10.3.2017 |
BG |
Официален вестник на Европейския съюз |
C 75/33 |
Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите — Европейска програма за икономиката на сътрудничеството“
[COM(2016) 356 final]
(2017/C 075/06)
Докладчик: |
Carlos TRIAS PINTÓ |
Съдокладчик: |
Mihai MANOLIU |
Консултация |
Европейска комисия, 8.12.2016 г. |
Правно основание |
член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз |
Компетентна секция |
„Единен пазар, производство и потребление“ |
Приемане от секцията |
17.11.2016 г. |
Приемане на пленарна сесия |
15.12.2016 г. |
Пленарна сесия № |
521 |
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“) |
157/1/4 |
1. Заключения и препоръки
1.1. |
При първоначалния сценарий за децентрализирана цифрова икономика се посочва, че съществена част от новия икономически обмен между равнопоставени партньори ще бъде тясно свързана със социалните отношения и трайно установена в общностите, което ще доведе до трансформация на смисъла на предприемането на дейност или изпълняването на работа с оглед на „демократизирането на начина, по който произвеждаме, потребяваме, управляваме и решаваме социалните проблеми“. Във връзка с това следва категорично да не се допусне нестабилност на фактора „труд“, избягване на данъци и значително изместване на добавената стойност от промишлените предприятия към собствениците на частни цифрови платформи (1). |
1.2. |
Предвид тази нова парадигма ЕИСК призовава Комисията да изготви по-подробен и приобщаващ идеен подход към икономиката на сътрудничеството, за да се избегнат неправилни схващания, които я приравняват с цифровата икономика. Икономиката на сътрудничеството, която по подобие на социалната икономика възприема демократична динамика с широко участие, има следните характеристики:
|
1.3. |
В крайна сметка икономиката на сътрудничеството обхваща различни форми със специфичен принос и предизвикателства. „Икономиката на достъпа“ например изважда на пазара собствени рядко използвани стоки, създавайки по-голямо предлагане за потребителите и по-ефективно използване на ресурсите, но носи риск от стимулиране на световното производство чрез ефекта на бумеранга. В „икономиката по заявка“ работната сила се раздробява, което създава повече гъвкавост, но увеличава риска от несигурна заетост. Икономиката на даровете (gift economy), в която стоки и услуги се споделят безкористно, дава възможност за укрепване на общностите, но често остава невидима за администрацията. |
1.4. |
От своя страна цифровите платформи, по-специално извършващите стопанска дейност, заслужават цялото внимание на Европейската комисия, която трябва да регулира и хармонизира тяхната дейност и да гарантира равнопоставени условия на конкуренция, основани на прозрачност, информираност, пълноправен достъп, недискриминация и подходящо използване на данни. По-конкретно, наложително е да се преформулира понятието за правно подчинение с оглед на икономическата зависимост на работниците и да се гарантират трудовите права, независимо от формата, която приема съответната дейност. |
1.5. |
Предизвикателството се състои в разграничаването на различните форми на тази икономика и предлагането на диференцирани регулаторни подходи (2), като се дава предимство на цифровите инициативи, основани на демократично, солидарно и приобщаващо управление, като начин за постигане на социални иновации, което води до необходимостта от информиране на потребителите относно ценностите, определящи тяхната идентичност и методите им за организация и управление. В тази връзка ЕИСК препоръчва да се направи качествено проучване на мрежата на установените отношения от участниците в самата среда на икономиката на сътрудничеството. |
1.6. |
Поради това ЕИСК призовава за разработването на специална методология за регулиране и измерване на новата икономика с различни стандарти. От тази гледна точка значението на доверието — във връзка с информационната симетрия — заема централно място. Трябва да се укрепят и критериите за прозрачност, почтеност и обективност при оценката на продукта или услугата, отвъд чисто автоматичното използване на алгоритми. |
1.7. |
ЕИСК препоръчва също така да се създаде независима европейска агенция за рейтинг на цифровите платформи с хармонизирани правомощия във всички държави членки, които да могат да оценяват тяхното управление по отношение на конкуренцията, заетостта и данъчното облагане. |
1.8. |
От друга страна, предлаганият в съобщението подход към икономиката на сътрудничеството пренебрегва основни въпроси, свързани с тази форма на икономиката, като например аспектите, свързани с виртуалните и социалните валути като оперативни инструменти на тази икономика, или със знанията, информацията и енергията като обекти на нейното функциониране, или с ролята на споделената творческа дейност и технологичните иновации в икономиката на сътрудничеството. |
1.9. |
С оглед на сложния характер на икономиката на сътрудничеството в настоящия контекст ЕИСК препоръчва да се търси балансирано съвместно съществуване на модели, гарантиращи пълноценното ѝ развитие, без да пораждат отрицателни външни фактори на пазара, по-специално що се отнася до защитата на конкуренцията, данъчното облагане и качествената заетост. За целта е необходимо да се предвиди разработването на подходяща рамка за проследяване и мониторинг на новите параметри на икономиката на сътрудничеството със съдействието на заинтересованите страни (организациите на работодателите, синдикатите, сдруженията на потребителите и т.н.). |
1.10. |
И накрая, с оглед на прехода към нова икономика с важни системни последици, се препоръчва ЕИСК да създаде нова постоянна хоризонтална структура за анализ на тези възникващи явления, чиито усилия да бъдат съгласувани с тези на Европейската комисия, Комитета на регионите и Европейския парламент. |
2. Въведение и контекст
2.1. |
Социалната култура, навиците за потребление и формите на задоволяване на потребностите на потребителите са в процес на дълбока метаморфоза, на преразглеждане и рационализиране на потреблението от по-приобщаваща гледна точка, при която факторите, свързани с цената, се преплитат с екологичното въздействие и социалния отпечатък на продуктите и услугите, всичко това през призмата на революционния ефект на интернет и социалните мрежи. |
2.2. |
Притежанието на стоки за лична употреба, силната валута и постоянното и добре платено работно място in situ ще отстъпват пред виртуалния обмен, споделения достъп, цифровите пари и по-голямата гъвкавост на работната ръка. |
2.3. |
При прехода към нови форми на производство и потребление определени сектори на икономическа дейност бяха пометени от мощно цунами, предизвикано от появата на нови участници, някои от които са мотивирани от сътрудничеството и ангажираността с общността, а други са просто водени от перспективата за развиване на бизнес (невинаги при зачитане на равнопоставените условия на конкуренция). |
2.4. |
След като множество гласове се застъпиха за нова рамка на управление (3) на съвместното потребление (която да насърчава използването на цифровите технологии за допълнителен децентрализиран капацитет вместо създаването на нови централизирани монополи), Европейската комисия реши да стартира „Европейска програма за икономиката на сътрудничеството“, след като установи, че националните и местните органи в Съюза подхождат към ситуацията чрез мозайка от различни регулаторни мерки. Това се дължи на факта, че съвместното потребление има различни очертания в зависимост от сектора. |
2.5. |
Фрагментарният подход на новите бизнес модели създава несигурност (в икономически и регулаторен план, във връзка с работната ръка и др.) и съмнения (по отношение до доверието, новите цифрови инструменти като блокверигите (blockchains), мрежите за сигурност и неприкосновеността на личните данни) между традиционните оператори, новите доставчици на услуги и потребителите, като ограничава иновациите, създаването на работни места и растежа. |
2.6. |
Поради това Комисията публикува следните насоки в подкрепа на операторите на пазара и на публичните органи в различните държави членки:
|
3. Общи бележки по предложението на Комисията
3.1. |
Комисията поражда объркване, като поставя в една група цифровите платформи и икономиката на сътрудничеството, без да формулира концепция, която да свърже икономиката на сътрудничество и общия интерес, от гледна точка на признаването на положителните външни фактори при прилагането на ценностите на сътрудничеството и солидарността. |
3.2. |
В своето съобщение Комисията не разглежда това, което би следвало да бъде основната ѝ цел, и не отговаря на легитимните очаквания на заинтересованите страни, а именно определянето на модела и параметрите на ясна и прозрачна юридическа рамка, в която разнородните форми на икономиката на сътрудничеството трябва да се развиват и осъществяват в европейското пространство, както и да бъдат подкрепяни, прилагани и да спечелят подкрепа, а оттам и доверие. |
3.3. |
От своя страна, моделът на цифровата икономика има четири специфични характеристики: преместване на дейностите, основна роля на цифровите платформи, значение на мрежите и масивно използване на данни (4). Въпреки че става дума за области от различно естество, налице са пресечни точки с икономиката на сътрудничеството поради честото им функциониране в подобна среда: мрежи с широко участие, неясни граници между личното и професионалното, между стабилната и инцидентната заетост, между самостоятелната заетост и заетостта като наето лице и др. |
3.4. |
За да се улесни това концептуално разграничение, ЕИСК предлага Европейската комисия да въведе понятието за „нереципрочно просоциално поведение“ на икономиката на сътрудничеството, с което се прави ясно разграничение на споделеното използване с нестопанска цел и се създава възможност за взаимодействие на потреблението, производството, финансирането и споделеното знание. |
3.5. |
Накратко, моделът на икономиката на сътрудничеството предполага сам по себе си същностна трансформация не само в икономически, но и в социален и екологичен план. Това се посочва и в съобщението, като се прави позоваване на устойчивостта и прехода към кръгова икономика или като се описват социалните пазари като подходящи места за икономиката на сътрудничеството. |
3.6. |
Пренебрегването на тези обстоятелства означава частично разглеждане на значението, което имат понастоящем инициативите за сътрудничество, както и при ограничаване на анализа на обмена на услуги или на платформите за сътрудничество, без да се вземат предвид аспекти като повторното използване и обмена на стоки, оптимизирането на използването на активи или изграждането на социални връзки. |
3.7. |
Що се отнася до въпросите, свързани с несигурността при прилагането на правните рамки за регулиране на инициативите на икономиката на сътрудничеството, несъмнено има трудности, както посочва Комисията, но също така несъмнено е и желанието за „стандартизиране“ и „приспособяване“ на един нов икономически модел към „традиционните критерии за оценка“. Това може да изисква усилия, насочени към създаването на нови критерии и стандарти за правно, трудово и данъчно третиране на тази икономика, по-специално от гледна точка на прехода към нов модел на производство и потребление, който води до ново определение за участниците в нея. |
3.8. |
Аналогично, за нова по-приобщаваща икономика, която генерира социално сближаване, може да се говори само ако всички граждани придобият цифрови и финансови умения, за да имат достъп и да работят в нея. Освен това публичните политики следва да осигуряват пълна достъпност за лицата, които са най-застрашени от цифрово изключване, и по-специално лицата с увреждания. |
3.9. |
Накрая, ЕИСК не може да пренебрегне следните аспекти, които не са разгледани в съобщението на Комисията:
|
4. Конкретни бележки по предложението на Комисията: основни въпроси
4.1. Изисквания за достъп до пазара, икономии от мащаба и „мрежови ефекти“ на местно равнище
4.1.1. |
ЕИСК счита, че с оглед на действащото законодателство в ЕС, по-специално Директивата за услугите и Директивата за електронната търговия, държавите членки трябва да насърчават достъпа до пазарите за сътрудничество, тъй като по-разнообразното предлагане стимулира потреблението, създавайки при необходимост ограничения, мотивирани изключително от съображения, свързани с обществения интерес, които ще трябва да бъдат надлежно обосновани. Очаква се да възникне законодателен конфликт, тъй като икономиката на сътрудничеството създава нови форми на предоставяне на вече познати услуги, които традиционно са били силно регулирани. |
4.1.2. |
Следва да се отбележи, че тъй като икономиката на сътрудничеството е съвкупност от инициативи без ограничение в пространството и времето, то следва да се заложи на отворено и нелокално третиране, поради което всяко ограничение, основано на рестриктивни териториални критерии, може да породи данъчна и социална конкуренция, която нарушава ползата от тях. |
4.1.3. |
Така отвъд транснационалния аргумент за достъпа до пазара икономиката на сътрудничеството следва да се разглежда като израз на овластяване на гражданите (оползотворяване на човешкия капитал), което следва да е свързано с два основни въпроса: от една страна, принципа за хармонизация, при който се избягват различните третирания, създаващи нови асиметрии на пазара, и от друга страна, необходимостта от постигане на напредък в практиките за споделено регулиране (5) (модели: регламентиране между равнопоставени партньори, саморегулиращи се органи и делегирано регламентиране посредством данни). |
4.1.4. |
Подобно на Комисията, ЕИСК подкрепя по-гъвкаво регулиране на пазарите на услуги (нови определения за труда в икономиката на сътрудничеството), поради което призовава във всяка държава членка да се направи оценка на обосновката и пропорционалността на законодателството, приложимо за икономиката на сътрудничеството, в съответствие с целите от обществен интерес (регламентиране, предназначено да преодолее неефективността да пазара, насърчавайки доверието), като се вземат предвид специфичните характеристики на различните бизнес модели и инструментите във връзка с достъпа, качеството и сигурността. |
4.1.5. |
ЕИСК отбелязва също, че своеобразието на модела създава инструменти за рейтинг и репутация на доставчиците. Тези инструменти, макар и да изпълняват целта от обществен интерес за намаляване на рисковете за потребителите, свързани с асиметрията на информацията, могат да доведат и до „неблагоприятен избор“ и „морален риск“. В тази връзка публичните органи и лицата, управляващи цифровите платформи, трябва да следят за качеството и достоверността на информацията, оценките и рейтинга на платформите за сътрудничество, като използват независими органи за контрол. |
4.1.6. |
ЕИСК споделя идеята, че определянето на прагове за разграничаване, по сектори, на професионалното и непрофесионалното предоставяне на услуги може да е полезна методология за преодоляване на фрагментираността на пазарите в ЕС. Това обаче може да е по-малко ефикасно от очакваното по отношение на непрофесионалните дейности между равнопоставени партньори. |
4.2. Режими на отговорност и гаранции
4.2.1. |
ЕИСК счита, че запазването на настоящия режим на отговорност (6) на посредниците е от основно значение за развитието на цифровата икономика в Европейския съюз. |
4.2.2. |
С цел да се засилят надеждността и доверието, което е въпрос от решаващо значение за развитието на икономиката на сътрудничеството, ЕИСК, подобно на Комисията в нейното съобщение, настоява за приемането на доброволни рестриктивни мерки за борба с незаконното онлайн съдържание чрез свързани или съпътстващи дейности, без това да е причина за отказ от ползите от освобождаването от отговорност. |
4.2.3. |
ЕИСК отново заявява, че е целесъобразно да се разгледа всеобхватно дейността за сътрудничество, независимо от централното място, което се придава на цифровите платформи, така че тя да не се отдалечи от гражданския дух, който я вдъхновява. |
4.3. Защита на ползвателите
4.3.1. |
При един нов сценарий, в който се размива границата между производител и потребител („генератори на овластяване на хората, съвместни създатели, колективни микрофинансисти, равнопоставени партньори, клиенти“), ЕИСК подкрепя система, която гарантира правата на потребителите. Въпреки това, предвид особеностите на икономиката на сътрудничеството не следва да се ограничава многообразието на предлаганите от нея инициативи. |
4.3.2. |
Поради това в многостранните връзки, които тя генерира, следва да се включват произтичащите от появата на произвеждащия потребител (става дума за най-важния икономически принос за икономиката на сътрудничеството, поради което той трябва да е защитен, гарантиран и определен), призван да играе много активна роля в икономиката на сътрудничеството, както и процесите на създаване на общи ценности, най-вече от гледна точка на кръговата икономика и функционалността. |
4.3.3. |
ЕИСК винаги е подкрепял еднаквите условия на конкуренция. Съгласно ръководните принципи по отношение на нелоялните търговски практики факторите, които следва да бъдат оценявани, за да се разграничат по нерестриктивен начин потребители и професионални търговци (7), са: честотата на предоставяне на услугите, преследването на стопанска цел и оборотът. |
4.3.4. |
ЕИСК одобрява този подход, но предупреждава, че ще е необходимо да се преразгледа неговото основание, както и целесъобразността на други фактори при прилагането на критерии за подходяща категоризация, без претенции за изчерпателност, предвид сложността и многообразните форми, чрез които може да се прояви икономиката на сътрудничеството, както и трудността да се определи нейното бъдеще (модел, който следва да е независим, прехвърляем, универсален и благоприятстващ иновациите). |
4.3.5. |
ЕИСК заявява отново, че най-ефикасният начин за повишаване на доверието на потребителите е да се увеличи надеждността и доверието в услугите, предоставяни между равнопоставени партньори („зона на сигурност“ за определени платформи на икономиката на сътрудничеството, която да дава възможност за помощи, обучение, гаранции и други форми на защита), чрез подходящи услуги (8) за оценка онлайн, външно сертифициране (знак за качество) и нова система за „граждански арбитраж“. Това съображение е в тясна връзка с доверието в и репутацията на хармоничното развитие на икономиката на сътрудничеството в една нова икономическа, социална и екологична координатна система. |
4.4. Самостоятелно заетите и наетите лица в икономиката на сътрудничеството
4.4.1. |
В рамките на европейския стълб за социални права ЕИСК подкрепя недвусмислено преразглеждането на законодателството, с цел да се гарантират справедливи условия на труд и подходяща социална закрила, въз основа на кумулативните критерии, свързани с отношението на подчинение на предлагащия услугата, естеството на работа и възнаграждението. |
4.4.2. |
По-конкретно следва да се установи, при зачитане на националните правомощия, правна рамка за работниците, която да определя точно съответния трудовоправен статут: достойно заплащане и право на участие в колективното договаряне, защита срещу произвол, право на излизане от системата, така че работното време в цифрова среда да бъде ограничено в рамките на параметрите за достоен труд и др. |
4.4.3. |
Освен това ЕИСК призовава за по-задълбочен анализ на трудовите модели на икономиката на сътрудничеството, които са обвързани с нереципрочното просоциално поведение. |
4.4.4. |
Особеностите на икономиката на сътрудничеството като движеща сила на заетостта следва да се разглеждат съгласувано във всички държави членки, с цел насърчаваните политики да не обезсмислят практиката за сътрудничество и да отразяват в по-голяма степен предприемаческия дух, що се отнася до възникването, независимостта и инфраструктурата. |
4.5. Данъчно облагане
4.5.1. |
Съзнавайки рисковете от агресивното данъчно планиране и данъчната непрозрачност в областта на цифровата икономика, ЕИСК призовава за укрепването на система за контрол на търговските потоци чрез цифровите платформи, тъй като те могат да проследят продукта или услугата и да улеснят данъчното облагане. Платформите за съвместно ползване на автомобили в Естония са пример за подражание за останалите държави членки. |
4.5.2. |
Адаптирането на данъчните процедури, по специално на ДДС, към моделите на икономиката на сътрудничеството ще наложи сериозно преразглеждане. Аналогично, цифровите платформи, голяма част от печалбите на които идват от продажбата на данни на физически лица на търговски дружества, следва да са изцяло подчинени на облагане с корпоративен данък на мястото, където се извършва дейността, като се избягва данъчната конкуренция между държавите членки. |
4.5.3. |
Съзнавайки значението на доброто данъчно управление, ЕИСК подкрепя създаването на инструменти ad hoc (единно звено за контакт и обмен на информация онлайн), както и на мерки за опростяване на административните процедури и за хармонизация, прозрачност и сътрудничество между данъчните администрации. |
4.6. Мониторинг
4.6.1. |
Дейностите за мониторинг, предложени от Комисията, са съобразени с преследваната цел. По-специално ЕИСК подкрепя укрепването на диалога между заинтересованите страни (синдикатите, организациите на работодателите, сдруженията на потребителите и т.н.), с цел да се идентифицират добри практики и да се разработят инициативи за саморегулиране и съвместно регулиране, които да включват новите параметри на икономиката на сътрудничеството (9) на европейско равнище (например в секторите на настаняването, транспорта, търговията с недвижими имоти, медицинската помощ и снабдяването с енергия). |
Брюксел, 15 декември 2016 г.
Председател на Европейския икономически и социален комитет
Georges DASSIS
(1) ОВ C 389, 21.10.2016, стр. 50.
(2) ОВ C 51, 10.2.2016, стр. 28.
(3) Един от първите е на ЕИСК (ОВ C 177, 11.6.2014 г., стр. 1).
(4) Charrié J. и Janin L., Le numérique: comment réguler une économie sans frontière, 2015 г.
(5) ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 36.
(6) Съгласно Директивата за електронната търговия.
(7) Както посочва Комисията, нито един от тези фактори не би бил достатъчен сам по себе си, за да може даден доставчик да бъде считан за професионален търговец.
(8) Трябва да подлежат на стриктно наблюдение и контрол.
(9) ОВ C 303, 19.8.2016 г., стр. 36.