,
ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně
lidského zdraví, uvážlivému a racionálnímu využívání přírodních
zdrojů a boji proti změně klimatu“. Návrh reaguje zejména na zvláštní ustanovení o
přezkumu obsažená ve třech právních předpisech EU o odpadech
(rámcové směrnici o odpadech, směrnici o skládkách odpadů
a směrnici o obalech a obalových odpadech), podle nichž musí Komise
stávající cíle v oblasti nakládání s odpady přezkoumat. Zkušenosti z
minulosti ukazují, že cíle v oblasti nakládání s odpady, které platí pro
celou EU, byly hlavní hybnou silou úsilí o lepší hospodaření se zdroji a
nakládání s odpady ve většině členských států.
Společné cíle pomáhají rovněž zlepšovat fungování trhu s odpady v EU,
neboť mimo jiné poskytují vodítko pro investiční rozhodnutí, zajišťují
spolupráci mezi členskými státy a zaručují určitou míru
harmonizace mezi vnitrostátními systémy odpovědnosti výrobce. Cíle platné
pro celou EU jsou zapotřebí rovněž ke stanovení minimálního rozsahu,
pokud jde o investice průmyslu EU do nových recyklačních technologií. Návrh se zabývá environmentálními problémy s
nadnárodními důsledky, včetně dopadů nevhodného nakládání s
odpady na emise skleníkových plynů, znečišťování ovzduší
a množství odpadků, zejména v mořském prostředí.
3.
Cíle
Hlavním obecným cílem návrhu je zajistit účinné
opětovné použití a recyklaci hodnotných materiálů obsažených v odpadu
a jejich opětovný vstup do evropského hospodářství, tj. přispět
k dosažení pokroku při vytváření oběhového hospodářství, v
němž jsou odpady postupně používány jako zdroj a v němž vznikají
nové ekonomické příležitosti a pracovní místa. Návrh má tyto specifické cíle: ·
Zjednodušit právní předpisy EU o odpadech objasněním a zjednodušením metod měření s ohledem na
cíle, úpravou a vysvětlením klíčových definic, zlepšením soudržnosti
při stanovování cílů, odstraněním zastaralých požadavků a
zjednodušením povinností týkajících se předkládání zpráv. ·
Zlepšit sledování
zvýšením kvality statistiky odpadů, zejména co se týká cílů,
a předjímáním možných problémů při provádění postupem
„včasného varování“. ·
Zajistit optimální nakládání s odpady ve všech
členských státech podporou šíření
osvědčených postupů a hlavních nástrojů, jako jsou
ekonomické nástroje, a zajištěním minimální úrovně harmonizace
systémů rozšířené odpovědnosti výrobce. ·
Stanovit střednědobé cíle v oblasti
odpadů v souladu s cíli EU týkajícími se účinného využívání
zdrojů a přístupu k surovinám. Navrhované operativní cíle odrážejí cíle stanovené v
7. akčním programu EU pro životní prostředí, který nedávno
přijala Rada a Parlament:
produkce
odpadů by se měla snížit a měla by se zrušit závislost na vývoji
HDP,
k
opětovnému použití a recyklaci by mělo docházet na nejvyšší
proveditelné úrovni,
spalování
by mělo být omezeno na odpady, které nelze recyklovat,
ukládání
využitelného odpadu na skládky by mělo být postupně ukončeno,
významně
by se mělo omezit množství odpadků v moři. Cíle týkající se zjednodušení právních
předpisů a snížení regulační zátěže (včetně u
malých a středních podniků) a zajištění toho, aby byly cíle
„vhodné pro daný účel“, jsou zcela v souladu se snahou Komise o
zajištění účelnosti právních předpisů. Návrh mimoto co
nejvíce zohledňuje zjištění vyplývající z „kontroly účelnosti“
(hodnocení ex post) pěti směrnic EU týkajících se odpadů
(včetně směrnice o obalech a obalových odpadech), která byla
provedena současně s přezkumem cílů EU v oblasti
odpadů.
4.
Možnosti politiky
Na základě důkladné analýzy toho, co se v
minulosti osvědčilo a co nikoli, a po rozsáhlých konzultacích se
zúčastněnými stranami byly za účelem podrobnější analýzy
ponechány tyto tři možnosti (a řada dílčích možností a
zvláštních opatření): Možnost
č. 1 – zajištění úplného provedení: • Žádná další
opatření EU kromě prosazování dodržování předpisů Možnost
č. 2 – zjednodušení, lepší monitorování, šíření
osvědčených postupů: •
Sladění definic klíčových pojmů
(např. „recyklace“ a „opětovného použití“) a odstranění
zastaralých požadavků •
Zjednodušení metod měření (pouze jedna
metoda měření „odpadů z domácností a podobných odpadů“)
a povinností týkajících se předkládání zpráv •
Vytvoření vnitrostátních registrů
údajů o sběru odpadů a o nakládání s odpady a požadavek na
ověřování klíčových údajů a statistik třetí stranou •
Zavedení postupu včasného varování ke
sledování výkonnosti členských států a požadování včasného
přijetí nápravných opatření v případě potřeby •
Stanovení minimálních podmínek pro fungování
systémů rozšířené odpovědnosti výrobce Možnost
č. 3 – zvýšení cílů EU: V zájmu navržení reálných cílů a lhůt pro
všechny členské státy a dosažení hlavních cílů 7. akčního
programu pro životní prostředí byly zohledněny stávající výsledky
nejvyspělejších členských států a doba, která byla
zapotřebí k dosažení těchto cílů. Možnost č. 3.1 – zvýšení cíle
týkajícího se recyklace / opětovného použití komunálního odpadu: Nízký cíl: opětovné použití / recyklace 60 % do
roku 2030; 50 % do roku 2025 Vysoký cíl: opětovné použití / recyklace 70 % do
roku 2030; 60% do roku 2025 Možnost č. 3.2 – zvýšení cílů
týkajících se opětovného použití / recyklace obalových odpadů: Vyšší cíle založené na materiálech v období od roku 2020 do
roku 2030 (opětovné použití / recyklace 80 % celkového množství) Varianta: zvláštní samostatný cíl pro neželezné kovy („rozdělení
kovů“) Možnost č. 3.3 – postupné
ukončení ukládání využitelného komunálního odpadu na skládky:
Zákaz vztahující se na plasty/papír/sklo/kovy do
roku 2025 (maximálně 25 % množství uloženého na skládkách),
úplný zákaz do roku 2030 (maximálně 5 %) Možnost č. 3.4 – kombinace
možností č. 3.1, 3.2 a 3.3: Možnost č. 3.5 – stejná jako
možnost č. 3.4 s jinými lhůtami pro různé skupiny zemí Možnost č. 3.6 – stejná jako
možnost č. 3.4 s rychlejší lhůtou pro všechny členské státy
a s možností časového odkladu u některých států Možnost č. 3.7 – stejná jako možnost
č. 3.4 s rozšířením zákazu skládkování na veškerý odpad podobný
komunálními odpadu
5.
Posouzení dopadů
Dopady
určených možností politiky souvisejí s těmito hlavními aspekty:
Náklady
a úspory
související s lepším sběrem a zpracováním odpadů (např.
větší opětovné použití a recyklace). Aby se zvýšily úrovně
recyklace, budou se muset systémy sběru odpadů v
průběhu času vyvíjet, například přejít od
„systémů sběrných míst“ ke sběru „od dveří ke dveřím“.
Dodatečné investiční náklady, které s tím budou souviset, se
budou postupně snižovat kvůli skutečnosti, že se náklady na
sběr a zpracování směsného zbytkového odpadu mají podle
očekávání snižovat, zatímco příjmy z recyklovaných
materiálů mají růst.
Výhody
související
s větší dostupností (druhotných) surovin, tudíž zmírnění
rizika budoucího růstu cen základních materiálů, kterému bude
výrobní odvětví v EU pravděpodobně čelit.
Výhody
plynoucí z
větších příležitostí k využití a recyklaci odpadů na
vnitřním trhu EU (lepší využívání stávající a vývoj nové inovativní
infrastruktury pro zpracování odpadů, a tudíž prospěch pro
odvětví nakládání s odpady v EU).
Náklady
a přínosy související
s lepším monitorováním, snížením administrativní zátěže
a zjednodušením.
Vytváření
pracovních příležitostí vzhledem ke skutečnosti, že horní
stupně hierarchie způsobů nakládání s odpady
(včetně odděleného sběru, opětovného použití a
recyklace) jsou (jak je známo) mnohem náročnější na pracovní
sílu než odstranění a spalování odpadů.
Přínosy
s ohledem na přijetí ze strany společnosti. Infrastruktura,
která je zapotřebí pro opětovné použití a recyklaci odpadů,
je ze strany společnosti obvykle přijímána mnohem lépe než
zařízení pro odstraňování a spalování odpadů.
Kladné
environmentální dopady, a
to přímé (lepší nakládání s odpady, menší množství odpadků,
včetně v mořském prostředí) i nepřímé (nižší
úrovně emisí skleníkových plynů a znečišťování
ovzduší, jelikož se předchází používání primárních surovin a
energie). V důsledku toho budou existovat rovněž kladné
dopady na lidské zdraví.
Zatímco řadu těchto dopadů lze
vyčíslit a vyjádřit v penězích (zejména dopady související s
lepším sběrem odpadů, přínosy pro životní prostředí a
vytvářením pracovních příležitostí), jiné aspekty lze popsat pouze
kvalitativně (např. menší závislost na dovážených surovinách). Zatímco dopady možnosti č. 1 („úplné
provedení“) byly posouzeny na základě porovnání se scénářem založeným
na žádné změně politiky, dopady možností č. 2 a 3 byly
určeny pomocí „úplného provedení“ jakožto výchozího bodu. Možnost
č. 1 – úplné provedení stávajících právních předpisů Roční
čisté náklady (vyšší náklady na sběr/zpracování po odečtení
přínosů pro životní prostředí) této možnosti se do
roku 2020 odhadují na 1500 milionů EUR a do roku 2035
se v celé EU-28 postupně sníží na méně než
600 milionů EUR. Odhadovaný nárůst počtu přímých
pracovních míst činí 36 761 ekvivalentů plného pracovního
úvazku (FTE). Možnost
č. 2 – zjednodušení, lepší monitorování, šíření
osvědčených postupů Ačkoli
zlepšení statistik, například pomocí vnitrostátních registrů, bude od
některých členských států vyžadovat dodatečné úsilí,
současně pomůže snížit náklady na podávání zpráv. Navrhovaný
„systém včasného varování“ bude vyžadovat úsilí ze strany Komise i
členských států, může však omezit řízení o nesplnění
povinnosti v pozdější fázi a zamezit nevhodným investicím. Významné
zjednodušení požadavků na předkládání zpráv, které jsou členským
státům uloženy, povede k úsporám nákladů; tyto úspory lze využít k
uhrazení případných čistých nákladů spojených s opatřeními
k lepšímu monitorování. Stanovení minimálních podmínek pro fungování
systémů rozšířené odpovědnosti výrobce zvýší mimo jiné jejich
nákladovou efektivnost. Možnost
č. 3 – zvýšení cílů EU Hlavní
dopady jednotlivých dílčích možností možnosti č. 3, které jsou
popsány v oddíle 4, jsou pro roky 2014 až 2030 shrnuty v
následující tabulce. Jak je z tabulky patrné, nejlepší poměr nákladů
a přínosů při současném vytvoření více pracovních míst
a větším snížení emisí skleníkových plynů zajistí kombinace
dílčích možností č. 3.1, 3.2 a 3.3 (tj. dílčí
možnosti 3.4–7): Možnost || Finanční náklady (čistá současná hodnota, 2014–2030), v miliardách EUR (1) || Vnější náklady (čistá současná hodnota, 2014–2030), v miliardách EUR (2) || Čisté sociální náklady (1+2) || Pracovní místa (FTE v roce 2030) || Miliony tun ekvivalentu CO2 (2030) || Miliony tun ekvivalentu CO2 (2014-2030) Možnost č. 3.1 – nízký cíl || –3,73 || –3,96 || –7,69 || 78 519 || –23 || –107 Možnost č. 3.1 – vysoký cíl || –8,41 || –8,49 || –16,91 || 137 585 || –39 || –214 Možnost č. 3.2 || –11,2 || –8,45 || –19,66 || 107 725 || –20 || –183 Možnost č. 3.2 – rozdělení kovů || –13,48 || –10,05 || –23,53 || 107 643 || –24 || –250 Možnost č. 3.3 || 5,64 || –0,65 || 4,99 || 46 165 || –13 || –49 Možnost č. 3.4 || –12,65 || –13 || –25,65 || 177 637 || –44 || –308 (1) Možnosti č. 3.5 a 3.6: || –13,62 || –13,58 || –27,2 || 177 628 || –44 || –320 (2) Možnost č. 3.7 || –10,7 || –18,3 || –29 || || –62 || –443 Pozn.: negativní náklady
představují přínos Možnosti č. 3.4–7 poskytují konzistentní
výhled, pokud jde o nakládání s odpady v EU na základě minulých zkušeností
nejvyspělejších států: postupně jsou zaváděna omezení
týkající se ukládání na skládky společně s postupným zvyšováním
cílů v oblasti recyklace; to pomůže zamezit vytvoření
nadměrných kapacit zařízení pro zpracování zbytkového odpadu, jako
jsou spalovny odpadů nebo jiná málo výkonná zařízení. V porovnání s „úplným provedením“ povedou možnosti
č. 3.4–7 rovněž k dodatečnému snížení množství odpadků
v moři o 7 % do roku 2020 a o 23 % do roku 2030.
Dodatečné úspory vyplývající z menšího množství odpadků v moři
se do roku 2030 odhadují na 136 milionů EUR, především
v důsledku menšího čištění pláží a zamezení poškození
rybářských plavidel a rybolovného zařízení.
6.
Srovnání jednotlivých možností
Následující tabulka shrnuje relativní
přispění jednotlivých možností k hlavním cílům popsaným
v oddíle 3. Na tomto základě lze vyvodit následující
závěry:
Možnost
č. 2 by byla užitečná při podpoře plnění
stávajících cílů, je však (jak se zdá) nezbytná, použijí-li nové
navrhované cíle. Opatření navrhovaná v rámci možnosti č. 2
přispějí k většině stanovených cílů a měla
by se považovat za „doprovodná opatření“, která pomohou zlepšit
dodržování právních předpisů a dosáhnout cílů.
Možnosti
č. 3.1, 3.2 a 3.3 jednotlivě nezajistí nejlepší
výsledky, pokud jde o soudržnost mezi navrhovanými cíli a poměrem
nákladů a přínosů. Možnost č. 3.4 s
rozšířeným zákazem týkajícím se ukládání na skládky (tj. možnost
č. 3.7) se jeví jako nejpřitažlivější.
Jednoznačně
se neupřednostňuje možnost č. 3.4 ani možnosti
č. 3.5 a 3.6: stanovení rozdílných cílů pro
členské státy vede k vyšší čisté současné hodnotě,
jelikož v některých členských státech je rychleji dosaženo
přínosů plynoucích z lepšího nakládání s odpady, znamená to však
složitější právní předpisy.
|| Cíl č. 1 – zjednodušení || Cíl č. 2 – lepší monitorování || Cíl č. 3 – šíření osvědčených postupů || Cíl č. 4 – účinné využívání zdrojů Možnost č. 1 || 0 || 0 || 0 || 0 Možnost č. 2 || + + + || + + + || + + || + Možnost č. 3 Možnost č. 3.1 – nízký cíl Možnost č. 3.1 – vysoký cíl Možnost č. 3.2 Možnost č. 3.3 Možnost č. 3.4 Možnost č. 3.5 Možnost č. 3.6 Možnost č. 3.7 || + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + + || + + + + + + + + + + + + + + + + + Navrhuje se proto kombinace
možností č. 2 a 3.7. V porovnání s úplným provedením (možnost
č. 1) přinese tato kombinace řadu výhod, pokud jde o:
snížení administrativní zátěže, zejména
pro malé a střední podniky, zjednodušení a lepší provádění,
včetně zajištění toho, aby byly cíle „vhodné pro daný
účel“;
vytváření pracovních příležitostí –
do roku 2030 by mohlo být vytvořeno více než
180 000 přímých pracovních míst, přičemž
většinu z nich nelze přemístit do zemí mimo EU;
snížení emisí skleníkových plynů – v
období od roku 2014 do roku 2030 by bylo možno zamezit
443 milionům t skleníkových plynů;
opětovný vstup druhotných surovin do
hospodářství – více než dvojnásobek recyklovaného komunálního a
obalového odpadu v roce 2011. Navrhovaná opatření budou sloužit
jako katalyzátor při zajišťování dosažení všech cílů EU,
což přispěje k pokrytí 10 % až 40 % (podle materiálu)
celkové potřeby surovin v EU;
pozitivní dopady na konkurenceschopnost
odvětví nakládání s odpady a recyklace odpadů v EU a
rovněž na výrobní odvětví EU (lepší využívání rozšířené
odpovědnosti výrobce, nižší riziko, pokud jde o přístup
k surovinám a ceny);
snížení množství odpadků v moři o
7 % do roku 2020 a o 24 % do roku 2030.
Navrhované střednědobé cíle poskytnou
členským státům a zpracovatelům odpadu potřebný
jednoznačný signál, takže nové strategie a investice bude možné
přizpůsobit včas a s potřebnou jistotou. Minulé zkušenosti
ukazují, že lepší nakládání s komunálním a obalovým odpadem a současný
zákaz ukládání na skládky bude fungovat jako katalyzátor při nakládání se
všemi ostatními druhy odpadů.
7.
Monitorování a hodnocení
Členské
státy již většinu statistických údajů týkajících se produkce a
zpracování odpadů (recyklace, využití, skládkování) shromažďují a
předávají Komisi (Eurostat / GŘ ENV). Nejsou navrhovány žádné nové
cíle, stávající cíl bude modernizován a u některých z nich objasněn
zrušením zastaralých cílů. S podporou Evropské agentury pro životní
prostředí (EEA) bude co tři roky stanovena „míra plnění
cílů“, jak se odráží v posledních dostupných statistikách a odhadech,
zejména v rámci navrhovaného postupu „včasného varování“. Agentura EEA
hodlá rovněž pravidelně aktualizovat své hodnocení ex ante
(model) a hodnocení ex post týkající se výkonnosti členských
států v oblasti nakládání s komunálním odpadem. V budoucnu mohou být
vypracovány i jiné druhy ukazatelů, jako je potenciální hmotnost
odpadů, o něž hospodářství EU každý rok přijde, používání
druhotných surovin ve výrobcích a na trhu.