4.6.2010   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

C 146/18

(1)

На 26 април 2010 г. Съветът разгледа актуализираната програма за конвергенция на Обединеното кралство за периода 2009/2010 г.—2014/2015 г.

(2)

По време на икономическата и финансова криза, започнала през 2007 г. след няколкогодишен период на стабилен растеж, икономическият продукт в Обединеното кралство спадна общо с около 6 %, като през последното тримесечие на 2009 г. се появиха признаци на незначително възстановяване. Периодът на прогресивно увеличаване на коефициента на привлечените средства спрямо собствения капитал както при домакинствата, така и във финансовия сектор предхождаше, а отчасти и допринесе за задълбочаването на кризата. Това доведе до широкото разпространение и трайния характер на зависимостта от нетни входящи капиталови потоци. На разрастващата се криза Английската централна банка (Bank of England) отговори с агресивна програма, обхващаща намаляване на лихвените ставки, мерки в подкрепа на ликвидността на банковия сектор, както и започналото от март 2009 г. количествено облекчаване на паричната политика. Правителството също се намеси решително за стабилизирането на финансовата система посредством значителни капиталови инжекции, гарантиране на банковите депозити и обезпечаване на задълженията. В съответствие с ЕПИВ правителството приложи мащабен пакет от фискални стимули, който заедно с въздействието на автоматичните стабилизатори и ефекта върху приходите вследствие на спада на цените на активите допринесе за значителното влошаване на публичните финанси. За отслабването на устойчивостта на публичните финанси на Обединеното кралство бе допълнително утежнено от факта, че още в периода преди кризата бе наблюдаван значителен структурен дефицит по първичното салдо. С разрастването на кризата това доведе до бързата поява на номинален дефицит на консолидирания държавен бюджет, надхвърлящ значително референтната стойност от 3 % от БВП. Следователно на 8 юли 2008 г. спрямо Обединеното кралство бе открита процедура при прекомерен дефицит и на 2 декември 2009 г. в съответствие с член 126, параграф 7 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) Съветът издаде последните препоръки за отстраняване на дефицита до 2014—2015 г. Основното предизвикателство пред британската икономика през следващите години ще се състои в стабилизиране на публичните финанси в контекста на продължаващите усилия за намаляване на задлъжнялостта на сектора на домакинствата; в постигане на подходящи нива на кредитиране във все още уязвимата финансова система, в която голяма част от заемодателите намалиха кредитния си капацитет; и в подкрепа на преориентирането на производството към повече търгуеми продукти с цел устойчиво подобрение на външното салдо на Обединеното кралство.

(3)

Въпреки че голяма част от наблюдавания по време на кризата спад във фактическия БВП е с цикличен характер, равнището на потенциалния БВП също е засегнато отрицателно. В допълнение, в средносрочна перспектива кризата може да повлияе и на потенциалния растеж чрез по-ниски нива на инвестиции и намалени възможности за кредитиране. Освен това влиянието на икономическата криза се съчетава с отрицателното въздействие на застаряването на населението върху потенциалния БВП и устойчивостта на публичните финанси. На фона на това основна роля за подпомагането на потенциалния растеж ще изиграе ускоряването на темпото на структурните реформи. По-специално за Обединеното кралство е важно да предприеме реформи за подобряване на квалификацията и увеличаване на производителността.

(4)

Програмата съдържа два макроикономически сценария: основен сценарий и по-предпазлив алтернативен сценарий, основан на тенденция за растеж, който е с една четвърт процентни пункта по-нисък от този в основния сценарий. Прогнозите за публичните финанси се основават на алтернативния сценарий, който е считан за референтен при оценката на актуализираната програма. Този сценарий предвижда възстановяване на растежа на БВП до 2 % през 2010—2011 г. и до 3,25 % годишно между 2011—2012 г. и 2014—2015 г. При все това с оглед на най-актуалните данни дори и този по-предпазлив сценарий, изготвен в началото на декември 2009 г., изглежда основан на благоприятни прогнози за растежа, по-специално за 2010—2011 г. и 2011—2012 г. (2) Прогнозите за инфлацията изглеждат реалистични. Програмата не съдържа индивидуални прогнози за обменния курс и предвижда растежът на БВП да бъде стимулиран от нетната търговия, цикъла на складовите наличности и — от 2011 г. нататък — от вътрешното търсене, по-специално инвестициите в дълготрайни активи и потреблението на домакинствата. Тези прогнози са като цяло реалистични. Приносът на нетната търговия съответства на прогнозите на Комисията, въпреки че през втората половина на 2009 г. отрицателният принос на нетната търговия се отрази неблагоприятно на тези предвиждания. Потенциалното забавяне на растежа на разполагаемия доход поради inter alia недостатъчното възстановяване на пазара на труда, както и допълнителното увеличение на съотношението на спестяванията на домакинствата представляват два риска, които биха могли да доведат до намаляване на потреблението на домакинствата.

(5)

Дефицитът на консолидирания държавен бюджет през 2009—2010 г. се оценява в програмата на 12,7 % от БВП. Значителното влошаване спрямо дефицита от 6,8 % от БВП през 2008—2009 г. отразява до голяма степен въздействието на кризата върху държавните финанси. Очаква се спадът на съотношението на бюджетните приходи и увеличението на съотношението на разходите през 2009—2010 г., коригирани спрямо деноминиращия ефект от рязкото намаление на номиналния БВП, да допринесат със съответно 45 % и 55 % за увеличаване на дефицита на държавния бюджет. Въздействието на свиването на икономическата активност върху публичните финанси бе подсилено от съчетаването на рецесията с рязкото свиване на финансовите пазари и на пазарите на жилища — до този момент два основни източника на постъпления. В допълнение около една четвърт от увеличението на дефицита през 2009—2010 г. бе в резултат от мерките за стимулиране на обща стойност 1½ % от БВП, които правителството прие в съответствие с Европейския план за икономическо възстановяване (ЕПИВ) наред с решението да разреши на автоматичните стабилизатори да функционират с пълен капацитет в подкрепа на икономиката. Рязкото влошаване на публичните финанси обаче силно засегна областта, в която Обединеното кралство би могло да води по-облекчена фискална политика и едновременно с това да поддържа устойчивостта на бюджета, и изисква бързо подобряване на състоянието на бюджета. Съгласно предвидената от Съвета изходна стратегия и с оглед на коригирането на прекомерния дефицит до 2014—2015 г. и възстановяването на устойчивостта на публичните финанси се налага да бъдат въведени допълнителни бюджетни ограничения. Изпълнението на плановете за консолидация, изложени в програмата, ще спомогне за укрепване на устойчивостта в средносрочен план и за подобряване на фискалната позиция.

(6)

В актуализацията се предвижда спад с 0,6 процентни пункта на годишна база на съотношението на дефицита на консолидирания държавен бюджет до 12,1 % от БВП през 2010—2011 г. Лекото подобрение на държавния дефицит отразява изцяло планираното нарастване на бюджетните приходи с 6½ % в номинално изражение, приблизително една трета от което е вследствие на предприетото през януари 2010 г. увеличение на ставката на ДДС до нейното ниво отпреди фискалното стимулиране. От друга страна се очаква държавните разходи да продължат, макар и с по-бавни темпове, бързото си нарастване с около 4½ % в номинално и 2¼ % в реално изражение спрямо предходната година, с което остава непроменено съотношението на разходите към БВП на годишна база. Като цяло дискреционните мерки, които ще влязат в сила през 2010—2011 г., включително обявените в предхождащия приемането на бюджета доклад 2008 от ноември 2008 г. и в бюджет 2009 от април 2009 г., ще доведат до намаляване на държавния дефицит с около 1,0 % от БВП. През 2010—2011 г. се предвижда структурното салдо, коригирано спрямо фазата на икономическия цикъл, без еднократните и другите временни мерки, да се подобри дори по-слабо — с ¼ % от БВП. Вследствие на продължаващите структурни ефекти, потискащи съвкупната еластичност на приходите, се предвижда подобрението на структурния бюджетен дефицит да е значително по-малко от нетния ефект на посочените по-горе дискреционни мерки.

(7)

Макар програмата да предвижда планове за фискална консолидация от 2010—2011 г. нататък, по отношение на състоянието на бюджета в актуализацията не се определя средносрочна цел, която би довела до устойчиво оздравяване на публичните финанси (3). Това не отговаря на изискванията на Пакта за стабилност и растеж. Средносрочната фискална стратегия на програмата е значително по-малко амбициозна от препоръчаното на 2 декември 2009 г. от Съвета съгласно член 126, параграф 7 и не съответства на препоръката за намаляване на дефицита под 3 % от БВП до 2014—2015 г.

По-специално в програмата се предвижда през 2014—2015 г. (определеният в препоръката на Съвета краен срок за Обединеното кралство за намаляване на дефицита под 3 % от БВП) бюджетният дефицит да бъде 4,7 % от БВП. Между 2010—2011 г. и 2014—2015 г. средногодишното намаление на структурния дефицит, преизчислено от службите на Комисията по общоприетата методика, се оценява на едва 1,0 % от БВП, с ¾ процентни пункта по-малко от препоръчаното от Съвета през декември 2009 г. Около 60 % от намалението на съотношението на дефицита на държавния бюджет със 7½ процентни пункта между 2011—2012 г. и 2014—2015 г. се дължат на планираното ограничаване на растежа на разходите. През този период се предвижда първичните бюджетни разходи да нарастват средногодишно с около 1,5 %, което в реално изражение предполага средногодишно намаление от 0,75 %. Почти една четвърт от спада на съотношението на разходите между 2011—2012 г. и 2014—2015 г. се дължи на намалението на инвестиционните разходи. Увеличаващи приходите дискреционни мерки, в т.ч. въвеждането през април 2010 г. на допълнителна ставка за високите доходи и планираното от април 2011 г. увеличение на социалноосигурителните ставки, съответстват на около 10 % от прогнозираното намаление на бюджетния дефицит от 2011—2012 г. нататък, докато около 30 % от намалението на номиналния дефицит се дължат на предвиденото в програмата възстановяване на конюнктурата. Бюджетът за 2010 г., представен на 24 март 2010 г., предвижда за 2009—2010 г. дефицитът да бъде с 0,5 % от БВП по-нисък от предвиденото в програмата и тази по-добра от очакванията средна стойност да допринесе за по-нисък дефицит през следващите години. В бюджета са обявени нови мерки за фискални ограничения, възлизащи на 0,1 % от БВП за целия период на програмата, а дефицитът през 2014—2015 г. се предвижда да бъде 4,2 % от БВП.

(8)

През целия период бюджетните резултати биха могли да бъдат по-лоши от предвиденото. В прогнозата на службите на Комисията от есента на 2009 г. се предвижда по-слаб икономически растеж през 2010—2011 г. и 2011—2012 г., докато според оценки на службите на Комисията средногодишният растеж на икономиката на Обединеното кралство между 2012—2013 г. и 2014—2015 г. едва ли ще достигне 3¼ % годишно, както се допуска в програмата. Заложеният в програмата подчертано благоприятен макроикономически контекст крие рискове за фискалните предвиждания в програмата.

По-слабият от очакваното икономически растеж след 2011—2012 г. би довел до превишаване на предвидения в програмата бюджетен дефицит. Докато средносрочната консолидационна програма на правителството се основава главно на допускането за значително и безпрецедентно ограничаване на първичните разходи, за периода между 2011—2012 г. и 2014—2015 г. това допускане все още не е подкрепено от подробни разходни планове на отделните ведомства (които към момента обхващат единствено периода до края на финансовата 2010—2011 година). Липсата на подробни лимити за плащанията на отделните ведомства, подкрепящи направените в програмата допускания относно съвкупните разходи, представлява допълнителен източник на несигурност по отношение на средносрочния фискален план на програмата. Рязкото забавяне на средносрочния растеж на разходите, което се цели в актуализацията, предполага значителни предизвикателства по отношение на ефективността на разходите, а също и мащабно преструктуриране на приоритети в публичния сектор. В общи линии съществуват значителни предизвикателства пред прилагането, свързани с безпрецедентното ниво на ограничаване на планираните разходи, което ще трябва да бъде поддържано дългосрочно. В резултат на интервенциите си на финансовия сектор Обединеното кралство пое също и значителни условни задължения. В рамките на своята Схема за защита на активите (Asset Protection Scheme) правителството взе решение да обезпечи активи на банковия сектор, възлизащи на почти 20 % от БВП. Въпреки съществуващата голяма несигурност по отношение на мащаба на риска от неизпълнение по обезпечените заеми и инвестиции, схемата би могла да бъде източник на нетни разходи за правителството, ако разходите за правителствена помощ не са изцяло компенсирани в бъдеще. Това впоследствие би могло да намали темпа на фискална консолидация.

(9)

Брутният държавен дълг се оценява на около 73 % от БВП през 2009—2010 г., което представлява повишение спрямо равнището му от 55½ % през предходната година. Около три пети от увеличението на съотношението на дълга през 2009—2010 г. са вследствие на високия първичен дефицит, докато разликата между изменението на държавния дълг и бюджетното салдо, предизвикана от държавните заеми за финансиране покупката на акции на банковия сектор и предоставянето на заеми на финансовите институции, допринесе за нарастването на съотношението на дълга с почти 3¾ процентни пункта. Предвижда се между 2010—2011 г. и 2014—2015 г. съотношението на дълга да нарасне допълнително с 18¼ процентни пункта. В програмата се предвижда преди последната година съотношението на дълга да се стабилизира на около 91,5 % от БВП, тъй като се очаква делът на високия номинален растеж на БВП в съотношението на дълга да компенсира увеличението на държавния дълг вследствие на високото първично салдо, което се планира да остане отрицателно до края на програмния период, и лихвените плащания, които се предвижда да нараснат от 2¼ % от БВП през 2009—2010 г. до почти 4 % през 2013—2014 г. В рамките на програмния период съотношението на дълга също е изложено на редица рискове. От положителна гледна точка, успешната продажба на акции на банковия сектор, придобити вследствие на правителствените интервенции във финансовия сектор, би могла да спомогне за намаляването на държавния дълг. Неблагоприятните рискове за съотношението на дълга произхождат предимно от вероятността за по-високи от предвиденото дефицити и от негативния деноминиращ ефект на БВП вследствие на по-ниския реален икономически растеж; предвид дългосрочната падежна структура на дълга на Обединеното кралство би следвало въздействието на евентуално по-високите разходи по заеми, породени от глобалните и вътрешните пазарни тенденции, да бъде сравнително ограничено, но при все това неблагоприятно.

(10)

В номинално изражение и без водене на допълнителна политика предвидената в програмата бюджетна стратегия би била достатъчна за стабилизирането на съотношението на държавния дълг към БВП до 2020 г., както сочат средносрочните прогнози за дълга, предполагащи постепенно възвръщане на темповете на растеж на БВП на прогнозираните преди кризата нива, възстановяване на данъчните приходи на тяхното предкризисно равнище, и включващи прогнозното увеличение на разходите, свързани със застаряването на населението.

(11)

Дори и без отчитане на дългосрочното въздействие на застаряването на населението върху бюджета, което е близо до средното ниво за ЕС, оцененото в програмата състояние на бюджета през 2009 г. крие рискове за устойчивостта на публичните финанси. В средносрочен план постигането на първични излишъци и осъществяването на структурни реформи биха допринесли за намаляване на рисковете за устойчивостта на публичните финанси, чието равнище бе оценено като високо в Доклада на Комисията за устойчивостта от 2009 г (4). Съотношението на брутния държавен дълг надхвърля посочената в Договора референтна стойност през целия програмен период.

(12)

Със Закона за фискалната отговорност (Fiscal Responsibility Act), одобрен от парламента на 10 февруари 2010 г., бе установен задължителен фискален план за властите на Обединеното кралство. Законът за фискалната отговорност определя план за фискална консолидация (Fiscal Consolidation Plan), който изисква от правителството да „намали наполовина взетите от публичния сектор нетни заеми, като дял от БВП, в рамките на четиригодишен период след прогнозирания връх през 2009—2010 г. В произтичащото от закона вторично законодателство правителството определя цел по отношение на взетите заеми, които през 2013—2014 г. не трябва да надхвърлят 5,5 процента от БВП.“ Планът за фискална консолидация изисква още от правителството да: „намали дела на взетите заеми в БВП през всяка една година от 2009—2010 г. до 2015—2016 г. и да гарантира, че нетният дълг на публичния сектор, като дял от БВП, ще намалява през 2015—2016 г.“ Контролът върху разходите се осъществява по-конкретно посредством система за многогодишни „прегледи на разходите“, определящи планове за общите разходи и лимити за предвидимите разходи на отделните ведомства („лимити за разходите на отделните ведомства“). При все това усилията за ограничаване на публичните разходи не винаги са завършвали с успех, като между 2002—2003 г. и 2008—2009 г. средните стойности на общите разходи надхвърлиха първоначалните лимити, установени в прегледите на разходите. Законът за фискалната отговорност изисква също от правителството „да даде обяснение (на парламента), ако целите не бъдат постигнати“. За да бъде намален рискът от непостигане на целите, би било полезно да се укрепи механизмът за оценка на тяхната постижимост и да бъде въведен в изпълнение план за действие при извънредни обстоятелства, в случай че базовите допускания и макроикономическите прогнози се окажат неточни.

В общи линии, въпреки че Законът за фискалната отговорност е стъпка в правилната посока, установеният в закона план за фискална консолидация определено е по-слабо амбициозен от препоръката, дадена от Съвета на 2 декември 2009 г. съгласно член 126, параграф 7, и не съответства на целта за намаляване на дефицита под референтната стойност от 3 % от БВП до 2014—2015 г.

(13)

Нарастването на съотношението на държавните разходи след 2000 г., което е по-рязко изразено през последните години, подчертава необходимостта от осигуряване на ефективност и рентабилност на публичните разходи в Обединеното кралство. През тригодишния период, обхванат от Общия преглед на разходите от 2007 г. (т.е. между 2008—2009 г. и 2010—2011 г.), британското правителство пое ангажимент за допълнителни икономии вследствие повишаване качеството на разходите в размер на още 2½ % от БВП. Около една пета от тях представляват икономии, които правителството планира да реализира в рамките на Общия преглед на разходите от 2007 г., въз основа на заключенията от едногодишната програма за оперативна ефикасност, която проучи операционните разходи в публичния сектор и разкри възможност до 2013—2014 г. да бъдат реализирани годишни икономии, свързани с ефикасността, в размер на 1 % от БВП спрямо 2007—2008 г. Оценката на успеха на тези амбициозни и добре обмислени инициативи за повишаване на ефективността ще бъде важна стъпка, за да бъде ясно показано, че те реално допринасят за повишаване на качеството на публичните финанси, а също и за ограничаване на обема на публичните разходи. В тази връзка се приветстват обявените в Общия преглед на разходите от 2007 г. планове за оценка на икономиите от страна на Националната сметна палата (National Audit Office). Освен това се счита, че основният акцент на Програмата за обществена стойност (Public Value Programme) за постигане до 2012—2013 г. на годишни икономии, свързани с ефикасността, от около ½ % от БВП в сектора на общественото здравеопазване, е особено целесъобразен, тъй като от 2000 г. разходите на националната здравноосигурителна служба на Обединеното кралство рязко нараснаха, а производителността спадна, въпреки подобрените здравни показатели.

(14)

Като цяло изложената в програмата бюджетна стратегия през 2010—2011 г. и по-специално започващата през тази година фискална консолидация съответстват до голяма степен на препоръките на Съвета, направени съгласно член 126, параграф 7. При все това от 2011—2012 г. нататък бюджетната стратегия не съответства на препоръките на Съвета, направени съгласно член 126, параграф 7. По-специално, дори и в номинално изражение се предвижда бюджетният дефицит през 2014—2015 г. (крайният срок за коригиране на прекомерния дефицит на Обединеното кралство, определен в препоръката от декември 2009 г.) да бъде определено над референтната стойност от 3 % от БВП (4,7 % от БВП), а освен това е изложен и на посочените по-горе отрицателни рискове. Освен това, вследствие на препоръката на Съвета, мерките, обявени в доклада от 9 декември 2009 г., предхождащ приемането на бюджета за 2009 г, предполагат относително слабо либерализиране на фискалната дисциплина между 2010—2011 г. и 2012—2013 г. в сравнение с фискалните планове в бюджета за 2009 г. от април 2009 г., което не съответства на препоръката на Съвета за „избягване на допълнителни мерки, които биха довели до влошаване на публичните финанси“. Между 2010—2011 г. и 2014—2015 г. средногодишното намаление на структурния дефицит, преизчислено от службите на Комисията по общоприетата методика, се оценява на 1,0 % от БВП, с ¾ процентни пункта по-малко от препоръчаното от Съвета през декември 2009 г. Предвид представените в програмата прогнози за дълга и посочените по-горе рискове бюджетната стратегия може да се окаже недостатъчна за възстановяване на низходящата тенденция на развитие на съотношението на дълга към БВП.

(15)

Що се отнася до посочените в кодекса на поведение относно програмите за стабилност и за конвергенция изисквания за предоставянето на данни, програмата има някои значителни пропуски по отношение на предоставянето на задължителни и незадължителни данни (5). В своите препоръки от 2 декември 2009 г. за прекратяване на прекомерния държавен дефицит, направени съгласно член 126, параграф 7, Съветът също така призова Обединеното кралство да докладва за постигнатия напредък в прилагането на стратегията за фискална консолидация, насочена към коригиране на прекомерния дефицит, в отделна глава от актуализациите на програмата за конвергенция. Обединеното кралство не спази изцяло тази препоръка, макар информацията да беше включена в програмата.

i)

избягва всякакви допълнителни мерки, допринасящи за влошаването на публичните финанси през 2010—2011 г., и в случай на по-слаб икономически растеж от предвиденото в програмата, да ограничи бюджетния дефицит през 2010—2011 г. най-много до нивото, прогнозирано в програмата от януари 2010 г., ако се потвърдят рисковете, породени от факта, че макроикономическият сценарий на програмата е по-благоприятен от сценария, върху който се базира препоръката, направена съгласно член 126, параграф 7;

ii)

се стреми към по-амбициозно намаление на бюджетния дефицит под посочената в Договора референтна стойност от 3 % от БВП най-късно до 2014—2015 г., включително посредством засилване от 2011—2012 г. на планирания темп на фискално подобрение в съответствие с препоръката на Съвета, направена съгласно член 126, параграф 7, и да използва всички допълнителни възможности, включително по-добрите от очакваното икономически и пазарни условия, за да ускори намаляването на съотношението на брутния дълг към референтната стойност от 60 % от БВП, подобрявайки по този начин и дългосрочната устойчивост на публичните финанси;

iii)

публикува през 2010 г. подробни лимити за разходите на отделните ведомства, които ще служат като основа на предвижданията за общите разходи за най-малко тригодишен период след 2010—2011 г.;

iv)

осъществи икономиите от увеличената ефикасност на разходите, заложени в Програмата за оперативна ефикасност (Operational Efficiency Programme) и в други инициативи за повишаване качеството на разходите.