10. Les considérants ont pour but de motiver de façon concise les dispositions essentielles du dispositif, sans en reproduire ou paraphraser le libellé. Ils ne comportent pas de dispositions de caractère normatif ou de vœux politiques.
On entend par «considérants» la partie de l’acte qui contient la motivation de celui-ci et qui est comprise entre les visas et le dispositif de l’acte. La motivation commence par les mots «considérant ce qui suit:» et se poursuit par des points numérotés (voir ligne directrice 11) formés d’une ou de plusieurs phrases complètes. Elle est formulée dans un langage non impératif, ne devant pas pouvoir être confondu avec celui du dispositif.
La motivation des règlements, directives et décisions est obligatoire. Elle a pour but de faire connaître à tout intéressé les conditions dans lesquelles l’auteur de l’acte a exercé la compétence relative à l’acte en question (voir affaire 24/62) et de donner la possibilité aux parties à un litige de défendre leurs droits, ainsi qu’à la Cour de justice des Communautés européennes d’exercer son contrôle.
S’il est nécessaire de rappeler le contexte historique de l’acte, le récit suit l’ordre chronologique des faits. Les éléments de la motivation des dispositions spécifiques de l’acte suivent l’ordre de celles-ci.
On ne saurait préciser davantage le
contenu d’une motivation valable pour un acte juridique communautaire. Il est en effet impossible de réduire à uniformité la manière de motiver des actes généraux et individuels portant sur des matières ou adoptés dans des circonstances différentes.
Certaines règles de principe de la motivation peuvent néanmoins être énoncées.
Les considérants doivent motiver de façon concise les dispositions essentielles du dispositif de l’acte. Il en résulte ce qui suit:
Les considérants doivent constituer une
véritable motivation. Cela exclut la citation des bases juridiques (lesquelles doivent figurer dans les visas) ou la répétition du passage dans la disposition citée comme base juridique qui confère la compétence pour agir. En outre, les considérants sont inutiles ou ne répondent pas à leur finalité s’ils ne font qu’annoncer l’objet du texte ou reproduire, voire paraphraser, ses dispositions, sans en indiquer les motifs.
Doivent être bannis les considérants qui constatent simplement qu’il y a lieu de prendre des dispositions, sans indiquer les raisons qui les motivent.
Il faut éviter que la motivation d’un acte soit faite, même partiellement, par simple renvoi à la motivation d’un autre acte (motivations croisées) (voir l'affaire 230/78 et l'affaire 73/74).
Les considérants doivent se rapporter au dispositif; leur ordre doit correspondre autant que possible à celui des dispositions qu’ils motivent.
Bien entendu, il n’y a pas lieu de justifier individuellement chaque disposition. Par contre, il faut toujours motiver l’abrogation d’un acte ou la suppression d’une disposition (voir aussi point 10.14).
Tout considérant ne présentant pas d’intérêt pour la justification du dispositif devrait être exclu, sous réserve des exceptions suivantes:
— le cas de l’article 308 du traité CE; on utilise alors le libellé suivant:
— lorsqu’on peut hésiter entre différentes bases juridiques, par exemple entre les articles 37 et 94 ou 95, 95 et 175, 26, 37 et 133 du traité CE; dans ce cas, il convient d’expliquer le choix de la base juridique retenue.
De même, lorsqu’une base juridique permet de recourir à des actes juridiques sans en préciser le type («Le Conseil adopte les mesures nécessaires …») et qu’on ne peut déduire du contenu de la mesure à prendre lequel des instruments juridiques de droit communautaire est approprié, il y a lieu d’indiquer les raisons du choix de l’instrument juridique. Ainsi, si, dans un cas déterminé, il est possible de légiférer par la voie d’un règlement directement applicable, il y a lieu d’expliquer pourquoi il est préférable de n’adopter qu’une directive, laquelle nécessite une transposition en droit national. L’auteur doit également avoir présent à l’esprit les consignes du protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
La portée de l’obligation de motiver dépend de la nature de l’acte ou de la disposition en cause.
a) Actes de portée générale
Dans les actes normatifs
de base, on aura soin, plutôt que d’expliciter toutes les raisons d’être de chaque disposition particulière, d’axer la motivation sur la philosophie générale de l’acte. Néanmoins, un certain nombre de dispositions particulières seront spécifiquement motivées soit en raison de leur importance, soit parce qu’elles ne s’insèrent pas dans la ligne générale précitée.
Dans les actes
d’application, bien qu’un effort de concision doive toujours être déployé, la motivation est nécessairement plus spécifique.
La motivation de ces actes ne doit cependant pas nécessairement spécifier, ni a fortiori apprécier, les faits au vu desquels l’acte a été adopté. En particulier, une motivation détaillée et chiffrée des actes du type de ceux qui portent fixation de droits à l’importation ou restitutions agricoles n’est pratiquement pas possible; il convient donc de se limiter à la simple indication des critères et des méthodes employés pour les calculs, en indiquant, d’une part, la situation d’ensemble qui a conduit à l’adoption de l’acte et, d’autre part, les objectifs généraux qu’il se propose d’atteindre (voir affaire 16/65).
b) Actes individuels
Les actes individuels, surtout s’ils rejettent une demande, sont à motiver de façon plus précise.
C’est le cas, par exemple, des décisions en matière de concurrence, dans lesquelles des situations juridiques et de fait complexes doivent être décrites; la décision devant néanmoins rester claire, un effort de concision doit là aussi être déployé.
c) Dispositions particulières
Certaines dispositions sont à motiver avec un soin particulier, notamment celles qui:
- sont prises par dérogation,
- sont en opposition avec le régime général,
- constituent des exceptions aux principes généraux, telles que des dispositions rétroactives,
- risquent de causer un préjudice à certains intéressés,
- fixent l’entrée en vigueur le jour même de la publication.
d) Motivation de la subsidiarité et de la proportionnalité de l’acte
Pour ces principes, il convient d’insérer une motivation particulière.
Les institutions, dans l’exercice de leurs compétences normatives, tiennent compte du principe de subsidiarité et justifient de son respect dans l’exposé des motifs et, d’une façon plus succincte, dans les considérants.
Le texte du considérant «subsidiarité» varie au cas par cas, mais suit le schéma du point 10.15.3. Il convient, toutefois, de rappeler la distinction que l’article 5 du traité CE opère entre les domaines qui relèvent de la compétence exclusive et ceux qui concernent les autres compétences
.
Dans les domaines qui relèvent de la compétence exclusive, tout ce que l’article 5, troisième alinéa, requiert est le respect du principe de proportionnalité. Ainsi, le texte du considérant contiendra notamment les éléments suivants:
Lorsque la compétence communautaire n’est pas de nature exclusive, le considérant inclut à la fois la motivation «subsidiarité» proprement dite ainsi que celle de la proportionnalité visée ci-dessus, selon l’exemple ci-après:
Motivation «comitologie»
Dans les actes de base comportant une procédure de comité pour l’exercice des compétences d’exécution de la Commission, une motivation standardisée fait référence à la décision 1999/468/CE du Conseil
.
Mentions de consultations
La décision 1999/468/CE du Conseil fixe les modalités de l’exercice des compétences d’exécution conférées à la Commission. Les consultations prévues par cette décision sont mentionnées dans le préambule des actes adoptés par la Commission dans l’exercice desdites compétences.
La consultation d’un comité de gestion (article 4 de la décision) ou d’un comité de réglementation (article 5 de la décision) produit toujours des effets juridiques qui varient selon les différents cas de figure prévus dans l’acte de base. Elle n’est pas mentionnée dans un visa, mais dans le dernier considérant. (Pour la mention de la consultation d’un comité consultatif, voir point 9.14.)
Les formules à employer diffèrent selon les cas.
Inscription de considérants financiers dans les actes législatifs
Le Parlement européen, le Conseil et la Commission ont conclu, le 17 mai 2006, un accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière
, qui remplace, avec effet au 1er janvier 2007, l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire
. L’accord établit, dans son point 37, que les actes concernant des programmes pluriannuels adoptés selon la procédure de codécision comprennent une disposition dans laquelle le législateur établit l’enveloppe financière du programme. Cette disposition est accompagnée du considérant type suivant:
Conformément au point 38 de l’accord interinstitutionnel du 17 mai 2006, les actes concernant les programmes pluriannuels non soumis à la procédure de codécision ne comportent pas de «montant estimé nécessaire». Les propositions de la Commission ne comprennent donc aucune disposition financière pour les actes autres que ceux mentionnés au point 10.18. Au cas où le Conseil entend introduire une référence financière, celle-ci revêt un caractère illustratif de la volonté du législateur et n’affecte pas les compétences de l’autorité budgétaire définies par le traité CE. Mention de cette disposition sera faite dans chacun des actes comportant une telle référence financière
.
Dans ces circonstances, ces actes contiennent le considérant suivant:
Si le montant de référence financière visé ci-dessus a fait l’objet d’un accord avec le Parlement européen, dans le cadre de la procédure de concertation prévue par la déclaration commune du 4 mars 1975
, il sera considéré comme un montant de référence au sens du point 10.18.
Dans ce cas de figure, le considérant au point 10.18 est remplacé par le texte suivant, le dispositif restant inchangé:
*
Il ressort de ce qui précède qu’une certaine standardisation de la motivation est possible. LegisWrite incorporera, au fur et à mesure, les modèles de textes qui se prêtent, au prix de légers aménagements, à ce traitement.
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