Les actes juridiques par lesquels les institutions de l’Union interviennent le plus profondément dans les ordres juridiques nationaux sont les règlements. Ils se distinguent par deux propriétés tout à fait inhabituelles en droit international:

Les ressemblances entre ces actes et les lois nationales sont manifestes. Lorsqu’ils sont adoptés dans le cadre de la procédure de codécision avec le Parlement européen (voir chapitre suivant), ils peuvent être qualifiés d’actes législatifs. En revanche, les règlements qui ne sont arrêtés que par le Conseil ou la Commission européenne ne bénéficient pas de la sanction parlementaire et ne présentent donc pas — du moins formellement — les caractéristiques essentielles d’une loi.

La directive est le deuxième instrument à la disposition de l’UE, après le règlement. Elle cherche à concilier la recherche de l’indispensable unité du droit de l’Union et la préservation de la diversité des particularités nationales. Contrairement au règlement, le principal objectif de la directive n’est donc pas l’harmonisation juridique, mais le rapprochement des législations. Celui-ci permettra d’éliminer peu à peu les contradictions et les différences entre les législations nationales jusqu’à ce que, dans chaque État membre, les conditions de fond soient aussi similaires que possible. La directive est donc l’un des instruments de base de la réalisation du marché intérieur.

La directive ne lie les États membres que quant au résultat à atteindre. Elle leur laisse le choix de la forme et des moyens qu’ils adopteront pour réaliser les objectifs de l’Union dans le cadre de leur ordre juridique interne. Cette façon de lier les États membres est le reflet d’une volonté d’atténuer les interventions de l’Union dans les systèmes juridiques et administratifs nationaux. Les États membres peuvent ainsi tenir compte des spécificités nationales lors de la réalisation des objectifs de l’Union. Les dispositions d’une directive ne remplacent pas automatiquement les règles juridiques nationales, mais elles imposent aux États membres l’obligation d’adapter leur droit national aux dispositions de l’Union. En général, cela exige une procédure législative en deux étapes.

Lors de la première étape, au niveau de l’Union, le résultat que la directive cherche à atteindre est fixé de manière contraignante pour le destinataire désigné — c’est-à-dire pour une partie ou la totalité des États membres — qui doit l’atteindre dans un délai donné. Les institutions de l’Union peuvent définir ce résultat de manière si précise qu’il ne reste plus aux États membres la moindre marge de manœuvre pour apporter des adaptations sur le fond. Cette possibilité est essentiellement utilisée pour les normes techniques et la protection de l’environnement.

Lors de la deuxième étape, au niveau national, le résultat fixé au niveau de l’Union est atteint, quant au fond, dans la législation des États membres. Même si les États membres sont, en principe, libres quant à la forme et aux moyens de la transposition, ce sont les critères de l’Union qui sont appliqués pour juger de sa conformité avec le droit de l’Union. La règle veut que la transposition crée un état juridique permettant de déterminer, de manière suffisamment claire et précise, les droits et les obligations découlant des dispositions d’une directive, afin que le citoyen de l’Union ait la possibilité de s’en prévaloir ou de s’y opposer devant les tribunaux nationaux. En général, il est nécessaire d’adopter des actes juridiques nationaux contraignants, voire d’annuler ou de modifier des dispositions législatives, réglementaires et/ou administratives existantes. Une simple pratique administrative ne suffit pas, étant donné qu’elle peut, par nature, être modifiée à volonté par les autorités concernées et qu’elle ne bénéficie pas d’une publicité suffisante.

La directive destinée aux États membres ne crée pas de droits ou d’obligations directs pour les citoyens de l’Union; seuls les États membres en sont expressément les destinataires. C’est seulement la mise en œuvre de la directive par les autorités nationales compétentes qui confère des droits ou impose des obligations aux citoyens. Tant que les États membres satisfont aux obligations qui leur incombent en vertu des actes juridiques de l’Union, les citoyens de l’UE ne sauraient être directement lésés. Ils risquent, toutefois, d’être désavantagés si les actes nationaux d’application requis n’ont pas été adoptés ou ne l’ont été que d’une façon incomplète, alors que la réalisation de l’objectif fixé dans la directive aurait été à leur avantage. Afin de pallier ces inconvénients, la Cour de justice a décidé, dans une jurisprudence constante, que, dans certaines circonstances, le citoyen de l’Union peut invoquer directement les dispositions d’une directive et donc se prévaloir des droits qu’elle lui ouvre et, le cas échéant, les faire reconnaître par les tribunaux nationaux. La Cour de justice a fixé les conditions de cet effet direct, à savoir:

La jurisprudence de la Cour de justice au sujet de l’effet direct des directives repose, pour l’essentiel, sur la considération qu’un État membre agit de manière contradictoire et abusive lorsqu’il applique son droit alors qu’il aurait dû l’adapter conformément aux indications des directives. Cette application inacceptable du droit par l’État est contrecarrée par la reconnaissance de l’effet direct d’une directive, puisque l’on évite ainsi que l’État membre ne retire le moindre profit de son non-respect du droit de l’Union. En ce sens, l’effet direct des directives a le caractère d’une sanction. Il est donc logique que, jusqu’à présent, la Cour de justice n’ait reconnu un effet direct aux directives que dans les relations entre les citoyens de l’Union et les États membres, et cela uniquement lorsque l’effet direct est en faveur du citoyen de l’Union et non à son détriment, c’est-à-dire seulement dans les cas où le droit de l’Union comporte une réglementation plus favorable pour le citoyen que le droit national non adapté (effet direct «vertical»). Le fait que l’effet direct d’une disposition d’une directive favorable à un particulier s’accompagne en principe d’une charge imposée à un autre particulier (l’«effet double» de la directive que l’on rencontre souvent en matière de marchés publics et dans le droit de l’environnement) ne s’oppose pas à l’application verticale des directives. Ces charges doivent être considérées seulement comme un réflexe juridique négatif qui résulte, par la force des choses, de l’engagement des États membres à rendre conforme leur ordre juridique avec les objectifs d’une directive à l’expiration du délai de transposition; une charge supplémentaire ne résulte pas de la reconnaissance de l’effet vertical direct des directives.

L’effet direct des directives sur les relations entre les particuliers (effet direct «horizontal») a, en revanche, été rejeté par la Cour de justice. Le caractère répressif de l’effet direct a amené la Cour de justice à conclure que cet effet ne pouvait intervenir entre les individus parce que ceux-ci ne peuvent être tenus pour responsables des erreurs des États membres. Au contraire, ils peuvent s’appuyer sur le principe de la sécurité juridique et de la confiance légitime. Les citoyens de l’Union doivent être certains que les effets d’une directive ne peuvent leur être opposés que dans la limite des mesures nationales de transposition. Dans sa récente jurisprudence, la Cour de justice de l’UE a toutefois relativisé son refus de l’effet direct du droit des directives dans les relations de droit privé. Il est limité aux situations dans lesquelles une partie contractuelle entend faire valoir un droit tiré de la directive contre un droit de l’autre partie tiré du droit national. Cela ouvre la voie à une application horizontale des dispositions directement applicables des directives dans les situations où il s’agit, par exemple, du respect du droit national objectif (par exemple, une entreprise entend obliger son concurrent au respect du droit national qui viole le droit de la directive) ou de la mise en œuvre de droits nationaux qui s’opposent à l’application de la directive (par exemple, le refus de l’exécution du contrat par référence aux dispositions nationales d’interdiction qui violent le droit de la directive).

L’effet direct d’une directive n’implique pas nécessairement qu’une disposition de la directive confère des droits au particulier. En effet, les dispositions d’une directive ont un effet direct dans la mesure où elles ont un effet de droit objectif. La reconnaissance de cet effet est régie par les mêmes conditions que la reconnaissance d’un effet direct sous la seule réserve qu’en lieu et place d’un droit clair et précis d’un citoyen ou d’une entreprise de l’Union est déterminé un engagement clair et précis des États membres. Dans ce cas, toutes les instances, c’est-à-dire le législateur, l’administration et les juridictions des États membres, sont liées par la directive et doivent la respecter d’office et l’appliquer comme du droit de l’Union prééminent. Concrètement, il en résulte également l’obligation d’interpréter la législation nationale conformément aux directives («interprétation conforme à la directive») ou de concéder à la disposition de la directive en cause la priorité d’application par rapport au droit national contraire. En outre, les directives ont à l’égard des États membres certains effets de blocage même avant l’expiration du délai de transposition. En ce qui concerne le caractère obligatoire d’une directive par rapport à ses buts et par application du principe de la loyauté de l’Union (article 4 du traité UE), les États membres sont tenus de s’abstenir, avant même l’expiration du délai de transposition, de toute mesure susceptible de mettre en péril la réalisation du but de la directive.

Enfin, dans ses arrêts dans les affaires Francovich et Bonifaci, en 1991, la Cour de justice a déclaré que les États membres étaient tenus de réparer les dommages subis du fait de la non-transposition ou d’une transposition incorrecte de directives. La question posée dans ces affaires concernait la responsabilité de l’État italien pour la transposition tardive de la directive 80/987/CEE du Conseil du 20 octobre 1980 relative à la protection des travailleurs salariés en cas d’insolvabilité de l’employeur. Cette directive garantit aux travailleurs le droit de percevoir un salaire pendant une certaine période précédant l’insolvabilité de l’employeur ou le licenciement pour cette raison. Il fallait donc créer des institutions de garantie inaccessibles pour les autres créanciers de l’employeur et dont le financement devait être assuré par les employeurs et/ou par les pouvoirs publics. La Cour de justice devait résoudre le problème suivant: cette directive visait, certes, à ouvrir un droit subjectif aux travailleurs de continuer à percevoir leur salaire grâce aux fonds de l’institution de garantie devant être créée, mais ce droit ne pouvait être directement applicable et, donc, invoqué devant les tribunaux nationaux, puisque, en raison de la non-transposition de cette directive, l’institution de garantie n’avait pas été créée et le débiteur chargé de verser l’indemnité du travailleur n’avait pu être déterminé. Dans son arrêt, la Cour de justice a estimé que, en ne transposant pas la directive, l’État italien avait privé les travailleurs d’un droit que leur conférait la directive et leur devait donc réparation. Selon la Cour de justice, l’obligation de réparer, bien qu’elle ne soit pas expressément prévue dans le droit de l’Union, fait partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, puisque sa pleine efficacité serait restreinte et que la protection des droits qu’elle crée serait réduite si le citoyen de l’Union n’avait pas la possibilité d’obtenir un dédommagement lorsque ses droits sont violés par une action des États membres contraire au droit de l’Union.

La troisième catégorie d’actes juridiques dans le système normatif de l’UE est constituée par les décisions. L’application efficace des traités de l’Union et des règlements n’est concevable que si les institutions de l’Union, dans les cas où elles sont chargées de la mise en œuvre du droit de l’Union, ont la possibilité d’agir directement sur la situation des citoyens de l’UE, des entreprises ou des États membres. Il en va exactement de même dans les ordres juridiques nationaux, où les administrations nationales fixent de manière contraignante pour les citoyens les conditions d’application d’une loi à un cas particulier.

Dans l’ordre juridique de l’Union, ce sont les décisions qui remplissent cette fonction. Elles représentent l’acte caractéristique par lequel les institutions de l’Union statuent dans des cas particuliers. Au moyen d’une décision, les institutions de l’Union peuvent exiger d’un État membre ou d’un citoyen de l’Union qu’il agisse ou s’abstienne d’agir, lui conférer des droits ou lui imposer des obligations.

Une décision a les caractéristiques structurelles suivantes:

Les recommandations et les avis constituent une dernière catégorie d’actes juridiques, expressément prévue par les traités de l’Union. Ces actes permettent aux institutions de l’Union de se prononcer de manière non contraignante — c’est-à-dire sans obligation juridique pour les destinataires — à l’égard des États membres et, dans certains cas, également des citoyens de l’Union.

Les recommandations suggèrent aux destinataires un comportement donné sans pour autant leur imposer d’obligation légale. Ainsi, lorsqu’il y a lieu de craindre que l’adoption ou la modification d’une disposition législative ou administrative d’un État membre ne fausse les conditions de concurrence sur le marché intérieur, la Commission européenne peut recommander à l’État intéressé les mesures appropriées pour éviter la distorsion en cause (article 117, paragraphe 1, deuxième phrase, du traité FUE).

En revanche, les avis sont émis par les institutions de l’Union lorsqu’il y a lieu d’apprécier une situation actuelle ou certains faits dans l’Union ou dans les États membres. Dans certains cas, ils créent également les conditions préalables à de futurs actes juridiques contraignants ou constituent une exigence pour un recours auprès de la Cour de justice (articles 258 et 259 du traité FUE).

L’importance fondamentale des recommandations et des avis est avant tout politique et morale. En prévoyant ces actes, les auteurs des traités espéraient que les intéressés se conformeraient volontairement à un conseil qui leur serait donné ou tireraient les conséquences de l’appréciation d’une situation, étant donné la considération dont jouissent les institutions de l’Union et le fait qu’elles disposent d’une vue d’ensemble et d’informations dépassant le cadre national. Cependant, les recommandations et les avis peuvent également avoir des effets juridiques indirects s’ils créent les conditions préalables à de futurs actes juridiques contraignants ou si l’institution de l’Union en question se lie elle-même, ce qui peut, dans certaines conditions, engendrer une situation de confiance légitime.

Outre les actes juridiques prévus par les traités, les institutions de l’Union disposent également de divers autres moyens d’action pour façonner l’ordre juridique de l’Union. Dans la pratique de l’Union, les instruments les plus importants sont notamment les résolutions, les déclarations et les programmes d’action.

Les résolutions peuvent émaner du Conseil européen, du Conseil et du Parlement européen. Elles exposent les intentions et avis conjoints sur le processus général d’intégration et sur des tâches spécifiques à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union. Les résolutions relatives aux affaires intérieures de l’UE peuvent porter sur des aspects fondamentaux de l’union politique, sur la politique régionale, la politique de l’énergie et l’Union économique et monétaire, notamment la mise en place du système monétaire européen. L’importance politique de ces résolutions réside surtout dans l’orientation qu’elles donnent aux travaux futurs du Conseil. En tant que manifestations de la volonté politique commune, elles facilitent considérablement la recherche de terrains d’entente au sein du Conseil. En outre, ces résolutions garantissent un minimum de coordination entre les autorités des États membres et celles de l’Union. Toute évaluation juridique doit également tenir compte de cette dernière fonction, ce qui signifie que la résolution doit rester un instrument flexible et ne pas être trop grevée par des exigences et obligations juridiques.

Les déclarations peuvent être de deux types. Lorsqu’elles concernent le développement de l’Union, à l’instar des déclarations relatives à l’UE, à la démocratie ou aux droits fondamentaux, elles s’apparentent principalement aux résolutions. Ces déclarations permettent surtout de s’adresser à un vaste public ou à un groupe spécifique de destinataires. D’autres déclarations sont établies dans le cadre du processus de décision du Conseil. Par ces déclarations, les membres du Conseil expriment des avis conjoints ou individuels sur l’interprétation des décisions prises en son sein. Ces déclarations interprétatives sont monnaie courante au Conseil et jouent un rôle essentiel dans la recherche des compromis. La portée juridique de ces déclarations doit être évaluée à l’aune des principes généraux d’interprétation selon lesquels l’interprétation d’une disposition dépend en grande partie de l’intention de son auteur. Toutefois, ce principe ne vaut que si les déclarations bénéficient de la publicité nécessaire, étant donné que l’on ne saurait, par exemple, limiter le droit dérivé de l’Union, qui reconnaît des droits directs au citoyen, par des accords accessoires qui n’auraient pas été rendus publics.

Les programmes d’action établis par le Conseil et la Commission européenne sur leur propre initiative ou à la demande du Conseil européen visent à la réalisation des programmes législatifs et des objectifs généraux des traités. Lorsque ces programmes sont expressément prévus par les traités, les institutions de l’Union sont tenues de respecter ces dispositions lors de la planification des programmes. Dans la pratique de l’Union, ils sont édités sous la forme de livres blancs. En revanche, d’autres programmes sont considérés, dans la pratique, comme de simples orientations dénuées de tout effet juridique contraignant. Toutefois, ils témoignent de la volonté des institutions de se conformer à leurs dispositions. Ils sont publiés dans la pratique de l’Union sous la forme de livres verts.

Les actes juridiques à caractère législatif, prenant la forme de règlements, de directives adressées à tous les États membres et de décisions qui ne sont pas adressées à un destinataire particulier, sont publiés au Journal officiel de l’Union européenne dans la partie L (Législation). Ils entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant la publication.

Les actes juridiques sans caractère législatif sont signés par le président de l’institution qui les a édictés. Ils sont publiés au Journal officiel de l’Union européenne dans la partie C (Communications).

Les autres directives ainsi que les décisions adressées à un destinataire particulier sont communiquées à ceux à qui elles sont destinées et prennent effet par cette publication.

Les actes juridiques non contraignants ne sont soumis à aucune obligation de publication ou de communication. Ils sont toutefois également publiés en principe au Journal officiel de l’Union européenne, dans la partie C (Communications).

Le recours en annulation (également appelé «recours en nullité») permet un contrôle juridictionnel objectif des actes des institutions de l’UE (contrôle abstrait des normes) et ouvre à tous les sujets de droit, sous certaines réserves, accès à la justice de l’UE (garantie de la protection juridique individuelle).

Les actes susceptibles d’être attaqués comprennent toutes les mesures prises par les institutions de l’UE produisant des effets juridiques contraignants qui restreignent les intérêts du requérant par une atteinte à sa situation juridique. Outre les États membres, peuvent être requérants le Parlement européen, le Conseil et la Commission européenne, tout comme la Cour des comptes, la Banque centrale européenne et le Comité des régions dans la mesure où ils invoquent la violation des droits qui leur sont reconnus.

En revanche, les citoyens et les entreprises de l’Union peuvent uniquement introduire des recours en annulation contre des décisions qui ont été adoptées à leur encontre ou qui, bien qu’adressées à d’autres personnes, les concernent directement et individuellement. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, une personne ne saurait être concernée individuellement et directement que si elle est individualisée d’une manière qui la distingue de tous les autres acteurs économiques. Ce critère du «lien direct» doit permettre de s’assurer que seules sont soumises à la Cour de justice ou au Tribunal les affaires dans lesquelles la nature et la réalisation du préjudice porté à la situation juridique du requérant sont clairement établies. Le critère de l’«individualité» permet, quant à lui, de prévenir les actions dites «populaires».

Si le recours est fondé, la Cour de justice ou le Tribunal annulent l’acte en cause avec effet rétroactif. Dans certains cas, la Cour de justice ou le Tribunal peuvent limiter l’effet de la nullité à la période postérieure au prononcé de l’arrêt. Afin de garantir les droits et les intérêts des parties requérantes, celles-ci sont cependant exclues de la limitation des effets d’un arrêt en annulation.

Ce recours complète la protection juridique vis-à-vis du Parlement européen, du Conseil européen, du Conseil, de la Commission européenne et de la Banque centrale européenne en ce qu’il ouvre la possibilité d’une action judiciaire, y compris contre l’omission illégale d’un acte de l’Union. Le recours en carence ne peut, cependant, être introduit avant la tenue d’une procédure préalable, au cours de laquelle la partie requérante doit inviter l’institution de l’Union en question à agir. L’objet d’un recours introduit par les institutions est de faire constater que l’organe en question s’est abstenu, en violation du traité, d’adopter un acte. Dans le cas des citoyens et des entreprises de l’Union, l’objet du recours en carence se limite à demander qu’il soit constaté que, en violation du traité, une institution de l’Union a manqué d’adresser un acte juridique — une décision — à la partie requérante. L’arrêt final se borne à constater l’illégalité de l’omission. En revanche, la Cour de justice et le Tribunal ne sont pas compétents pour ordonner l’adoption des mesures nécessaires. La partie qui succombe est uniquement tenue de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour de justice ou du Tribunal (article 266 du traité FUE).

Ce recours donne non seulement aux citoyens et aux entreprises de l’Union, mais aussi aux États membres qui ont subi un préjudice du fait d’une erreur commise par l’un des agents de l’UE, la possibilité de demander réparation de ce préjudice à la Cour de justice de l’UE. Les traités ne règlent que partiellement les conditions de la responsabilité de l’UE; pour le reste, celle-ci dépend des principes généraux de droit communs aux ordres juridiques des États membres. Ces principes ont été développés par la jurisprudence de la Cour de justice selon laquelle l’obligation de réparation de l’UE intervient dans les conditions suivantes: 1) action illégale d’une institution de l’UE ou d’un agent de l’UE dans l’exercice de ses fonctions. Il y a action illégale en cas de violation caractérisée d’une norme de droit de l’Union qui reconnaît des droits au particulier, à une entreprise ou à un État membre ou qui a été édictée pour les protéger. Le caractère de règle de protection est surtout reconnu aux droits fondamentaux et aux libertés fondamentales du marché intérieur ou aux principes de protection de la confiance légitime et de proportionnalité. La violation est suffisamment caractérisée lorsque l’institution de l’Union a manifestement et gravement outrepassé ses compétences. La Cour de justice se fonde notamment sur le nombre limité des personnes concernées par la mesure illégale et sur la portée du préjudice subi, qui doit excéder les risques économiques normaux pour le secteur économique en question; 2) réalité du dommage; 3) existence d’un lien de causalité entre le dommage subi et l’action de l’Union; 4) il n’est pas nécessaire que l’institution de l’Union ait commis une faute.

Les litiges naissant dans le cadre de la relation de travail entre l’UE et ses fonctionnaires ou leurs ayants droit peuvent eux aussi être portés devant la Cour de justice de l’UE. Depuis peu, le Tribunal de la fonction publique de l’UE adjoint au Tribunal est compétent pour statuer sur ces recours.

Le traité de Nice a posé la base juridique pour la création d’un Tribunal du brevet européen. Ce Tribunal du brevet européen, qui doit encore être créé et qui sera placé sous l’égide de la Cour de justice de l’UE, serait compétent pour les litiges relatifs au futur système du brevet européen. En particulier, les procédures concernant la violation ou la validité des brevets européens seraient du ressort de ce tribunal. L’introduction d’un système de brevet européen devrait permettre de réduire le coût et de simplifier la protection des inventions dans l’Union, en limitant les démarches à une procédure de dépôt unique. Cette mesure vise à éliminer les désavantages concurrentiels des innovateurs européens et à promouvoir les investissements en matière de recherche et de développement.

Les relations entre la Cour de justice et le Tribunal sont réglées de telle sorte que toutes les décisions du Tribunal sont susceptibles de faire l’objet d’un pourvoi devant la Cour de justice, limité aux questions de droit. Ce pourvoi peut être motivé par l’incompétence du Tribunal, une irrégularité de procédure lésant les intérêts du requérant ou une violation du droit de l’Union par le Tribunal. Si le pourvoi est recevable et fondé, la Cour de justice annule la décision du Tribunal. Si l’affaire est en état d’être jugée, la Cour de justice peut rendre un arrêt. Dans le cas contraire, elle doit renvoyer l’affaire au Tribunal qui est lié par la décision juridique de la Cour de justice.

Des règles similaires existent désormais dans la relation entre les tribunaux spécialisés et le Tribunal qui réexamine les décisions de ces tribunaux spécialisés comme une juridiction de recours. La décision (de recours) du Tribunal peut alors, bien que sous des conditions particulières, faire elle-même l’objet d’un réexamen par la Cour de justice.

Les recours formés devant la Cour de justice ou le Tribunal ainsi que les pourvois formés contre des décisions du Tribunal devant la Cour de justice n’ont pas d’effet suspensif. Il est néanmoins possible de demander à la Cour de justice ou au Tribunal d’ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué (article 278 du traité FUE) ou de prescrire les mesures provisoires nécessaires (article 279 du traité FUE).

Dans la pratique, le bien-fondé d’une demande de prescription de mesures provisoires est déterminé à la lumière des trois critères suivants: 1) les chances de réussite sur le fond (fumus boni juris): l’instance évalue ces chances dans le cadre d’un examen préalable sommaire des arguments du requérant; 2) l’urgence de l’ordre: celle-ci dépend de la question de savoir si l’ordre sollicité est destiné à éviter au requérant un dommage grave et irréparable. Les critères appliqués sont la nature et le degré de gravité de l’infraction ainsi que le préjudice concret et définitif sur la propriété ou d’autres biens du requérant bénéficiant d’une protection juridique. Pour qu’une perte financière soit réputée grave et irréparable, elle doit obligatoirement ne pas être recouvrable dans son intégralité même si le requérant obtient gain de cause au principal; 3) la mise en balance des intérêts: les inconvénients qui menacent le requérant en cas de refus de la mesure provisoire sont mis en balance avec l’intérêt de l’UE à mettre en œuvre immédiatement la mesure et avec les inconvénients pour les tiers en cas de prescription de la mesure provisoire.

Les juridictions nationales peuvent faire appel à la Cour de justice par le biais de la procédure préjudicielle. Lorsqu’une juridiction nationale doit appliquer des dispositions du droit de l’Union dans un litige dont elle est saisie, elle peut suspendre la procédure et demander à la Cour de justice si l’acte adopté par les institutions de l’Union est valable et/ou comment cet acte et les traités de l’Union doivent être interprétés. Pour ce faire, la juridiction nationale pose une question de droit à la Cour de justice, à laquelle celle-ci répond par un arrêt, et non, par exemple, par un simple avis, afin de souligner ainsi, y compris par la forme, le caractère contraignant de sa décision. Malgré cela, la procédure préjudicielle n’est pas une procédure contentieuse destinée à régler un litige comme les autres procédures décrites ici, elle ne représente qu’une étape dans une procédure globale qui commence et s’achève devant une juridiction nationale.

L’objectif de cette procédure est de garantir une interprétation uniforme du droit de l’Union et, donc, l’unité de l’ordre juridique de l’Union. Outre cette dernière fonction, cette procédure joue également un rôle dans la protection des droits individuels. Pour que les tribunaux nationaux puissent s’assurer de la conformité entre la législation nationale et la législation de l’Union et, en cas d’incompatibilité, appliquer la législation de l’Union qui prime et qui est directement applicable, le contenu et la portée des dispositions de l’Union doivent être clairement définis. En règle générale, seul un renvoi préjudiciel peut garantir cette clarté, de sorte que cette procédure permet également au citoyen de l’Union de s’opposer à des actions de son pays qui sont contraires à la législation de l’Union et d’obtenir l’application de la législation de l’Union devant les tribunaux nationaux. Cette double fonction du renvoi préjudiciel compense d’une certaine manière les maigres possibilités de recours directs des particuliers auprès de la Cour de justice et revêt donc une importance cruciale pour la protection juridique des personnes. Toutefois, pour que cette procédure remplisse son rôle, les juges et tribunaux nationaux doivent être «disposés» à soumettre l’affaire à une autorité supérieure.

L’objet de la demande préjudicielle: la Cour de justice statue sur l’interprétation du droit de l’Union et contrôle la validité des actes juridiques des institutions de l’Union. Les dispositions de droit national ne peuvent faire l’objet d’un renvoi préjudiciel. Dans le cadre de cette procédure, la Cour de justice n’est pas compétente pour interpréter le droit national ni pour statuer sur sa conformité avec le droit de l’Union. Cet aspect est souvent négligé dans les demandes préjudicielles adressées à la Cour de justice. Nombreuses sont les questions axées sur la conformité d’une disposition nationale avec une disposition de l’Union ou sur l’applicabilité d’une disposition de l’Union spécifique à une procédure engagée auprès d’une juridiction interne. Bien que ces demandes ne soient pas recevables, la Cour de justice ne se contente pas de les renvoyer à la juridiction nationale, mais elle les examine au même titre qu’une demande formulée par le tribunal national en vue de déterminer les critères fondamentaux ou essentiels d’interprétation des dispositions de l’Union concernées, ce qui permet au tribunal national d’évaluer lui-même la compatibilité entre la législation nationale et celle de l’Union. À cette fin, la Cour de justice relève dans la documentation fournie, notamment dans les motifs du recours, les éléments de droit de l’Union qui doivent être interprétés dans le cadre du litige.

Le droit d’introduire une demande préjudicielle: sont autorisées à introduire une demande préjudicielle toutes les «juridictions des États membres». La notion de juridiction doit être interprétée dans le sens de la législation de l’Union et ne porte pas sur la dénomination, mais sur la fonction et la place occupée par une instance judiciaire dans le système de protection juridique de l’État membre. Par «juridiction», il faut donc entendre toutes les institutions indépendantes, donc non liées par des instructions, qui sont compétentes pour le règlement des litiges dans un État de droit. Par conséquent, les cours constitutionnelles des États membres ainsi que les autorités de règlement des litiges ne relevant pas du système judiciaire étatique — à l’exception des tribunaux d’arbitrage privés — sont également autorisées à introduire des demandes préjudicielles. Un juge national usera de son droit d’introduire une demande préjudicielle en fonction de la pertinence des questions de droit de l’Union pour trancher le litige au principal, pertinence dont le juge national décide seul. Les parties au litige ne peuvent qu’émettre des propositions. La Cour de justice n’examine la pertinence de ces questions pour la décision finale qu’en vue de s’assurer de leur recevabilité: elles doivent porter sur l’interprétation des traités de l’Union ou sur la validité d’un acte d’une institution de l’Union, ou sur un véritable litige juridique (les points sur lesquels la Cour de justice doit se prononcer à titre préjudiciel ne doivent pas être purement hypothétiques ou construits de toutes pièces). Il est rare que la Cour de justice refuse d’examiner une demande pour ces motifs car, compte tenu de l’importance particulière de la coopération entre les autorités judiciaires, la Cour de justice fait preuve de modération lorsqu’il s’agit d’appliquer ces critères. Toutefois, la jurisprudence récente de la Cour de justice prouve qu’elle est devenue plus stricte en matière de recevabilité de ce type de recours, dans la mesure où elle applique à la lettre l’exigence déjà mentionnée selon laquelle la demande préjudicielle doit comporter une description suffisamment claire et détaillée des points de fait et de droit de la procédure initiale. Si ces informations font défaut, elle se déclare dans l’incapacité de donner une interprétation convenable de la législation de l’Union et déclare la demande irrecevable.

L’obligation d’introduire une demande préjudicielle: tout tribunal dont la décision n’est plus susceptible d’un recours juridictionnel de droit national est tenu d’introduire une demande préjudicielle. Par «recours», il faut entendre toute voie de droit permettant de contrôler les points de fait ou de droit (appel) ou seulement de droit (cassation). Toutefois, cette notion n’inclut pas les voies ordinaires ayant des effets limités ou spécifiques (révision, plainte constitutionnelle). Un tribunal tenu d’introduire une demande ne peut se soustraire à cette obligation que si la question préjudicielle n’est pas importante pour la solution du litige, si elle a déjà fait l’objet d’un arrêt de la Cour de justice ou s’il ne peut y avoir aucun doute raisonnable sur l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union. En revanche, si un tribunal national veut invoquer l’invalidité d’un acte de l’Union, il a l’obligation absolue d’introduire une demande préjudicielle. À cet égard, la Cour de justice a clairement établi qu’elle est seule compétente pour rejeter les dispositions de l’Union frappées d’invalidité. Par conséquent, les juridictions nationales doivent appliquer et respecter les dispositions de l’Union tant que la Cour de justice n’a pas reconnu leur invalidité. Une exception a été introduite pour les tribunaux dans le cadre d’une procédure de protection juridique provisoire. Selon la jurisprudence récente de la Cour de justice, ces tribunaux peuvent, sous certaines conditions, suspendre la mise en œuvre d’actes administratifs nationaux découlant d’un règlement de l’Union ou prendre des mesures provisoires afin de statuer préalablement sur des situations ou relations juridiques litigieuses sans tenir compte d’une disposition juridique de l’Union.

Toute violation de l’obligation d’introduire une demande préjudicielle implique en même temps une violation des traités de l’Union et peut entraîner l’ouverture de la procédure de recours en manquement. En pratique, les conséquences d’une telle action restent cependant très limitées dans la mesure où le gouvernement de l’État membre concerné ne saurait appliquer une condamnation éventuelle par la Cour de justice, l’indépendance du pouvoir judiciaire et le principe de la séparation des pouvoirs lui interdisant de donner des instructions aux juridictions nationales. Les chances d’aboutir sont cependant plus importantes depuis qu’a été reconnu le principe de la responsabilité des États membres au titre du droit de l’Union en cas de violation de celui-ci (voir le point suivant) qui permet aux personnes d’introduire une action en réparation pour des dommages susceptibles de découler du non-respect, par l’État membre, de son obligation d’introduire une demande préjudicielle.

Les effets d’une décision préjudicielle: la décision préjudicielle, qui prend la forme d’un arrêt, lie le tribunal ayant présenté la question ainsi que les autres tribunaux concernés par le litige. En outre, dans la pratique, les décisions préjudicielles ont souvent valeur de précédents pour des procédures similaires.