52012SC0370

1.           ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПРОБЛЕМА

По консервативни оценки и при недостиг на точни данни за нивата на инцидентния улов Международният съвет за изследване на морето (ICES) посочва, че риболовният флот на ЕС е отговорен за смъртта на около 200 000 морски птици годишно във водите на ЕС и извън водите на ЕС[1]. Недостигът на точни данни затруднява оценката на въздействието на риболова върху морските птици и отразява липсата на системен мониторинг и докладване относно инцидентния улов. Въпреки това в препоръката на ICES и в заключенията на проучване, извършено от Групата за оценка на морските ресурси (MRAG)[2] в подкрепа на настоящата оценка на въздействието, се посочва, че смъртността на морските птици от прилов е значителна при риболовни дейности в ЕС и риболовни дейности извън ЕС и това е така за редица видове, някои от които са под заплаха или са застрашени. По-специално:

· Известно е, че поне 60 от 346 вида морски птици са инцидентно уловени в риболовните уреди във водите на ЕС и извън водите на ЕС. 49 от тях (25 във водите на ЕС и 24 извън водите на ЕС) се класифицират като защитени на световно равнище или на равнище местна популация.

· Шест вида, улавяни инцидентно при риболовна дейност във водите на ЕС, и 22 вида, улавяни извън водите на ЕС, са строго защитени и са вписани от Международния съюз за защита на природата (IUCN) като уязвими или застрашени.

Проблемите и факторите, водещи до прилов на морски птици, са следните:

· Честите взаимодействията между риболовната дейност и птиците са неизбежни и водят до прилов, тъй като за своето оцеляване и размножаване морските птици стават все по-зависими от връзката си с риболовните райони. Освен това парагадите[3] и статичните мрежи[4], на които се пада голяма част от прилова на морски птици, са най-ефективните методи за улов на някои видове риби с висока стойност и следователно широко се използват.

· Настоящите мерки за управление на ЕС в областта на рибарството (обща политика в областта на рибарството), законодателство в областта на околната среда (Директивата за местообитанията, Директивата за птиците и Рамковата директива за морска стратегия) и участие в международни конвенции и споразумения са в голяма степен неефективни, тъй като мерките са разпръснати в различни регламенти и споразумения и липсва съгласуваност.

· Липсата на неотложност за справяне с прилова на морски птици както на равнище ЕС, така и на международно равнище, непоследователното прилагане и липсата на стимул за рибарите да спазват действащите мерки или доброволно да приемат свои собствени.

· Неизвестният мащаб на прилова на морски птици и липсата на данни за популациите поради спорадичния характер на мониторинга и липсата на официално задължение за мониторинг на прилова на морски птици във водите на ЕС. Във водите извън ЕС мониторингът е непоследователен в повечето риболовни райони, тъй като той по-скоро е доброволен, отколкото задължителен.

· Смекчаващите мерки при риболов с парагади бяха разработени, но при липсата на разпоредби разпространението им във водите на ЕС е ниско, а във външните риболовни райони — едва спорадично . Поради по-слабото акцентиране върху прилова на морски птици с други риболовни уреди (главно статични мрежи) приемливите смекчаващи мерки по отношение на тези съоръжения са малко.

· Недоброто разбиране и приемане от страна на рибарите на съществуването на проблем с прилова на морски птици или на ползите от приемането на смекчаващи мерки за намаляване на прилова. На равнище отделен кораб препоръчаните действия за намаляване на прилова се считат за диспропорционални предвид мащаба на въздействието върху популациите на морските птици.

· Научните изследванията са съсредоточени върху риболова с парагади, тъй като те бяха идентифицирани като най-големия източник на прилов. Малко се работи за разработването на мерки за други риболовни уреди (напр. статични мрежи, тралове и мрежи гъргър) и разработването на решения изглежда по-трудно от техническа гледна точка.

Най-засегнати са риболовният сектор, съпътстващите производства, националните администрации и администрацията на ЕС, регионалните организации за управление на рибарството (във външните риболовни райони), научноизследователският сектор, неправителствените организации и широката общественост. Прилагането на мерки ще окаже въздействие основно върху около 54 000 кораба с парагади и статични мрежи в ЕС.

2.           НЕОБХОДИМОСТ И СУБСИДИАРНОСТ

Настоящото предложение засяга област от изключителната компетентност на Съюза и следователно принципът на субсидиарност не се прилага. По силата на Договора ЕС има изключителната компетентност да управлява риболовните дейности за целите на опазването на околната среда, което включва намаляване на прилова на биологично чувствителни видове като морски птици и представители на разред китообразни.

3.           ЦЕЛИ

Целта на тази инициатива е да сведе до минимум и, когато е възможно, да премахне инцидентния улов на поне 49 популации на застрашени морски птици от страна на корабите на Съюза, извършващи дейност във водите на ЕС и извън водите на ЕС, и да намали прилова на други видове морски птици, чиито популации са стабилни, но равнищата на прилов причиняват безпокойство.

Специфичните оперативни цели за подпомагане на тази обща цел са:

(1) Идентифициране и коригиране на слабостите и несъгласуваността в настоящите мерки за управление както във водите на ЕС, така и извън водите на ЕС.

(2) Консолидиране и събиране на данни от решаващо значение, за да се установи степента на прилов на морски птици и заплахата, която той представлява, по-специално за популациите на видове, идентифицирани като защитени.

(3) Свеждане до минимум на прилова на защитени видове морски птици до равнища, които отстраняват заплахата за популациите на тези видове, чрез прилагане на подходящи смекчаващи мерки.

Предвиждат се две поддържащи цели, които са от решаващо значение за по-доброто разбиране на проблема и разработването на практически решения:

(4) Преодоляване на липсата на приемане от рибарите, че приловът на морски птици е проблем, както и липсата на стимул за рибарите да приемат смекчаващи мерки.

(5) Справяне с нерешени затруднения при съществуващите смекчаващи мерки, използвани при риболов с парагади, и преодоляване на липсата на ефективни смекчаващи мерки за други риболовни уреди, особено статични рибарски мрежи.

Реформата на общата политика в областта на рибарството, която понастоящем е в процес на договаряне, е от решаващо значение за постигането на целите на тази инициатива като част от екосистемен подход към управление на рибарството. Независимо от предприетите действия за постигането на тези цели са необходими подобрения в съгласуваността между регулаторните инструменти и по-цялостен подход за управление на рибарството, които вземат предвид регионалните особености на риболовната дейност. По въпросите на прилова, включително прилова на морски птици, това ще включва няколко важни елемента:

· Нов регионален подход за технически мерки, за да могат смекчаващите мерки да бъдат адаптирани към специфичните риболовни дейности, който да влезе в сила преди 2016 г.

· Нова многогодишна програма на ЕС за събиране на данни, която по план трябва да бъде въведена през 2014 г., при която може да бъде включен мониторинг на прилова на морски птици.

· Финансова подкрепа за нови мерки, предвидени в рамките на действащия Европейски фонд за рибарство (ЕФР) и на новия Европейски фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР), който се предвижда да бъде въведен през 2014 г.

· По-активна роля на Комисията в регионалните организации за управление на рибарството за преодоляване на настоящото положение на слабо спазване на мерките на тези организации за опазване и управление.

4.           ВАРИАНТИ НА ПОЛИТИКА

Обмислят се три основни варианта за постигането на тези цели:

Вариант 1: Запазване на статуквото: запазване на сегашното положение, при което не се предприемат допълнителни действия, които да надхвърлят това, което вече съществува в действащите политики на ЕС в областта на рибарството и в областта на околната среда.

Вариант 2: Разработване на план за действие на ЕС: доброволни мерки, подкрепяни от регулаторни инструменти в рамките на реформираната политика в областта на рибарството, законодателство в областта на околната среда (директива за местообитанията и директива за птиците), международно законодателство в областта на рибарството, както и конвенции и споразумения. Планът за действие би осигурил обща рамка, която да обхваща мерки за мониторинг и смекчаващи мерки за риболовните дейности, със съпътстващи мерки за осигуряване на финансова подкрепа (в рамките на ЕФР и ЕФМДР). С течение на времето целта ще бъде смекчаващите мерки да се включат в новата рамка за технически мерки, като на регионално ниво се разработват специфични мерки. Мониторингът на прилова ще бъде включен в новата рамка за събиране на данни. Планът за действие също ще препоръча изпълнението на програми за образование и обучение за рибари, които да повишават осведомеността за проблема и докажат ползите от прилагането на смекчаващи мерки. Научноизследователската дейност за разработване и изпитване на практически смекчаващи мерки, особено за статични рибарски мрежи, също ще бъде насърчавана.

Вариант 3: Самостоятелен регламент: този вариант се придържа към по-строг подход на предпазливост отколкото вариант 2. Той има за цел приемането на строги мерки в рамките на обикновената законодателна процедура. Той ще се прилага основно във водите на ЕС, а разпоредбите за корабите на ЕС, извършващи дейност във води извън ЕС, ще продължат да са обхванати от правните рамки, приети от регионални организации за управление на рибарството. При него се предполага, че регионализацията на техническите мерки няма да се въведе преди 2016 г., а новата рамка за събиране на данни преди 2014 г., и затова въз основа на настоящия природозащитен статус на най-малко 25 вида морски птици във водите на ЕС е необходимо своевременно да се въведат регулаторни мерки за защита на тези видове.

При този вариант са предвидени два подварианта:

· Подвариант 3а: включва мониторинг и смекчаващи мерки;

· Подвариант 3б: включва само смекчаващите мерки с мониторинг като при вариант 2.

Няма скрита необходимост от по-нататъшни научни изследвания, обучение или мерки за повишаване на осведомеността. В рамките на ЕФР/ЕФМДР ще се запази възможността за финансова помощ за тези мерки.

5.           Обобщение на въздействието

Въздействието на всеки вариант на политика беше оценено във възможно най-голяма степен. Въпреки това, поради липсата на съответни данни, особено икономически данни, не беше възможно да се изготви точна количествена оценка на някои въздействия.

Икономическо въздействие:

При вариант 1 при риболов с парагади ще се запази отрицателното въздействие под формата на преки разходи поради причинени от птици загуба на стръв и увреждане на улова на риба и уредите. Ще има и непреки разходи от улов, възпрепятстван от морски птици, които се хващат на куките със стръв, на които би могла да се хване риба. Световният опит показва, че тези разходи могат да бъдат значителни. Последиците ще бъдат много по-малки за риболова със статична мрежа и риболовни дейности с други уреди (трал и мрежа гъргър), тъй като тези преки и непреки разходи ще са по-малки.

При вариант 2 и подварианта 3а и 3б ще има краткосрочни преки разходи за приемането на смекчаващи мерки, въпреки че те могат да бъдат компенсирани при риболов с парагади поради вероятното намаляване на загубата на стръв, щетите за уреди и улов и възпрепятстван улов като последица от въвеждането на смекчаващи мерки. Въздействията върху риболова със статични рибарски мрежи и при двата варианта са трудно предсказуеми, тъй като наличните смекчаващите мерки се ограничават до затворени зони или зони с ограничен достъп. Такова спиране на риболова може да доведе до загуба на доходи в зависимост от тяхното местоположение, степента и потенциала за алтернативни възможности за риболов. Това е по-очевидно при подварианти 3а и 3б, при които мерките ще са задължителни.

Във водите извън ЕС се очакват само незначителни въздействия при вариант 2, като вниманието ще бъде основно насочено към консолидиране и по-добро прилагане на съществуващите мерки, а не към въвеждането на нови мерки. Няма да има допълнително въздействие върху външните риболовни райони при подварианти 3а и 3б, тъй като тези риболовни дейности ще продължат да бъдат обхванати от вече приетите от регионални организации за управление на рибарството правни рамки, а не от нов регламент. Двата варианта 2 и 3 биха имали потенциални положителни резултати в подпомагането на рибарите да отговарят на предварителните условия за опазване на околната среда като част от схеми за сертифициране. При тези варианти съществуват също потенциални положителни резултати за екотуризма от нови възможности за наблюдаване на птици, произтичащи от по-големи популации на птици.

Екологично въздействие:

При вариант 1 приловът на морски птици вероятно ще остане на сегашните неустойчиви нива с потенциал да окаже влияние върху статуса на популациите на поне 49 вида морски птици.

Въз основа на световния опит в рамките на плана за действие на ЕС в краткосрочен план е постижимо постепенно намаляване на прилова с 20—30 % при риболов с парагади. Пълно предотвратяване на прилова е възможно в дългосрочен план. Намаляването на прилова при риболов със статични мрежи е по-трудно да се предвиди, като се има предвид, че наличните смекчаващи мерки са ограничени до затворени зони или зони с ограничен достъп. Съществуват някои примери за сезонно спиране, чрез които значително се намалява прилова при риболов със статични мрежи.

Интегрирането на мониторинга на прилова на морски птици в рамката за събиране на данни ще обхване по-обстойно съответните риболовни дейности, като ще включи също риболовни дейности с трал и с мрежи гъргър, при които има съмнения за прилов.

Във водите извън ЕС планът за действие ще осигури механизъм за повишаване на прилагането на съществуващите мерки. Предвиденото при този вариант повишаване на осведомеността, обучение и научни изследвания ще осигури на риболовния сектор по-добро разбиране на проблема и възможни решения.

Въздействието на подварианти 3а и 3б е подобно на описаното при вариант 2, въпреки че предвид задължителния характер на мерките темпът на намаляване на прилова на морски птици е по-бърз при риболовни дейности, при които мерките са въведени. Мониторингът при подвариант 3а ще подобри знанията за инцидентния прилов на морски птици, но само при риболовните дейности, при които се изисква мониторинг. Мониторингът при подвариант 3б ще е същият като при вариант 2.

Тъй като не се предвиждат специфични мерки в водите извън ЕС при този вариант, екологичното въздействие през тези риболовни дейности вероятно ще бъде подобно на вариант 1.

Социално въздействие:

Вариант 1 ще бъде приет отрицателно от неправителствените организации (НПО) и широката общественост и ще бъде сметнато, че Комисията не изпълнява задълженията си по международните споразумения и конвенции. Варианти 2 и 3 ще се предизвикат положителна реакция от НПО и широката общественост. Вариант 2 ще бъде предпочетен от риболовния сектор и националните администрации, тъй като това е подход „отдолу-нагоре“ и мерките са специфични за региона. Варианти 3а и 3б ще предизвикат отрицателни реакции от страна на риболовния сектор и администрациите като несъразмерни с мащаба на проблема. Налагането на затворени зони или зони с ограничен достъп в рамките на тези подварианти може да окаже въздействие върху заетостта, ако ограниченията са прекомерни.

Въздействие върху малките и средните предприятия(МСП):

При вариант 1 не би имало въздействие върху МСП. При варианти 2 и 3 ще има въздействие, но в случая с вариант 2, тъй като мерките ще бъдат до голяма степен доброволни, адаптирани за специфичните риболовни дейности, включени в други регламенти, и ползите от тях ще компенсират свързаните разходи, въздействието може да бъде сведено до минимум. При подвариантите 3а и 3б въздействието ще бъде подобно на това при вариант 2 с изключение на това, че мерките ще бъдат задължителни, което означава по-малка възможност за приспособяване на мерките към спецификата на различните риболовни дейности. В рамките на варианти 2 и 3 освобождаването на микро МСП от предприетите действия ще подкопае природозащитните цели на тази инициатива, като над 90 % от малките кораби ще бъдат изключени, което въз основа на принципа за пропорционалност не е алтернатива.

Опростяване и административна тежест:

Очаква се вариант 1 да бъде с неутрален ефект върху административните разходи. При вариант 2 административните разходи и разходите за мониторинг се изчисляват на около 5,2 млн. EUR годишно. След 2014 г. с интегрирането на мониторинга на прилова в рамка за събиране на данни тези разходи ще бъдат намалени. За подвариант 3а административните разходи се оценяват на около 14,4 млн. EUR годишно. Увеличените разходи са резултат от допълнителен мониторинг и контрол. За подвариант 3б разходите ще бъдат подобни на тези при вариант 2 — около 5,2 млн. EUR. Във всички случаи повече от 90 % от разходите са свързани с мониторинг и инспекция. Националните администрации са най-засегнати.

6.           СРАВНЕНИЕ НА ВАРИАНТИТЕ

Въз основа на проведения анализ вариант 2 (план за действие на ЕС) се предпочита пред другите варианти, тъй като той ще доведе до намаляване на прилова на морски птици в редица риболовни дейности и ще постигне това намаляване с по-малки разходи за риболовната промишленост и националните администрации.

Вторият предпочитан вариант е подвариант 3б (задължителни мерки за намаляване на риска), който има преимуществото да се справи по-бързо от вариант 2 с прилова на застрашени видове морски птици, като се има предвид вероятният срок за въвеждане на нова рамка за технически мерки. При него обаче съществува опасност от въвеждане на неподходящи или недобре изпитани смекчаващи мерки и от липсата на гъвкавост при постъпването повече информация, за да се адаптират тези мерки във времето за зони или риболовни дейности.

Третият предпочитан вариант е подвариант 3а (задължителен мониторинг и смекчаващи мерки), при който също така съществува опасност да съдържа същите слабости по отношение на изискването за използване на смекчаващи мерки при конкретни риболовни дейности. Включването на специфични изисквания за мониторинга изостря тези проблеми и съществува опасност мониторингът да не бъде насочен към правилните зони или вид риболовни уреди.

Подвариант 3а както и подвариант 3б не предвиждат повишаване на осведомеността или научни изследвания.

Вариант 1 (запазване на статуквото) е най-малко желаната възможност. В краткосрочен план има икономически предимства, но не позволява да се постигнат поставените специфични цели. Настоящите равнища на прилова на морски птици ще продължат да бъдат неприемливо високи, а нивото на знания за мащаба на прилова по отношение на популациите и заплахата за опазването на морските птици, произтичаща от риболова, ще остане ниско.

7.           МОНИТОРИНГ И ОЦЕНКА

При предпочитания вариант, приемането на план за действие, държавите членки докладват два пъти годишно на Комисията относно наблюдаваното равнище на прилов на морски птици по риболовна дейност и вид риболовен уред, прилагането на смекчаващи мерки и ефективността на тези смекчаващи мерки. В сътрудничество с ICES и Научния, технически и икономически комитет по рибарство (НТИКР) Комисията ще разработи стандартно докладване за държавите членки при представяне на информация на Комисията, което също така може да се използва за улесняване на достъпа до данни на широката общественост.

Въз основа на тези доклади Комисията ще извърши междинна оценка на плана за действие след втория от тези доклади и след това въз основа на тази информация ще изготви съобщение до Парламента и Съвета относно прилагането на плана за действие.

Когато е целесъобразно, ICES, НТИКР и други специализирани органи ще бъдат приканени да съдействат за този преглед. По-специално ICES ще бъде приканен да представи оценка на популациите и прилова на защитени видове за определяне на мащаба на проблема.

Комисията ще извърши пълен преглед и оценка на плана за действие след четвъртия доклад (осем години) за изпълнение и съответно ще го актуализира. Този преглед ще съвпадне със задължението, произтичащо от Рамковата директива за морска стратегия, за постигане на добро екологично състояние на морските екосистеми до 2020 г.

Успоредно с това, съгласно член 12 от Директивата за птиците, държавите членки трябва да докладват на всеки три години за прилагането на националните разпоредби, приети по силата на директивата, което може да предостави допълнителна информация.

[1]               ICES Advice 2008 (Препоръки на ICES от 2008 г.), книга 1, точка 1.5.1.3 Interactions between fisheries and seabirds in EU waters (Взаимодействията между риболова и морските птици във води на ЕС)

[2]               MRAG. 2011 г. Contribution to the preparation of a Plan of Action for Seabirds (Принос към изготвянето на план за действие за морските птици) http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/index_en.htm

[3]               Парагади са определен брой свързани въдици, които са или положени на дъното, или плават по течението, на всяка от които висят много кукички със заложена стръв.

[4]               Статични мрежи са мрежи, при които за риболовната операция не изисква активно движение на мрежите. Такива мрежите могат да се състоят от една или повече отделни мрежи, които са стъкмени с горни, дънни и свързващи въжета и могат да бъдат оборудвани с котвени, плаващи и навигационни механизми.