Les principes fondamentaux de l’Union européenne
Article 2 du traité UE (valeurs de l’Union)
L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes.
Article 3 du traité UE (buts de l’Union)
1. L’Union a pour but de promouvoir la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples.
2. L’Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d’asile, d’immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène.
3. L’Union établit un marché intérieur. Elle œuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique.
Elle combat l’exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l’égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l’enfant.
Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres.
Elle respecte la richesse de sa diversité culturelle et linguistique, et veille à la sauvegarde et au développement du patrimoine culturel européen.
4. L’Union établit une Union économique et monétaire dont la monnaie est l’euro.
5. Dans ses relations avec le reste du monde, l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts et contribue à la protection de ses citoyens. Elle contribue à la paix, à la sécurité, au développement durable de la planète, à la solidarité et au respect mutuel entre les peuples, au commerce libre et équitable, à l’élimination de la pauvreté et à la protection des droits de l’homme, en particulier ceux de l’enfant, ainsi qu’au strict respect et au développement du droit international, notamment au respect des principes de la charte des Nations unies.
[…]
La construction d’une Europe unie repose sur des principes fondamentaux dont se réclament aussi les États membres et dont l’application est confiée aux organes exécutifs de l’UE. Au nombre de ces principes reconnus figurent la préservation d’une paix durable, l’unité, l’égalité, la liberté, la sécurité et la solidarité. L’UE est explicitement fondée sur le respect de la démocratie et de l’État de droit, principes partagés par tous les États membres, ainsi que sur la protection des droits fondamentaux et humains. Ces valeurs constituent également la ligne directrice pour les États qui comptent adhérer plus tard à l’UE. En outre, une violation grave et persistante de ces valeurs et principes par un État membre peut être sanctionnée. Si le Conseil, réuni au niveau des chefs d’État ou de gouvernement et statuant sur proposition d’un tiers des États membres ou de la Commission et après avis conforme du Parlement européen, constate l’existence d’une violation grave et persistante des valeurs et principes de l’Union, il peut décider, à la majorité qualifiée, de suspendre certains des droits découlant de l’application du traité UE et du traité FUE à l’État membre en question, y compris les droits de vote du représentant du gouvernement de cet État membre au sein du Conseil. Les obligations qui incombent à l’État membre en question au titre des traités restent en tout état de cause contraignantes pour cet État. Ce faisant, le Conseil tient compte en particulier des conséquences éventuelles sur les droits et obligations des personnes physiques et morales.
L’UE, GARANTE DE LA PAIX
Le moteur le plus puissant de l’unification européenne a été la soif de paix. Au cours du siècle dernier, deux guerres mondiales ont opposé des États européens aujourd’hui membres de l’UE. Il n’est donc pas étonnant que politique européenne rime avec politique de paix. La création de l’UE a mis en place un ordre qui empêche toute nouvelle guerre entre ses États membres. Plus d’un demi-siècle de paix en Europe en est la preuve. Cette paix se renforce d’autant plus que le nombre des États européens rejoignant l’UE augmente. C’est en ce sens que les deux derniers élargissements de l’UE et l’adhésion de douze États essentiellement d’Europe centrale et orientale ont apporté une contribution importante au renforcement de la paix en Europe.
L’UNITÉ ET L’ÉGALITÉ COMME LEITMOTIV
Quant au leitmotiv de l’UE, c’est l’unité. La progression sur cette voie constitue le seul moyen pour les États européens de surmonter leurs problèmes actuels. Et beaucoup sont d’avis que la paix en Europe et dans le monde, la démocratie et l’État de droit, la prospérité économique et le bien-être social ne sauraient être assurés à l’avenir sans l’intégration européenne et l’UE. Chômage, croissance insuffisante et pollution: autant de problèmes persistants qui ne peuvent plus être résolus au seul niveau national. Ce n’est que dans le cadre de l’UE que peut être établi un ordre économique stable. Et il faut que les Européens s’unissent pour mener une politique économique internationale garantissant la compétitivité de leur économie et les fondements sociaux de l’État de droit. Sans cohésion interne, l’Europe ne saurait être en mesure d’affirmer son indépendance politique et économique vis-à-vis du reste du monde ni retrouver son influence sur la scène internationale et jouer un rôle dans la politique mondiale.
L’unité ne peut exister que si l’égalité est assurée. Aucun citoyen européen ne peut faire l’objet d’une discrimination en raison de sa nationalité. Il faut combattre toute discrimination fondée sur le sexe, la race, l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle. La charte des droits fondamentaux ne se limite pas à ces caractéristiques: les discriminations fondées sur la couleur, les caractéristiques génétiques, la langue, les opinions politiques ou toute autre opinion, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune ou la naissance sont interdites. En outre, tous les citoyens de l’Union sont égaux devant la loi. Quant aux États membres, aucun d’entre eux ne doit bénéficier d’une prééminence et, pour répondre au principe de l’égalité, il convient de ne pas tenir compte des différences naturelles, par exemple, en matière de superficie, de nombre d’habitants ou de structures.
LES LIBERTÉS FONDAMENTALES
La paix, l’unité et l’égalité ont pour corollaire la liberté. La création d’un grand espace réunissant à présent vingt-sept États garantit une série de libertés: celle de la circulation par-delà les frontières nationales, notamment pour les travailleurs, celle de l’établissement et de la prestation des services, celle de la circulation des marchandises et des capitaux. Autant de libertés fondamentales qui permettent à l’entreprise de décider en toute liberté, au travailleur de choisir librement son emploi et au consommateur de disposer d’un éventail des produits les plus variés. La libre concurrence ouvre aux entreprises des débouchés bien plus larges; l’espace constitué par l’UE permet au travailleur de rechercher un emploi ou d’en changer en fonction de ses qualifications et de ses intérêts; la gamme des articles offerts dans un système de concurrence accrue est telle que l’utilisateur peut choisir les moins chers et les meilleurs.
Toutefois, des dispositions transitoires s’appliquent encore en partie aux citoyens des nouveaux États membres ayant adhéré à l’UE le 1er mai 2004 et le 1er janvier 2007. Le traité d’adhésion à l’UE a en particulier prévu des dérogations en ce qui concerne la libre circulation des travailleurs, la libre prestation des services et la liberté d’établissement. En conséquence, les anciens États membres de l’UE peuvent restreindre la libre circulation des travailleurs ressortissants des États adhérents pendant une période maximale de sept ans de telle sorte que l’admission à l’emploi intervient sur la base du droit national ou bilatéral.
LE PRINCIPE DE SOLIDARITÉ
La liberté exige, en contrepartie, la solidarité: l’abus de liberté se fait au détriment d’autrui. C’est pourquoi un ordre de l’Union, pour être durable, devra toujours reconnaître comme principe fondamental la solidarité de ses membres et répartir uniformément et équitablement les avantages — c’est-à-dire la prospérité — et les charges entre tous les membres.
1er-3 juin 1955, Taormine (Italie)
Joseph Bech, Paul-Henri Spaak et Johan Willem Beyen dans le jardin de l‘hôtel où ils résident pendant la conférence de Messine. Ces trois ministres des affaires étrangères ont élaboré le mémorandum du Benelux que les Six discutent durant cette conférence.
LE RESPECT DE L’IDENTITÉ NATIONALE
L’Union respecte l’identité nationale de ses États membres. Les États membres ne doivent pas se fondre au sein de l’UE, mais se retrouver en elle tout en conservant leurs caractéristiques nationales. C’est dans cette diversité de caractéristiques et d’identités nationales que l’UE puise cette force morale qu’elle met au service de tous.
LE DÉSIR DE SÉCURITÉ
Toutes ces valeurs de base sont, en définitive, fonction de la sécurité. En particulier depuis les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux États-Unis, la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée est de nouveau au centre des préoccupations de l’Europe. La coopération policière et judiciaire est sans cesse approfondie, la protection des frontières extérieures communes de l’UE est renforcée.
Mais, dans le contexte européen, la notion de «sécurité» couvre aussi la sécurité sociale de tous les citoyens vivant dans l’UE, la sécurité de l’emploi ainsi que la sécurité des mesures décidées par les entreprises, qui doivent pouvoir être certaines du cadre économique. Les institutions de l’UE sont donc appelées, sur ce point, à permettre aux citoyens et aux entreprises de maîtriser leur avenir et à les placer dans les conditions adéquates.
LES DROITS FONDAMENTAUX
On ne saurait parler des principes de base et des valeurs primordiales qui sont le fondement de l’UE sans soulever la question des droits fondamentaux des citoyens de l’UE, d’autant que l’histoire de l’Europe a été marquée depuis plus de deux siècles par les efforts constants déployés pour renforcer la protection de ces droits. Depuis les déclarations des droits de l’homme et du citoyen proclamées au XVIIIe siècle, libertés et droits fondamentaux font partie intégrante des constitutions de la plupart des pays civilisés, et particulièrement des États membres de l’UE. Les ordres juridiques de ces derniers reposent sur la sauvegarde du droit ainsi que sur le respect de la dignité, de la liberté et des possibilités d’épanouissement de la personne humaine. Il existe aussi de nombreux accords internationaux en la matière, parmi lesquels la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ou convention européenne des droits de l’homme) revêt une importance exceptionnelle.
La protection des droits fondamentaux par un ordre juridique de l’Union a été assurée à travers une jurisprudence constante de la Cour de justice établie relativement tard (en 1969). En effet, dans un premier temps, la Cour de justice avait rejeté toutes les actions concernant les droits fondamentaux au motif que les questions de droit constitutionnel national n’étaient pas de son ressort. Elle a dû revenir sur sa position en raison notamment d’un principe qu’elle avait elle-même établi, à savoir la primauté du droit de l’Union sur le droit national. En effet, cette primauté ne vaut que si le droit de l’Union est en mesure de garantir une protection des droits fondamentaux équivalente à celle des constitutions nationales.
Le point de départ de cette jurisprudence est l’affaire Stauder, dans laquelle le bénéficiaire d’une pension de victime de guerre avait considéré comme une atteinte à sa dignité personnelle et au principe d’égalité le fait de devoir donner son nom pour l’achat de «beurre de Noël». Dans un premier temps, la Cour de justice avait estimé que l’indication du nom n’était pas indispensable, au vu des dispositions de l’Union, et qu’il était donc superflu d’examiner le moyen de la violation d’un droit fondamental; à la fin de son arrêt, elle constatait, néanmoins, que le respect des droits fondamentaux faisait partie des principes généraux de l’ordre de l’Union qu’il lui appartenait de faire respecter. La Cour reconnaissait ainsi pour la première fois l’existence d’un régime autonome des droits fondamentaux dans l’UE.
La Cour de justice a tout d’abord établi les sauvegardes des droits fondamentaux sur la base d’un certain nombre de dispositions des traités. Elle a notamment procédé de la sorte pour les nombreuses interdictions de discrimination qui sont chacune des émanations de différents aspects du principe général d’égalité. Au nombre d’entre elles figurent l’interdiction de toute discrimination exercée en raison de la nationalité (article 18 du traité FUE), la lutte contre toute discrimination fondée sur le sexe, la race ou l’origine ethnique, la religion ou les convictions, un handicap, l’âge ou l’orientation sexuelle (article 10 du traité FUE), l’égalité de traitement pour les marchandises et les personnes dans le domaine des quatre libertés fondamentales (libre circulation des marchandises: article 34 du traité FUE; libre circulation des personnes: article 45 du traité FUE; liberté d’établissement: article 49 du traité FUE; libre prestation des services: article 57 du traité FUE), la libre concurrence (articles 101 et suivants du traité FUE) ainsi que l’égalité des rémunérations entre hommes et femmes (article 157 du traité FUE). Les quatre libertés fondamentales de la CE, qui garantissent les libertés de base de la vie professionnelle, peuvent également être considérées comme un droit de l’Union fondamental à la libre circulation et au libre exercice d’une activité professionnelle. Sont également explicitement garantis la liberté d’association (article 153 du traité FUE), le droit de pétition (article 24 du traité FUE) et la protection du secret des affaires et du secret professionnel (article 339 du traité FUE).
La Cour de justice a constamment développé les bases de la protection communautaire des droits fondamentaux et les a complétées par d’autres droits du même ordre. À cette fin, elle a reconnu des principes juridiques généraux et les a appliqués en s’inspirant des traditions constitutionnelles communes aux États membres, ainsi que des conventions internationales sur la protection des droits de l’homme auxquelles les États membres sont parties. Au premier rang d’entre elles figure la convention européenne des droits de l’homme, qui a permis de déterminer le contenu des droits fondamentaux de l’Union et les mécanismes de sauvegarde. Sur cette base, la Cour a élevé un certain nombre de libertés au rang de droits fondamentaux de l’Union, à savoir: le droit de propriété, la liberté d’exercer une activité professionnelle, l’inviolabilité du domicile, la liberté d’opinion, les droits généraux de la personnalité, la protection de la famille (par exemple, le droit au regroupement familial pour les travailleurs migrants), la liberté économique, la liberté de religion ou de croyance, ainsi qu’un certain nombre de droits procéduraux fondamentaux tels que le droit d’être entendu, le principe de la confidentialité de la correspondance entre l’avocat et son client (connu sous le nom de «legal privilege» dans les pays de Common Law), l’interdiction de la double sanction ou encore la nécessité de motiver les actes juridiques de l’Union.
Il est un principe qui revêt une importance particulière et est régulièrement invoqué dans les litiges, c’est le principe de l’égalité de traitement. Dans sa définition la plus générale, ce principe pose que des situations comparables ne peuvent être traitées de manière différente, à moins que cette différence ne soit objectivement justifiée. Selon la jurisprudence de la Cour de justice, le principe de l’égalité de traitement n’interdit cependant pas que, contrairement aux usages internationaux en vigueur jusqu’à aujourd’hui, les ressortissants ou les produits nationaux puissent être soumis à des exigences plus sévères que les ressortissants d’autres États membres ou les produits d’importation. Le droit de l’Union est impuissant contre cette discrimination à rebours, car elle est la conséquence de la limitation des compétences de l’Union. Par principe, la règle de la libéralisation, qui découle des libertés fondamentales, ne vaut, en effet, selon l’opinion défendue jusqu’à présent par la Cour de justice, que pour les activités transfrontalières. En revanche, les règles relatives à la fabrication et à la mise sur le marché de produits indigènes ou au statut juridique des ressortissants du pays en question sur le territoire national n’entrent dans le champ de réglementation de l’Union que dans la mesure où une harmonisation a déjà eu lieu au niveau de l’Union.
Grâce à la jurisprudence de la Cour de justice, le droit de l’Union dispose également d’un vaste fonds de principes de l’État de droit proches des droits fondamentaux. Dans ce contexte, le principe de proportionnalité revêt une importance pratique considérable. Il comporte l’obligation d’évaluer les divers intérêts en jeu, ce qui implique que soient examinées la nécessité et l’adéquation d’une mesure et exclut tout excès. Au nombre des principes généraux du droit proches des droits fondamentaux, on trouve aussi les principes généraux du droit administratif et du due process, par exemple, le principe de la confiance légitime, la non-rétroactivité des sanctions et l’interdiction de retirer ou de révoquer rétroactivement des actes ayant conféré des droits ou avantages, ou encore le principe des droits de la défense, qui s’applique aussi bien dans les procédures administratives devant la Commission européenne que dans les actions engagées devant la Cour de justice. L’accent est également mis sur l’exigence d’une plus grande transparence, qui implique que les décisions soient prises aussi ouvertement et aussi près des citoyens que possible. Une conséquence importante de cette transparence est que tout citoyen européen et toute personne morale établie dans un État membre a un droit d’accès aux documents du Conseil et de la Commission européenne. En outre, tous les paiements effectués dans le cadre du budget de l’UE à des personnes physiques ou morales doivent être publiés. À cet effet sont créées des bases de données librement accessibles à tous les citoyens de l’Union.
Tout en reconnaissant l’œuvre accomplie par la Cour de justice dans la définition de droits fondamentaux non fixés par écrit, on ne peut toutefois que constater que cette manière d’établir des «droits fondamentaux européens» présente un grave inconvénient: la Cour de justice doit se limiter à des cas d’espèce. Dans ces conditions, elle peut ne pas être en mesure de dégager, dans tous les domaines où il serait nécessaire ou souhaitable de le faire, des droits fondamentaux à partir des principes généraux du droit. Il ne lui sera pas non plus possible de déterminer l’étendue et la limite de la protection des droits fondamentaux en procédant aux généralisations et aux différenciations nécessaires. Cela ne permet pas aux institutions de l’Union d’apprécier avec suffisamment de précision si elles courent le risque de violer ou non un droit fondamental. De même, un citoyen de l’Union ne peut pas juger dans tous les cas s’il y a eu atteinte à un de ses droits fondamentaux.
Une solution depuis longtemps envisagée est l’adhésion de l’UE à la convention européenne des droits de l’homme. Toutefois, dans son avis 2/94, la Cour de justice a précisé qu’en l’état du droit de l’Union, l’UE n’avait pas compétence pour adhérer à la convention. À cet égard, la Cour a relevé que même si le respect des droits de l’homme constituait une condition de la légalité des actes de l’UE, l’adhésion à la convention entraînerait un changement substantiel du régime de l’Union en vigueur, en ce qu’elle comporterait l’insertion de l’UE dans un système institutionnel international distinct ainsi que l’intégration de l’ensemble des dispositions de la convention dans l’ordre juridique de l’Union. De l’avis de la Cour, une telle modification du système de protection des droits de l’homme dans l’UE, dont les implications institutionnelles seraient également fondamentales tant pour l’UE que pour les États membres, revêtirait une envergure constitutionnelle et dépasserait donc, par sa nature, les limites de l’article 352 du traité FUE. C’est pourquoi l’article 6, paragraphe 2, du traité UE a explicitement prévu l’adhésion de l’UE à la convention européenne des droits de l’homme.
Le traité de Lisbonne a cependant fait un pas supplémentaire tout à fait décisif pour établir un ordre des droits fondamentaux de l’UE et a posé un nouveau fondement pour la protection de ceux-ci dans l’UE. Par un renvoi, le nouvel article sur les droits fondamentaux figurant dans le traité UE (article 6) déclare contraignante la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne pour l’action des institutions de l’UE et des États membres dans la mesure où ils appliquent et exécutent le droit de l’Union. Cette charte, qui est fondée sur un projet élaboré par une convention composée de seize représentants des chefs d’État ou de gouvernement ainsi que du président de la Commission européenne, de seize membres du Parlement européen et de trente parlementaires nationaux (deux de chaque État membre de l’époque) sous la présidence de Roman Herzog, a été solennellement proclamée «charte des droits fondamentaux de l’Union européenne» par les présidents du Parlement européen, du Conseil de l’UE et de la Commission européenne à l’ouverture du Conseil européen de Nice le 7 décembre 2000. Dans le cadre des consultations relatives à une Constitution européenne, cette charte des droits fondamentaux a été remaniée et est devenue partie intégrante du traité constitutionnel du 29 octobre 2004. Après l’échec de ce traité constitutionnel, la charte a une nouvelle fois été reconnue comme acte juridique autonome et proclamée solennellement «charte des droits fondamentaux de l’Union européenne» par les présidents du Parlement européen, du Conseil de l’UE et de la Commission européenne le 12 décembre 2007 à Strasbourg. C’est à cette version de la charte que renvoie désormais le traité UE de manière contraignante. C’est ainsi que cette charte des droits fondamentaux acquiert sa force juridique et détermine en même temps le champ d’application des droits fondamentaux dans le droit de l’Union. Cela ne vaut toutefois pas pour la Pologne ni pour le Royaume-Uni. Ces deux États membres ne pouvaient ou ne voulaient se soumettre au régime des droits fondamentaux, craignant, du fait de la validité des droits fondamentaux établis par la charte, devoir abandonner ou, à tout le moins, modifier certaines positions nationales concernant, par exemple, les questions religieuses ou de croyance ou le traitement des minorités. Pour ces deux États membres, l’engagement vis-à-vis des droits fondamentaux résulte non pas de la charte mais, comme par le passé, de la jurisprudence de la Cour de justice en matière de droits fondamentaux.
