EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52017DC0192
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Implementation and evaluation of Regulation (EC) 1224/2009 establishing a Union control system for ensuring compliance with the rules of the common fisheries policy as required under Article 118 REFIT Evaluation of the impact of the fisheries regulation
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА Прилагане и оценка на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 Програма за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) Оценка на въздействието на Регламента относно рибарството
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА Прилагане и оценка на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118 Програма за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) Оценка на въздействието на Регламента относно рибарството
COM/2017/0192 final
ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 24.4.2017
COM(2017) 192 final
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
Прилагане и оценка на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118
Програма за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT)
Оценка на въздействието на Регламента относно рибарството
{SWD(2017) 134 final}
ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА
Прилагане и оценка на Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета за създаване на система за контрол на Съюза за гарантиране на спазването на правилата на общата политика в областта на рибарството съгласно член 118
Програма за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT)
Оценка на въздействието на Регламента относно рибарството
1.Въведение
Успехът на общата политика в областта на рибарството 1 (ОПОР) зависи в голяма степен от прилагането на ефективна система за контрол. Целта на мерките, предвидени в Регламент (ЕО) № 1224/2009 на Съвета 2 за създаване на система за контрол на Общността за гарантиране на спазването на правилата на ОПОР (наричан по-нататък „Регламентът относно контрола“), е да се създаде система на Съюза за контрол, инспекции и изпълнение въз основа на всеобхватен и единен подход в съответствие с принципите на пропорционалност и ефективност на административните разходи.
Настоящият документ е изготвен съгласно правното задължение, установено в член 118 от Регламента относно контрола, според което от Комисията се изисква на всеки пет години да представя на Европейския парламент и на Съвета доклад относно състоянието на прилагането на Регламента относно контрола в държавите членки (член 118, параграф 2) и да оценява неговото въздействие върху ОПОР пет години след влизането му в сила (член 118, параграф 3).
Оценката на Регламента относно контрола е включена и в Програмата за пригодност и резултатност на регулаторната рамка (REFIT) на Комисията 3 , като целта ѝ е да се оцени дали Регламентът съответства на поставените цели чрез акцентиране върху аспектите, свързани с неговото опростяване и с намаляването на регулаторната тежест.
Оценката беше изготвена според петте критерия за целесъобразност, добавена стойност за ЕС, последователност и ефективност и ефикасност, установени в Насоките на Комисията за по-добро регулиране от май 2015 г 4 . Като част от оценката беше извършен и анализ на аспектите, свързани с опростяване и намаляване на регулаторната тежест.
В този контекст основните разпоредби на Регламента относно контрола бяха оценени спрямо общите цели за насърчаване на създаването на еднакви условия на конкуренция и култура на спазване на правилата на ОПОР. Освен това беше оценена и ефективността на инструментите, предвидени в Регламента относно контрола, чрез които Комисията да гарантира изпълнението на ОПОР от страна на държавите членки. Това бяха областите, в които се наблюдаваха слабости и недостатъци при предишния режим за контрол и поради това на тях беше обърнато специално внимание чрез нови инструменти в настоящия Регламент относно контрола.
Също така при оценката на правната рамка нямаше как да бъде пренебрегната средата, в която се осъществяват политиките и с която е свързана тя. Освен по отношение на контекста и целите, определени по време на неговото приемане, Регламентът относно контрола беше оценен с оглед на неотдавнашната реформа на ОПОР, с която бяха въведени нови цели и правни задължения, както например задължението за разтоварване. Също така бяха взети под внимание развитието на аспектите, свързани с контрола, прилаган чрез изпълнението на Регламента за ННН риболов 5 , Европейския фонд за морско дело и рибарство 6 (ЕФМДР) за периода 2014—2020 г. (въвеждащ, наред с другото, нови разпоредби относно финансовите санкции), Регламента относно общата организация на пазарите 7 (ООП), както и текущите обсъждания за регламент относно устойчивото управление на външните риболовни флотове 8 и усилията на ЕС за формиране на международното управление на океаните. И накрая, при оценката бяха взети под внимание промените в институционалните и политическите сценарии, по-специално влизането в сила на Договора от Лисабон и установяването на европейско сътрудничество по отношение на функциите за брегова охрана 9 .
Обобщените резултати, представени в настоящия документ, се основават на процес на обширни консултации със съответните заинтересовани страни. Повече подробности за проведените консултации, източника на данни и използваната информация, приложената методология и получените резултати са представени в придружаващия работен документ на службите на Комисията „REFIT: Оценка на въздействието на Регламента относно контрола на рибарството“.
2.Прилагане — текущо състояние
Въз основа на данните, докладвани от държавите членки в съответствие с член 118 от Регламента относно контрола, и на констатациите на Комисията, формирани от одити, проверки и инспекции, извършени съгласно дял X от Регламента относно контрола, Комисията счита, че държавите членки са изпълнили основните задължения, предвидени в посочения регламент, и са установили необходимите инструменти, процедури и стандарти за наблюдение и проверка на риболовните дейности в целия ЕС. Те са създали съвременни и ефективни центрове за наблюдение на риболова, които успоредно с отчитащите риска стратегии за контрол и националните програми за контрол са подобрили надзора и проследяването на риболовните кораби във водите на ЕС и в международни води, както и събирането и изпращането на надеждни данни. Системите за наблюдение на корабите (VMS) и системите за електронно отчитане (ERS) се използват повсеместно в риболовните флотове за кораби с дължина над 12 метра, като те подобряват наблюдението, контрола и надеждността на данните за улова. Риболовният капацитет на равнище ЕС е намалял в съответствие с поставените цели, качеството на данните за улова се е подобрило в сравнение с предишния режим и като цяло се признава, че спазването на правилата на ОПОР е по-добро както от страна на операторите, така и на държавите членки.
Въпреки че през разглеждания петгодишен период се очертаха много положителни елементи, при анализа бяха установени както недостатъци при прилагането, така и пропуски при някои от разпоредбите на Регламента относно контрола, главно по отношение на санкциите и точковата система, предприемането на мерки по отношение на нарушенията, обмена и споделянето на данни между държавите членки, проследяемостта и контрола върху практиките за претегляне, както и инструментите за наблюдение и отчитане на улова за кораби с дължина под 12 метра.
3.Резултати от оценката
В оценката се потвърждава целесъобразността и добавената стойност за ЕС на Регламента относно контрола, който се оказва надежден инструмент, осигуряващ съгласувана рамка за контрол, инспекции и изпълнение за гарантиране на спазването на правилата на ОПОР. Освен това той се счита за решаващ фактор за установяване на условия на равнопоставеност сред операторите.
Чрез Регламента относно контрола беше опростена и рационализирана предишната система за контрол. Въпреки съществуването на други паралелни инструменти, съдържащи мерки за контрол (например Регламента относно разрешения за риболовни дейности 10 , Регламента относно техническите мерки 11 и Регламента относно рибните ресурси в Средиземно море 12 ) не бяха установени конкретни проблеми при тяхното едновременно прилагане. Освен това Регламентът относно контрола е съгласуван с други законодателни актове в областта на рибарството (например с Регламента относно ООП и Регламента относно ЕФМДР). Чрез него ЕС постигна съответствие с международните си задължения в областта на контрола, по-специално осигурявайки недискриминационно прилагане на Регламента за ННН риболов по отношение на трети държави. Няма съмнения и по отношение на съгласуваността с други политики на ЕС, като например в областта на околната среда, морското дело, иновациите (син растеж), санитарния контрол, митническата и търговската политики. Въпреки тази съгласуваност сред заинтересованите страни съществуват опасения във връзка с настоящите разпоредби относно контрола върху някои от новите задължения, установени в ОПOР, като например задължението за разтоварване. Освен това недостатъци, свързани с проследяемостта, биха могли да възпрепятстват ефективното изпълнение на ООП. Също така инструментите на Регламента относно контрола не осигуряват възможности за полезни взаимодействия с цел ефективно и ефикасно прилагане на Рамковата директива за морска стратегия 13 и на новосъздаденото европейско сътрудничество по отношение на функциите за брегова охрана.
Що се отнася до ефективността и ефикасността, прилагането на VMS и ERS и използването на основани на риска стратегии за контрол се оказаха важни инструменти за наблюдение на дейностите и за повишаване на качеството на данните за отчетения улов. Освен това беше признато, че използването на електронни информационни системи в областта на рибарството и на стандартни процедури за контрол е намалило административната тежест за операторите, както и за публичните органи (повече подробности са представени в следващия раздел „Опростяване и намаляване на административната тежест“). Но сложният характер на някои правила и новият подход в сравнение с предишния режим доведоха до забавяния в прилагането. Като се има предвид, че влизането в сила на редица разпоредби също беше разпростряно в тригодишен период от 2010 г. насам, в някои области едва напоследък става ясно какви са ползите , а мащабът им ще бъде изцяло видим чак в дългосрочен план. Следва все пак да се отбележи, че макар някои забавяния в прилагането да се дължат на необходимото време за технически разработки (например за въвеждането на нови технологии и ИТ системи) или на транспонирането в националното право, някои заинтересовани страни посочват и липсата на политическа воля за гарантиране на своевременно прилагане, а държавите членки редовно изтъкват недостига на човешки ресурси.
Липсата на яснота при някои от разпоредбите, остарелите разпоредби и свободата на действие при начините на прилагане в различните държави членки (например дерогации, санкции) също възпрепятстват ефективността и ефикасността на този правен инструмент.
Еднакви условия на конкуренция
Всички заинтересовани страни заявиха, че наличието на единна, хармонизирана и повсеместна система за контрол на рибарството на равнището на ЕС следва да бъде приоритет в политиката на Съюза в областта на рибарството. Осигуряването на еднакви условия на конкуренция в областта на контрола сред държавите членки, риболовните стопанства, флотовете на ЕС, извършващи риболов във и извън водите на ЕС, и флотовете както от ЕС, така и извън ЕС, извършващи риболов във водите на ЕС, е един от стълбовете за ефективно функциониране на ОПОР. Въпреки че е постигнато много благодарение на новия режим за контрол, все още са налице възможности за подобрение, като от държавите членки се изисква още по-голяма ангажираност за гарантиране на съгласувано и еднакво прилагане на Регламента по отношение на операторите на равнището на ЕС.
Анализът потвърди, че разработването на стандарти на ЕС, на хармонизиран подход към дейностите за контрол и на общи ИТ платформи за обмен на данни са важни инструменти за постигането на стабилни еднакви условия на конкуренция. Беше признато, че ролята, която Европейската агенция за контрол на рибарството (EFCA) и Европейската комисия изпълняват при разработването и усъвършенстването на хармонизиран и съгласуван подход със съвместими системи за докладване, обмен на данни и проследяемост на продуктите от риболов, е от основно значение в това отношение.
Проследяемостта на продуктите от риболов в различните държави членки поражда загриженост. Въпреки че в държавите членки се наблюдава значително подобрение и че контролът след разтоварването подобри надеждността и качеството на данните, все още съществуват проблеми във връзка с контрола при първата продажба и по време на транспортирането. Основните проблеми се дължат на слабата проследяемост при тези два етапа от производствената верига, при които е възможно пратките да бъдат пускани на пазара без предварителен контрол на техния произход. Контролните органи считат, че настоящата рамка за контрол на претеглянето и транспортирането позволява неправилно докладване, а съгласно разпоредбите за претеглянето контролът се измества от държавата на знамето към крайбрежната държава. Опитът показа, че транспортирането предоставя удобни възможности за грешно отчитане на данните за улова. Освен това системата за проследяване въз основа на документи на хартиен носител, предвидена съгласно Регламента относно контрола, не се счита за ефективна. В резултат на това някои държави членки разработват на доброволна основа системи за електронно проследяване, но различните подходи, възприети на национално равнище, затрудняват обмена на данни, кръстосаните проверки и валидирането. От друга страна следва да се отбележи, че в някои случаи трудностите в обмена на информация се дължат на нежеланието за обмен на данни, включително между държавите членки, Комисията и EFCA.
Претенциите за поверителност, изразени в няколко случая, също биха могли да представляват сериозна пречка за изпълнението на други свързани политики (например сътрудничеството във връзка с функциите за брегова охрана). Освен това все още са налице нерешени въпроси във връзка с използването на научни данни за целите на контрола и на данни от контрола за целите на управлението, които е необходимо да бъдат разрешени с оглед на ефективното постигане на целите на ОПОР. Анализът ясно показа, че някои от съдържащите се в Регламента относно контрола разпоредби по отношение на събирането и обмена на данни и информация все още не са достатъчно ясни.
Счита се, че специфичните правила, прилагащи се за кораби с дължина под 12 метра, не са напълно подходящи: макар освобождаванията и дерогациите да се възприемат от операторите на по-големи кораби като липса на контрол и нарушаване на условията на равнопоставеност, строгият характер на някои наложени разпоредби се възприема като неоправдана тежест от някои малки риболовни стопанства, особено в секторите, които пострадаха тежко от неотдавнашната икономическа криза.
Контролът на дейностите на кораби с дължина под 10 метра, които понастоящем са освободени от задължението за водене на риболовен дневник, не се осъществява правилно от държавите членки (например контрол чрез статистически извадки по време на разтоварването). Що се отнася до Средиземно море, където над 80 % от корабите са малки, темата не е засегната по подходящ начин в Регламента относно контрола. Подобни трудности се срещат и в други морски басейни, макар и в по-ниска степен.
Липсата на разпоредби за контрол на любителския риболов също се възприема като пречка пред постигането на еднакви условия на конкуренция, като гражданите и голяма част от съответните заинтересовани страни смятат, че такива разпоредби са необходими.
Редица заинтересовани страни изразиха загриженост по отношение на контрола на задължението за разтоварване. Операторите са особено загрижени за еднаквите условия на конкуренция и желаят ограничаване на всяка допълнителна тежест. Следва да се отбележи, че въпреки че текстът на Регламента относно контрола е съгласуван с новата ОПОР чрез така наречения регламент „Омнибус“ 14 , се счита, че разпоредбите относно контрола на задължението за разтоварване не са подходящи и че контролът на новите задължения (например на употребата на улова от видовете под минималния референтен размер за опазване, който не е предназначен за пряка консумация от човека) следва да бъде разгледан по по-подходящ начин с цел избягване на объркването и на съмненията сред редица заинтересовани страни от публичния и частния сектор.
Оценката показа също, че ролите и отговорностите на Комисията, EFCA и държавите членки по отношение на някои задачи не са ясни, което води до дублиране на сходни дейности.
Промишлените оператори и рибарите изразиха опасения относно строгия характер на някои технически разпоредби, които бяха счетени за трудни за прилагане (например практиките за претегляне, допустимите отклонения, транспортирането, предварителното уведомление, крайните срокове за изпращане на документите за продажба).
Култура на спазване на правилата
Важен аспект на политиката относно контрола е повишаването на осведомеността сред всички субекти, участващи в пълния спектър от дейности, свързани с рибарството (улов, преработка, дистрибуцията и пускане на пазара), по отношение на значението на спазването на правилата на ОПОР. Оценката показва, че настоящата рамка е допринесла за изграждането на култура на спазване на разпоредбите сред операторите и държавите членки, което от своя страна е довело до подобряване на спазването на задълженията съгласно ОПОР. При все това е ясно също така, че все още съществува необходимост да се подобри спазването на правилата на ОПОР чрез всеобхватна и стабилна система за наблюдение и контрол и да се повиши осведомеността сред представителите на промишлеността относно значението на спазването на мерките за опазване.
Специалните програми за контрол и инспекции и съвместните планове за разполагане, изпълнявани под координацията на EFCA, са ефективни инструменти, които се оказаха и отлични средства за подобряване на сътрудничеството и обмена на информация между държавите членки. Дейностите за оповестяване и обучение, извършвани от EFCA, също бяха изключително ценни при разясняването на новите приложими правила и повишаването на осведомеността сред операторите по отношение на въпросите на опазването.
Оценката показва, че за културата на спазване на разпоредбите се разчита в голяма степен на справедливото и еднакво прилагане на правилата за контрол от страна на всички риболовни стопанства и държави членки, включително от кораби на трети държави, извършващи риболовни дейности във водите на ЕС, както и на строги и съгласувани последващи действия по отношение на установените нарушения. Ефективното прилагане на системата за санкциониране, включително точковата система за тежки нарушения, са утвърдени стълбове за гарантиране на еднакво третиране на рибарите. Въпреки това, при все че в Регламента относно контрола се предвижда правна рамка, която се счита за подходяща в съответствие с Договора, националните системи и тяхното прилагане се различават значително в отделните държави членки. Настоящата точкова система за тежки нарушения не се прилага от всички държави членки съобразно еднакви критерии 15 . Сътрудничеството между държавите членки е абсолютно необходимо за справедливото третиране на рибарите, като това способства за спечелване на тяхното доверие и спазване на правилата. Освен това прилагането на подходящи санкции по съгласуван и еднакъв начин в случай на нарушения е от съществено значение за гарантиране на тяхното възпиращо въздействие, наред с приноса им за изпълнението на международните задължения на ЕС.
Инструменти на Комисията за гарантиране на изпълнението на общата политика в областта на рибарството от страна на държавите членки
Новите инструменти, установени с Регламента относно контрола с цел гарантиране на изпълнението на ОПОР от страна на държавите членки, като цяло се приемат добре от заинтересованите страни. Чрез увеличените правомощия на Европейската комисия за проверка на дейностите по контрол, провеждане на одити и извършване на независими инспекции от страна на държавите членки се е увеличила и тенденцията за спазване на правилата на ОПОР от държавите членки.
Плановете за действие, изготвени от Комисията в сътрудничество със съответните държави членки с цел преодоляване на установените системни недостатъци в техните системи за контрол, се оказаха ефективни инструменти за сътрудничество.
Опростяване и намаляване на административната тежест
Чрез Регламента относно контрола беше усъвършенствана и рационализирана предишната регулаторна система за контрол, беше опростена комуникацията между участниците и беше намалена административната тежест.
Регламентът относно контрола обаче продължава да бъде сложен и редица разпоредби се нуждаят от правно разясняване. Освен това, тъй като някои задължения подлежат на тълкуване и следователно могат да бъдат прилагани по различен начин от държавите членки, от Комисията често се иска да предостави насоки за избягване на множество различни тълкувания.
Очакваше се, че използването на съвременни технологии и разработването на електронни информационни системи за рибарството и обмена на данни в дългосрочен план ще намалят административната тежест. Това все още не е реализирано изцяло, тъй като разработването на тези системи отнема време, а в някои случаи електронните платформи все още са в процес на разработване. Независимо от това, в сравнение с предишната система за контрол беше отчетено нетно намаляване с 28 % на административната тежест за операторите. Признава се, че публичните органи са се възползвали и ще продължат да се възползват от повечето от ползите и намаленията на разходите, въпреки че наличната информация не позволи тяхното количествено определяне 16 .
Анализът показва, че Регламентът относно контрола разполага с потенциал за допълнително намаление на административната тежест, например чрез насърчаване на използването на ИТ инструменти.
4.Заключения
Регламентът относно контрола е от основно значение за гарантиране на спазването на правилата на ОПОР. Правният инструмент се счита за едно от основните средства за постигане на целите на ОПОР и за гарантиране на прилагането на мерките за опазване и управление. Неговите принципи и разпоредби засягат проблеми, които в миналото доведоха до значителен прекомерен улов и незадоволително спазване на разпоредбите.
Като цяло държавите членки са приложили основните разпоредби на Регламента относно контрола и след шест години няма съмнения, че тази правна рамка се приема добре от съответните заинтересовани страни. Поради сложния характер на правилата и времето, необходимо за адаптиране, изпълнението на някои от разпоредбите обаче закъснява в някои случаи.
Оценката потвърди, че макар Регламентът относно контрола безспорно да е допринесъл за подобряване на системата за контрол на рибарството и за подобряване на спазването на правилата на ОПОР, настоящата законодателна рамка не съответства напълно на поставените цели. Заинтересованите страни призовават настоятелно за по-добро адаптиране на системата за контрол към новата ОПОР, като се засегне по-специално задължението за разтоварване и увеличаването на полезните взаимодействия с други политики, особено в областта на околната среда и пазара.
Освен това липсата на яснота при някои от разпоредбите беше един от факторите, които доведоха до различни подходи за прилагане на равнището на държавите членки в някои случаи, нарушаване на условията на равнопоставеност между операторите и вследствие на това на тяхното доверие в системата. Освен това наличието на някои остарели разпоредби, липсата на гъвкавост, а в някои случаи и неефективното прилагане от страна на държавите членки възпрепятстват ефективността и ефикасността на настоящия правен режим. В това отношение разпоредбите относно санкциите и точковата система, последващите действия във връзка с нарушенията, обмена и споделянето на данни, проследяемостта, инструментите за наблюдение и отчитане на улова за кораби с дължина под 12 метра се нуждаят от специално внимание.
5.Бъдещи действия
Чрез приноса на държавите членки и други заинтересовани страни за настоящия доклад се очертават редица основни предизвикателства, които ЕС и неговите държави членки трябва да преодолеят за гарантирането на съгласувана, ефективна и ефикасна система за контрол на мерките за опазване и управление в областта на рибарството и на спазването на правилата на ОПОР. Те включват и подобряване на общото изпълнение на Регламента относно контрола с цел постигане на устойчивост в областта на рибарството при същевременно подобряване на полезните взаимодействия с други политики.
Комисията ще представи на държавите членки и съответните заинтересовани страни резултата от оценката с цел обсъждане на ефективни решения.
Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно устойчивото управление на външните риболовни флотове и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1006/2008 на Съвета, SWD/2015/636 final — 2015/0289 (COD).
Държавите членки прилагат точкова система за тежките нарушения, посочени в член 42, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕО) № 1005/2008, въз основа на която притежателят на лицензия за риболов получава съответен брой точки в резултат на нарушение на правилата на общата политика в областта на рибарството.
Тежестта на съответното нарушение се определя от компетентния орган на държавата членка, като се вземат предвид критерии като естеството на нанесената щета, нейната стойност, икономическото положение на нарушителя и степента на нарушението или неговата повторяемост.
