10. I «considerando» motivano in modo conciso le norme essenziali dell’articolato, senza riprodurne o parafrasarne il dettato. Non contengono enunciati di carattere normativo o dichiarazioni di natura politica.
I «considerando» contengono la motivazione dell’atto e si inseriscono tra i «visto» e l’articolato. La motivazione inizia con le parole «considerando quanto segue:» e prosegue con punti numerati (v. orientamento 11) consistenti in una o più frasi complete. Essa è redatta con enunciati non imperativi ben distinti da quelli impiegati nell’articolato.
La motivazione dei regolamenti, delle direttive e delle decisioni è obbligatoria. Essa ha lo scopo di informare tutti gli interessati sulle circostanze in cui l’autore ha esercitato la competenza relativa all’emanazione dell’atto (v. sentenza della Corte di giustizia, 4 luglio 1963, causa 24/62,) nonché di dare alle parti delle eventuali controversie la possibilità di tutelare i loro diritti ed alla Corte di giustizia di esercitare il suo sindacato.
Ove sia necessario evocare il contesto storico dell’atto, si deve seguire l’ordine cronologico. Gli elementi della motivazione riguardanti singole disposizioni seguono l’ordine di queste ultime.
Non si può precisare maggiormente il contenuto della motivazione degli atti comunitari. È infatti impossibile ricondurre a modalità uniformi la motivazione di atti generali o individuali riguardanti materie diverse o emanati in circostanze diverse.
Si possono tuttavia enunciare talune regole di principio riguardanti la motivazione
I «considerando» devono motivare in modo conciso le norme essenziali dell’atto. Da tale premessa discende quanto segue.
I «considerando» devono costituire un’autentica motivazione. Non vanno quindi citate le basi giuridiche (che devono invece figurare nei «visti») o riprodotti brani della norma citata come base giuridica che conferiscono la competenza ad agire. I «considerando» sono inoltre inutili o non rispondenti alla loro finalità se si limitano ad annunciare il contenuto dell’articolato ovvero a riprodurre o a parafrasare le norme senza indicarne i motivi.
Devono essere banditi i «considerando» che si limitano a constatare la necessità di emanare talune norme, senza indicarne i motivi.
Gli atti non devono venir motivati, nemmeno parzialmente, mediante rinvio alla motivazione di un altro atto (motivazione indiretta) (v. sentenze della Corte di giustizia, 26 novembre 1975 e 27 settembre 1978, cause 73/74 e 230/78).
I «considerando» devono riferirsi all’articolato; il loro ordine deve corrispondere per quanto possibile a quello delle disposizioni che motivano.
Non è ovviamente necessario giustificare singolarmente ciascuna norma. Deve tuttavia essere sempre motivata l’abrogazione di un atto o la soppressione di una disposizione (v. punto 10.14).
Dovrebbe essere escluso ogni «considerando» irrilevante ai fini della motivazione dell’articolato, salve le eccezioni indicate qui di seguito.
Se l’atto è fondato sull’articolo 308 del trattato CE la motivazione si conclude con un «considerando» così formulato:
Ove vi sia incertezza fra diverse basi giuridiche, come fra gli articoli 37 e 94 o 95; 95 e 175; 26, 37 e 133 del trattato CE, è opportuno indicare le ragioni della scelta della base giuridica.
Quando una base giuridica consente di adottare determinati atti senza specificarne la natura («Il Consiglio adotta le misure necessarie») e dal contenuto dell’atto emanando non si evince quale sia lo strumento giuridico comunitario a cui ricorrere, è necessario indicare le ragioni della scelta dello strumento usato. Se in una data fattispecie, ad esempio, è possibile legiferare mediante regolamento, ossia con un atto direttamente applicabile, occorre spiegare per quali motivi sia preferibile avvalersi dello strumento della direttiva, che esige invece l’attuazione nel diritto interno. L’estensore deve altresì tener presenti i dettami del protocollo sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al trattato CE.
Il contenuto dell’obbligo di motivazione dipende dalla natura dell’atto o della norma
a) Atti generali
Negli atti normativi di base, anziché illustrare la ragion d’essere di ogni norma, si avrà cura di imperniare la motivazione sull’indirizzo generale dell’atto. Talune norme dovranno tuttavia essere specificatamente motivate o perché sono particolarmente importanti o perché si discostano dall’indirizzo generale.
Negli atti di esecuzione la motivazione sarà necessariamente più specifica, pur mirando alla concisione.
La motivazione di tali atti non deve tuttavia necessariamente specificare, né a fortiori valutare, i fatti che ne determinano l’emanazione. In particolare, non è praticamente possibile una motivazione dettagliata e fondata su dati numerici negli atti che fissano dazi all’importazione o restituzioni agricole; conviene quindi limitarsi alla semplice indicazione dei criteri e metodi impiegati per i calcoli, esponendo, da un lato, la situazione complessiva che ha condotto all’emanazione dell’atto e, dall’altro, gli scopi generali che esso si propone (v., sentenza della Corte di giustizia, 1° dicembre 1965, causa 16/65).
b) Atti individuali
Gli atti individuali, soprattutto se rigettano una domanda, vanno motivati in modo più circostanziato.
Siffatta motivazione è segnatamente necessaria nelle decisioni in materia di concorrenza, nelle quali devono essere riportate complesse situazioni di fatto o di diritto; poiché tuttavia va salvaguardato l’obiettivo della chiarezza, anche in tali casi deve essere compiuto uno sforzo di concisione.
c) Norme particolari
Talune norme vanno motivate con cura particolare, segnatamente le seguenti:
- norme derogatorie,
- norme che contrastano con la disciplina generale,
- norme che costituiscono eccezioni ai principi generali, come ad esempio le norme retroattive,
- norme che potrebbero ledere gli interessi di determinati soggetti;
- norme che fissano l’entrata in vigore nel giorno stesso della pubblicazione.
d) Motivazione della sussidiarietà e della proporzionalità
Per tali principi è opportuno inserire una motivazione specifica.
Nell’esercizio delle proprie competenze normative, le istituzioni si conformano al principio di sussidiarietà e rendono conto dell’osservanza del medesimo nella relazione illustrativa nonché, in modo più conciso, nei «considerando».
Il testo del «considerando» relativo alla sussidiarietà varia a seconda dei casi ma segue lo schema di cui al punto 10.15.3. È peraltro opportuno ricordare la distinzione operata dall’articolo 5 del trattato CE tra le materie di competenza esclusiva della Comunità e quelle rientranti anche in altre competenze
.
Nei settori di esclusiva competenza della Comunità, l’articolo 5, terzo comma, prescrive solo il rispetto del principio di proporzionalità. Di conseguenza il testo del relativo «considerando» comprenderà segnatamente gli elementi seguenti:
Quando la competenza comunitaria non è esclusiva deve essere esplicitata, secondo il seguente esempio, sia l’osservanza del principio di sussidiarietà «stricto sensu» sia l’osservanza del principio di proporzionalità:
Motivazione relativa alla procedura dei comitati
Gli atti di base in forza dei quali la Commissione esercita le sue competenze d’esecuzione assistita da un comitato e secondo una delle procedure previste dalla decisione 1999/468/CE del Consiglio
recano una motivazione uniforme che fa riferimento a detta decisione.
Menzione delle consultazioni
La decisione 1999/468/CE stabilisce le modalità d’esercizio delle competenze d’esecuzione conferite alla Commissione. Le consultazioni previste da tale decisione vengono menzionate nel preambolo degli atti adottati dalla Commissione nell’esercizio di tali competenze.
La consultazione di un comitato di gestione (articolo 4 della decisione) o di un comitato di regolamentazione (articolo 5 della decisione) produce sempre effetti giuridici, che variano a seconda delle distinte ipotesi previste dall’atto di base. Essa non viene menzionata in un «visto» bensì nell’ultimo «considerando». (Per la menzione della consultazione dei comitati consultivi, v. punto 9.14.)
Le formule da impiegare variano da caso a caso.
L’inserimento negli atti legislativi dei «considerando» finanziari
Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno concluso, in data 6 maggio 1999, un accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio e il miglioramento della procedura di bilancio
, che sostituisce a decorrere dalla stessa data la dichiarazione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, del 6 marzo 1995, concernente l’iscrizione di disposizioni finanziarie negli atti legislativi
. L’accordo stabilisce, al punto 33, che gli atti legislativi concernenti i programmi pluriennali adottati secondo la procedura di codecisione devono contenere una disposizione nella quale il legislatore determina la dotazione finanziaria del programma per tutta la sua durata. Tale disposizione è corredata del seguente «considerando»-tipo:
Secondo il punto 34 dello stesso accordo interistituzionale, gli atti legislativi che riguardano programmi pluriennali non soggetti alla procedura di codecisione non devono contenere «un importo ritenuto necessario». Le proposte della Commissione non recano pertanto alcuna disposizione finanziaria per gli atti non contemplati dal punto 10.18. Qualora il Consiglio intenda introdurre un riferimento finanziario, questo indica la volontà del legislatore e non pregiudica le competenze dell’autorità di bilancio definite dal trattato. Questo principio deve essere enunciato in ciascuno degli atti contenenti un siffatto riferimento finanziario
.
In tali atti sarà pertanto inserito il «considerando» seguente:
Gli importi di riferimento finanziario concordati con il Parlamento europeo, nell’ambito della procedura di concertazione prevista dalla dichiarazione comune del 4 marzo 1975
, sono considerati importi di riferimento ai sensi del punto 10.18.
In tal caso, il «considerando» di cui al punto 10.18 deve essere sostituito dal seguente, mentre la corrispondente disposizione rimane immutata.
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Da quanto precede risulta che è possibile una certa uniformazione della motivazione. LegisWrite includerà testi che si prestino, con leggeri ritocchi, a servire da modello.
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