ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.6.2021
COM(2021) 522 final
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност за 2021 г. на Португалия
{SWD(2021) 501 final}
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 2.6.2021
COM(2021) 522 final
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност за 2021 г. на Португалия
{SWD(2021) 501 final}
Препоръка за
ПРЕПОРЪКА НА СЪВЕТА
съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност за 2021 г. на Португалия
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 г. за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики 1 , и по-специално член 5, параграф 2 от него,
като взе предвид препоръката на Европейската комисия,
като взе предвид резолюциите на Европейския парламент,
след консултация с Икономическия и финансов комитет,
като има предвид, че:
(1)На 20 март 2020 г. Комисията прие съобщение относно активирането на общата клауза за дерогация 2 , предвидена в Пакта за стабилност и растеж 3 . В своето съобщение Комисията изрази становището си, че като се има предвид очакваният сериозен икономически спад вследствие на пандемията от COVID-19, условията за задействане на общата клауза за дерогация са изпълнени. На 23 март 2020 г. министрите на финансите на държавите членки се съгласиха с оценката на Комисията. С общата клауза за дерогация на държавите членки бе предоставена бюджетна гъвкавост за справяне с кризата. Клаузата улесни координацията на бюджетните политики във време на сериозен икономически спад. Активирането ѝ позволява временно отклонение от плана за корекции за постигане на средносрочната бюджетна цел на всяка държава членка, при условие че това не излага на риск фискалната устойчивост в средносрочен план. На 17 септември 2020 г. в годишната си стратегия за устойчив растеж Комисията обяви, че общата клауза за дерогация ще продължи да действа през 2021 г. 4
(2)На 20 юли 2020 г. Съветът препоръча на Португалия 5 в съответствие с общата клауза за дерогация, да предприеме всички необходими мерки за ефективно справяне с пандемията, поддържане на икономиката и подпомагане на последващото възстановяване. Той препоръча също на Португалия, когато икономическите условия позволяват това, да провежда фискални политики, насочени към постигане на благоразумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивостта на дълга, като същевременно засили инвестициите.
(3)В Препоръката на Съвета относно икономическата политика на еврозоната се посочва, че фискалните политики продължават да са подкрепящи във всички държави членки от еврозоната през цялата 2021 г. и мерките на политиката следва да бъдат съобразени със специфичните за всяка държава обстоятелства и да бъдат навременни, ограничени във времето и целенасочени 6 . Когато епидемичните и икономическите условия позволяват това, спешните мерки следва постепенно да бъдат премахнати, като същевременно се води борба със социалните последици от кризата и въздействието ѝ върху пазара на труда. Следва да се провеждат фискални политики, насочени към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на устойчивост на обслужването на дълга, като същевременно се засилят инвестициите. Държавите членки следва да провеждат реформи, които подобряват обхвата, адекватността и устойчивостта на системите за здравеопазване и социална закрила за всички.
(4)На 18 ноември 2020 г. Комисията прие становищата си относно проектите на бюджетни планове за 2021 г. на държавите членки от еврозоната, които се основаваха на качествена оценка на фискалните мерки. Комисията беше на мнение, че проектът на бюджетен план на Португалия като цяло е бил в съответствие с препоръките за фискалната политика, приети от Съвета на 20 юли 2020 г., и че повечето от мерките, включени в плана, подкрепят икономическата активност на фона на значителна несигурност.
(5)Next Generation EU, включително Механизма за възстановяване и устойчивост, ще гарантира устойчиво, приобщаващо и справедливо възстановяване. Регламент (ЕС) 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост 7 влезе в сила на 19 февруари 2021 г. По Механизма ще се предоставя финансова подкрепа за осъществяването на реформи и инвестиции, водещи до фискален стимул, финансиран от ЕС. Той ще допринесе за икономическото възстановяване, за осъществяването на устойчиви и увеличаващи растежа реформи и инвестиции, по-специално с цел насърчаване на екологичния и цифровия преход, и ще укрепи устойчивостта и потенциалния растеж на икономиките. От своя страна, той ще помогне на публичните финанси да се върнат към по-благоприятни позиции в краткосрочен план и ще допринесе за укрепването на устойчивите публични финанси, растежа и създаването на работни места в средносрочен и дългосрочен план.
(6)На 3 март 2021 г. Комисията прие съобщение, предоставящо допълнителни насоки на политиката за улесняване на координацията на фискалните политики и изготвянето на програмите за стабилност и конвергенция на държавите членки 8 . Общата фискална позиция, като се вземат предвид националните бюджети и Механизмът за възстановяване и устойчивост, следва да остане подкрепяща през 2021 г. и 2022 г. Същевременно, предвид очакваното постепенно нормализиране на икономическата активност през втората половина на 2021 г., фискалните политики на държавите членки следва да станат по-диференцирани през 2022 г. Фискалните политики на държавите членки следва да отчитат състоянието на възстановяването, фискалната устойчивост и необходимостта от намаляване на икономическите, социалните и териториалните различия. Предвид необходимостта от подкрепа за устойчивото възстановяване в ЕС, държавите членки с ниски рискове за устойчивостта следва да насочат бюджетите си към поддържане на подкрепяща фискална политика през 2022 г., като вземат предвид въздействието на Механизма за възстановяване и устойчивост. Държавите членки с високи равнища на задлъжнялост следва да провеждат разумни фискални политики, като същевременно запазват финансираните на национално равнище инвестиции и използват безвъзмездните средства по Механизма за възстановяване и устойчивост за финансиране на допълнителни висококачествени инвестиционни проекти и структурни реформи. За периода след 2022 г. за фискалните политики следва да продължат да се вземат предвид силата на възстановяването, степента на икономическа несигурност и съображенията за фискална устойчивост. Пренасочването на фискалните политики към постигане на разумни средносрочни фискални позиции, включително чрез постепенно премахване на мерките за подкрепа в подходящ момент, ще допринесе за осигуряването на фискална устойчивост в средносрочен план.
(7)В съобщението от 3 март 2021 г. също така се обявява становището на Комисията, че решението за дезактивиране или продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация следва да се основава на цялостна оценка на състоянието на икономиката, като равнището на икономическата активност в ЕС или еврозоната се сравнява с равнищата отпреди кризата (края на 2019 г.) като ключов количествен критерий. Въз основа на прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г. на 2 юни Комисията счете, че условията за продължаване на прилагането на общата клауза за дерогация през 2022 г. и за дезактивирането ѝ, считано от 2023 г., са изпълнени. Специфичните за всяка държава ситуации ще продължат да се вземат под внимание след дезактивирането на общата клауза за дерогация 9 .
(8)На 30 април 2021 г. Португалия представи своята програма за стабилност за 2021 г. в съответствие с член 4 от Регламент (ЕО) № 1466/97.
(9)През 2020 г. въз основа на данни, потвърдени от Евростат, дефицитът по консолидирания държавен бюджет на Португалия беше 5,7 % от БВП, а консолидираният държавен дълг нарасна на 133,6 % от БВП. Годишната промяна в първичното бюджетно салдо възлезе на -6 % от БВП, включително дискреционните бюджетни мерки в размер на около 3 % в подкрепа на икономиката и действието на автоматичните стабилизатори. Португалия също така предостави подкрепа за ликвидността на предприятията и домакинствата (като например гаранции и отсрочване на данъци, които нямат пряко и непосредствено отражение върху бюджета), оценена на почти 4 % от БВП.
На 2 юни 2021 г. Комисията представи доклад, изготвен в съответствие с член 126, параграф 3 от Договора. В този доклад се разглежда състоянието на бюджета на Португалия, тъй като нейният дефицит по консолидирания държавен бюджет през 2020 г. надхвърли референтната стойност по Договора от 3 % от БВП, а консолидираният държавен дълг надхвърли референтната стойност по Договора от 60 % от БВП и не намаля със задоволителни темпове. В доклада се стига до заключението, че критерият за дефицита не е изпълнен и критерият за дълга не е спазен.
(10)Макроикономическият сценарий в основата на бюджетните прогнози е реалистичен през 2021 г. и 2022 г. Според програмата за стабилност реалният БВП се очаква да нарасне с 4 % през 2021 г. и 4,9 % през 2022 г. Това е в съответствие с прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г. Рисковете за макроикономическите перспективи продължават да клонят към влошаване поради силната зависимост на Португалия от чуждестранния туризъм, за който не е сигурно кога ще се възстанови.
(11)В своята програма за стабилност за 2021 г. правителството планира намаляване на дефицита по консолидирания държавен бюджет от 5,7 % от БВП през 2020 г. на 4,5 % от БВП през 2021 г., а съотношението на дълга към БВП се планира да намалее на 128 % от БВП. С програмата промяната на първичното бюджетно салдо през 2021 г. в сравнение с равнището отпреди кризата (2019 г.) се определя на около -5 % от БВП, което отразява дискреционните бюджетни мерки в размер на около 3 % от БВП в подкрепа на икономиката и действието на автоматичните стабилизатори. Тези предвиждания са в съответствие с прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г.
(12)В отговор на пандемията от COVID-19 и свързания с нея икономически спад Португалия прие бюджетни мерки за увеличаване на капацитета на здравната си система, ограничаване на пандемията и предоставяне на помощ на хората и секторите, които са особено засегнати. Тези силни ответни мерки на политиката смекчиха свиването на БВП, което на свой ред намали нарастването на бюджетния дефицит и на публичния дълг. Фискалните мерки следва да предоставят максимална подкрепа за възстановяването, без да предопределят бъдещите фискални траектории. Следователно при изготвянето на мерките следва да се избягва създаването на постоянна тежест за публичните финанси. Когато държавите членки въведат постоянни мерки, те следва да ги финансират по подходящ начин, за да гарантират неутралност по отношение на бюджета в средносрочен план. Мерките, предприети от Португалия през 2020 г. и 2021 г., са в съответствие с препоръката на Съвета от 20 юли 2020 г. Някои от дискреционните мерки, приети от правителството през 2020 г. и 2021 г., не изглеждат временни, нито съпътствани от компенсаторни мерки. Отвъд времевия хоризонт на прогнозата на Комисията, през 2023 г., оставащото въздействие на тези невременни мерки се оценява предварително на около 1 % от БВП, като се състои предимно от допълнителни разходи за заплати в публичния сектор. Тези невременни мерки включват също инвестиции в размер на приблизително ⅒ % от БВП, които се очаква да подпомогнат средносрочния потенциален растеж, а по този начин и устойчивостта.
(13)В програмата за стабилност за 2021 г. се допуска, че инвестициите и реформите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост, възлизат на 0,3 % от БВП през 2021 г., 1,3 % от БВП през 2022 г., 1,5 % от БВП през 2023 г., 1,3 % от БВП през 2024 г. и 1,1 % от БВП през 2025 г. В програмата се допуска също, че заемите в рамките на Механизма за възстановяване и устойчивост възлизат на 0,7 % от БВП през 2021 г., 0,2 % от БВП през 2022 г. и 0,1 % от БВП за всяка година в периода 2023 — 2025 г. В прогнозата на Комисията от пролетта тези безвъзмездни средства са включени в бюджетните прогнози.
(14)Установените показатели за фискалната корекция, определени в Регламент (ЕО) № 1466/97, трябва да бъдат разглеждани в контекста на настоящите обстоятелства. Първо, съществува значителна несигурност по отношение на прогнозите за разликата между фактическия и потенциалния БВП. Второ, фискалната политика трябва да може да бъде бързо адаптирана към развитието на пандемията, като премине от спешна помощ към по-целенасочени мерки, след като рисковете за здравето намалеят. Трето, настоящият контекст се характеризира със значителни ответни мерки на политиката с цел подкрепа на икономическата активност. При наличието на значителни трансфери от бюджета на ЕС (като например тези от Механизма за възстановяване и устойчивост), установените показатели не отразяват пълния стимул, който фискалните политики дават на икономиката. В този контекст структурното салдо не изглежда подходящо при настоящите обстоятелства. Целевият показател за разходите на свой ред трябва да бъде адаптиран 10 и допълнен с допълнителна информация с цел извършване на цялостна оценка на ориентацията на фискалната политика.
Първо, подобно на подхода, възприет при оценката на проектите на бюджетни планове за 2021 г., временните спешни мерки бяха изключени от съвкупните разходи. Тези временни спешни мерки, свързани с кризата, подпомагат здравните системи и компенсират работниците и предприятията за загубите на доходи вследствие на ограничителните мерки и смущенията във веригата на доставките; отмяната им от страна на публичните органи зависи от възстановяването на нормалната икономическа ситуация и нормалната ситуация в областта на общественото здраве.
Второ, за да бъде оценена общата фискална позиция в настоящия момент, значителните трансфери от бюджета на ЕС (като например тези от Механизма за възстановяване и устойчивост) следва да бъдат включени в съответните съвкупни разходи.
Поради това фискалната позиция след това се измерва с промяната в първичните разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите и изключване на временните спешни мерки, свързани с кризата), включително разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства на ЕС.
Освен общата фискална позиция анализът има също така за цел да оцени дали националната фискална политика е разумна и дали нейният състав допринася за устойчиво възстановяване, което е в съответствие с екологичния и цифровия преход. По тази причина се обръща специално внимание на развитието на финансираните на национално равнище първични текущи разходи и инвестиции.
(15)В нейната програма за стабилност за 2021 г. се планира дефицитът по консолидирания държавен бюджет на Португалия да намалее на 3,2 % от БВП през 2022 г., главно поради спиране на временните мерки за подкрепа, приети през 2020 г. и 2021 г. и очакваното икономическо възстановяване. Планира се съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП да намалее на 123 % от БВП през 2022 г. Тези предвиждания са в съответствие с прогнозата на Комисията от пролетта на 2021 г.
Въз основа на прогнозата на Комисията общата фискална позиция, определена по-горе — включително въздействието върху съвкупното търсене през 2022 г. от инвестициите, финансирани както от националните бюджети, така и от бюджета на ЕС, и по-конкретно Механизма за възстановяване и устойчивост — се оценява на -1,1 % от БВП 11 . Очаква се положителният принос на разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства на ЕС, да нарасне с 0,1 процентен пункт от БВП. Очаква се инвестициите, финансирани на национално равнище, да имат експанзионистичен принос от 0,2 процентен пункт от БВП 12 . Очаква се финансираните на национално равнище първични текущи разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите) да имат експанзионистичен принос от 0,7 процентен пункт от БВП.
(16)Качеството на бюджетните мерки на държавите членки изглежда особено важно. Фискалните структурни реформи, насочени към подобряване на състава на националните бюджети, могат да подпомогнат потенциалния растеж, да създадат така необходимото фискално пространство и да спомогнат за осигуряване на фискална устойчивост в по-дългосрочен план, включително с оглед на предизвикателствата, свързани с изменението на климата, и здравните предизвикателства. Що се отнася до приходите, кризата с COVID-19 увеличи значението на реформите за постигане на по-ефикасни и по-справедливи системи за публични приходи. Що се отнася до разходите, стана още по-важно да се повишат равнището и качеството на устойчивите и увеличаващи растежа инвестиции, в съответствие с целите за повишаване на потенциала за растеж, икономическата и социалната устойчивост и двойния екологичен и цифров преход. Плановете за възстановяване и устойчивост ще позволят да бъде подобрен съставът на националните бюджети.
(17)Според средносрочните бюджетни планове на програмата се планира дефицитът по консолидирания държавен бюджет да намалее от 2,2 % през 2023 г. на 1,6 % от БВП през 2024 г. Планира се съответно дефицитът по консолидирания държавен бюджет вече да не превишава 3 % от БВП през 2023 г.
Въз основа на програмата общата фискална позиция — включително въздействието върху съвкупното търсене от инвестициите, финансирани както от националните бюджети, така и от бюджета на ЕС, и по-конкретно Механизма за възстановяване и устойчивост — се оценява средно на 0,3 % от БВП през 2023 г. и 2024 г. Очаква се положителният принос на разходите, финансирани с безвъзмездни средства по Механизма за възстановяване и устойчивост и други средства на ЕС, да остане непроменен. Очаква се инвестициите, финансирани на национално равнище, да имат експанзионистичен принос от 0,1 процентен пункт от БВП 13 . Очаква се финансираните на национално равнище първични текущи разходи (след приспадане на дискреционните мерки по отношение на приходите) да имат рестриктивен принос от 0,3 процентен пункт от БВП.
Настоящата прогноза за средния 10-годишен номинален потенциален растеж е 3 % 14 . Тази прогноза не включва обаче въздействието на реформите, които са част от плана за възстановяване и устойчивост и могат да стимулират потенциалния растеж на Португалия.
(18)Съотношението на консолидирания държавен дълг към БВП се планира да намалее от 120,7 % от БВП през 2023 г. до 117,1 % от БВП през 2024 г. Предвид високото съотношение на дълга към БВП, което се очаква постепенно да намалява с течение на времето, се счита, че Португалия е изправена пред големи рискове за фискалната устойчивост в средносрочен план съгласно последния анализ на устойчивостта на обслужването на дълга 15 .
(19)Поради продължаващата понастоящем изключително голяма несигурност насоките за фискалната политика следва да останат с предимно качествен характер. По-точни количествени насоки за по-късните години следва да бъдат предоставени през 2022 г., ако дотогава степента на несигурност е намаляла в достатъчна степен.
Съветът оцени програмата за стабилност за 2021 г. и последващите действия от страна на Португалия във връзка с препоръката на Съвета от 20 юли 2020 г.
ПРЕПОРЪЧВА НА ПОРТУГАЛИЯ:
1.През 2022 г. да използва Механизма за възстановяване и устойчивост за финансиране на допълнителни инвестиции в подкрепа на възстановяването, като същевременно провежда разумна фискална политика. Да запази инвестициите, финансирани на национално равнище. Да ограничи растежа на текущите разходи, финансирани на национално равнище.
2.Когато икономическите условия го позволяват, да провежда фискална политика, насочена към постигане на разумни средносрочни фискални позиции и гарантиране на фискална устойчивост в средносрочен план. В същото време да увеличи инвестициите, за да стимулира потенциала за растеж.
3.Да обърне специално внимание на състава на публичните финанси — от гледна точка както на приходите, така и на разходите в бюджета — и на качеството на бюджетните мерки, за да се гарантира устойчиво и приобщаващо възстановяване. Да третира с приоритет устойчивите и увеличаващи растежа инвестиции, по-конкретно подкрепящи екологичния и цифровия преход. Да даде приоритет на фискалните структурни реформи, които ще помогнат да се осигури финансиране за приоритетите на публичната политика и ще допринесат за дългосрочната устойчивост на публичните финанси, включително чрез подобряване на обхвата, адекватността и устойчивостта на системите за здравеопазване и социална закрила за всички.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател
ОВ L 209, 2.8.1997 г., стр. 1.
Както е посочено в член 5, параграф 1, член 6, параграф 3, член 9, параграф 1 и член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1466/97 и в член 3, параграф 5 и член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1467/97, клаузата улеснява координирането на бюджетните политики в период на сериозен икономически спад.
Съобщение на Комисията до Съвета относно активирането на общата клауза за дерогация, предвидена в Пакта за стабилност и растеж, Брюксел, 20.3.2020 г. (COM(2020) 123 final).
Съобщение на Комисията „Годишна стратегия за устойчив растеж за 2021 г.“, Брюксел, 17.9.2020 г. (COM(2020) 575 final).
Препоръка на Съвета от 20 юли 2020 г. относно националната програма за реформи на Португалия за 2020 г. и съдържаща становище на Съвета относно програмата за стабилност на Португалия за 2020 г. (ОВ C 282, 26.8.2020 г., стр. 142—-148).
Съобщение на Комисията до Съвета „Една година от началото на пандемията от COVID-19: ответни мерки на фискалната политика“, Брюксел, 3.3.2021 г. (COM(2021) 105 final).
Съобщение на Комисията „Координация на икономическите политики през 2021 г.: преодоляване на COVID-19, подкрепа на възстановяването и модернизиране на нашата икономика“, Брюксел, 2.6.2021 г., COM(2021)500 final.