ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 27.9.2017
COM(2017) 571 final
2017/0245(COD)
Предложение за
РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА
за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 по отношение на правилата, които се прилагат за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
•Основания и цели на предложението
В Европейския съюз през последните две години зачестиха случаите на временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници. От септември 2015 г. насам граничният контрол е бил повторно въведен и удължаван почти 50 пъти (в сравнение с 36 случая на повторно въвеждане на граничен контрол през периода 2006—2015 г. 1 ). Това нарастване се дължи на вторичните движения на незаконни мигранти и на увеличаването на трансграничните терористични заплахи, които представляват сериозна заплаха за вътрешната сигурност или обществения ред на редица държави от Шенгенското пространство. Тези сериозни заплахи принудиха някои държави членки да удължат срока на граничния контрол на няколко пъти, понякога до изчерпване на действащите законоустановени срокове.
Още през май 2017 г. Комисията отчете, че през последните години са възникнали нови предизвикателства, свързани със сигурността, както личи от неколкократните терористични нападения. В тази връзка, въпреки че досега действащата правна уредба бе достатъчна за справяне с предизвикателствата, Комисията започна обсъждания по въпроса дали тази уредба е достатъчно подходяща, за да се реагира на постоянно променящите се предизвикателства в областта на сигурността.
Съгласно действащите шенгенски правила е възможно да се осъществява граничен контрол на вътрешните граници за срок, по-дълъг от шест месеца, когато са налице сериозни недостатъци в управлението на външните граници на държава членка, установени при оценка по Шенген, които застрашават цялостното функциониране на пространството без граничен контрол на вътрешните граници, или когато в резултат на неизпълнение от страна на държава членка на решение на Съвета за определяне на мерки за ограничаване на рисковете във връзка с контрола на външните граници се излага на опасност функционирането на Шенгенското пространство (член 29 от Кодекса на шенгенските граници, изменен с Регламент (ЕС) 2016/1624 от 14 септември 2016 г. за европейската гранична и брегова охрана) 2 . В такива случаи Съветът, въз основа на предложение на Комисията, може да препоръча на една или повече държави членки да вземат решение за повторно въвеждане на граничен контрол на всички или на конкретни участъци от вътрешните им граници за определен период от време, който не превишава шест месеца, с възможност за трикратно подновяване 3 .
В случаите, когато сериозната заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност не е свързана с недостатъци в управлението на външните граници и това е установено при оценка по Шенген, повторното въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници е предмет на условията и сроковете, предвидени в членове 25—28 от Кодекса на шенгенските граници. Съответно граничният контрол по вътрешните граници може да се извършва за срок до шест месеца — в случай на предвидими събития, като например международни спортни или политически събития (член 25), или за срок до два месеца — в случаи, изискващи незабавни действия (член 28). В тълкуването на Комисията сроковете на повторно въвеждане на граничен контрол съгласно членове 28 и 25 могат да се събират. Това означава, че по отношение на решения за повторно въвеждане на граничния контрол, основани на различни причини, всяка нотификация се разглежда поотделно и според конкретните обстоятелства със съответните срокове, приложими за всеки конкретен случай.
Като цяло държавите членки осъществяват временното повторно въвеждане на граничен контрол по отговорен начин 4 . Симулациите за цената на нефункционирането на Шенгенското пространство ясно показват, че то винаги струва скъпо за икономиката 5 .
През последните две години обаче разпоредбите и процедурата за удължаване на срока на временния граничен контрол по вътрешните граници се оказаха недостатъчно подходящи, за да се реагира на нарасналите заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност. Освен това действащите разпоредби не насърчават използването на алтернативни мерки за ограничаване на сериозните заплахи. Необходимо е освен това да се гарантира, че държавата членка, която възнамерява да въведе отново или да удължи граничния контрол, си сътрудничи със съседните държави членки. На последно място, в правната уредба трябва да се отрази по-добре задължението на държавите членки да преценяват, много преди да вземат решение за повторно въвеждане на граничен контрол по вътрешните граници, дали и как наличните алтернативни мерки биха могли да се справят с установените заплахи, в съответствие с Препоръката на Комисията от 12 май 2017 г. относно пропорционалните полицейски проверки и трансграничното сътрудничество в Шенгенското пространство, в която, наред с другото, държавите членки се насърчават да дават предимство на пропорционалните полицейски проверки пред временното повторно въвеждане на граничен контрол в случай на сериозна заплаха за вътрешната сигурност или обществения ред.
Предвид тези съображения Комисията стигна до заключението, че е необходимо да се актуализират разпоредбите за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници.
В съответствие с това заключение целта на предложението е:
–да се гарантира, че сроковете, приложими по отношение на временния граничен контрол на вътрешните граници, дават възможност на държавите членки да предприемат при нужда необходимите мерки за справяне със сериозна заплаха за вътрешната сигурност или обществения ред;
–да се въведат по-добри процедурни гаранции, с които да се осигури, че решението за въвеждане или удължаване на временния граничен контрол на вътрешните граници се основава на надлежна оценка на риска и се взема в сътрудничество с другите заинтересовани държави членки;
–За тази цел се предлага:
–срокът за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници за предвижданата продължителност на сериозната заплаха да се увеличи до една година (вместо шест месеца), а ограничението за продължителността на сроковете за удължаване да се увеличи от 30 дни на 6 месеца;
–държавите членки да изготвят и представят оценка на риска, в която се посочва колко време се очаква да продължи установената заплаха и кои участъци от вътрешните граници са засегнати, и с която да се доказва, че удължаването на срока на граничния контрол по вътрешните граници е крайна мярка. Ако граничният контрол бъде удължен за повече от шест месеца, държавата членка също така ще обясни как в ретроспективен план граничният контрол е допринесъл за справяне с установената заплаха. За да се гарантира качеството на тези оценки на риска, Комисията ще включи в разглеждането им съответните агенции (Европейската агенция за гранична и брегова охрана и Европол);
–да се предвидят и по-ефикасни последващи действия, когато Комисията изрази загриженост относно необходимостта или пропорционалността на граничния контрол и във връзка с процедурата на консултация, в която участват Комисията, държавите членки и, както се предлага понастоящем, съответните агенции. В съществуващата процедура на консултация ще се наблегне в по-голяма степен на необходимостта от сътрудничество със съседните държави членки, засегнати от планирания граничен контрол;
–да се въведе нова възможност за удължаване на граничния контрол по вътрешните граници за максимален срок от две години, когато сериозната заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност продължава и след срока от една година, при условие че тя се дължи на същите причини (напр. заплаха, свързана с дейността на трансгранична терористична мрежа) и че на съответната територия са предприети съизмерими извънредни национални мерки за справяне със заплахата (като например въвеждането на извънредно положение).
В контекста на тези изменения в предложението се пояснява също така формулировката, с която се определя срокът по член 29 от Кодекса на шенгенските граници.
С предложението не се променят основанията за временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, предвидени в Кодекса на шенгенските граници.
•Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката
С предложението се променят общите срокове за временно повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, посочени в член 25, по-специално в случай на предвидими събития/заплахи, като същевременно се запазват действащият принцип на временно повторно въвеждане на граничен контрол и гаранциите, приложими за него, а именно, от една страна, правомощието на Комисията (и задължението — при продължителност над шест месеца) да заема позиция относно необходимостта и пропорционалността на планирания контрол, а от друга страна, „процедурата на консултация“, посочена в член 27, параграф 5 от Кодекса на шенгенските граници, която сега ще бъде подобрена с участието на релевантните агенции, имащи необходимите експертни познания да оценят информацията, предоставена от съответната държава членка в нотификацията и оценката на риска. Освен това ще продължат да се прилагат критериите за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, установени в член 26 от Кодекса на шенгенските граници.
Предложението препотвърждава принципа, че повторното въвеждане на контрол по вътрешните граници трябва да бъде крайна мярка. Съгласно член 23 от Кодекса на шенгенските граници държавите членки имат право да извършват полицейски проверки на националната територия, включително в граничната зона, които в някои случаи могат да бъдат реална алтернатива на временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници. Изискването да се представя оценка на риска, която доказва, че планираното повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол е крайна мярка, следва в още по-голяма степен да насърчи държавите членки да разглеждат възможността за използване на алтернативни мерки, като например засилени полицейски мерки. В това отношение с предложението се подкрепя прилагането на Препоръката на Комисията относно пропорционалните полицейски проверки в рамките на територията 6 , с която Комисията изрично насърчава държавите членки да дават предимство на полицейските проверки пред временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници.
Предложените промени са съобразени с член 72 от ДФЕС, тъй като те не засягат изпълнението на задълженията на държавите членки по поддържането на обществения ред и опазването на вътрешната сигурност.
Член 29 от Кодекса на шенгенските граници ще продължи да предлага единствената възможност за удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници в случай на сериозни недостатъци в управлението на външните граници от страна на държава членка, установени при оценка по Шенген. Тази възможност бе наскоро затвърдена със съответните разпоредби на Регламента за европейската гранична и брегова охрана, с които се предвижда, че временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници (член 19, параграф 10 от Кодекса на шенгенските граници) е оправдано, когато липсват подходящи последващи действия от страна на държава членка в отговор на отрицателна оценка на уязвимостта или когато поради липсата на искане от държава членка за достатъчна подкрепа от Европейската агенция за гранична и брегова охрана в отговор на специфичен и несъразмерно голям натиск по външните ѝ граници се излага на риск функционирането на Шенгенското пространство.
•Съгласуваност с другите политики на Съюза
Съгласно член 26 от Кодекса на шенгенските граници, който продължава да се прилага, при всяко решение относно временното повторно въвеждане или удължаване на граничния контрол по вътрешните граници следва да се вземат предвид, по-специално, вероятните последици от тази мярка за свободното движение на хора в пространството без граничен контрол на вътрешните граници. В този контекст следва да се припомни, че в Директива 2004/38/ЕО 7 не се предвижда право лицата да не бъдат подлагани на проверки за сигурност при преминаването на границите, на които се извършва контрол в съответствие с Кодекса на шенгенските граници. Поради това промяната на максималния срок на граничния контрол на вътрешните граници сама по себе си не води до отрицателно въздействие върху свободата на движение. Единствено злоупотребяването с тази възможност би могло да засегне свободата на движение.
За да се ограничи този риск, освен съществуващата възможност Комисията да може по всяко време да изрази своите опасения, свързани с необходимостта или пропорционалността на граничния контрол (неговото повторно въвеждане или удължаване), понастоящем се предлага Комисията да бъде задължена да представя становище, когато граничният контрол се осъществява за срок, по-дълъг от шест месеца. В процедурата на консултация се включва допълнителна предпазна мярка, тъй като сега в нея следва да участват и съответните агенции. В предложения текст за процедурата на консултация, която ще се ръководи от Комисията, се пояснява, че становищата на държавите членки, засегнати от този контрол, се вземат надлежно под внимание.
Предложението допринася за засилването на сигурността в рамките на Шенгенското пространство, като на държавите членки се предоставя правна възможност, когато е необходимо, да удължават граничния контрол на вътрешните граници в отговор на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, която оправдава организирането на такъв контрол.
Актуализирането на Шенгенската правна уредба с оглед на придобития опит в справянето с новите предизвикателства, имащо за цел да се запази способността ѝ за адекватна реакция на продължителни сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност, като се предоставя допълнително време, което може да е необходимо за преодоляването им, е в пълно съответствие с мерките на Комисията, предвидени в Европейската програма за миграцията и Европейската програма за сигурност.
2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
•Правно основание
Настоящото предложение се прави на основание член 77, параграф 2, буква д) от ДФЕС.
С предложението се изменя Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници).
•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)
Действията, отнасящи се до пространството на свобода, сигурност и правосъдие, попадат в област на споделена компетентност между ЕС и държавите членки в съответствие с член 4, параграф 2 от ДФЕС. Следователно се прилага принципът на субсидиарност по силата на член 5, параграф 3 от ДЕС, според който Съюзът действа само в случай и доколкото целите на предвиденото действие не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен от държавите членки, както на централно, така и на регионално и местно равнище, а поради обхвата или последиците от предвиденото действие могат да бъдат по-добре постигнати на равнището на Съюза.
С предложението се променят в ограничена степен съществуващите разпоредби на глава III от Кодекса на шенгенските граници относно временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници с цел да се вземат предвид събитията от последните години, когато редица държави членки удължиха неколкократно първоначалните срокове на повторното въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници.
Освен това с предложението се затвърждават задълженията на държавите членки по отношение на съседните държави членки, засегнати от планираното повторно въвеждане или удължаване на граничния контрол, тъй като ефикасността на действащите разпоредби в това отношение се оказа ограничена.
Целта на определянето на обхвата, продължителността и процедурата за извънредно удължаване на срока на временния граничен контрол на конкретен(и) участък(ци) от вътрешните граници, като се вземат предвид отговорностите на държавите членки по отношение на обществения ред и вътрешната сигурност, както и необходимостта от ограничаване на контрола по вътрешните граници до строго необходимото, така че да се запази пространството без граничен контрол на вътрешните граници, не може да бъде постигната в достатъчна степен от държавите членки, ако те действат самостоятелно, а може да бъде по-добре постигната на равнището на Съюза. Поради това Съюзът може да приеме предложените мерки в съответствие с принципа на субсидиарност.
•Пропорционалност
Предложените промени в правилата относно временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници са пропорционални на целта за защита на обществения ред и гарантирането на вътрешна сигурност в пространството без граничен контрол на вътрешните граници.
В предложението се подчертава изрично, че съгласно шенгенските правила временното повторно въвеждане на граничен контрол и последващото му удължаване трябва да останат изключение, което подлежи на специфични правила, прилагащи се за всички членки на Шенгенското пространство.
Предложението е в отговор на установените недостатъци в съществуващите правила по отношение на продължителните заплахи за обществения ред и вътрешната сигурност, пред които са изправени някои държави членки през последните години (като например трансграничните терористични заплахи и вторичните движения на незаконни мигранти, които оправдаха временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници). Въз основа на този опит, изглежда, че дори приеманата от Комисията практика да се съчетават максималните срокове за граничния контрол на вътрешните граници въз основа на член 28 (случаи, които изискват незабавни действия) и член 25 (предвидими събития) може да се окаже недостатъчна за справянето с някои дълготрайни заплахи.
За тази цел с предложението:
1) се удължава общият срок за предвидимите събития до една година.
Този максимален срок се очаква да бъде прилаган, когато заплахите за обществения ред или вътрешната сигурност не могат да бъдат отстранени в рамките на няколко месеца. Тази възможност не следва да засяга средната продължителност на граничния контрол, въведен повторно въз основа на най-често срещаните основания, свързани най-общо със спортни или политически събития на високо равнище. Припомня се, че в рамките на тези ограничения, установени с Кодекса на шенгенските граници, решението относно действителната продължителност на временното повторно въвеждане на граничния контрол съгласно член 25 или член 28 от Кодекса на шенгенските граници е от компетентността на държавата членка. Въпреки това, тъй като обхватът и продължителността на временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници не следва да надхвърля строго необходимото в отговор на сериозната заплаха, Комисията може да наблюдава действителната продължителност на този контрол и може да представя становища в това отношение. В случай на опасения, свързани с необходимостта или пропорционалността на повторното въвеждане на граничен контрол, или когато граничният контрол на вътрешните граници се извършва в продължение на над шест месеца, Комисията е задължена да изготви становище.
Освен това всяка евентуална злоупотреба с актуализираните срокове ще бъде също така разгледана съгласно общите правомощия на Комисията в качеството ѝ на пазител на Договорите.
В допълнение, всяко повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол ще подлежи на оценка на риска, в която следва да се посочат очакваната продължителност на заплахата и засегнатите гранични участъци, да се оценят наличните мерки и да се обясни защо избраната мярка е счетена за най-добрия вариант за справяне с установената заплаха. След шест месеца действителен граничен контрол оценката на риска следва да включва анализ на това как предишното удължаване (или удължавания) е допринесло за преодоляването на установената заплаха.
2) С предложението се въвежда и възможност за удължаване по изключение на срока на граничния контрол по вътрешните граници, ако същата заплаха продължава да съществува за период над една година, но само ако сериозната заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, посочена като основание за удължаването на граничния контрол, е достатъчно конкретна и съответства на съизмерими извънредни национални мерки, като например извънредно положение. За да се гарантира извънредното естество на такова допълнително удължаване на срока, за всяка конкретна възможност да се надхвърлят общите срокове на Кодекса на шенгенските граници ще се изисква становището на Комисията, последвано от препоръка на Съвета, в която, ако е приложимо, ще бъдат посочени условията за сътрудничество между съответните държави членки, и която ще представлява предварително условие за всяко удължаване на срока. Препоръката може да се отнася за срокове до шест месеца и може да бъде удължавана не повече от три пъти за срок от по шест месеца съгласно същата процедура.
•Избор на инструмент
Предложението се отнася до изменението на регламент. Тъй като с предложението се допълват съществуващите разпоредби на глава II от дял III от посочения регламент относно временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, никой друг инструмент, освен регламент, не би бил подходящ.
3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ПОСЛЕДВАЩИТЕ ОЦЕНКИ, КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
•Оценка на въздействието
Предложеното изменение дава възможност за известна контролирана гъвкавост в рамките на съществуващите правила, без да се променя логиката, че повторното въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници е извънредна мярка. Това оправдава опростения анализ на наличните възможности. Следователно няма нужда от оценка на въздействието.
•Основни права
В предложеното изменение се зачитат основните права и принципите, залегнали в Хартата на основните права на Европейския съюз, по-специално правото на свободно движение и пребиваване (член 45). Гаранциите, предвидени в член 3, буква а), член 4 и член 7 от Кодекса на шенгенските граници, продължават да се прилагат.
4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА
Предложеното изменение няма отражение върху бюджета на ЕС.
5.ДРУГИ ЕЛЕМЕНТИ
•Подробно разяснение на конкретните разпоредби на предложението
Член 25 се изменя, както следва:
·Максималният срок за временно повторно въвеждане на граничен контрол при предвидими събития, които представляват сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, както е посочено в първото изречение на параграф 4 от посочената разпоредба, се удължава от 6 месеца на 1 година. В съответствие с това, за да стане продължителността на подновяемите срокове съгласно посочената разпоредба по-съразмерна с общата максимална продължителност на граничния контрол, параграфи 1 и 3 също се изменят, като в тях се предвижда възможните подновяеми срокове да се увеличат от 30 дни на 6 месеца.
·Целта на това изменение е да се вземат предвид продължителните сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност (например трансграничните терористични заплахи или вторичните движения на незаконни мигранти, които оправдават временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници), за справянето с които, както стана ясно през последните няколко години, може да е необходимо повече време.
·Параграф 2 се изменя, така че да се включи препратка към новия член 27а.
·В параграф 4 се добавя възможност за извънредно удължаване на граничния контрол на вътрешни граници над максималния срок. Съответно в случаите, когато дадена сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност продължава повече от една година, граничният контрол може да се удължи за подновяеми срокове от най-много шест месеца и за максимален срок от две години, като се спазват условията и се прилага процедурата, предвидени в новия член 27а.
·Целта на това изменение е актуализираните правила да са по-устойчиви спрямо новите предизвикателства.
Член 27 се изменя, както следва:
·В параграф 1, в който се определят елементите на планираното повторно въвеждане на граничен контрол (които, въз основа на член 25, параграф 3, се прилагат също така и за удължаванията), се добавя нова буква aa), с която се въвежда ново задължение за държавите членки да подготвят и представят оценка на риска. В тази оценка на риска следва да се посочват очакваната продължителност на заплахата и засегнатите гранични участъци, както и да се доказва, че граничният контрол е крайна мярка. В нея следва също така да се докладва подробно за координацията със съседните държави членки, засегнати от временния граничен контрол на вътрешните граници. За да се гарантира качеството на тези данни, от Комисията се изисква да включи съответната агенция в зависимост от заплахите, които са причина за планираното повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол (т.е. Европейската агенция за гранична и брегова охрана или Европол).
Този нов елемент има за цел да подчертае, че граничният контрол е действително крайна мярка за справяне със сериозните заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност, която следва да се използва само ако другите мерки се считат за недостатъчни за постигането на същите резултати.
За тази цел допринася специфичното задължение, наложено на държавите членки, които поддържат граничния контрол за срок, надхвърлящ шест месеца, да докажат в ретроспектива, че повторното въвеждане на граничен контрол е допринесло за справяне с установените заплахи.
Изменената разпоредба също подчертава необходимостта от координиране със съседните държави членки, засегнати от планирания граничен контрол.
В този контекст в точка д) се добавя формулировка, за да се поясни, че координацията със съседните държави членки следва да се осъществи преди да бъде взето решението за повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници.
Освен това, последното изречение от този параграф се изменя, за да подчертае, че сътрудничеството със съседните държави членки ще бъде обект на особено внимание от страна на Комисията, която може да поиска повече информация по този въпрос.
·С оглед на специфичната процедура за удължаване на срока на граничния контрол над една година, обстоятелствата, при които от Комисията се изисква да изготви становище, както е посочено в параграф 4, се изменят в съответствие с това. Съгласно това изменение Комисията или държава членка може да изготви становище, но в случай на опасения, свързани с необходимостта или пропорционалността на планираното въвеждане на граничен контрол, или когато граничният контрол на вътрешните граници се извършва в продължение на над шест месеца, Комисията е длъжна да изготви становище. Това задължение е засилено и актуализирано, за да вземе предвид новото задължение за изготвяне на оценка на риска и ролята на агенциите при оценяването ѝ.
·Параграф 5, в който се определя подробно процедурата за консултации между Комисията и държавите членки, също е актуализиран, за да отрази участието на агенциите. Съответно от агенциите се очаква да участват в този процес. Останалите изменения отразяват промените в предходните параграфи, за да се даде повече видимост на проверката на необходимостта и пропорционалността на планирания граничен контрол. Накрая, предложените изменения имат за цел да гарантират, че временното повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници се придружава на практика от мерки за координиране между държавите членки, засегнати от този контрол.
Както вече беше посочено по-горе, се добавя нов член 27а, за да се определят условията и процедурата, която да се следва в случай на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, която надвишава една година.
·В параграф 1 се посочва, че граничният контрол може да бъде удължен по изключение за срок над една година, ако сериозната заплаха за вътрешната сигурност или обществения ред е достатъчно конкретна и продължава да съществува за период над една година. Тази разпоредба следва да се чете във връзка със съображение 8, което предоставя повече насоки как може да се докаже конкретността на заплахата. По този начин, като се вземат предвид и критериите за временно повторно въвеждане на граничен контрол, както е посочено в член 26, срокът на граничния контрол по изключение може да се удължи над една година в подкрепа на извънредните мерки, предприети на национално равнище (например извънредно положение) за справяне с продължаващата сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност.
·Параграф 2 се отнася до процедурните разпоредби на член 27, които следва да продължат да се прилагат (условия, свързани със съдържанието на нотификацията, правила относно обмена на информация с Европейския парламент и Съвета, право да се класифицира определена информация).
·В параграфи 3 и 4 се определя процедурата, която трябва да се следва. Съответно такова извънредно удължаване на срока може да бъде препоръчано от Съвета, след като се вземе предвид становището на Комисията (което е задължително, с оглед на изменението в член 27, параграф 4, както е описано по-горе, и както е отразено в член 27а, параграф 3).
Удължаването на срока може да се препоръча три пъти за срок до шест месеца всеки път, като се следва същата процедура. С оглед на факта, че необходимостта от допълнително удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници за повече от една година може да бъде обоснована със съображения, които засягат националните изпълнителни правомощия и правомощия по правоприлагане, и то следва да бъде потвърдено от съизмерими извънредни национални мерки, се предлага препоръката на Съвета да не зависи от предложение на Комисията, която, предвид тези обстоятелства, рискува да разполага само с много ограничена информация. Независимо от това обаче Съветът следва надлежно да вземе предвид становището на Комисията.
В съответствие с предишните разпоредби, изискващи по-голямо участие на съседните държави членки, се предлага също така, когато това е целесъобразно, Съветът да определя в своята препоръка условията на сътрудничество между съответните държави членки.
Член 2 от регламента съдържа стандартни условия за влизане в сила и приложно поле.
2017/0245 (COD)
Предложение за
РЕГЛАМЕНТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА
за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 по отношение на правилата, които се прилагат за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници
ЕВРОПЕЙСКИЯТ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взеха предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 77, параграф 2, буква д) от него,
като взеха предвид предложението на Европейската комисия,
след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,
в съответствие с обикновената законодателна процедура,
като имат предвид, че:
1.В пространство, където лицата могат да се движат свободно, повторното въвеждане на граничен контрол по вътрешните граници следва да остане изключение. Решението за повторно въвеждане на контрол на вътрешните граници следва да бъде взето само като крайна мярка, за ограничен период от време и до степен, до която граничният контрол е необходим и пропорционален спрямо ясно установени сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност.
2.За справяне с установените сериозни заплахи могат да се използват различни мерки, в зависимост от естеството и мащаба на тези заплахи. Държавите членки разполагат също така с полицейски правомощия, както е посочено в член 23 от Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 г. относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите (Кодекс на шенгенските граници) 8 , които, при спазване на някои условия, могат да се използват в граничните зони. В Препоръката на Комисията относно пропорционалните полицейски проверки и полицейското сътрудничество в Шенгенското пространство 9 се предоставят насоки на държавите членки във връзка с това.
3.Съгласно разпоредбите на дял III, глава II от Кодекса на шенгенските граници може временно да бъде повторно въведен граничен контрол на вътрешните граници като крайна мярка в случай на сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност за ограничен срок до шест месеца — за предвидими събития (член 25) и за ограничен срок до два месеца — за случаи, изискващи незабавни действия (член 28). Тези срокове се оказаха достатъчни за справяне със сериозни заплахи, свързани с най-често срещаните предвидими събития, като например международни спортни прояви или политически събития на високо равнище.
4.Опитът обаче показа, че някои сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност могат да продължават да съществуват много след изтичането на посочените срокове, например трансграничните терористични заплахи или случаите на вторични движения на незаконни мигранти в рамките на Съюза, с които беше обосновано повторното въвеждане на граничен контрол. Ето защо е необходимо и обосновано сроковете, които се прилагат за временното повторно въвеждане на граничен контрол, да се адаптират към актуалните нужди, като същевременно се гарантира, че с тази мярка не се злоупотребява и тя остава изключение, което да се използва единствено като крайно средство. За тази цел общият срок, приложим съгласно член 25 от Кодекса на шенгенските граници, следва да се удължи на една година.
5.С цел да се гарантира, че този контрол на вътрешните граници остава изключение, държавите членки следва да представят оценка на риска по отношение на планираното повторно въвеждане на граничен контрол или удължаване на срока му. Оценката на риска следва по-специално да включва преценка на срока, в който се очаква установената заплаха да продължи, и участъците от вътрешните граници, които са засегнати, да докаже, че удължаването на срока на граничния контрол е крайна мярка и да обясни как граничният контрол ще допринесе за справянето с установената заплаха. В случай че вътрешният граничен контрол продължи за срок, който надхвърля шест месеца, в оценката на риска следва да се докаже в ретроспектива ефективността на повторно въведения граничен контрол за справяне с установените заплахи и да се предоставят подробни обяснения за допитването до всяка съседна държава членка, засегната от това удължаване на срока, и нейното участие в определянето на най-малко утежняващите оперативни договорености.
6.Качеството на оценката на риска, представена от държавата членка, ще бъде много важно при оценката на необходимостта и пропорционалността на планираното повторно въвеждане на граничен контрол или удължаването на неговия срок. Европейската агенция за гранична и брегова охрана и Европол следва да участват в тази оценка.
7.Правомощието на Комисията да издава становище съгласно член 27, параграф 4 от Кодекса на шенгенските граници следва да се измени, за да се отразят новите задължения на държавите членки във връзка с оценката на риска, включително сътрудничеството със засегнатите държави членки. Когато се извършва граничен контрол на вътрешните граници в продължение на над шест месеца, Комисията следва да бъде задължена да издаде становище. Процедурата за консултации, предвидена в член 27, параграф 5 от Кодекса на шенгенските граници, следва също да се измени, за да се отрази ролята на агенциите на ЕС (Европейската агенция за гранична и брегова охрана и Европол), и да се съсредоточи върху практическото прилагане на различните аспекти на сътрудничеството между държавите членки, включително координацията, когато е целесъобразно, на различните мерки от двете страни на границата.
8.За да може преразгледаните правила да са по-добре адаптирани към предизвикателствата, свързани с продължаващи сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност, следва да се предвиди специална възможност за удължаване на граничния контрол на вътрешните граници за срок над една година. Такова удължаване следва да съпътства съизмеримите извънредни национални мерки, например извънредно положение, които също са предприети в рамките на територията за справяне със заплахата. Във всеки случай тази възможност не следва да води до допълнително удължаване на срока на временния граничен контрол на вътрешните граници над две години.
9.Препратката към член 29 в член 25, параграф 4 следва да се измени, за да се изясни връзката между сроковете, приложими съгласно член 29 и член 25 от Кодекса на шенгенските граници.
10.Възможността за извършване на временен граничен контрол по вътрешните граници в отговор на конкретна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, която продължава повече от една година, следва да бъде предмет на специфична процедура.
11.За тази цел Комисията следва да издава становище относно необходимостта и пропорционалността на такова удължаване и, където е целесъобразно, относно сътрудничеството със съседните държави членки.
12.С оглед на естеството на тези мерки, които засягат националните изпълнителни правомощия и правомощия по правоприлагане по отношение на сериозни заплахи за обществения ред или вътрешната сигурност, изпълнителните правомощия за приемане на препоръки по силата на тази специална процедура следва по изключение да бъдат предоставени на Съвета.
13.Съветът, като взема предвид становището на Комисията, може да препоръча такова извънредно допълнително удължаване и, когато е целесъобразно, да определи условията за сътрудничество между съответните държави членки, с цел да се гарантира, че това е изключителна мярка, която е в сила само за толкова дълго, колкото е необходимо и обосновано, и е в съответствие с мерките, предприети на национално ниво в рамките на територията за преодоляване на същата конкретна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност. Препоръката на Съвета следва да бъде предварително условие за всяко допълнително удължаване над срока от една година и следователно да бъде от същото естество като вече предвиденото в член 29.
14.Тъй като целта на настоящия регламент, а именно разрешаване в изключителни случаи да се удължи срокът на повторното въвеждане на граничен контрол на конкретна(и) част(и) от вътрешните граници за период от време, необходим за дадена държава членка да отговори адекватно на продължаваща заплаха от трансгранично естество, е да допълни настоящите правила относно временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, тя не може да бъде постигната от държавите членки, действащи самостоятелно; необходимо е изменение на общите правила, установени на равнището на Съюза. Следователно Съюзът може да приеме мерки в съответствие с принципа на субсидиарност, уреден в член 5 от Договора за Европейския съюз. В съответствие с принципа на пропорционалност, уреден в същия член, настоящият регламент не надхвърля необходимото за постигането на тези цели.
15.В съответствие с членове 1 и 2 от Протокол № 22 относно позицията на Дания, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз, Дания не участва в приемането на настоящия регламент и не е обвързана от него, нито от неговото прилагане. Доколкото настоящият регламент представлява развитие на достиженията на правото от Шенген, в срок от шест месеца след вземането на решение от Съвета относно настоящия регламент Дания взема решение, в съответствие с член 4 от посочения протокол, дали да го въведе в националното си право.
16.Настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Обединеното кралство не участва в съответствие с Решение 2000/365/ЕО на Съвета 10 ; следователно Обединеното кралство не участва в неговото приемане и не е обвързано от него, нито от неговото прилагане.
17.Настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, в които Ирландия не участва в съответствие с Решение 2002/192/ЕО на Съвета 11 ; следователно Ирландия не участва в неговото приемане и не е обвързана от него, нито от неговото прилагане.
18.По отношение на Исландия и Норвегия настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген по смисъла на Споразумението, сключено от Съвета на Европейския съюз, от една страна, и Република Исландия и Кралство Норвегия, от друга страна, за асоциирането на последните в процеса на изпълнение, прилагане и развитие на достиженията на правото от Шенген 12 , които попадат в областта, посочена в член 1, буква А от Решение 1999/437/ЕО на Съвета 13 .
19.По отношение на Швейцария настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген по смисъла на Споразумението между Европейския съюз, Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно асоциирането на Конфедерация Швейцария към изпълнението, прилагането и развитието на достиженията на правото от Шенген 14 , които попадат в областта, посочена в член 1, буква А от Решение 1999/437/ЕО 15 , във връзка с член 3 от Решение 2008/146/ЕО на Съвета 16 .
20.По отношение на Лихтенщайн настоящият регламент представлява развитие на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген по смисъла на Протокола между Европейския съюз, Европейската общност, Конфедерация Швейцария и Княжество Лихтенщайн относно присъединяването на Княжество Лихтенщайн към Споразумението между Европейския съюз, Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно асоциирането на Конфедерация Швейцария към изпълнението, прилагането и развитието на достиженията на правото от Шенген 17 , които попадат в областта, посочена в член 1, буква А от Решение 1999/437/ЕО, във връзка с член 3 от Решение 2011/350/ЕС на Съвета 18 .
21.Настоящият регламент зачита основните права и съблюдава принципите, признати по-специално в Хартата на основните права на Европейския съюз.
22.Поради това Регламент (ЕС) № 2016/399 следва да бъде съответно изменен.
ПРИЕХА НАСТОЯЩИЯ РЕГЛАМЕНТ:
Член 1
Регламент (ЕС) № 2016/399 се изменя, както следва:
(1)Член 25 се заменя със следното:
„1. В случай че в пространството без граничен контрол на вътрешните граници съществува сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност в държава членка, тази държава членка може по изключение да въведе повторно граничен контрол на всички или на отделни участъци от вътрешните си граници за ограничен срок, ненадвишаващ 30 дни, или за предполагаемия период на сериозната заплаха, ако неговата продължителност надхвърля 30 дни, но за не повече от шест месеца. Обхватът и продължителността на временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници не излизат извън рамките на строго необходимото в отговор на сериозната заплаха.
2. Граничен контрол на вътрешните граници се въвежда повторно само като крайна мярка и в съответствие с членове 27, 27а, 28 и 29. Критериите, посочени съответно в членове 26 и 30, се вземат предвид във всеки случай, когато се предвижда вземане на решение за повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници съгласно съответно член 27, 27а, 28 или 29.
3. В случай че сериозната заплаха за обществения ред или за вътрешната сигурност в съответната държава членка продължава след изтичане на срока, предвиден в параграф 1 от настоящия член, тази държава членка може да удължи прилагането на граничен контрол на вътрешните си граници при спазване на критериите, посочени в член 26, и в съответствие с член 27, на същите основания като посочените в параграф 1 от настоящия член и като се вземат предвид всички нови елементи, за подновяеми срокове, които съответстват на предвижданата продължителност на сериозната заплаха и не надхвърлят шест месеца.
4. Общата продължителност на повторното въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници, включително всяко удължаване, предвидено в параграф 3 от настоящия член, не надхвърля една година.
При извънредните случаи, посочени в член 27а, общата продължителност може да бъде допълнително удължена с максимален срок от две години, в съответствие с този член.
При извънредни обстоятелства, съгласно посоченото в член 29, общата продължителност може да бъде удължена с максимален срок от две години, в съответствие с параграф 1 от този член.“.
(2)Член 27 се изменя, както следва:
i) В параграф 1 се добавя нова буква аа), както следва:
„аа) оценка на риска, която включва преценка на срока, в който се очаква установената заплаха да продължи, и участъците от вътрешните граници, които са засегнати, доказателства, че удължаването на срока на граничния контрол е крайна мярка и обяснение как граничният контрол ще допринесе за преодоляването на установената заплаха. Когато вече е бил въведен повторно граничен контрол за повече от шест месеца, оценката на риска включва и обяснение как предишното повторно въвеждане на граничен контрол е допринесло за преодоляване на установената заплаха.
Оценката на риска съдържа също така подробен доклад относно координацията, която е била проведена между съответната държава членка и държавата членка или държавите членки, с които съответната държава членка има общи вътрешни граници, на които е въведен граничен контрол.
По целесъобразност Комисията споделя оценката на риска с Европейската агенция за гранична и брегова охрана и Европол“.
ii) В параграф 1 буква д) се заменя със следното:
„д) ако е целесъобразно, мерките, които ще се предприемат от останалите държави членки, както е договорено преди временното повторно въвеждане на граничен контрол на въпросните вътрешни граници.“.
iii) Последното изречение от параграф 1 се заменя със следното:
„При необходимост Комисията може да изиска допълнителна информация от съответната държава членка или държави членки, в това число информация относно сътрудничеството с държавите членки, които са засегнати от планираното удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници, както и допълнителна информация, за да се прецени дали това е крайна мярка.“.
iv) Параграф 4 се заменя със следното:
„4. След нотификацията от държава членка съгласно параграф 1 и с оглед на консултациите, предвидени в параграф 5, Комисията или която и да е друга държава членка може да приеме становище, без да се засяга член 72 от ДФЕС.
Когато Комисията има опасения по отношение на необходимостта или пропорционалността на планираното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници или ако прецени, че е подходящо да се проведе консултация по някои аспекти на нотификацията, тя издава становище в този смисъл.
Когато вече повторно е въведен граничен контрол на вътрешните граници за период от шест месеца Комисията издава становище“.
v) Параграф 5 се заменя със следното:
„Информацията, посочена в параграф 1, както и всяко становище на Комисията или на държава членка по параграф 4 са предмет на консултации, водени от Комисията. Когато е целесъобразно, консултациите включват съвместни заседания между държавата членка, която планира да въведе повторно граничен контрол на вътрешните граници, останалите държави членки, особено пряко засегнатите от тези мерки, и съответните агенции. Разглеждат се пропорционалността на предвидените мерки, установената заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност, както и начините да се гарантира прилагането на взаимно сътрудничество между държавите членки. Държавата членка, която планира повторно въвеждане или удължаване на срока на граничния контрол на вътрешните граници отчита в максимална степен резултатите от тези консултации при извършването на граничния контрол.“.
(3)Добавя се нов член 27а:
Специална процедура в случаите, когато сериозната заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност продължава повече от една година
„1. В изключителни случаи, когато държавата членка продължава да е изправена пред същата сериозна заплаха за обществения ред или вътрешната сигурност и след срока, посочен в член 25, параграф 4, първо изречение, и когато са предприети съизмерими извънредни национални мерки на територията с цел справяне с тази заплаха, срокът на граничния контрол, който е бил временно повторно въведен в отговор на тази заплаха, може да бъде допълнително удължен в съответствие с настоящия член.
2. Най-късно шест седмици преди изтичането на срока, посочен в член 25, параграф 4, първо изречение съответната държава членка нотифицира останалите държави членки и Комисията, че желае допълнително да удължи срока на граничния контрол в съответствие със специалната процедура, предвидена в настоящия член. Нотификацията включва информацията, която се изисква съгласно член 27, параграф 1, букви а)—д). Прилага се член 27, параграфи 2 и 3.
3. Комисията издава становище.
4. Съветът, като взема надлежно предвид становището на Комисията, може да препоръча на държавата членка да вземе решение допълнително да удължи извършването на граничен контрол на вътрешните граници за срок от не повече от шест месеца. Този срок може да бъде удължен не повече от три пъти с допълнителен срок от не повече от шест месеца. В препоръката си Съветът посочва най-малкото информацията по член 27, параграф 1, букви а) — д). Когато е целесъобразно, той определя условията за сътрудничество между съответните държави членки.“.
Член 2
Настоящият регламент влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз.
Настоящият регламент е задължителен в своята цялост и се прилага пряко в държавите членки в съответствие с Договорите.
Съставено в Брюксел на година.
За Европейския парламент За Съвета
Председател Председател