РАБОТЕН ДОКУМЕНТ НА СЛУЖБИТЕ НА КОМИСИЯТА

ОБОБЩЕНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО

придружаваща

Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите

Засилено партньорство в европейското научноизследователско пространство за върхови постижения и растеж (текст от значение за ЕИП)

1.           Въведение

Европейското научноизследователско пространство (ЕНП) е обединено научноизследователско пространство, отворено към света и основано на вътрешния пазар, в което изследователите, научните познания и технологиите се движат свободно и чрез което Съюза и държавите членки укрепват своите научни и технологични основи, както и своята конкурентоспособност и възможността да се справят с общи усилия с големите предизвикателства.

Откакто бе поставено началото му през март 2000 година, ЕНП се превърна в една от ключовите цели на Съюза след влизането в сила на Договора от Лисабон[1]. През 2010 г. във водещата инициатива „Съюз за иновации“[2], която е част от стратегията „Европа 2020“[3] беше обявена рамка за ЕНП и съпътстващи мерки. Европейският съвет призова на два пъти (през февруари 2011 г. и март 2012 г.) изграждането на ЕНП да приключи до 2014 г.

В контекста на икономическата криза е налице спешна необходимост от научни изследвания и научноизследователски решения, както и от насърчаване на върхови научни постижения на регионално и национално равнище, които да подпомогнат икономическия растеж. Приключването на изграждането на ЕНП ще спомогне да се преодолее отрицателното въздействие, което оказва разпокъсаността при изготвянето и прилагането на политиките и дейностите в областта на научните изследвания върху ефективността на научноизследователската дейност в Европа.

2.           Определяне на проблема

2.1.        Основни пречки, затрудняващи научноизследователската дейност в ЕНП

ЕС продължава да играе важна роля в международната научноизследователска и развойна дейност (НИРД), но е изправен пред редица сериозни предизвикателства, като например финансовата криза, слабия икономически растеж и застаряването на населението, които изискват предприемането на спешни мерки.

Във водещата инициатива на ЕС „Съюз за иновации“, чиято цел е да насърчава растежа и работните места, е набелязана цяла програма от мерки, благодарение на които новаторските идеи могат да бъдат превърнати в продукти и услуги и чийто основен компонент са научните изследвания. Европа действително инвестира твърде малко в научноизследователска дейност в сравнение с големите си конкуренти (1,9 % от БВП в Европа през 2008 г. в сравнение с 2,5 % от БВП в САЩ). Създаването на знания е концентрирано в относително малък брой държави членки. Европейската научноизследователска дейност не е достатъчно активна в авангардните области (напр. информационни и комуникационни технологии, нанотехнологии, биотехнологии, молекулярна биология, генетика), които могат да доведат до технологични пробиви. Поради това не се насърчават иновациите, които са от ключово значение, за да може европейската икономика да бъде по-конкурентоспособна и привлекателна.

Научноизследователската дейност в Европа е организирана по доста разнороден и разпокъсан начин. Изграждането на европейското научноизследователско пространство (ЕНП) е насочено към преодоляване на фрагментираността и към създаването на най-добрите условия за извършване на изследователска дейност в Европа. От 2000 г. до момента Европейският съюз и държавите членки са реализирали напредък с общи усилия, за да може ЕНП да се превърне в реалност, но продължават да съществуват немалко пречки.

Недостатъчна конкуренция сред националните научноизследователски системи: Ограничената конкуренция между научноизследователските институции и университетите води до недостатъчно ниво на специализация. Това не създава нужните условия за подобряване на качеството на науката. Делът на публичните средства, отпускани чрез открити покани за представяне на предложения за научни изследвания, варира между 20 % и 80 % (средно 40 %). Оценяването на изследователите и на научноизследователските предложения не се прави на базата на сравними стандарти в различните държави.

Продължават да съществуват пречки пред общоевропейското сътрудничество и конкуренция: Пречките се дължат на слабите възможности за съвместимост и взаимодействие на националните научноизследователски програми. Липсата на достатъчно гъвкавост възпрепятства трансграничното сътрудничество между националните програми и осигуряването на достъп до големи национални научноизследователски инфраструктури от европейско значение, както и до общоевропейски научноизследователски инфраструктури. Това означава, че Европа не се възползва от възможностите за повишаване на качеството и влиянието на своята научноизследователска дейност.

Постоянни изкривявания между националните пазари на труда за изследователи: Пречките се дължат предимно на различните подходи към основания на заслуги подбор на кадри, институционалната автономност, липсата на прилагане на най-добрите практики при създаването на стратегии за човешките ресурси по отношение на изследователите и при насърчаването на мобилността им, както и на непривлекателните условия на труд за младите изследователи и чуждестранните изследователи. Различни условия се прилагат също така по отношение на преносимостта на стипендиите и на достъпа до тях, което води до намаляване на мобилността на изследователите и до по-малко възможности за професионално развитие.

Ограничен напредък по отношение на равенството между половете и застъпването на политиката за равнопоставеност между половете в научноизследователската дейност: Не всички държави членки прилагат политики, позволяващи възползване от таланта на жените учени и от застъпването на политиката за равнопоставеност между половете в научноизследователската дейност, така както и не всички заинтересовани организации са приели планове за действие с цел постигане на равенство между половете. Това подкопава качеството и значението на европейските научни изследвания, тъй като не се използва пълноценно разнообразието от научни кадри, което пък от своя страна води до неблагоприятни социално-икономически последствия.

Ограничено разпространение и неравен достъп до научни знания: Държавите членки не са еднакво напреднали в осигуряването на подкрепа за политиките за свободен достъп, които биха могли да намалят съществуващите различия по отношение на информираността. Редица пречки възпрепятстват безпроблемния достъп на изследователите до електронни научноизследователски услуги, включително съществуващите различни национални политики по отношение на ползването на електронна научноизследователска инфраструктура, финансирана с публични средства. Трансферът на знания между публичните научноизследователски институции и частния сектор е все още недостатъчен в сравнение със САЩ. Това се отразява на качеството на научната работа, както и на произтичащите от НИРД икономически резултати както в публичния, така и в частния сектор.

2.2.        Правото на ЕС да действа, субсидиарност и добавена стойност на ЕС

В ДФЕС се предвижда, че политиката в областта на научните изследвания е споделено правомощие между държавите членки и Съюза. В член 179 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) се определя правото на Съюза да създаде необходимите условия за изграждането на европейско научноизследователско пространство. В член 182, параграф 5 от ДФЕС се предвижда използване на законодателната процедура, за да се установят мерките, необходими за създаването на европейското научноизследователско пространство.

Реализирането на ЕНП не поставя под въпрос суверенитета на държавите членки. В рамките на ЕНП националните научноизследователски системи не се губят, а работят съвместно и открито. Избраните варианти на политиката спазват принципа на субсидиарност, доколкото Съюзът е в най-добра позиция да идентифицира областите за действия на държавите членки, предвид постоянните пречки и ограничения напредък, които се наблюдават 12 години след създаването на ЕНП. Добавената стойност на европейско равнище се обяснява с ред причини: Първо, оптимално разпределение на дейностите — когато е необходимо — ще бъде постигнато чрез координиран подход, който ще повиши ефикасността на научноизследователските системи и ще намали ненужното дублиране на усилията. Второ, със създаването на ЕНП се очаква да се постигнат равни условия на конкуренция и натрупване на критична маса, като по този начин ще бъдат създадени необходимите условия, за да може най-ефикасните научноизследователски екипи да обединят усилията си и да бъдат конкурентоспособни в международен план. Трето, тласъкът на европейско равнище увеличава вероятността по-бързо да приключи изграждането на ЕНП, предвид все така съществуващите пречки на национално равнище, споменати по-горе. Четвърто, на равнището на Европейския съюз се оценява най-обективно дали е постигнат напредък и дали този напредък е пропорционален, както и дали е налице необходимост от допълнителни действия за подобряване на ситуацията.

3.           Цели на политиката

Основната политическа цел на европейското научноизследователско пространство е да се подобрят резултатите, върховите постижения и въздействието на системата за провеждане на НИРД в Европа. Това ще помогне на ЕС да поеме отново по пътя на икономическия растеж чрез стимулиране на върховите научни постижения и изследвания, чрез подпомагане на иновациите и чрез повишаване на привлекателността на ЕС като място за провеждане на научни изследвания.

Целта на съобщението е да се набележат и насърчат действия, които гарантират, че до 2014 г. ще бъдат създадени необходимите условия за подобряване на ефективността на европейските научноизследователски системи.

Тези условия ще доведат до: 1. повишаване на ефективността на националните системи; 2. оптимално ниво на транснационално сътрудничество и конкуренция; 3. по-отворен пазар на труда за изследователи; 4. равенство между половете и равно третиране на мъжете и жените в областта на научните изследвания; и 5. оптимално разпространение и трансфер на научни знания, включително чрез цифровото ЕНП.

4.           Варианти на политика

Вариант на политика 1: Запазване на обичайната практика (Business as usual): Този вариант ще означава запазване на настоящите политики без допълнителни национални и европейски усилия за премахване на пречките. Основното развитие ще е приемането и изпълнението на програма „Хоризонт 2020“ през 2014 г, евентуално с увеличен бюджет за подкрепа на трансграничните научноизследователски и иновационни дейности.

Вариант на политика 2: Засилено партньорство в рамките на ЕНП: Държавите членки ще бъдат приканени да предприемат доброволно структурни реформи. Заинтересованите изследователски организации също ще се ангажират да предприемат мерки за изграждане на ЕНП. Комисията ще предложи различни видове мерки (например препоръки), за да може да приключи изграждането на ЕНП, както и за да подпомогне партньорите при постигането на небелязаните цели. Комисията ще оценява ежегодно напредъка и ще посочва областите, където са необходими допълнителни промени.

Вариант на политика 3: Секторни правни мерки за ЕНП: Този вариант на политиката ще включва редица обвързващи правни мерки, предложени от Комисията в няколко области (т.е. тематични сектори), където е необходимо. Освен това доброволни действия от страна на държавите членки ще допълват правните мерки, като ще бъдат насочени към онези сектори, в които държавите членки и заинтересованите страни са в най-добра позиция да се преборят с основните пречки.

Вариант на политика 4: Рамкова директива за ЕНП: Този вариант на политиката ще се изразява в цялостен правен подход под формата на всеобхватен пакет (рамкова директива), съдържащ правно обвързващи мерки, като държавите членки са свободни да избират кои са средствата, подходящи за постигане на набелязаните в директивата резултати.

5.           Анализ на въздействието и сравнение на вариантите на политика

Вариантите на политика предлагат различни механизми за премахване на пречките и за насърчаване на по-ефективни системи за научни изследвания. Очаква се, когато изграждането на ЕНП приключи, тези варианти да имат сходно въздействие (напр. в. икономически, социален и екологичен план, както и по отношение на реализирането на върхови постижения и резултати в научните изследвания). С други думи, основните разлики между вариантите по отношение на въздействието са в сроковете за постигане на очакваните резултати, в разходите за прилагане на вариантите и в степента на приемането им от държавите членки и заинтересованите страни.

Клетка 1: Общи въздействия, ако бъдат премахнати пречките, възпрепятстващи реализирането на ЕНП

Икономическо въздействие: Във всички държави членки публичният и частния сектор ще се възползват от повишената ефективност, създадена благодарение на: повече средства, отпуснати на най-добрите изследователи; засилено сътрудничество между държавите членки; по-добри решения за справяне с предизвикателствата пред обществото; повишено качество и значение на научните изследвания чрез засилено застъпване на политиката за равнопоставеност между половете в целия процес на провеждане на научни изследвания; по-добро използване на наличните обучени изследователи, по-специално жените; и улеснен достъп до знания за публичния и частния сектор навсякъде, особено в по-малко напреднали региони. Ако реализирането на ЕНП означава преразпределяне на националните средства към научни изследвания, координирани на транснационално равнище, това би могло да подпомогне икономиката на ЕС (допълнителен ръст от 0,25 % на БВП) и пазара на труда (323 000 допълнителни работни места) през 2030 г. Разходите обаче ще бъдат понесени от администрациите и предприятията в държавите членки, в зависимост от вида на пречките, които трябва да бъдат премахнати.

Европейското научноизследователско пространство ще позволи вниманието да се съсредоточи върху финансовата устойчивост на перспективни научни области, както и да се координира търсенето на взаимодействащи и ефективни цифрови научноизследователски услуги, които биха стимулирали сектора на ИКТ и иновациите в областта на ИКТ в ЕС. Свободният достъп ще доведе до значителни ползи за повечето участници и до евентуални спестявания за много институции.

Социално въздействие: Положително въздействие, както пряко, така и непряко, може да се очаква от по-добрите изследователи, които работят по-ефикасно, както и от повишеното сътрудничество в областта на НИРД. Мерките в полза на цифрово ЕНП ще бъдат от полза за изследователите в по-малките и по-малко напредналите държави членки и региони. ЕНП ще окаже също така положително въздействие върху основните права, по-специално по отношение на зачитането на принципа на равенство между половете, свободата на изразяване и свободата на изкуствата и науките.

Въздействие върху околната среда: Справянето с проблемите, свързани с околната среда, ще става със съвместни усилия, а научните изследвания ще бъдат по-добре координирани. По този начин ще се избегне ненужното дублиране и съответно ще се повиши ефективността.

5.1.        Оценка на вариантите

Вариант на политика 1: Ще продължат да съществуват пречки, които ще възпрепятстват постигането на по-голяма ефективност в националните системи. Ползи ще бъдат реализирани в резултат от прилагането на програма „Хоризонт 2020“. Този вариант няма да отговори на призива на Европейския съвет и на очакванията на заинтересованите страни, а именно — да приключи изграждането на ЕНП.

Вариант на политика 2: До 2014 г. може да се очаква съществен, но вероятно неравномерен напредък. Държавите членки ще премахнат пречките в областите, в които са най-необходими действия, а административната тежест ще е ограничена. Държавите членки ще привлекат заинтересованите страни — финансиращи организации и научноизследователски организации — да съдействат за приключване на изграждането на ЕНП. На този етап е налице консенсус, особено сред държавите членки, приключването на изграждането на ЕНП да стане чрез прилагането на доброволни мерки. Този вариант отговаря на очакванията на държавите членки.

Вариант на политика 3: Този вариант ще означава бавен и неравномерен напредък в реализирането на ЕНП до 2014 г., но пък съществен напредък в дългосрочен план в областите, в които (и от момента, в който) бъдат приети законодателни мерки. Прилагането ще се забави поне до 2017 г. и ще наложи голяма тежест върху националните администрации и Комисията. Повечето държави членки не демонстрират силна подкрепа по отношение на идеята за въвеждане на законодателни мерки в тази област, което прави трудно приемането на този вариант от Съвета.

Вариант на политика 4: Този вариант би довел до най-добри резултати, но само в дългосрочен план, ако бъдат приети законодателни разпоредби. Той ще изисква време, за да се извърши задълбочена оценка на съществуващата ситуация, с цел разработване на принципите и механизмите, които да бъдат включени в общата рамка, която ще бъде представена през 2013—2014 г. Договарянето на пълния набор от мерки ще бъде трудно и продължително, а оперативното изпълнение на мерките ще бъде отложено най-рано за след 2017 г. Този вариант ще наложи изключително голяма административна тежест върху публичните администрации и Комисията. Както и при предишния вариант, ще бъде много трудно приемането му от Съвета.

5.2.        Избор на предпочитания вариант на политика

Вариант на политика 2 — „Засилено партньорство в рамките на ЕНП“ — е единственият, който позволява съществен напредък към приключване изграждането на ЕНП до 2014 г. при възможно най-ниски разходи. Освен това той включва разработване на система за оценяване, която ще помогне за планирането на бъдещите действия. Ето защо предпочитаният вариант на политика е „Засилено партньорство в рамките на ЕНП“.

6.           Наблюдение и оценка

Механизмът за наблюдение на ЕНП ще бъде въведен с цел оценяване на напредъка на държавите членки и заинтересованите организации по редица показатели, свързани с действията, включени в избрания вариант на политика. Въз основа на докладите на държавите членки за мерките, водещи към реализирането на ЕНП, всяка година през месец септември Комисията ще представя доклад за напредъка в изграждането на ЕНП.

В доклада ще се прави оценка на предприетите мерки и може да бъдат включени евентуални препоръки. Целта му е да служи за основа на политическите насоки, които Комисията ще предложи на Съвета по конкурентоспособността, както и за обсъждания в рамките на форума на заинтересованите от ЕНП страни. Докладът може също така да бъде използван за Годишното проучване на растежа, което служи за ориентир на националните реформи, извършвани от държавите членки в рамките на европейския семестър, или за набелязването на законодателни мерки.

[1]               В член 179, параграф 1 от ДФЕС се предвижда, че: „Съюзът има за цел да укрепва своите научни и технологични основи чрез създаването на европейско научноизследователско пространство, в което изследователите, научните познания и технологиите се движат свободно (…) “.

[2]               COM(2010)546 окончателен.

[3]               COM(2010)2020 окончателен.