EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012SC0363
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY of the IMPACT ASSESSMENT Review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on fluorinated greenhouse gases
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Přezkum nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o fluorovaných skleníkových plynech
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Přezkum nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o fluorovaných skleníkových plynech
/* SWD/2012/0363 final */
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SOUHRN POSOUZENÍ DOPADŮ Přezkum nařízení (ES) č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech Průvodní dokument k návrhu NAŘÍZENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU A RADY o fluorovaných skleníkových plynech /* SWD/2012/0363 final */
1. Úvod Fluorované skleníkové plyny (F-plyny)[1] se stále více používají v
řadě různých aplikací, např. při chlazení,
klimatizaci, v pěnách, aerosolech, při požární ochraně a v
elektrických zařízeních. F-plyny jsou však plyny, které velmi výrazně
ovlivňují klima[2].
Stávající nařízení o F-plynech se zaměřuje hlavně na
snižování emisí těchto skleníkových plynů vznikajících během
životního cyklu zařízení a při jejich likvidaci po skončení doby
životnosti, přičemž prakticky neomezuje používání F-plynů
v nových zařízeních. Zároveň jsou však již dnes ve všech
oblastech použití k dispozici bezpečné a energeticky účinné
alternativy F-plynů. Komise zveřejnila zprávu o
uplatňování, účincích a přiměřenosti nařízení o
F-plynech[3].
Byly přitom zjištěny určité nedostatky v provádění, které
je třeba odstranit. Nařízení o F-plynech společně se
směrnicí o mobilních klimatizačních systémech (směrnice
2006/40/ES) by v případě, že by bylo uplatňováno v plném
rozsahu, mohlo zmrazit emise F-plynů na dnešní úrovni. Zpráva však
rovněž dospěla k závěru, že EU by mohla v oblasti F-plynů
podniknout další kroky vzhledem k možnosti emise dále snížit při
relativně nízkých nákladech. Stejně tak i Evropský parlament v této
oblasti opakovaně vyzval k ambiciózním opatřením[4],[5]. Na mezinárodní úrovni vyzývá více než 100 zemí
k opatřením týkajícím se F-plynů v rámci Montrealského protokolu o
látkách, které poškozují ozonovou vrstvu[6].
EU od roku 2009 v zásadě podporuje návrhy na postupné snižování emisí
na základě Montrealského protokolu v celosvětovém měřítku.
Různá opatření v oblasti F-plynů kromě toho podporuje
iniciativa „Koalice pro klima a čisté ovzduší za účelem
snižování emisí znečišťujících látek s krátkou životností
ovlivňujících klima“, která zahrnuje USA, země G8, Evropskou komisi
(EK), Světovou banku a UNEP[7]. 2. Vymezení problému Změna klimatu ovlivňuje každého z
hlediska extrémních povětrnostních podmínek i nákladů na
přizpůsobení se těmto změnám. Aby se zabránilo nežádoucím
dopadům změny klimatu, požaduje mezinárodní vědecký konsensus
omezení nárůstu globální teploty na 2 °C[8]. F-plyny
v současnosti představují celkem 2 % všech emisí skleníkových
plynů v EU, mají však mnohem silnější potenciál oteplování atmosféry
než CO2. Podle nákladově efektivního řešení dekarbonizace
ekonomiky EU by se emise F-plynů měly postupně snížit
o 70–78 % do roku 2050 a o 72–73 % do roku 2030 při marginálních
nákladech na snižování emisí přibližně 50 EUR na tunu
ekvivalentu CO2[9].
Při úplném uplatňování stávajících právních předpisů to pro
odvětví F-plynů znamená snížení o přibližně 70 milionů
tun ekvivalentu CO2 ve srovnání s předpokládanou úrovní emisí v
roce 2030. Od roku 1990 došlo v celosvětovém
používání F-plynů k prudkému nárůstu, který v případě,
že se nezačne řešit, povede ke značnému zvýšení emisí. Protože
zařízení a výrobky obsahující F-plyny mají dlouhou životnost, dosahující
až 50 let (např. stavební izolační pěny), současná
nečinnost veřejných orgánů by vedla ke zbytečně
vysokým emisím po mnoho desetiletí. Kromě řešení stávajících
nedostatků při uplatňování současného nařízení o
F-plynech je proto zcela nezbytné budoucí emise nadále snižovat. Analýza[10] ukazuje, že do roku 2030 by
bylo možné předejít nákladově účinným způsobem[11] dvěma třetinám
předpokládaných emisí[12]
v EU, pokud by byla přijata opatření bránící používání
F-plynů v případě, že k nim existují vhodné alternativy.
Kumulativně lze za období od roku 2015 do roku 2030 dosáhnout
nákladově účinným způsobem úspor emisí v přibližné výši 625
milionů tun ekvivalentu CO2. Nepřijetí opatření v této oblasti by
vedlo buď k tomu, že by EU nesplnila své cíle v oblasti emisí skleníkových
plynů nebo že by další průmyslová odvětví musela přijmout
opatření nákladnější, což by způsobilo ztrátu nákladové
konkurenceschopnosti celého průmyslu. Kromě toho existuje nevyužitý potenciál v
oblasti podpory pronikání zelených, alternativních technologií na trh, které by
podnítilo inovace, „zelená“ pracovní místa a růst[13]. 3. Cíle politiky Obecným cílem přezkumu nařízení o
F-plynech je zajistit nákladově účinný[14] příspěvek ke snížení
emisí skleníkových plynů v EU o 80 až 95 % v roce 2050 v rámci globální
výzvy k zachování změny klimatu pod 2 ºC ve srovnání se stavem
před industrializací. Toho by mělo být dosaženo zejména: –
odrazováním od používání F-plynů s vysokým
potenciálem globálního oteplování (GWP), pokud k nim existují vhodné
alternativy, –
podporou používání alternativních látek nebo
technologií, aniž by byla ohrožena jejich bezpečnost, funkčnost a
energetická účinnost, –
zabraňováním únikům ze zařízení a
řádnou likvidací aplikací využívajících F-plyny po skončení doby
jejich životnosti, –
snazším sbližováním vedoucím k uzavření možné
budoucí dohody o postupném snižování HFC podle Montrealského protokolu, –
podporou udržitelného růstu, stimulováním
inovací a vývojem zelených technologií, –
omezováním veškerých nežádoucích dopadů na
malé a střední podniky, konkurenceschopnost a zaměstnanost a
administrativní zátěž podniků i orgánů a zachováním
hospodářské soutěže na vnitřním trhu v co největším možném
rozsahu. 4. Možnosti politiky V posouzení dopadů je zvažováno pět
možností politiky. První analyzovaná možnost, „žádná změna politiky“
(možnost A), nezavádí žádné nové legislativní požadavky, ale objasňuje
definice a nelegislativní opatření na úrovni EU, aby napomohla lepšímu
uplatňování stávajících požadavků. Stávající právní předpisy se
považují za zásadní, nikoli však postačující k dosažení cílů, a
proto slouží za základní scénář, vůči němuž se posuzují
čtyři doplňující možnosti politiky: –
možnost B: využití „dobrovolných dohod“ mezi
průmyslovými subjekty v odvětvích, kde tyto dohody byly
považovány za realistické díky nízkým nákladům na snižování emisí, –
možnost C: možnost „širší působnosti
omezování úniků a znovuzískávání“ vyžaduje omezování úniků v
odvětvích, na něž se v současnosti nařízení o F-plynech
nevztahuje, –
možnost D: možnost „postupného snižování“
zavádí postupné snižování limitů množství HFC, které lze uvádět na
trh EU, do roku 2030. Tato možnost rovněž zahrnuje opatření
zaměřená na HFC v předem plněných zařízeních, aby se
zabránilo tomu, že by se prahová hodnota vztahovala pouze na výrobky
pocházející z EU, –
možnost E: „zákazy“ používání F-plynů v
odvětvích, kde jsou již dnes ke všem aplikacím k dispozici náhradní
technologie. Některé z těchto možností politiky a
opatření v nich zahrnutých se vzájemně nevylučují a lze je
kombinovat s jinými zvažovanými možnostmi politiky. Další možnosti a dílčí možnosti byly po
vyhodnocení vyloučeny na základě čtyř kritérií: –
efektivnosti (méně než 1 milion tun
ekvivalentu CO2), –
účinnosti (více než 50 EUR na snížení emisí
jedné tuny ekvivalentu CO2), –
technických omezení, např. bezpečnosti
nebo energetické účinnosti, –
dalších omezení, např. souladu s jinými
politikami EU. Všechny zvolené možnosti a jejich dílčí
možnosti jsou tudíž od počátku efektivní, nákladově a energeticky
účinné a bezpečné, protože nedílnou součástí hodnotící analýzy
jsou otázky zdraví a životního cyklu skleníkových plynů. 5. Dopady 5.1. Environmentální Nejefektivnějším způsobem snižování
emisí skleníkových plynů je přístup spočívající v postupném
snižování (D), který do roku 2030 uspoří 71 milionů tun ekvivalentu
CO2, neboli dvě třetiny současných emisí. Zákazy v
určitých odvětvích, v nichž by byly uskutečnitelné (E), by do
roku 2030 přinesly snížení emisí o 53 milionů tun ekvivalentu CO2,
tj. asi polovinu současných emisí, zatímco zavedením dobrovolných dohod
(B) by bylo možné docílit snížení o 22 milionů tun ekvivalentu CO2
(tabulka 1). Snížení emisí v důsledku širší působnosti omezování
úniků (C) by bylo velmi malé, neboť by se omezilo jen na některé
druhy dopravy. Tyto úspory emisí zahrnují dopady energetické účinnosti
(tj. celkové úspory alternativ). Metodickým základem těchto zjištění
je podrobná a komplexní analýza proveditelnosti zavedení bezpečných a
energeticky účinných alternativ při nákladech nižších než 50 EUR na
snížení emisí jedné tuny ekvivalentu CO2 v každém z 28 různých
hlavních pododvětví, která používají F-plyny[15]. Ekotoxikologická rizika v
důsledku uvolňování látek do životního prostředí se u všech možností
považují za nízká nebo zanedbatelná. 5.2. Ekonomické Odvětví
F-plynů zahrnuje řadu různých účastníků trhu,
kteří mohou být změnami politiky zasaženi v různé míře:
výrobci F-plynů, výrobci zařízení, elektroenergetické
společnosti, společnosti zajištující servis zařízení, dovozci a
vývozci, uživatelé zařízení, maloobchodní odvětví a odvětví
surovin (např. kovy a výrobky). Byla analyzována řada
různých ekonomických dopadů (tabulka 1) pomocí vstupně-výstupního
modelu (EmIO-F) a modelu všeobecné rovnováhy (GEM-E3). Celkové účinky jsou
malé: zatímco vstupně-výstupní model naznačuje nepatrný pozitivní
dopad na celkový výstup (až 0,009 %), model GEM-E3 odhaduje mírný pokles (až
−0,006 %). Tyto účinky jsou necitelnější v případě
postupného snižování (D) s následným zavedením zákazů (E). Z přímo
dotčených odvětví by odvětví výroby zařízení mohlo
zaznamenat malé zisky, zatímco odvětví dodávek energie by mohlo čelit
ztrátám způsobeným vyšší energetickou účinností alternativních
zařízení. Dopady na chemický průmysl jsou malé. Modely
předvídají drobné ztráty v odvětví služeb kvůli nižšímu
počtu zařízení využívajících F-plyny, u nichž by bylo třeba
provádět kontroly úniků. Tyto potenciální ztráty by však měly
být plně kompenzovány novými servisními potřebami alternativních
zařízení, jakož i dosud nevyužívanými příležitostmi při
uplatňování stávajících ustanovení o omezování úniků. Postupné snižování (D) se dotýká
největšího počtu aplikačních odvětví, a proto
maximálně stimuluje vývoj nových (zelených) technologií a vede k
největší míře využívání alternativ. Ze stejného důvodu budou o
něco vyšší celkové přímé náklady (investice a provoz) uživatelů
zařízení (s následným zavedením zákazů (E) a dobrovolných dohod (B)).
Podkladové posouzení je založeno na konzervativním přístupu, neboť
zvažuje pouze náhradní možnosti, které jsou v současné době
dostupné, a výpočty byly provedeny na základě dnešních nákladů.
Na pravděpodobný pokles nákladů v důsledku budoucího
technologického vývoje a úspory z rozsahu proto nebyl brán ohled. Nepřímé účinky jsou považovány za
okrajové. V důsledku nízkých nákladů obecně není
nepříznivě ovlivněna konkurenceschopnost, zejména proto, že
žádná z možností politiky nevyžaduje nahrazení stávajících zařízení, takže
přímé investiční náklady by vznikly až po skončení doby
životnosti. Dopady na spotřebitelské ceny budou z makroekonomického
hlediska u všech možností nevýznamné a zanedbatelné (−0,01 až 0,00 % u
možností D a E na základě modelu GEM-E3). Pokud jde o regionální dopady,
přímý dopad by mohl být vyšší o 1 EUR na jednoho obyvatele v
jihoevropských zemích vzhledem k častějšímu používání
klimatizačních zařízení. Velkou část celkového počtu
společností působících v odvětvích, která používají F-plyny,
tvoří malé a střední podniky. Vzhledem k malým ekonomickým
dopadům, k nimž analýza dospěla, se pro tyto společnosti
nepředpokládá žádná nadměrná zátěž. Postupné snižování
(D) zajistí průmyslovým subjektům větší flexibilitu než zavedení
zákazů (E), na což zúčastněné strany často
upozorňovaly. Lze zavést záruky, např. doložky de minimis,
které velmi malé účastníky trhu s F-plyny zprostí povinnosti podávat
zprávy a povinností dalších. Všechny možnosti jsou navrženy tak, aby se na domácí výrobce i dovozce
zařízení vztahovaly při uvádění výrobků na trh EU stejné
podmínky. Mezinárodní konkurenceschopnost proto nebude dotčena. Je
pravděpodobné, že evropské společnosti budou na mezinárodní úrovni
moci využít výhody „prvního tahu“, zejména bude-li dosaženo celosvětové
dohody o postupném snižování F-plynů. Postupné snižování (D) a
zákazy (E) by vytvořily významný trh pro technologie s nízkým GWP,
čímž by zároveň podnítily vývoj těchto technologií ve
vyvážejících třetích zemích. Správní náklady lze udržet na
poměrně nízké úrovni, neboť hlavním zdrojem údajů
potřebných k provádění budoucích možností politiky bude stávající
režim podávání zpráv v rámci nařízení o F-plynech. Náklady by mohlo
zvýšit jen nezávislé ověřování, které by nastalo především
při řádném provádění dobrovolných dohod (B). Tabulka 1: Souhrnná tabulka environmentálních,
ekonomických a sociálních dopadů možností politiky do roku 2030[16] DOPADY || Možnost B || Možnost C || Možnost D || Možnost E || || Dobrovolné dohody || Širší působnost || Postupné snižování || Zákazy || ENVIRONMENTÁLNÍ || || || || || Snížení emisí SOUČET [mil. tun ekv. CO2] || 22,2 || 1,4 || 70,7 || 53,3 || Celkové přímé náklady [mil. EUR/rok] || 530 || 66 || 1 500 || 1 330 || Správní náklady [mil. EUR/rok] || 10,7 || 0 || 0,2 (+ 1,9 jednorázově) || 1,2 || Přímé účinky na odvětví výroby (změna v %) [% v roce 2007, vstupně-výstupní model] || 0,006 || zaned. || 0,009 || 0,003 || - stroje/zařízení || 0,38 || zaned. || 0,52 || 0,23 || - služby/údržba || −0,09 || zaned. || −0,38 || −0,37 || - chemické látky || −0,19 || zaned. || 0,17 || 0,03 || - elektrická energie || −0,19 || zaned. || −0,59 || −0,26 || Dopady na HDP (změna v %, model GEM-E3) || menší než u možnosti D || zaned. || −0,006 || −0,003 || Regionální dopady || zaned. || zaned. || malé účinky na jihu EU || menší než u možnosti D || Dopady na malé a střední podniky || žádné významné účinky || zaned. || žádné významné účinky || žádné významné účinky || Vnitřní trh || žádné || žádné || žádné || žádné || Konkurenceschopnost, obchod a investice || malé || zaned. || malé pozitivní u alternativ || malé pozitivní u alternativ || Třetí země || zaned. || zaned. || pobídky k alternativám v celosvětovém měřítku || pobídky k alternativám v celosvětovém měřítku || Spotřebitelské ceny || zaned. || zaned. || zaned. || zaned. || Inovace a výzkum || mírně usnadní zavádění nových technologií || zaned. || usnadní zavádění nových technologií a výrobků || usnadní zavádění nových technologií a výrobků || SOCIÁLNÍ || || || || || Zaměstnanost: dopad v roce 2030 [počet pracovních míst] || +600 || zaned. || −16 000 až +7 000 || −12 000 až +4 000 || Bezpečnostní a zdravotní rizika || zaned. || zaned. || zaned. || zaned. || 5.3. Sociální Dopad na zaměstnanost je malý. V
případě postupného snižování (D) se modelované účinky pohybují v
rozmezí od nárůstu o zhruba 7 000 ke snížení o 1 600 až 16 000 pracovních
míst. Jelikož účinky dalších možností jsou nižší, maximální
předpokládaný dopad na zaměstnanost činí řádově +0,003
% až −0,007 % (možnost D). Dopad na tvorbu pracovních míst by se projevil
v odvětví výroby strojů a zařízení, jakož i
v odvětvích dodávajících vstupní materiály (např. základní kovy,
kovové výrobky). Ztráty pracovních míst lze předpokládat v odvětví
dodávek energie a odvětví služeb, ale ztráty ve druhém z uvedených
odvětví by byly pravděpodobně vyváženy jinými účinky. Nepředpokládá se, že rizika spojená s
ochranou zdraví při práci se u alternativ zvýší, budou-li dodržovány
bezpečnostní normy a postupy. Analýza proveditelnosti alternativ vycházela
z předchozí podmínky, že by měly být zavedeny jen osvědčené,
bezpečné a energeticky účinné technologie. Bezpečnostní rizika
se dále sníží i díky navrhovaným minimálním požadavkům na školení
certifikovaných pracovníků, zahrnující rovněž alternativní látky. 6. Porovnání možností Posouzení dopadů dospělo k
závěru, že postupné snižování (D) by mělo největší přidanou
hodnotu pro životní prostředí, maximálně by stimulovalo inovace a
ekonomiku i celou společnost by nestálo mnoho. V souladu s plánem
přechodu na nízkouhlíkové hospodářství v EU by vedlo
přibližně k 60% snížení emisí v roce 2030 ve srovnání s rokem
2005, a je tedy jedinou dostatečně účinnou možností. Mnoho
zúčastněných stran tuto možnost zároveň považuje za
flexibilnější než zákazy (E). Dobrovolné dohody (B) a stejně tak
širší působnost omezování úniků a znovuzískávání (C) nemohou ani zdaleka
dosáhnout dostatečných úspor emisí z hlediska celkového cíle. Sociální a
ekonomické dopady jsou u všech možností považovány za okrajové. Celkově lze nejvyšší účinnosti
dosáhnout kombinací postupného snižování (možnost D) a rozšíření
ustanovení o omezování úniků na některé druhy dopravy (možnost C),
jakož i zákazů uvádění výrobků na trh v několika omezených
oblastech (plyny, které nejsou předmětem postupného snižování, a
ničení vedlejších produktů, které jsou jako dílčí možnosti
zahrnuty do možnosti E). K zajištění environmentální integrity mechanismu
postupného snižování a rovných podmínek na trhu jsou nezbytná opatření k
tomu, aby byla do prahové hodnoty započítávána i množství dovezená
v předem plněných zařízeních. Některé zúčastněné strany[17] rovněž doporučují
kombinovat postupné snižování s některými „podpůrnými“ zákazy,
např. v oblasti chladírenství, s cílem poskytnout více jistoty
o dostupnosti F-plynů těm odvětvím, ve kterých je náhrada
obtížnější. Tyto zákazy by v zásadě neměly vliv na
environmentální, ekonomické ani sociální dopady, neboť „postupné
snižování“ by se na tato odvětví vztahovalo v každém případě. V
důsledku toho by možnost D spolu s možností C, jakož i s doplňujícími
a podpůrnými zákazy vedly ke snížení emisí o přibližně 72
milionů tun ekvivalentu CO2 (čímž by se emise
v porovnání s možností D snížily o další 1 milion tun ekvivalentu CO2).
[1] F-plyny zahrnují částečně fluorované
uhlovodíky (HFC), zcela fluorované uhlovodíky (PFC) a fluorid sírový (SF6).
Celkem 98 % hmotnostních F-plynů, které jsou uváděny na trh v EU,
jsou HFC (údaje za rok 2010). [2] Potenciál globálního oteplování F-plynů je až 23
000krát vyšší než u CO2. [3] KOM(2011) 581. „O používání, účincích a
přiměřenosti nařízení o některých fluorovaných
skleníkových plynech (nařízení (ES) č. 842/2006)“, 26. září
2011, http://ec.europa.eu/clima/policies/f-gas/docs/report_cs.pdf . [4] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 14. září
2011: „Komplexní přístup k jiným antropogenním emisím ovlivňujícím
klima, než jsou emise CO2“, P7_TA(2011). [5] 0384Usnesení Evropského parlamentu ze dne 15.
března 2012: „Konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku
2050 – usnesení EP k plánu přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové
hospodářství do roku 2050“ (2011/2095(INI)), P7_TA-PROV(2012) 0086. [6] ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/22mop/MOP-22-9E.pdf
. [7] www.unep.org/ccac/ . [8] Čtvrtá hodnotící zpráva IPCC, Změna klimatu,
2007: Pracovní skupina III: Zmírnění změny klimatu, www.ipcc.ch/publications_and_data/ar4/wg3/en/contents.html
. [9] KOM(2011) 112. „Plán přechodu na konkurenceschopné
nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050“, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52011DC0112:CS:NOT . [10] Schwarz et al., 2011, „Preparatory study for
a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse
gases“ (Přípravná studie pro přezkum nařízení (ES)
č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech),
Öko-Recherche et al., ec.europa.eu/clima/policies/F-gas/docs/2011_study_en.pdf
. [11] Často mnohem nižší než 50 EUR/t ekvivalentu CO2. [12] Prognóza vychází z předpokladu, že nařízení o
F-plynech je prováděno v plném rozsahu. [13] Mnoho těchto společností „zeleného růstu“,
často malých a středních podniků, uvedlo, že za stávajících
tržních podmínek je pro ně těžké uvádět své výrobky na trh. [14] Za nákladově účinné se považují náklady na
snížení emisí pohybující se pod hranicí 50 EUR na snížení emisí CO2 o jednu
tunu. [15] Schwarz et al., 2011, „Preparatory study for
a review of Regulation (EC) No 842/2006 on certain fluorinated greenhouse
gases“ (Přípravná studie pro přezkum nařízení (ES)
č. 842/2006 o některých fluorovaných skleníkových plynech),
Öko-Recherche et al. [16] zaned. = zanedbatelné. [17] Např. síť agentur ochrany životního
prostředí.