1

Kasačním opravným prostředkem se Belgické království domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 25. března 2015, Belgie v. Komise (T‑538/11, EU:T:2015:188, dále jen „napadený rozsudek“), jímž byla zamítnuta jeho žaloba na částečnou neplatnost rozhodnutí Komise 2011/678/EU ze dne 27. července 2011 o státní podpoře ve prospěch financování testů [depistáží] prováděných za účelem zjištění přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) u skotu, kterou provedla Belgie [státní podpora C 44/8 (dříve NN 45/04)] (Úř. věst. L 274, s. 36, dále jen „napadené rozhodnutí“).

2

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 999/2001 ze dne 22. května 2001 o stanovení pravidel pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií (Úř. věst. L 147, s. 1; Zvl. vyd. 03/32, s. 289), bylo přijato na základě čl. 152 odst. 4 písm. b) ES.

3

Cílem tohoto nařízení je podle druhého bodu odůvodnění přijmout zvláštní opatření pro prevenci, tlumení a eradikaci některých přenosných spongiformních encefalopatií (TSE), včetně bovinní spongiformní encefalopatie (BSE), a to vzhledem k vysokému nebezpečí, které představují pro zdraví lidí a zvířat.

4

Článek 6 nařízení č. 999/2001, nadepsaný „Systém dohledu“, v odst. 1 prvním pododstavci stanoví:

„Členské státy provádějí roční program dohledu nad BSE a klusavkou (scrapie) v souladu s přílohou III kapitolou A. Tento program obsahuje třídicí postup využívající [provádění depistáží pomocí] zrychlených testů.“

5

Příloha III kapitola A část I nařízení č. 999/2001 stanoví minimální požadavky pro program dohledu nad BSE u skotu. Pro účely tohoto programu stanoví zejména výběr určitých dílčích populací skotu staršího 30 měsíců, včetně zvířat normálně poražených pro lidskou spotřebu.

6

Kromě toho část IV kapitoly A přílohy III nařízení č. 999/2001 stanoví:

„Členské státy zajistí, aby žádné části těl zvířat vyšetřovaných podle této přílohy nebyly použity v potravinách, krmivech a hnojivech, dokud nebylo provedeno laboratorní vyšetření s negativním výsledkem.“

7

Nařízení Komise (ES) č. 1248/2001 ze dne 22. června 2001, kterým se mění přílohy III, X a XI nařízení č. 999/2001 (Úř. věst. L 173, s. 12; Zvl. vyd. 03/32, s. 450), rozšířilo s účinností od 1. července 2001 povinnost provádět depistáže BSE pomocí zrychlených testů na veškerý nuceně poražený skot starší 24 měsíců.

8

Nařízení Komise (ES) č. 1494/2002 ze dne 21. srpna 2002, kterým se mění přílohy III, VII a XI nařízení č. 999/2001 (Úř. věst. L 225, s. 3; Zvl. vyd. 03/36, s. 550), rozšířilo tutéž povinnost na skot starší 24 měsíců, který uhynul nebo byl poražen za jiným účelem než zejména k lidské spotřebě.

9

Komise Evropských společenství přijala v průběhu roku 2002 pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (Úř. věst. 2002, C 324, s. 2, dále jen „pokyny TSE“).

10

Bod 12 pokynů TSE upřesňuje, že se tyto pokyny „týkají státních podpor, jejichž cílem je pokrýt náklady vzniklé v souvislosti s testy [k depistáži] TSE na uhynulých zvířatech a na jatečních odpadech, poskytovaných hospodářským subjektům působícím v odvětví výroby, zpracování a uvádění zvířat a živočišných produktů uvedených v příloze I Smlouvy na trh“. (neoficiální překlad)

11

Co se konkrétně týče testů k depistáži TSE, body 23 až 25 pokynů TSE stanoví následující:

12

Pokud jde o státní podpory určené na pokrytí nákladů vzniklých v souvislosti s testy k depistáži TSE a BSE, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, bod 45 pokynů TSE stanoví, že Komise posoudí jejich slučitelnost v souladu s bodem 11.4 pokynů Komise o státní podpoře v odvětví zemědělství (Úř. věst. 2000, C 28, s. 2) a s praxí Komise od roku 2001 týkající se povolování takových podpor až do výše 100 %.

13

Skutečnosti předcházející sporu byly popsány v bodech 11 až 39 napadeného rozsudku. Pro účely tohoto kasačního opravného prostředku mohou být shrnuty následovně.

14

Ve sporném rozhodnutí Komise usoudila, že belgický systém financování povinných testů k depistáži BSE ze státních zdrojů za období 2001 až 2005 naplnil čtyři kumulativní podmínky, aby představoval státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Dospěla k závěru, že tato podpora je protiprávní za období od 1. ledna 2001 do 30. června 2004, neboť byla poskytnuta v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.

15

Komise kromě toho měla za to, že za období od 1. ledna 2003 do 30. června 2004 jsou částky přesahující maximální výši 40 eur za test, jak je uvedeno v bodě 24 pokynů, považovány za neslučitelné s vnitřním trhem a musí být vráceny. Měla za to, že ve zbývající části dotčeného období, a sice od 1. ledna 2001 do 31. prosince 2002, dále od 1. července 2004 do 31. prosince 2005, představuje financování testů ze státních zdrojů podporu slučitelnou s vnitřním trhem. Konečně na další opatření financování poskytnutá v dotčeném období bylo nahlíženo tak, že se nejedná o podporu.

16

Výrok sporného rozhodnutí zní takto:

„Článek 1

1.   Opatření financovaná prostřednictvím náhrad nepředstavují podporu.

2.   Financování testů [k depistáži] BSE prostřednictvím státních zdrojů představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem poskytovanou ve prospěch zemědělců, jatek a dalších subjektů, které zpracovávají, prodávají, uvádějí na trh či nakládají s produkty ze skotu, na něž se vztahuje povinnost testování BSE, v období od 1. ledna 2001 do 31. prosince 2002 a v období od 1. července 2004 do 31. prosince 2005.

3.   Financování testů [k depistáži] BSE prostřednictvím státních zdrojů v období od 1. ledna 2003 do 30. června 2004 představuje podporu slučitelnou s vnitřním trhem poskytovanou ve prospěch zemědělců, jatek a dalších subjektů, které zpracovávají, prodávají, uvádějí na trh či nakládají s produkty ze skotu, na něž se vztahuje povinnost testování BSE, pokud jde o částky nižší než 40 [eur] za test. Částky vyšší než 40 [eur] za test jsou neslučitelné s vnitřním trhem a musí být navráceny, s výjimkou podpor poskytnutých na zvláštní projekty, které v době, kdy byly tyto podpory poskytnuty, splňovaly všechny podmínky stanovené v použitelném nařízení de minimis.

4.   Belgie v období od 1. ledna 2001 do 30. června 2004 protiprávně provedla podporu určenou k financování testů [k depistáži] BSE v rozporu s čl. 108 odst. 3 [SFEU].

„Článek 2

1.   Belgie učiní nezbytné kroky, aby zpětně získala od příjemců protiprávní a neslučitelné podpory uvedené v čl. 1 odst. 3 a 4.

[...]“

17

Žalobou došlou kanceláři Tribunálu dne 10. října 2011 se Belgické království domáhalo zrušení sporného rozhodnutí s výjimkou čl. 1 odst. 1 jeho výroku.

18

Belgické království vzneslo na podporu své žaloby jediný žalobní důvod, vycházející z porušení čl. 107 odst. 1 SFEU v tom, že se Komise dopustila nesprávného právního posouzení tím, že kvalifikovala financování povinných testů k depistáži BSE jako státní podporu.

19

Napadeným rozsudkem Tribunál žalobu zamítl.

20

Belgické království navrhuje, aby Soudní dvůr:

21

Komise navrhuje, aby Soudní dvůr:

22

Belgické království vzneslo na podporu kasačního opravného prostředku dva důvody.

23

Prvním důvodem kasačního opravného prostředku Belgické království tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení a porušil povinnost poskytnout odůvodnění, jež mu přísluší, pokud jde o existenci selektivní výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

24

Pokud jde o otázku, zda financování testů představovalo výhodu tím, že zbavilo podniky nákladů, jež obvykle zatěžují jejich rozpočet, Belgické království tvrdí, že Tribunál v bodě 76 napadeného rozsudku nesprávně rozhodl, že tyto náklady zahrnují dodatečné náklady, které musí podniky obvykle nést z důvodu povinností, které jsou zákonného, regulačního nebo smluvního původu, které se vztahují na hospodářskou činnost. Nebylo by totiž možno požadovat, aby finanční důsledky byly vždy neseny ze strany podniků. Jelikož mimoto v projednávané věci neexistují harmonizační předpisy v oblasti financování testů BSE, mohly by členské státy samy převzít náklady na kontroly s nimi související.

25

Belgické království Tribunálu rovněž vytýká, že v bodě 81 napadeného rozsudku rozhodl, že cíl ochrany veřejného zdraví sledovaný povinnými testy, které jsou předmětem dotčeného financování, nepostačuje k tomu, aby byla odmítnuta kvalifikace tohoto financování jako státní podpory. Tento cíl byl totiž uplatněn pouze za účelem tvrzení, že charakter podpory nebyl hospodářský, což je relevantním faktorem k odůvodnění skutečnosti, že náklady na testy nemusí automaticky zatěžovat rozpočet podniků.

26

Belgické království rovněž tvrdí, že je nesprávné, že v bodě 89 napadeného rozsudku Tribunál posoudil judikaturu Soudního dvora týkající se financování některých hygienických kontrol s ohledem na předpisy týkající se volného pohybu zboží jako irelevantní pro uplatnění čl. 107 odst. 1 SFEU, zatímco, stejně jako v oblasti podpor, tyto kontroly členských států mají rovněž dopad na vnitřní trh.

27

Podle navrhujícího členského státu se Tribunál nemohl – aby zamítl jeho argument, že povinné testy k depistáži BSE mohly být převzaty státem, souvisejí-li s výkonem pravomocí veřejné moci a nevykazují-li hospodářský charakter – omezit na tvrzení, že dotčené hospodářské subjekty samy nevykonávají pravomoc veřejné moci.

28

Belgické království dále tvrdí, že Tribunál nemohl, aniž by se dopustil nesprávného právního posouzení, zamítnout v bodě 67 svého rozsudku jako irelevantní argument, podle něhož unijní zákonodárce neharmonizoval podmínky financování testů k depistáži BSE, na rozdíl od toho, co učinil u kontrol v jiných oblastech, které se týkají bezpečnosti potravin, zatímco tento prvek byl relevantní k posouzení, zda tyto náklady podniky musí či nemusí obvykle nést.

29

Konečně, Belgické království, jež v řízení v prvním stupni tvrdilo, že financování testů k depistáži BSE veřejným orgánem bylo vždy nižší než skutečné náklady na tyto testy a že neexistence „nadměrné náhrady“ bránila uznání existence hospodářské výhody, uvádí, že Tribunál nesprávně posoudil tento argument jako odlišný od žalobního důvodu týkajícího se této výhody a usoudil, že nebyl dostatečně objasněn, aby jej v bodě 133 napadeného rozsudku odmítl jako nepřípustný.

30

Komise navrhuje všechny tyto argumenty zamítnout.

31

Pro účely rozhodnutí o tomto kasačním opravném prostředku je třeba připomenout, že pro kvalifikaci vnitrostátního opatření jako státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU musí jít o zásah státu nebo ze státních prostředků, tento zásah musí být schopen ovlivnit obchod mezi členskými státy, musí svému příjemci poskytovat selektivní výhodu a musí narušovat hospodářskou soutěž či hrozit jejím narušením (viz rozsudek ze dne 2. září 2010, Komise v. Deutsche Post, C‑399/08 P, EU:C:2010:481, bod 39 a citovaná judikatura).

32

V projednávané věci se zpochybňuje pouze výklad a uplatnění třetí podmínky, podle které musí dotčené opatření příjemci poskytovat selektivní výhodu, aby bylo kvalifikováno jako podpora.

33

Prvním důvodem kasačního opravného prostředku Belgické království totiž tvrdí, že Tribunál napadeným rozsudkem na základě nesprávných právních nebo nedostatečných důvodů zamítl jeho argumenty, podle nichž financování testů k depistáži BSE nepředstavuje výhodu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

34

V tomto ohledu je třeba připomenout, jak Tribunál učinil v bodě 72 napadeného rozsudku, že za státní podpory jsou považovány zásahy, které mohou v jakékoli formě přímo nebo nepřímo zvýhodňovat podniky nebo musí být považovány za hospodářskou výhodu, kterou by podnik-příjemce nezískal za obvyklých podmínek na trhu (viz zejména rozsudek ze dne 16. dubna 2015, Trapeza Eurobank Ergasias, C‑690/13, EU:C:2015:235, bod 20 a citovaná judikatura).

35

Tribunál měl v bodě 76 napadeného rozsudku za to, že mezi náklady, jež obvykle zatěžují rozpočet podniku, jsou zejména dodatečné náklady, které musí podniky nést z důvodu povinností, které jsou zákonného, regulačního nebo smluvního původu, které se vztahují na hospodářskou činnost.

36

Toto posouzení, jež je dostatečně odůvodněno a je zcela jednoznačné, rozhodně není stiženo žádnou právní vadou. Takové náklady vyplývající z povinností, které jsou zákonného nebo regulačního původu, které jsou vlastní výkonu regulované hospodářské činnosti, totiž ze své povahy představují náklady, které musí podniky obvykle nést. Okolnost, že tyto povinnosti jsou uloženy veřejnými orgány, tudíž nemůže mít sama o sobě dopad na posouzení povahy dalších zásahů týchž orgánů, aby bylo určeno, zda tyto orgány zvýhodňují podniky nad rámec obvyklých podmínek na trhu.

37

Belgické království na základě nesprávného výkladu napadeného rozsudku tvrdí, že Tribunál v bodě 76 napadeného rozsudku uvedl, že pokaždé, když veřejný orgán uloží povinnost, musí být z ní vyplývající náklady automaticky neseny dotčenými podniky.

38

Všechny argumenty, které Belgické království vznáší ke kritice tohoto zjevného tvrzení, jsou tudíž irelevantní. Konkrétně na kvalifikaci nákladů, které musí podniky obvykle nést, nemají dopad okolnosti, že tyto náklady vyplývají ze zásahu veřejných orgánů při výkonu jejich pravomoci veřejné moci nebo že členské státy mohou převzít tyto náklady při neexistenci harmonizace v oblasti financování testů k depistáži BSE.

39

Kromě toho a v každém případě nemá na kvalifikaci hospodářské výhody, kterou může takové financování představovat dopad okolnost, že nedošlo k harmonizaci stran financování opatření, která se stala povinnými v boji proti BSE. Je totiž třeba připomenout, jak to učinil Tribunál v bodě 65 napadeného rozsudku, že členské státy musí i v oblastech, v nichž vykonávají pravomoc, dodržovat unijní právo a zejména požadavky vyplývající z článků 107 a 108 SFEU (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 29. března 2012, 3M Italia, C‑417/10, EU:C:2012:184, body 25 a následující).

40

Belgické království také nemůže úspěšně tvrdit, že se Tribunál rovněž dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v bodě 81 napadeného rozsudku usoudil, že cíl ochrany veřejného zdraví sledovaný povinností provádět testy k depistáži BSE nepostačuje k tomu, aby byla odmítnuta kvalifikace státního financování těchto testů jako státní podpory. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že čl. 107 odst. 1 SFEU nerozlišuje podle příčin nebo cílů státních zásahů, ale definuje je podle jejich účinků (viz zejména rozsudek ze dne 15. listopadu 2011, Komise a Španělsko v. Government of Gibraltar a Spojené království, C‑106/09 P a C‑107/09 P, EU:C:2011:732, bod 87).

41

Konečně, argument týkající se „nadměrné náhrady“ je irelevantní vzhledem k tomu, že v každém případě by bylo možné jej užitečně uplatnit pouze v rámci čl. 106 odst. 2 SFEU. Argument uplatněný Belgickým královstvím před Tribunálem měl být tudíž zamítnut a nebylo namístě Tribunálu vytýkat, že jej odmítl pro nepřípustnost.

42

S přihlédnutím ke všem předchozím úvahám je třeba první důvod kasačního opravného prostředku zamítnout.

43

Druhým důvodem kasačního opravného prostředku Belgické království tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení a porušil povinnost uvést odůvodnění, pokud jde o podmínku selektivity podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

44

Belgické království v tomto ohledu tvrdí, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení tím, že v bodech 109 a 110 tohoto rozsudku měl za to, že hospodářské subjekty v odvětví skotu, kterým jsou uloženy testy k depistáži BSE, se nacházely, pokud jde o kvalifikaci státních podpor, ve faktické a právní situaci, jež je srovnatelná se situací všech ostatních hospodářských subjektů, které jsou na základě právních předpisů povinny provádět kontroly před tím, než mohou uvádět své výrobky na trh.

45

Tribunál údajně neupřesnil, o které podniky z jiných odvětví se jedná. Kromě toho existují zásadní rozdíly mezi dočasnými testy prováděnými za účelem eradikace takové nemoci u zvířat, jako je ESB, a povinnými kontrolami prováděnými například výrobci výtahů či nákladních vozidel. I když si za referenční rámec vezmeme povinné testy zemědělských produktů, souhrn těchto testů není nutně srovnatelný s testy, které usilují o eradikaci BSE, jak vyplývá z unijních právních předpisů, které u určitých testů ukládají zvláštní systém financování, kdežto u jiných ponechávají definici tohoto systému v pravomoci členských států.

46

Vzhledem k tomu, že se tentýž režim uplatnil na všechny podniky podléhající povinným testům k depistáži BSE, tzn. na všechny podniky nacházející se ve stejné faktické a právní situaci, podmínka selektivity stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU nebyla v projednávané věci naplněna.

47

Komise navrhuje zamítnutí těchto argumentů.

48

Požadavek selektivity plynoucí z čl. 107 odst. 1 SFEU musí být jasně odlišen od zjištění hospodářské výhody tak, že jakmile Komise zjistí existenci výhody v širším smyslu, která přímo či nepřímo vyplývá z určitého opatření, přísluší jí ještě prokázat, že tato výhoda je určena specificky jednomu či více podnikům. Zejména jí přísluší prokázat, že dotčené opatření zavádí rozlišování mezi podniky, které se s ohledem na sledovaný cíl nacházejí ve srovnatelné situaci. Výhoda tedy musí být poskytnuta selektivním způsobem a tak, že určité podniky může zvýhodnit ve srovnání s ostatními podniky (viz rozsudek ze dne 4. června 2015, Komise v. MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, bod 59).

49

Je však třeba rozlišovat v závislosti na tom, zda je dotčené opatření koncipováno jako individuální podpora, či jako obecný režim podpor. V posledně uvedeném případě identifikace hospodářské výhody v zásadě umožňuje předpokládat její selektivitu. Naproti tomu v rámci přezkumu režimu podpor obecné povahy je třeba určit, zda z dotčeného opatření – ačkoli poskytuje obecnou výhodu – nemá ve skutečnosti prospěch pouze určitý druh podniků či určitá odvětví činnosti (viz rozsudek ze dne 4. června 2015, Komise v. MOL, C‑15/14 P, EU:C:2015:362, bod 60).

50

V projednávané věci je nesporné, že financování testů k depistáži BSE Belgickým královstvím musí být považováno za obecný režim, mají-li z něj výhodu všechny hospodářské subjekty v odvětví skotu, které nesou náklady na tyto testy, a že tedy Komisi příslušelo, aby určila, zda z tohoto opatření – ačkoli poskytovalo obecnou výhodu – měly výlučný prospěch určité podniky nebo určitá odvětví činnosti.

51

Jak vyplývá z bodů 108 a 110 napadeného rozsudku, Tribunál dospěl k závěru, že v případě financování dotčených testů tomu tak bylo, tím, že dospěl k závěru, že Komise správně konstatovala, že „hospodářské subjekty v odvětví skotu byly zvýhodněny oproti podnikům v jiných odvětvích, neboť využívaly bezplatných kontrol, které se musely povinně provádět před uvedením jejich výrobků na trh nebo před obchodováním s nimi, přičemž podniky v jiných odvětvích tuto možnost neměly, což Belgické království nepopřelo“.

52

Ačkoli Belgické království Tribunálu vytýká, že neupřesnil, na jaká „jiná odvětví“ odkazoval, je nutno podotknout, že Tribunál se v bodě 110 napadeného rozsudku omezil na to, že v tomto ohledu převzal zjištění Komise. Belgické království přitom netvrdí, že Tribunál v tomto ohledu opomněl odpovědět na argument vycházející z toho, že Komise sama neupřesnila, na jaká jiná odvětví odkazovala.

53

V každém případě ze zjištění v bodě 110 napadeného rozsudku jasně vyplývá, že situace hospodářských subjektů v odvětví skotu byla implicitně, ale nutně srovnatelná se situací všech podniků, na které se stejně jako na tyto subjekty, vztahovaly kontroly, které se musely povinně provádět před uvedením jejich výrobků na trh nebo před obchodováním s nimi.

54

Ačkoli Belgické království tvrdí, že tato rozdílná odvětví se nenacházejí ve srovnatelné situaci, jelikož testy směřující ke kontrole kvality výrobků, byť i potravinářských, se v jednotlivých odvětvích liší, pokud jde o jejich povahu, cíl, náklady a periodicitu, takový argument je neúčinný v rámci kvalifikace státních podpor, jež se týká nejen testů samotných, ale i jejich financování ze státních zdrojů, jež má za účinek snížení nákladů vynaložených jejich příjemci. Je přitom nesporné, jak to uvedl Tribunál v bodě 110 napadeného rozsudku, že Belgické království před ním nepopřelo, že hospodářské subjekty v odvětví skotu získaly výhodu prostřednictvím financování testů k depistáži, kterou podniky v jiných odvětvích neměly.

55

Za těchto podmínek Tribunál rozhodl, aniž se dopustil nesprávného právního posouzení, že Komise měla právoplatně za to, že dotčené opatření bylo selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.

56

Druhý důvod kasačního opravného prostředku je tedy třeba zamítnout.

57

S přihlédnutím ke všem předchozím úvahám je třeba kasační opravný prostředek zamítnout.

58

Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora rozhodne Soudní dvůr o nákladech řízení, není-li kasační opravný prostředek opodstatněný.

59

Podle čl. 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, jež se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.

60

Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Belgické království nemělo ve věci úspěch, je důvodné mu uložit, že ponese vlastní náklady řízení a uloží se mu rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených Komisí v rámci tohoto řízení.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto: