EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 11.10.2017

COM(2017) 590 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o posouzení evropské normy pro elektronickou fakturaci podle směrnice 2014/55/EU

1.Souvislosti

Směrnice 2014/55/EU o elektronické fakturaci při zadávání veřejných zakázek 1 (dále jen „směrnice“) si klade za cíl zajištěním interoperability a zvýšením právní jistoty podpořit využívání elektronické fakturace při zadávání veřejných zakázek. Přijal ji Evropský parlament a Rada dne 16. dubna 2014 po důkladné přípravě vedené Komisí a za účasti velkého počtu zainteresovaných stran.

Směrnice požaduje, aby veřejní zadavatelé přijímali a zpracovávali elektronické faktury, které splňují evropskou normu pro elektronickou fakturaci (dále jen „norma“). Směrnice dále stanoví, aby příslušné normalizační organizace zahájily postup definování této normy. Povinnost se týká pouze faktur souvisejících s veřejnými zakázkami, které spadají do působnosti směrnic EU o veřejných zakázkách.

Jelikož norma nebyla v době přijímání směrnice k dispozici, byla Komise článkem 3 směrnice pověřena, aby provedla hodnocení normy z hlediska praktičnosti, uživatelské vstřícnosti a nákladů na její zavedení pro koncového uživatele, a to ještě předtím, než se norma stane platnou. Evropský výbor pro normalizaci (CEN) normu nedávno přijal a tato zpráva předkládá výsledky provedeného hodnocení.

2.Vývoj evropské normy pro elektronickou fakturaci

Na základě směrnice udělila Komise dne 10. prosince 2014 mandát 2 Evropskému výboru pro normalizaci (CEN), aby vypracoval evropskou normu pro elektronickou fakturaci a související produkty. Komise v mandátu požádala CEN konkrétně o tyto úkoly:

-vypracovat evropskou normu pro sémantický datový model základních prvků elektronické faktury,

-stanovit omezený počet syntaxí faktury, které zcela vyhovují evropské normě,

-vypracovat syntaktické vazby, tj. informace určující, jak by sémantický datový model mohl být reprezentován ve stanovených syntaxích, a jejich automatické validační artefakty,

-vypracovat pokyny o interoperabilitě elektronických faktur na úrovni přenosu; při zohlednění potřeby zajistit pravost původu a neporušenost obsahu elektronických faktur,

-vypracovat pokyny pro volitelné používání odvětvových nebo národních rozšíření ve spojení s evropskou normou, včetně metodiky pro použití v reálném prostředí,

-provést test evropské normy z hlediska její praktické použitelnosti pro konečného uživatele.

CEN za účelem splnění těchto úkolů zřídil technický výbor TC434 a šest pracovních skupin (jednu pro každý z výše vyjmenovaných úkolů). Technický výbor se skládá z technických odborníků na elektronickou fakturaci z vnitrostátních normalizačních organizací v několika členských státech. Zapojeni byli také odborníci ze soukromého sektoru i zástupci veřejné správy. Široký záběr zúčastněných stran je tedy silnou zárukou toho, že norma odpovídá nejnovějšímu vývoji na trhu i potřebám uživatelů.

Výsledkem tohoto procesu bylo formální zveřejnění normy a seznamu syntaxí s označením EN 16931 dne 28. června 2017.

Hlavním produktem technického výboru je norma samotná, která popisuje základní prvky faktury. V březnu 2016 proběhlo veřejné připomínkování ze strany všech vnitrostátních normalizačních orgánů, jehož výsledkem bylo 600 připomínek. Technický výbor tyto připomínky následně zapracoval do konečného návrhu evropské normy, který byl předložen k hlasování. Vnitrostátní normalizační organizace normu jednohlasně schválily. K hlasování byly předloženy i všechny ostatní produkty, přičemž poslední hlasování – o technických specifikacích syntaktických vazeb – bylo uzavřeno dne 29. června 2017.

Další důležitá oblast činnosti se týká syntaxí, tedy softwarových jazyků, jež lze použít při zavedení normy v praxi. Směrnice i mandát Komise zmiňují, že CEN by měl určit „omezený seznam syntaxí“, neboť syntaxí, které mohou být použity jako formát pro tuto normu, existuje několik. Technický výbor dospěl ke shodě naprosté většiny členů na velmi omezeném počtu syntaxí, a to dvou: UN/CEFACT CII (Cross Industry Invoice) a UBL 2.1.

3.Hodnocení normy

Článek 3 směrnice 2014/55/EU stanoví, že před zavedením evropské normy pro elektronickou fakturaci v členských zemích by mělo dojít k jejímu dostatečnému otestování. Toto hodnocení by mělo být provedeno během vypracovávání normy a měli by do něj být zapojeni koneční uživatelé. Mělo by se zaměřit zejména na aspekty praktičnosti a uživatelské vstřícnosti a mělo by prokázat, že normu lze zavést nákladově efektivním a přiměřeným způsobem.

Tato zpráva předkládá výsledky tohoto posouzení, které vychází ze dvou hlavních zdrojů:

·technická zpráva CEN vypracovaná šesti pracovními skupinami technického výboru TC434 s názvem „Test evropské normy z hlediska její praktické použitelnosti pro konečného uživatele“, která se věnuje především technickým aspektům normy,

·doplňující studie, kterou pro Komisi v období od konce března 2017 do července 2017 zpracoval externí dodavatel PWC. Studie je zaměřena na praktický dopad pro konečné uživatele a ke stažení je k dispozici na internetové stránce Komise / GŘ GROW / Veřejné zakázky / Studie.

3.1Výsledky testování CEN

Technická zpráva popisuje testování normy na sémantické a syntaktické úrovni. Její součástí je také metodika a testování validačních artefaktů. Tyto validační artefakty představují povinné prvky a pravidla normy v otevřeném zdrojovém kódu a umožňují automaticky kontrolovat soulad faktury s normou.

Zpráva má tři části. První se týká sémantického testování a přehledně popisuje metodiku, testování a výsledky. Druhá část zprávy se pak podobným způsobem věnuje syntaxi a její metodice, testování a výsledkům. Závěrečná část je rozdělena do dvou podkapitol, které popisují testy k ověření vhodnosti normy pro platby a jejich automatické zpracování.

Během testování nedošlo k větším problémům. To zřejmě proto, že vlastní testování z hlediska zajištění kvality již předtím provedla pracovní skupina CEN odpovědná za normu. Testování také probíhalo souběžně s vývojem normy, takže problémy mohly být řešeny průběžně, aniž by se významně hromadily.

Na sémantické úrovni tento postup přispěl ke zlepšení normy, neboť výsledné aktualizované definice a poznámky k použití pomohou implementátorům normy i konečným uživatelům normu snadněji pochopit.

Testování syntaxe se zaměřilo především na vhodnost validačních artefaktů pro účely kontroly souladu a bylo rovněž založeno na poznatcích z projektu CEN WS/BII (workshop CEN o rozhraních pro interoperabilitu podniků (Business Interoperability Interfaces) pro veřejné zakázky v Evropě). Dostupnost validačních artefaktů je klíčová pro to, aby implementátoři mohli normu prakticky používat.

3.2Doplňující studie o praktickém dopadu normy pro konečné uživatele

Pro doplnění výsledků technického testování CEN se Komise rozhodla pro doplňující studii, jejíž vypracování zadala společnosti PWC. Cílem této studie bylo posoudit normu z hlediska tří hlavních kritérií vyjmenovaných ve směrnici 2014/55/EU, a to:

A.Praktičnost: toto kritérium se týká vlastností jako efektivnost, užitečnost a vhodnost pro určitý účel nebo situaci.

B.Uživatelská vstřícnost: toto kritérium hodnotí jednoduchost používání a zavedení normy, zejména s ohledem na existující systémy, např. plánování podnikových zdrojů (ERP).

C.Náklady na zavedení: toto kritérium se týká nákladů na zavedení, které ponesou koneční uživatelé (veřejní zadavatelé a jejich dodavatelé) v souvislosti s podporou normy a při zohlednění celé škály možných scénářů.

Metodika, která byla pro tuto studii použita, vyšla z definování několika různých scénářů zavedení. Konečný soubor scénářů zahrnoval šest zemí: Francii, Irsko, Itálii, Nizozemsko, Norsko a Polsko. Tyto státy byly vybrány pro účel hloubkové analýzy proto, aby byla zohledněna různorodost situací v EU na základě těchto oblastí:

·oblast 1: úroveň (de)centralizace elektronické fakturace na vnitrostátní úrovni,

·oblast 2: úroveň pokročilosti v elektronické fakturaci,

·oblast 3: využívání elektronických fakturačních standardů.

Druhá fáze tohoto projektu se zaměřila na sběr a konsolidaci dat potřebných pro posouzení normy a na jejich analýzu. Studie vyšla z výsledků testů uvedených ve zprávě CEN, která se zaměřila na praktickou použitelnost (vhodnost pro svůj účel) normy z technického hlediska. Poté formou sekundárního výzkumu proběhl sběr dalších údajů. Cílem bylo zjistit, jaké modely elektronické fakturace se používají, jaké jsou jejich schopnosti a jaké jsou cenové modely.

Nakonec proběhly cílené pohovory s členskými státy, regionálními orgány, zástupci průmyslu, poskytovateli služeb a prodejci softwaru. Během těchto pohovorů byly dotazovaným kladeny předem připravené otázky. Tyto schůzky byly nahrávány a jejich průběh byl protokolován do zápisů, které pak příslušní zástupci schválili.

4.Výsledek hodnocení

Níže jsou postupně vyhodnocena tři kritéria uvedená ve směrnici.

A.Praktičnost

Orgány členských států a zúčastněné strany, se kterými byly vedeny pohovory, potvrdily praktičnost evropské normy pro elektronickou fakturaci z hlediska vhodnosti pro její účel. Nebyly zjištěny žádné závažnější technické problémy. Normu navíc jednohlasně schválily všechny vnitrostátní normalizační orgány.

Evropská norma pro elektronickou fakturaci je založena na stávajících mezinárodních normách, v Evropě vesměs přijatých. Rozhodnutí omezit počet formátů pro zavedení sémantického datového modelu základních prvků faktury na UBL 2.1 3 a UNCEFACT/CII povede k dalšímu zjednodušení, protože tyto dvě velmi běžné syntaxe jsou již na trhu používány. Většina veřejných zadavatelů, se kterými byl pro účel studie veden pohovor, upřednostní podporu pouze pro jednu syntax, a to UBL 2.1.

B.Uživatelská vstřícnost

Sémantický datový model základních prvků faktory stanoví společný soubor informačních prvků faktury pokrývající většinu obchodních i právních požadavků, a má proto velkou hodnotu pro zřízení uživatelsky vstřícných a nákladově efektivních systémů elektronické fakturace.

Úlohu ERP a prodejců softwaru považují celostátní, regionální i místní orgány za zásadní. Konkrétně mají za to, že nativní implementace normy v jejich řešeních omezí potřebu konverze formátů, což významně zjednoduší procesy a konečným uživatelům sníží náklady.

Díky možnosti používat volitelné prvky, pole pro volné vkládání textu a seznamy kódů považují normu za flexibilní. Tato výhoda by však mohla mít za následek přílišné rozrůstání specifikací CIUS (Core Invoice Usage Specifications) a rozšíření. CIUS jsou specifikace, které mají implementárorům pomáhat řešit praktické aspekty definování systémů IT na základě normy. Používání CIUS a rozšíření by mělo být monitorováno a omezováno, například koordinovanou evropskou iniciativou, aby byla zachována přeshraniční interoperabilita.

C.Možné náklady na zavádění

Náklady na zavádění elektronické fakturace závisí v každé zemi do velké míry na dvou klíčových proměnných: úrovni pokročilosti a architektuře elektronické fakturace, pro kterou se veřejný sektor rozhodl.

Úroveň pokročilosti v oblasti elektronické fakturace na národní úrovni je určena mírou osvojení elektronické fakturace ve veřejném a soukromém sektoru, existencí konkurenčního trhu se službami a řešeními elektronické fakturace a úrovní organizační a IT připravenosti. Dopad normy z hlediska nákladů a složitosti bude nižší v členských státech s vyšší úrovní pokročilosti. Naopak vyšší bude v těch členských státech, kde je míra osvojení elektronické fakturace nižší, kde je počet poskytovatelů služeb a řešení nízký a kde je národní infrastruktura IT nepříliš rozvinutá.

Dopad evropské normy bude záviset také na vnitrostátních právních předpisech a politických a souvisejících požadavcích. Doporučuje se, aby vlády definovaly strategii pro provádění směrnice 2014/55/EU (od minimálního splnění jejích požadavků až po úplnou automatizaci procesu fakturace) a naplánovaly celostátní spuštění elektronické fakturace. S podobnou strategií mělo dobré zkušenosti několik zemí. Pro dodavatele do veřejného sektoru by používání elektronické fakturace mohlo být povinné, a to včetně použití konkrétních formátů.

Pokud jde o architekturu elektronické fakturace v oblasti zadávání veřejných zakázek, existují dva různé modely, které již ve většině členských států fungují:

·ústřední uzel (nebo kombinace několika uzlů), který přijímá všechny elektronické faktury od dodavatelů a postupuje je příslušnému zadavateli / veřejnému zadavateli (centralizovaný systém), nebo

·distribuovaný systém, ve kterém dodavatel elektronické faktury zasílá přímo příslušnému zadavateli / veřejnému zadavateli (distribuovaný systém).

Pro členské státy s vysokou úrovní pokročilosti v oblasti elektronické fakturace je charakteristická vysoká míra osvojení, konkurenční prostředí pro poskytovatele služeb a řešení elektronické fakturace a vysoká organizační a IT připravenost.

Členské státy s pokročilou a decentralizovanou architekturou elektronické fakturace budou při modernizaci systémů a jejich přípravě na novou normu spoléhat na poskytovatele služeb a řešení elektronické fakturace, kteří budou nabízet konkurenční řešení veřejným i soukromým subjektům všech velikostí. U tohoto scénáře se očekává, že dopad zavádění normy bude podle konkrétní situace malý nebo poměrně malý. Náklady na modernizaci systémů ponesou poskytovatelé služeb a v důsledku koneční uživatelé (veřejní zadavatelé a jejich dodavatelé). Budou zanedbatelné v případě, že poskytovatelé služeb již podporují standardy, které jsou v souladu s normou, a v opačném případě budou relativně vysoké. Všichni prodejci ERP a poskytovatelé služeb elektronické fakturace, kteří byli v rámci studie dotazováni, uvedli, že budou poskytovat řešení v souladu s evropskou normou na základě poptávky trhu. Náklady na implementaci normy budou však vyšší, pokud se na národní a odvětvové úrovni bude používat velký počet rozšíření, což významně omezí výhody plynoucí ze společného standardu.

V členských státech s pokročilou a centralizovanou architekturou elektronické fakturace bude dopad evropské normy na konečné uživatele obecně malý. Náklady související s jakoukoli změnou nutnou z hlediska podpory normy ponesou především subjekty, které spravují centrální systém elektronické fakturace. Například ve Francii funguje od ledna 2017 systém Chorus Pro, který je založen na implementaci sdíleného řešení pro všechny dodavatele (veřejné i soukromé) veřejného sektoru. Na (malé) úřady veřejné správy nebude mít evropská norma žádný dopad, jelikož Chorus Pro je veřejné správě nebo dodavatelům poskytován zdarma. Norma nenaruší provoz ani malých a středních podniků, jelikož ty mohou i nadále veřejné správě posílat faktury ve formátu PDF.

Malí veřejní zadavatelé se mohou na základě národních požadavků a vlastní situace rozhodnout, nakolik chtějí do služeb elektronické fakturace investovat a automatizovat je. Dotazované subjekty rovněž uvedly, že důležité pro ně jsou ani ne tak náklady na nákup evropské normy od CEN, nýbrž bezplatná dostupnost informací o evropské normě prostřednictvím CEF a CEN a související pomocné produkty.

Členské státy, které v oblasti elektronické fakturace dosud příliš nepokročily a které se rozhodly pro decentralizovanou architekturu, se budou muset vypořádat s problémy souvisejícími s osvojováním a implementací normy. Tyto problémy však bude moci minimalizovat vláda, pokud poskytne jasné pokyny a pravidla, například pokud jde o použití standardů. Při podpoře používání evropské normy dále pomůže šíření informací, osvěta, sponzorování na vyšší úrovni, školení, kompetenční centra a sdílené služby. U tohoto scénáře se očekává, že dopad normy a související náklady budou významné. Pokud se veřejní zadavatelé rozhodnou, že nevyužijí sdílené služby, které by podstatně snížily a rozložily náklady, nebo že neuplatní přístup „sdílet a znovu využít“ (share and re-use), mohou očekávat dopad na rozpočet. V členských státech, které v oblasti elektronické fakturace dosud příliš nepokročily a které se rozhodly pro centralizovaný systém elektronické fakturace, bude dopad normy záviset na vnitrostátních požadavcích a na úrovni připravenosti veřejného a soukromého sektoru. Státy, které již zavedly standardy, jež jsou v souladu s evropskou normou, by neměly mít žádné výraznější technické problémy. Tam, kde je úroveň připravenosti vysoká, by se osvojení elektronické fakturace mělo zvýšit. Veřejným zadavatelům bude pomáhat centralizovaný systém, ale dodavatelé se budou muset obrátit na komerční provozovatele, přičemž v některých případech bude do určitého omezeného počtu faktur nabízena i bezplatná služba. Aby se však tyto přínosy projevily, musí nejprve ústřední orgány do zřízení takového centralizovaného systému investovat.

5.Dopad na konkrétní zúčastněné strany

Dopad na malé veřejné zadavatele

Z pohovorů s regionálními a místními orgány vyplynulo následující:

·Použití normy je zásadní pro snižování nákladů na straně místních orgánů.

·Předpokládá se, že nejběžnějším způsobem implementace normy bude modernizace systémů ERP, které normu podporují nativně.

·Bez použití rozšíření by implementace normy měla být finančně nenáročná pro všechny veřejné správy.

Dotazované strany mají tedy za to, že přínosy zjednodušení platebních postupů převažují nad jistými náklady spojenými se zavedením normy.

Jak je uvedeno výše, směrnice 2014/55/EU se použije pouze na zakázky, jejichž hodnota je vyšší než prahové hodnoty EU, což omezuje počet malých veřejných zadavatelů, kteří jsou touto povinností dotčeni. Obecně bude na každém veřejném zadavateli, aby sám rozhodl o úrovni automatizace a složitosti svých IT systémů a investicích, které je ochoten v tomto smyslu vynaložit. Vycházet přitom bude muset z vlastní konkrétní situace a z vnitrostátních požadavků. Užitečný nástroj na podporu zavádění normy spatřují dotazované orgány ve financování poskytovaném telekomunikačními projekty Nástroje pro propojení Evropy (CEF).

Dopad na malé a střední podniky

Pro soukromé subjekty neplyne ze směrnice žádná povinnost ohledně používání elektronické fakturace, ačkoli požadovat ji mohou vnitrostátní právní předpisy. Pokud se však pro elektronickou fakturaci u veřejných zakázek rozhodnou, bude na ně mít tato evropská norma pozitivní dopad, neboť veřejné správy v různých zemích budou pro elektronickou fakturaci požadovat stejné specifikace. V některých členských státech jsou služby elektronické fakturace do určitého počtu elektronických faktur poskytovány malým a středním podnikům zdarma. Například v Itálii poskytuje tuto službu – včetně elektronické archivace – obchodní komora.

Evropská norma pro elektronickou fakturaci je navíc také nezávislá na použití elektronického podpisu. Avšak v členských státech, kde je používání elektronického podpisu povinné, by malé a střední podniky měly ve svých rozpočtech počítat s náklady spojenými s jeho používáním v rámci elektronické fakturace veřejnému sektoru.

6.Další kroky

Zúčastněné strany, které byly kontaktovány pro účely studie, navrhly řadu kroků na podporu zavádění evropské normy i kroků směřujících k maximalizaci jejích přínosů. Uvedeny jsou v pořadí, v jakém se nejčastěji opakovaly:

·stávající testovací prostředí, volně přístupné (bez autentizace), by mělo být dále vylepšeno (např. smysluplnější vysvětlení chyb, aktualizace v závislosti na vývoji validačních artefaktů) a mělo by obsahovat příklady jak komplexních, tak jednoduchých faktur;

·ústřední evropský rejstřík všech poskytovatelů služeb a řešení, kteří podporují normu nebo specifikace CIUS, jako klíčový element řídícího a kontrolního systému;

·přehledná dokumentace k normě a jejímu zavádění;

·technická podpora, která bude pomáhat se zaváděním normy;

·validační artefakty k normě by měly být veřejně přístupné a testovací služby by měly být dostupné prostřednictvím API (rozhraní pro programování aplikací) nabídnutého širšímu okruhu uživatelů;

·finanční podpora pro implementátory;

·ke zvážení – základní slovníky a příslušné sémantické specifikace ISA².

Zavádění normy bude vyžadovat údržbu a řízení a kontrolu. Měl by být například zaveden řídící a kontrolní systém, který by kontrolovaným postupem vyhodnocoval rozšíření na úrovni jak sémantické, tak syntaktické a vyhledával znaky společné různým zemím a odvětvím.

Existují navíc přínosy pro veřejné zadavatele, kteří se vydají cestou „maximální strategie“ založené na plné automatizaci procesu. Z hlediska podpory této strategie sehraje významnou roli technický výbor a Evropská komise.

7.Závěr

Touto zprávou se uzavírá postup přípravy evropské normy pro elektronickou fakturaci. Byla vyhodnocena tři kritéria uvedená ve směrnici (praktičnost, uživatelská vstřícnost a případné náklady na zavedení). Podle dvou hlavních zdrojů – technické zprávy CEN a studie PWC – se uvedená evropská norma považuje za vhodnou pro svůj účel.

Souběžně s předložením této zprávy Evropskému parlamentu a Radě bude odkaz na tuto evropskou normu zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie. V souladu s článkem 11 směrnice je toto zveřejnění okamžikem, kterým začínají běžet lhůty uvedené v čl. 11 odst. 2 prvním pododstavci směrnice 2014/55/EU.

(1)

Úř. věst. L 133, 6.5.2014, s. 1.

(2)

M/528 PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE C(2014) 7912 final ze dne 10. prosince 2014 o žádosti o normalizaci podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1025/2012 adresované evropským normalizačním organizacím, pokud jde o evropskou normu pro elektronickou fakturaci a soubor pomocných normalizačních produktů.

(3)

     Komise určila syntax UBL 2.1 pro účely odkazování při zadávání veřejných zakázek prováděcím rozhodnutím Komise 2014/771/EU ze dne 31. října 2014 o identifikaci univerzálního obchodního jazyka verze 2.1 za účelem odkazování při zadávání veřejných zakázek (Text s významem pro EHP).