13.10.2017   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 345/114

Zpravodaj:

Mihai MANOLIU

1.1.

EHSV se domnívá, že z přezkumu provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí (dále jen „přezkum“) vyplývá, že v mnoha členských státech EU je závažným problémem nedostatečné, roztříštěné a nerovnoměrné provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí. Mezi základními příčinami nedostatečného provádění, které byly určeny v přezkumu, je zjevně chybějící politická vůle vlád mnoha členských států učinit ze zásadního zlepšení politickou prioritu a poskytovat dostatečné zdroje. Zprávy o přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí týkající se jednotlivých zemí ukazují, co vše ještě musí EU udělat, aby bylo dosaženo cílů a milníků stanovených v 7. akčním programu pro životní prostředí:

1.2.

EHSV zdůrazňuje, že řádné provádění acquis EU v oblasti životního prostředí je v zájmu evropských občanů a má skutečný hospodářský a sociální přínos. Pro zdraví občanů je nutné zdravé životní prostředí. Pro zemědělství a mnoho dalších ekonomických činností jsou nezbytné fungující ekosystémy. Dokonce i zavádění environmentálních norem ve všech členských státech zajišťuje rovné podmínky pro podniky. Změna orientace ekonomiky na postupy šetrné k životnímu prostředí poskytuje významný potenciál pro hospodářskou modernizaci a inovace, podnikatelské a pracovní příležitosti a dobré pracovní podmínky.

1.3.

Za provádění jsou odpovědné především členské státy, zatímco Komise hraje důležitou úlohu při zajišťování toho, aby provádění probíhalo vhodně a rovnoměrně.

Klíčovými předpoklady úspěšného provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí na úrovni členských států jsou politická vůle, propojení environmentálních a ostatních politik a aktivní zapojení občanské společnosti do rozhodování a přezkumu.

1.4.

Evropští občané si Evropskou unii cení pro její rozvinuté normy v oblasti ochrany životního prostředí. Nedostatečné provádění těchto norem podrývá důvěryhodnost EU, pokud jde o zajištění toho, aby byly tyto normy uplatňovány stejně všemi členskými státy EU.

1.5.

EHSV vítá přezkum jako nový přístup a důležitý krok v probíhajícím procesu, jehož cílem je nastolit společný závazek Komise a členských států zlepšit provádění politik a právních předpisů v oblasti životního prostředí. V tomto procesu je nutné pokračovat s náležitým ohledem na součinnost, komplexní přístup, transparentnost a inkluzivnost.

1.6.

EHSV podporuje integrovaný politický přístup přezkumu a poukazuje na to, že se musí týkat i propojení environmentálních a sociálních politik. Provádění cílů v oblasti životního prostředí lze zlepšit pouze tehdy, pokud budou sociální dopady, tedy důsledky pro trh práce a spotřebitele, zejména zranitelné skupiny, pečlivě řešeny a aktivně zohledněny. Důležitým nástrojem k dosažení cílů stanovených v právních předpisech v oblasti životního prostředí jsou tržní nástroje, například ekologické daňové reformy. EHSV v této souvislosti poukazuje na to, že závazek postupného rušení dotací s nepříznivým vlivem na životní prostředí musí být uveden do praxe.

1.7.

Přezkum provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí by měl být v následujících letech dále rozpracován a jeho rozsah rozšířen na další oblasti práva, jež jsou podstatné z hlediska životního prostředí, jako jsou právní předpisy v oblasti klimatu a chemických látek.

1.8.

Provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí by mělo být integrovaným způsobem zvažováno spolu s ostatními oblastmi politiky. V zájmu usnadnění průřezových řešení by měly být uspořádány společné diskuse s Radou ve složení pro životní prostředí a jinými složeními Rady. Měl by být dále vysvětlen vztah mezi evropským semestrem a přezkumem, aby se zajistilo optimální využití potenciálu různých nástrojů.

1.9.

EHSV vítá úsilí Komise zřídit strukturované dialogy s vládami členských států na základě zjištění obsažených ve zprávách o jednotlivých zemích. Aby byly tyto dialogy účinné, musí být transparentní a poskytovat jasné výsledky a následná opatření. Měl by být zvážen a stanoven soubor podmínek platných pro všechny zúčastněné strany a nutných pro účinný průběh dialogu.

1.10.

EHSV poukazuje na to, že účinné provádění opatření na ochranu životního prostředí závisí zčásti na tom, že se občanské společnosti (zaměstnavatelích, zaměstnancích a dalších zástupcích společnosti) dostane aktivní úlohy díky tomu, že veřejnost bude sledovat řádné provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí, a to prostřednictvím svobodného přístupu k informacím o životním prostředí, účasti na procesu tvorby politiky v oblasti životního prostředí a přístupu k právní ochraně. Občané musí mít přístup k přesným zprávám o provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí v místech, kde žijí a pracují. Veškerý pozitivní vývoj v oblasti ochrany životního prostředí zahrnoval významné zapojení občanské společnosti, která je strážcem demokracie.

1.11.

EHSV lituje, že v přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí není dostatečně zohledněna klíčová úloha občanské společnosti. Intenzivnější zapojení občanské společnosti by mohlo tento přezkum posílit. Organizace občanské společnosti na celostátní úrovni musí mít možnost přispět svými odbornými znalostmi a vhledem ke zprávám o jednotlivých zemích i ke strukturovaným dialogům s jednotlivými zeměmi a k následným krokům. EHSV je připraven usnadnit dialog s občanskou společností na úrovni EU.

2.1.

Komise v květnu 2016 zahájila přezkum provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí (1) s cílem zlepšit provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí v členských státech Unie. Tento přezkum je kooperativní nástroj politiky založený na informacích, jenž nezavádí žádné právní požadavky ani povinnosti na podávání zpráv. Je koncipován jako nepřetržitý proces se zprávami, které Komise vypracuje jednou za dva roky, a dialogem vedeným s členskými státy.

2.2.

V únoru 2017 zveřejnila Komise první sadu 28 zpráv o jednotlivých zemích pro každý členský stát a sdělení o přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí se souhrnem zjištění a závěrů a opatření, která Komise přijme.

3.1.

EU má komplexní soubor právních předpisů v oblasti životního prostředí. Vážným problémem je však jeho řádné provádění. Zprávy o jednotlivých zemích vypracované v rámci přezkumu ukazují roztříštěné a nerovnoměrné provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí v členských státech EU. V přezkumu se správně popisují výhody řádného provádění pro kvalitu života evropských občanů, rovné podmínky pro podniky a vytváření pracovních míst (2). Náklady vyplývající z neprovádění těchto předpisů se odhadují na 50 miliard EUR ročně (3).

3.2.

7. akční program pro životní prostředí, přijatý Evropským parlamentem a Radou v roce 2013 (4), si za jednu z hlavních priorit vytyčil lepší provádění právních předpisů. EHSV oceňuje, že Komise tuto prioritu uvádí prostřednictvím přezkumu do praxe.

3.3.

Zprávy o jednotlivých zemích shrnují informace, které nejsou zcela nové. Jejich jednoznačná přidaná hodnota však spočívá v tom, že mezery v provádění předpisů jsou poprvé řešeny komplexním a průřezovým způsobem zahrnujícím hlavní oblasti právních předpisů v oblasti životního prostředí a všechny členské státy. Tato nová úroveň hodnocení umožňuje analyzovat společné základní příčiny a strukturální překážky s cílem zajistit lepší provádění předpisů a vytvořit nápravná opatření a nástroje umožňující provádění.

3.4.

Přístup přijatý v přezkumu také umožňuje přejít od reagování na špatné provádění právních předpisů pomocí řízení o nesplnění povinnosti k proaktivním opatřením řešícím základní příčiny nedostatečného provádění předpisů. Za provádění právních předpisů EU v oblasti životního prostředí jsou však odpovědné hlavně členské státy EU. Je nutné přiznat, že mezi základními příčinami nedostatečného provádění, které byly určeny v přezkumu, je v mnoha případech zjevně nedostatečná politická vůle vlád mnoha členských států učinit ze zásadního zlepšení politickou prioritu a poskytovat za tímto účelem dostatečné zdroje (5). EHSV by proto ocenil, kdyby přezkum mohl napomoci k zařazení potřeby zlepšit provádění předpisů do politické agendy v členských státech EU a při jednáních Rady.

3.5.

Komise musí nedostatečné provádění právních předpisů EU členskými státy řešit prostřednictvím vhodných a přísných opatření, včetně řízení o nesplnění povinnosti. EHSV je znepokojen tím, že tato opatření dosud nebyla účinná. Evropští občané si Evropskou unii cení zčásti pro její rozvinuté normy v oblasti ochrany životního prostředí. Nedostatečné provádění těchto norem proto podrývá důvěryhodnost EU v očích jejích občanů.

3.6.

Dobrým základem pro strukturovaný dialog mezi Komisí a každým členským státem jsou zprávy o jednotlivých zemích. Umožňují také, aby se členské státy učily od sebe navzájem, identifikovaly společné problémy a poučily se z osvědčených postupů dle zásady, že ve sdílení je síla.

3.7.

Jelikož skutečnými aktéry při provádění opatření v oblasti životního prostředí jsou občané, místní komunity a podniky, musí občanská společnost zastávat při přezkumu aktivní roli. Zapojit občanskou společnost do tohoto úsilí jako partnera je zcela nezbytné.

3.8.

EHSV oceňuje, že Komise považuje zapojení občanské společnosti za důležitý přínos ke krokům následujícím po přezkumu. V přezkumu však stále není přesně uvedeno, jakým způsobem by měla být občanská společnost zapojena. Účast občanské společnosti musí být zajištěna v průběhu celého přezkumu, nejen během následných kroků. Tento aspekt přezkumu je třeba rozpracovat.

4.1.1.

Přezkum zatím zahrnuje oběhové hospodářství a nakládání s odpady, přírodu a biologickou rozmanitost, kvalitu ovzduší a hluk a kvalitu vody a vodní hospodářství, tedy komplexní oblast právních předpisů týkajících se životního prostředí. Do následujícího kola by měla být zařazena další odvětví úzce související s těmito oblastmi politiky. Týká se to zejména zmírňování změny klimatu a přizpůsobení se této změně, tedy oblastí, jež jsou pro mnoho environmentálních politik, jako je ochrana přírody a biologické rozmanitosti a vodní hospodářství, klíčové. Pro zdravé životní prostředí, dobré životní podmínky a čisté oběhové hospodářství je zásadní provádění právních předpisů o chemických látkách.

4.2.1.

Zprávy o jednotlivých zemích poskytují velmi dobrý přehled environmentálních problémů, kterým každý členský stát čelí, a jeho výsledků při provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí. EHSV také oceňuje, že zprávy o jednotlivých zemích odkazují na cíle udržitelného rozvoje, které s těmito problémy souvisejí. Dává se tak najevo, že zlepšování environmentální výkonnosti je součástí širšího přístupu v rámci udržitelného rozvoje usilujícího o hospodářský, sociální a environmentální pokrok integrovaným, uceleným a vyváženým způsobem.

4.2.2.

Zprávy o jednotlivých zemích také občanům a organizacím občanské společnosti v příslušných zemích poskytují přidanou hodnotu: nejen že nevládním zúčastněným stranám zajišťují dobrý přehled situace v jejich zemi, ale také jim umožňují porovnávat výkonnost s ostatními členskými státy a identifikovat nedostatky a nevyužitý potenciál. Zprávy o jednotlivých zemích musí být považovány za cenný nástroj pro občanské společnosti v členských státech EU, díky němuž mohou činit své vlády odpovědnými za zajištění zdravého životního prostředí. Dávají občanské společnosti možnost dožadovat se lepšího provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí.

4.2.3.

Tento potenciál by však mohl být dále posílen ještě větším zapojením občanské společnosti do přípravy zpráv o jednotlivých zemích, strukturálních dialogů a návazných kroků a také do přezkumu zpráv v následujícím dvouletém cyklu. Organizace občanské společnosti mají značné znalosti, které mohou být využity k určení hlavních environmentálních problémů, jimž jejich země čelí. Proto by s nimi měly být vedeny konzultace od samého počátku.

4.2.4.

V zájmu ustavení přezkumu jako nepřetržitého procesu bude důležité sledovat pokrok v provádění doporučení předchozích kol zpráv o jednotlivých zemích a shrnout výsledky v následujícím kole přezkumu.

4.3.1.

EHSV oceňuje, že Komise považuje přezkum za příležitost k analýze společných základních příčin nedostatečného provádění. V prvotním posouzení obsaženém ve sdělení by se mělo pokračovat s členskými státy, přičemž je třeba zohlednit přímé zkušenosti a znalosti nevládních zúčastněných stran i výzkum provedený akademickými pracovníky, think tanky a sítí Evropské unie pro provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí (IMPEL).

4.3.2.

Komise již určila důležité společné základní příčiny: neúčinnou koordinaci mezi místními, regionálními a celostátními orgány, nedostatečnou správní kapacitu a nedostatečné financování, nedostatek poznatků a údajů, nedostatečné mechanismy zajišťování dodržování předpisů a nedostatečnou integraci a soudržnost politik.

4.3.3.

Komise uvádí několik příkladů lepší koordinace a integrace politik, například koordinovaný přístup k politice v oblasti čistého ovzduší a politikám v oblasti mobility. EHSV podporuje tento integrovaný politický přístup a poukazuje na to, že se musí týkat i propojení environmentálních a sociálních politik. Provádění cílů v oblasti životního prostředí lze zlepšit pouze tehdy, pokud budou sociální dopady, tedy důsledky pro trh práce a spotřebitele, zejména zranitelné skupiny, pečlivě řešeny a aktivně zohledněny.

4.3.4.

Nedostatečná politická vůle je nakonec důvodem mnoha z těchto problémů (6). Bude proto důležité, aby přezkum uspěl ve svém cíli zabývat se prováděním právních předpisů v oblasti životního prostředí jako politickou otázkou a zařadil jej do agendy EU.

4.3.5.

EHSV také zdůrazňuje, že nezbytnými předpoklady pro řádné provádění předpisů jsou pravomoci a znalosti příslušných orgánů. K usnadnění toho, aby se občanská společnost zapojila do procesu přezkumu, jsou kromě toho nepostradatelné zvyšování povědomí a komunikace.

4.3.6.

Komise zmiňuje tržní nástroje a investice jako nástroje umožňující lepší provádění cílů obsažených v právních rámcích pro životní prostředí. EHSV v jednom z dřívějších stanovisek poukázal na potenciál ekologických daňových reforem spočívajících v přesunutí daňové zátěže z práce na využívání zdrojů, čímž se dosáhne jak vytváření pracovních míst, tak hospodářské inovace a sníží se nepříznivé dopady na životní prostředí (7).

4.3.7.

V tomtéž stanovisku si EHSV stěžoval na trvající dotace se škodlivým účinkem na životní prostředí. Bylo dosaženo jen malého pokroku. Jako důležité nástroje umožňující lepší provádění zmínila Komise ve sdělení jak daňovou reformu, tak postupné rušení dotací se škodlivým účinkem na životní prostředí. Nebyl však předložen žádný postup, jak tuto patovou situaci změnit.

4.4.1.

Jak Komise zdůraznila, odpovědnost za řádné provádění acquis EU v oblasti životního prostředí spočívá především na členských státech. Existují však zajisté také důležité otázky na úrovni EU, které mohou řádnému provádění předpisů překážet nebo ho podporovat. Inteligentní začleňování cílů v oblasti životního prostředí a jiných oblastí politiky musí začít na úrovni EU inteligentní a jednotnou regulací a vyčleněním finančních prostředků. Ekologizace SZP je toho dobrým příkladem a je třeba se z ní poučit. Větší soudržnost politik v oblasti udržitelného rozvoje na úrovni EU by také mohla přispět ke zlepšení environmentální výkonnosti v členských státech EU. Přezkum by také měl být využit jako mechanismus k získání zpětné vazby o tom, zda je třeba prováděné politiky či právní předpisy EU upravit nebo aktualizovat.

4.4.2.

Komise na základě zjištění prvního kola přezkumu nabízí, že usnadní úsilí členských států zavedením strukturovaného dialogu o provádění s každým z členských států, poskytnutím individualizované podpory odborníkům členských států prostřednictvím jejich kolegů z jiných členských států a diskusí o společných strukturálních problémech v Radě. EHSV tato opatření vítá, přestože má pochybnosti, zda budou stačit ke zlepšení celkové kvality environmentální výkonnosti členských států.

4.5.1.

Zavedení strukturovaných dialogů obdobně jako v evropském semestru bylo plánováno již v 7. akčním programu pro životní prostředí (8). Ve sdělení chybí informace o praktických opatřeních k zajištění těchto dialogů, která by neměla být ponechána na uvážení vlád členských států. Měl by být zvážen a stanoven soubor podmínek platných pro všechny zúčastněné strany a nutných pro účinný průběh dialogu.

4.5.2.

Musí být zajištěna vyvážená účast široké škály nevládních zainteresovaných stran i regionálních a místních orgánů. Je nutné je pozvat s dostatečným předstihem a musí jim být poskytnuty náležité informace, aby mohly připravit své příspěvky.

4.5.3.

Aby byly tyto dialogy účinné, musí být zorganizovány se zaměřením na výsledky. Měly by být jasně stanoveny a monitorovány výsledky a další kroky, závazky účastníků a lhůty. V 7. akčním programu pro životní prostředí se zmiňují „partnerské prováděcí dohody“ mezi Komisí a členskými státy. O tomto nástroji by se mělo uvažovat i v případě přezkumu provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí. Závazky mohou vzejít i od nevládních zúčastněných stran, jako je průmysl, maloobchod nebo zemědělství.

4.6.1.

EHSV vítá zorganizování vzájemné podpory mezi odborníky různých členských států. V úvahu by se měly vzít bohaté a dlouholeté zkušenosti sítě EU pro provádění a vymáhání práva v oblasti životního prostředí (IMPEL).

4.6.2.

Výměna jednotlivých odborníků by měla být doplněna o širší programy vzájemné podpory mezi členskými státy, obdobně jako v případě projektů partnerství programu Phare, které úspěšně podporovaly přizpůsobování se acquis EU během procesu rozšíření EU v období 2004–2007. Mělo by se také zvážit zavedení programů vzájemného hodnocení podobně jako u programu hodnocení environmentální výkonnosti OECD (9).

4.7.1.

Komise má v úmyslu projednat v Radě společné strukturální překážky bránící řádnému provádění. Tak by se otázka provádění předpisů dostala do politické agendy. Chybí však informace o tom, jak to bude zajištěno.

4.7.2.

Zároveň s „ekologizací“ evropského semestru byly v posledních letech provedeny pokusy využít tento ústřední mechanismus koordinace veřejné správy mezi Komisí a členskými státy i ke zlepšení environmentální výkonnosti. Na problémy související s environmentální výkonností by tak byli upozorněni přímo předsedové vlád a bylo by snadnější přijímat integrovaná řešení.

4.7.3.

Ekologizace evropského semestru však dosud nebyla příliš úspěšná. Komise nechce nahradit proces ekologizace semestru přezkumem provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí. Vztah mezi evropským semestrem a přezkumem by však měl být v tomto případě dále vysvětlen, aby se zajistilo optimální využití potenciálu každého nástroje.

4.7.4.

Diskuse během zasedání Rady ve složení pro životní prostředí pravděpodobně nebudou samy o sobě stačit. V zájmu usnadnění integrovaných a průřezových řešení by se mělo usilovat o společné diskuse s dalšími složeními Rady, například ve složení pro dopravu nebo pro zaměstnanost a sociální věci.

4.8.1.

Komise správně ujasnila, že by přezkum neměl nahradit právní kroky ke zlepšení provádění právních předpisů v oblasti životního prostředí, neboť to nespadá do rozsahu přezkumu. Přístup přezkumu založený na větší spolupráci však bude úspěšný, pouze pokud bude možnost právních následků a sankcí uplatňována věrohodně a účinně. Týká se to řízení o nesplnění povinnosti zahájených Komisí v případě porušení právních předpisů v oblasti životního prostředí, ale i právních prostředků, díky nimž občané a občanské společnost činí vlády odpovědné na úrovni členských států a EU.

4.8.2.

EHSV by Komisi a členským státům rád připomněl, že některá opatření na posílení prosazování právních předpisů v oblasti životního prostředí byla zařazena do 7. akčního programu pro životní prostředí a dosud se o nich nemluvilo:

4.8.3.

EHSV posoudí připravované sdělení Komise o přístupu veřejnosti k právní ochraně v oblasti životního prostředí v samostatném stanovisku.