7 mai 1948, La Haye
Winston Churchill est chaleureusement accueilli au congrès du Mouvement européen. L‘ancien Premier ministre britannique, alors leader de l‘opposition, préside la séance inaugurale des «États généraux» de l‘Europe. Le 19 septembre 1946, il avait lancé un appel à l‘unité européenne dans son discours de Zurich.
De Paris à Lisbonne en passant par Rome, Maastricht, Amsterdam et Nice
Peu après la fin de la Seconde Guerre mondiale, le fonctionnement de l’État et la vie politique dans nos pays reposaient encore presque exclusivement sur les constitutions et les lois nationales. Celles-ci fixaient dans nos pays démocratiques les règles de conduite que les citoyens et les partis, mais également l’État et ses institutions, étaient tenus de respecter. Il aura fallu attendre l’effondrement total de l’Europe et le déclin économique et politique du vieux continent pour pouvoir jeter les bases d’un renouveau et relancer l’idée d’un nouvel ordre européen.
Dans leur ensemble, les efforts d’unification européenne d’après-guerre renvoient l’image déconcertante d’une myriade d’organisations complexes et difficiles à cerner. Ainsi coexistent, sans véritable lien entre elles, des organisations telles que l’Organisation de développement et de coopération économiques (OCDE), l’Union de l’Europe occidentale (UEO), l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), le Conseil de l’Europe et l’Union européenne. Selon les organisations, le nombre d’États membres varie de dix (UEO) à quarante-sept (Conseil de l’Europe).
Cette diversité d’institutions européennes n’acquiert une structure que si l’on se penche sur les objectifs concrets des différentes organisations. On peut alors distinguer trois grands groupes.
PREMIER GROUPE: LES ORGANISATIONS EURO-ATLANTIQUES
Les organisations euro-atlantiques sont issues de l’alliance conclue après la Seconde Guerre mondiale entre les États-Unis d’Amérique et l’Europe. Ce n’est donc pas un hasard si la première organisation européenne d’après-guerre, à savoir l’OECE (Organisation européenne de coopération économique), fondée en 1948, a été créée à l’initiative des États-Unis. George Marshall, ministre américain des affaires étrangères de l’époque, a invité en 1947 les États européens à unir leurs efforts pour la reconstruction économique et leur a promis à cet égard le soutien des États-Unis, soutien qui s’est concrétisé dans le plan Marshall et a jeté les bases d’une reconstruction rapide de l’Europe occidentale. La mission initiale de l’OECE était essentiellement de libéraliser les échanges entre les États. En 1960, les membres de l’OECE, que venaient de rejoindre les États-Unis et le Canada, sont convenus d’élargir le champ d’action de l’OECE à l’aide aux pays en voie de développement. L’OECE est alors devenue l’OCDE.
La création de l’OECE avait été suivie, en 1949, de celle de l’OTAN, sous la forme d’un pacte militaire avec les États-Unis et le Canada. L’Union de l’Europe occidentale a été instituée en 1954 pour renforcer la collaboration en matière de politique de sécurité entre les États européens. Elle est issue du traité de Bruxelles déjà conclu entre la Belgique, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni, auxquels se sont alors joints la République fédérale d’Allemagne et l’Italie. Depuis, la Grèce, l’Espagne et le Portugal ont eux aussi adhéré à l’UEO. En 1954, l’UEO a marqué le début du développement d’une politique de sécurité et de défense en Europe. Son rôle n’a toutefois pas été élargi, la plupart de ses compétences ayant été dévolues à d’autres institutions internationales, en particulier à l’OTAN, au Conseil de l’Europe et à l’UE. L’UEO a conservé la charge de la défense collective qui n’a pas encore été transférée à l’UE.
DEUXIÈME GROUPE: LE CONSEIL DE L’EUROPE ET L’OSCE
Les organisations européennes composant le deuxième groupe se caractérisent par une structure qui permet à un maximum d’États de coopérer en leur sein. Il a été délibérément convenu que ces organisations n’iraient pas au-delà de la coopération traditionnelle entre États.
Dans ce groupe figure le Conseil de l’Europe, organisation politique fondée le 5 mai 1949. Les statuts du Conseil de l’Europe n’indiquent en rien qu’il vise à une fédération ou à une union et ils ne prévoient ni un transfert, ni l’exercice en commun d’éléments de souveraineté nationale. Le Conseil de l’Europe prend ses décisions sur toutes les questions importantes selon le principe de l’unanimité. Tout État peut donc empêcher l’adoption d’une décision en opposant son veto, règle que l’on trouve également au sein du Conseil de sécurité des Nations unies (ONU). Le Conseil de l’Europe reste donc, dans sa conception, un organisme de coopération internationale. Il a présidé à la conclusion de nombreuses conventions dans les domaines de l’économie, de la culture, de la politique sociale et du droit. L’exemple le plus important et le plus connu est celui de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée le 4 novembre 1950. Elle a permis d’établir dans les États membres non seulement un niveau minimal important de protection des droits de l’homme, mais également un système de garanties juridiques habilitant les organes institués par la convention, c’est-à-dire la Commission et la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg, à condamner, dans le cadre de ses dispositions, les atteintes aux droits de l’homme dans les États membres.
À ce groupe appartient également l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), instituée en 1994 et issue de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe. L’OSCE est liée aux principes et objectifs définis par l’acte de Helsinki de 1975 et la charte de Paris de 1990. Au nombre d’entre eux figure, outre la promotion de mesures de confiance entre les États européens, l’établissement d’un «filet de sécurité» destiné à aplanir les conflits par des moyens pacifiques. L’histoire récente a montré que c’est précisément dans ce domaine que l’Europe a encore beaucoup à faire.
TROISIÈME GROUPE: L’UNION EUROPÉENNE
Le troisième groupe d’organisations européennes est formé de l’Union européenne. Par rapport aux associations classiques d’États, sa nouveauté fondamentale réside dans le fait que ses États membres ont renoncé à une partie de leur souveraineté au profit de l’UE et ont doté cette dernière de pouvoirs propres et indépendants des États membres. Dans l’exercice de ces pouvoirs, l’UE est en mesure d’arrêter des actes européens dont les effets sont les mêmes que ceux qui sont adoptés par les États.
La première pierre de la construction de l’UE est la déclaration du 9 mai 1950 du ministre français des affaires étrangères, Robert Schuman, qui présentait le plan qu’il avait élaboré avec Jean Monnet en vue d’unifier l’industrie européenne du charbon et de l’acier en une Communauté européenne du charbon et de l’acier. C’était une initiative historique en faveur d’une «Europe organisée et vivante», «indispensable à la civilisation» et sans laquelle «la paix mondiale ne saurait être sauvegardée». Le plan Schuman est devenu réalité le 18 avril 1951 à Paris (traité de Paris), avec la conclusion par les six pays fondateurs (Belgique, République fédérale d’Allemagne, France, Italie, Luxembourg et Pays-Bas) du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA). Il est entré en vigueur le 23 juillet 1952. Cette communauté, constituée pour cinquante ans, a été «intégrée» dans la Communauté européenne à l’expiration, le 23 juillet 2002, du traité l’instituant. Quelques années plus tard, les mêmes États ont institué, par les traités de Rome du 25 mars 1957, la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou Euratom), qui ont débuté leurs activités lors de l’entrée en vigueur des traités, le 1er janvier 1958.
La création de l’Union européenne par le traité de Maastricht a marqué une nouvelle étape dans le processus visant à une union politique européenne. Ce traité, déjà signé le 7 février 1992 à Maastricht, n’a pu entrer en vigueur que le 1er novembre 1993 en raison de plusieurs obstacles rencontrés lors de sa ratification (la population danoise a consenti à la ratification à l’issue de deux référendums, et, en Allemagne, un recours constitutionnel a été introduit contre l’approbation du traité par le Parlement). Il se définit lui-même comme une «nouvelle étape dans le processus créant une union sans cesse plus étroite entre les peuples de l’Europe». Il contient l’acte fondateur de l’Union européenne, sans pour autant y apporter la dernière pierre. Il s’agit d’un premier pas vers un ordre constitutionnel européen définitif.
L’UE a franchi une première étape supplémentaire avec les traités d’Amsterdam et de Nice, entrés en vigueur respectivement le 1er mai 1999 et le 1er février 2003. L’objectif de ces réformes des traités était de sauvegarder le pouvoir d’action de l’UE dans une Union élargie passant de quinze à vingt-sept États membres ou plus. Les deux traités ont donc conduit essentiellement à des réformes institutionnelles, la volonté politique d’approfondir l’intégration européenne restant relativement faible par rapport aux réformes précédentes.
Les multiples critiques qui en ont résulté ont donné lieu à l’ouverture d’un débat sur l’avenir de l’UE et de sa structure institutionnelle. Ce débat a abouti à l’approbation d’une déclaration sur l’avenir de l’Union européenne par les chefs d’État ou de gouvernement le 15 décembre 2001 à Laeken en Belgique. L’UE s’y est engagée à devenir plus démocratique, plus transparente et plus efficace et à ouvrir la voie vers une Constitution. Une première étape dans la poursuite de cet objectif a été la rédaction d’une Constitution européenne confiée à la Convention sur l’avenir de l’Europe présidée par l’ancien président de la République française, Valéry Giscard d’Estaing. Le 18 juillet 2003, le président a remis officiellement, au nom de la Convention, le projet de «traité établissant une Constitution pour l’Europe» élaboré par la Convention au président du Conseil européen. Après l’adhésion des dix nouveaux États membres à l’UE, le 1er mai 2004, et les élections du Parlement européen, à la mi-juin 2004, ce projet a été adopté par les chefs d’État ou de gouvernement, les 17 et 18 juillet à Bruxelles, sous réserve de certaines modifications.
L’Union européenne et la Communauté européenne existantes devaient, avec cette Constitution, se fondre en une nouvelle Union européenne unique fondée sur un seul traité constitutionnel. Par ailleurs, seule la Communauté européenne de l’énergie atomique devait subsister en tant que communauté indépendante mais elle devait — comme par le passé — être étroitement associée à la nouvelle Union européenne.
Ce projet constitutionnel a toutefois échoué au cours du processus de ratification. Après les premiers votes positifs de treize des vingt-cinq États membres, le traité constitutionnel de l’UE a été rejeté par des référendums en France (54,68 % de votes contre et un taux de participation de 69,34 %) et aux Pays-Bas (61,7 % de votes contre et un taux de participation de 63 %).
Ce n’est qu’au premier semestre de 2007, à l’issue d’une période de réflexion de près de deux ans, qu’un nouveau paquet de réformes a été mis sur les rails. Ce paquet de réformes a signé très officiellement la fin du projet de Constitution européenne prévoyant l’abrogation de tous les traités existants et leur remplacement par un texte uniforme appelé «traité établissant une Constitution de l’UE». Au lieu de cela, c’est un traité réformateur qui a été élaboré et qui, dans le droit fil de la tradition des traités de Maastricht, d’Amsterdam et de Nice, procède à des modifications fondamentales des traités existants de l’UE afin d’augmenter le pouvoir d’action de l’UE à l’intérieur et à l’extérieur, de renforcer la légitimité démocratique et, en général, d’améliorer l’efficacité de l’action de l’UE. Selon la même tradition bien établie, ce traité réformateur a été baptisé traité de Lisbonne. L’élaboration du traité de Lisbonne a avancé extrêmement vite. Cela tient notamment au fait que ce sont les chefs d’État ou de gouvernement eux-mêmes qui, lors de la réunion du Conseil européen à Bruxelles, les 21 et 22 juin 2007, ont établi en détail, dans les conclusions, de quelle façon et dans quelle mesure les nouveautés négociées pour le traité constitutionnel devaient être intégrées dans les traités existants.
Ils ont procédé à cet égard de manière tout à fait atypique et ne se sont pas limités, comme d’habitude, à des missions générales, devant ensuite être traduites en dispositions concrètes par une Conférence intergouvernementale, mais ils ont eux-mêmes défini la structure et le contenu des modifications à apporter, en fixant même souvent le texte précis d’une disposition. La plus grande polémique a porté sur la délimitation des compétences entre l’UE et les États membres, le développement de la politique étrangère et de sécurité commune, le nouveau rôle des parlements nationaux dans le processus d’intégration, l’intégration de la charte des droits fondamentaux dans le droit de l’Union ainsi que les éventuels progrès dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. La Conférence intergouvernementale convoquée en 2007 n’avait donc qu’une faible marge de manœuvre et n’a été habilitée qu’à transposer techniquement les modifications souhaitées. Les travaux de la Conférence intergouvernementale ont ainsi pu être terminés dès les 18 et 19 octobre 2007; ils ont été politiquement entérinés lors de la réunion informelle du Conseil européen qui se déroulait en même temps à Lisbonne. Enfin, le 13 décembre 2007, le traité a été formellement signé à Lisbonne par les chefs d’État ou de gouvernement des vingt-sept États membres de l’UE. Cependant, le processus de ratification de ce traité s’est lui aussi révélé extrêmement difficile. Certes, le traité de Lisbonne, à la différence du traité constitutionnel, a réussi à passer les obstacles de la ratification en France et aux Pays-Bas, mais celle-ci a d’abord échoué en Irlande lors d’un premier référendum organisé le 12 juin 2008 (53,4 % de «non», avec un taux de participation de 53,1 %). Ce n’est qu’après avoir obtenu certaines assurances juridiques concernant la portée (limitée) du nouveau traité que les citoyens irlandais ont été appelés, en octobre 2009, à se prononcer une nouvelle fois sur le traité de Lisbonne lors d’un second référendum. Cette fois, la population irlandaise a approuvé le traité à une large majorité (67,1 % de «oui», avec un taux de participation de 59 %). L’issue positive du référendum en Irlande a aussi ouvert le chemin à la ratification du traité de Lisbonne en Pologne et en République tchèque. En Pologne, le président Kaczyński avait subordonné la signature de l’acte de ratification à l’issue positive du référendum irlandais. Le président tchèque Václav Klaus souhaitait également attendre le résultat du référendum irlandais et a finalement subordonné, lui aussi, la signature de l’instrument de ratification à la garantie que les «décrets Beneš» de 1945, qui avaient exclu toute revendication territoriale sur les anciens territoires allemands situés en République tchèque, ne soient pas affectés par le traité de Lisbonne et, en particulier, par la charte des droits fondamentaux que ce dernier introduit dans le traité UE. Après qu’une solution eut été trouvée également pour cette exigence, le président tchèque a signé l’acte de ratification le 3 novembre 2009. Ainsi, le processus de ratification a pu être mené à bien dans le dernier des vingt-sept États membres, de sorte que le traité de Lisbonne a pu entrer en vigueur le 1er décembre 2009.
Par le traité de Lisbonne, l’Union européenne et la Communauté européenne sont fusionnées en une seule Union européenne. L’expression «Communauté» est partout remplacée par celle d’«Union». L’Union se substitue à la Communauté européenne dont elle prend la succession. Le droit de l’Union reste toutefois marqué par les trois traités suivants:
Traité sur l’Union européenne
Le traité sur l’Union européenne (traité UE ou TUE) est complètement remanié. Il est divisé en six titres: «Dispositions communes» (I), «Dispositions relatives aux principes démocratiques» (II), «Dispositions relatives aux institutions» (III), «Dispositions sur les coopérations renforcées» (IV), «Dispositions générales relatives à l’action extérieure de l’Union et dispositions spécifiques concernant la politique étrangère et de sécurité commune» (V) et «Dispositions finales» (VI).
Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE ou TFUE) est issu du traité instituant la Communauté européenne. Il suit pour l’essentiel la structure du traité CE. Les modifications principales concernent l’action extérieure de l’UE et l’introduction de nouveaux chapitres, relatifs notamment à la politique de l’énergie, à la coopération policière et judiciaire en matière pénale, à l’espace ou au sport et au tourisme.
Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique
Le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (traité CEEA ou Euratom) n’a fait l’objet que de modifications ponctuelles. Les diverses modifications spécifiques ont été opérées dans des protocoles qui ont été ajoutés au traité de Lisbonne.
Le traité UE et le traité FUE ont le même rang juridique. Cette précision juridique explicite est nécessaire puisque le nouveau titre de l’ancien traité CE (traité sur le fonctionnement de l’Union européenne) et la densité réglementaire des deux traités donnent l’impression que le traité UE constitue une sorte de loi fondamentale ou de traité fondateur, alors que le traité FUE serait plutôt conçu comme un traité d’exécution. Le traité UE et le traité FUE n’ont tous les deux aucun caractère constitutionnel. La terminologie utilisée dans l’ensemble des traités reflète cette modification par rapport à l’ancien projet de Constitution: l’expression «Constitution» n’est pas utilisée, le «ministre des affaires étrangères de l’Union» devient le «haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité» et les expressions «loi» et «loi-cadre» sont abandonnées. De même, les traités modifiés ne contiennent aucun article mentionnant les symboles de l’UE tels que le drapeau, l’hymne et la devise. La primauté du droit de l’UE n’est pas fixée par une disposition explicite du traité mais résulte, comme par le passé, de la jurisprudence de la Cour de justice de l’UE à laquelle il est renvoyé à ce propos dans une déclaration.
Le traité de Lisbonne renonce en outre au «modèle des trois piliers» de l’UE. Le premier pilier, comprenant pour l’essentiel le marché intérieur et les politiques de la Communauté européenne (CE), est fusionné avec le deuxième pilier, constitué de la politique étrangère et de sécurité commune, et le troisième pilier, couvrant la coopération policière et judiciaire en matière pénale. Toutefois, les procédures spéciales dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, y compris la défense européenne, restent en vigueur; les déclarations de la Conférence intergouvernementale jointes au traité soulignent le caractère spécifique et la responsabilité particulière des États membres dans ce domaine politique.
L’Union européenne compte actuellement vingt-sept États membres. Il s’agit, en premier lieu, des six pays fondateurs de la Communauté économique européenne (CEE), à savoir la Belgique, l’Allemagne (qui s’est élargie, après la réunification des deux États allemands le 3 octobre 1990, au territoire de l’ex-Allemagne de l’Est), la France, l’Italie, le Luxembourg et les Pays-Bas. Le 1er janvier 1973, le Danemark (exception faite du Groenland qui, en février 1982, s’est prononcé par référendum à une courte majorité contre le maintien de l’île dans la CE), l’Irlande et le Royaume-Uni ont rejoint la Communauté. En Norvège, l’adhésion également prévue a été rejetée par un référendum en octobre 1972 (53,5 % de votes contre). L’«élargissement vers le sud» de l’UE a été inauguré par l’adhésion de la Grèce le 1er janvier 1981 et s’est terminé ensuite par l’adhésion de l’Espagne et du Portugal le 1er janvier 1986. Cet élargissement vers le sud a été suivi par l’adhésion à l’UE, le 1er janvier 1995, de l’Autriche, de la Finlande et de la Suède. La Norvège a refusé de nouveau d’adhérer — comme vingt-deux ans auparavant — à une courte majorité, 52,4 % des citoyens s’étant prononcés par référendum contre l’adhésion de leur pays. Le 1er mai 2004, les États baltes — l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie — , les pays d’Europe centrale et orientale — la République tchèque, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie et la Slovaquie — ainsi que deux îles méditerranéennes — Chypre et Malte — ont adhéré. Un peu plus de deux ans plus tard, l’élargissement vers l’est a provisoirement pris fin avec l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie le 1er janvier 2007. Le nombre d’États membres de l’UE est ainsi passé de quinze à vingt-sept, et le nombre de citoyens de l’Union a augmenté d’environ 90 millions, atteignant 474 millions d’habitants. Cet élargissement historique de l’UE constitue l’aboutissement d’un long processus qui a permis la réunification des peuples européens séparés pendant plus d’un demi-siècle par le rideau de fer et la guerre froide. Ce cinquième élargissement de l’UE marque donc surtout la volonté d’assurer la paix, la stabilité et le bien-être économique dans un continent européen uni.
D’autres négociations d’adhésion sont déjà en cours, comme par exemple avec la Turquie, qui a présenté sa demande d’adhésion le 14 avril 1987. Les relations entre l’UE et la Turquie s’inscrivent toutefois dans une histoire bien plus ancienne. Dès 1963, un accord d’association faisant référence à une perspective d’adhésion a été conclu entre la CEE et la Turquie. En 1995, une union douanière a été créée, et, en décembre 1999, le Conseil européen de Helsinki a conféré officiellement à la Turquie le statut de candidat à l’adhésion. Se trouvait ainsi exprimée la conviction que ce pays possède les fondements d’un système démocratique, même si d’énormes progrès sont encore nécessaires en ce qui concerne le respect des droits de l’homme et la protection des minorités. En décembre 2004, sur la base d’une recommandation de la Commission, le Conseil européen a finalement donné son feu vert à l’ouverture des négociations d’adhésion avec la Turquie; celles-ci ont commencé en octobre 2005. Leur objectif final est l’adhésion. Cependant, aucune garantie n’est donnée quant à la réalisation de cet objectif. En outre, il existe un consensus au sein de l’UE: une éventuelle adhésion ne pourra pas intervenir avant 2014. Il conviendra de la préparer avec la plus grande minutie pour que l’intégration soit harmonieuse et ne mette pas en péril les acquis d’un demi-siècle d’intégration européenne. Les autres candidats à l’adhésion sont la Croatie, où le terrain pour l’ouverture des négociations d’adhésion a été préparé en octobre 2005, et l’ancienne République yougoslave de Macédoine, qui a reçu le statut de candidat à l’adhésion en décembre 2005 sans pour autant que soit fixée une date concrète pour le début des négociations. L’Islande a déposé une demande d’adhésion à l’UE le 17 juillet 2009. Le 24 février 2010, la Commission européenne a recommandé au Conseil l’ouverture des négociations d’adhésion avec l’Islande.
L’UE se tourne résolument vers les pays des Balkans occidentaux. Elle a décidé d’appliquer à ces pays la même stratégie que celle adoptée précédemment pour les nouveaux États adhérents. Un processus élargi de stabilisation et d’association doit donc constituer le cadre global pour rapprocher les pays des Balkans occidentaux de l’UE jusqu’à une future adhésion. Un premier pas important est constitué par les «partenariats européens» institués avec l’Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, ainsi que la Serbie et le Monténégro, y compris le Kosovo 1. Les divers partenariats européens, qui seront adaptés en fonction des besoins particuliers, ont pour objectif d’assister les pays des Balkans occidentaux afin que la préparation à une éventuelle adhésion puisse se faire dans un cadre ordonné et concerté; en outre, ils offrent un cadre pour élaborer des plans d’action assortis de calendriers pour les réformes à réaliser et définissant avec précision les moyens que les pays comptent mettre en œuvre pour répondre aux exigences d’une intégration plus forte dans l’UE.
Le retrait de l’UE est également prévu: le traité UE introduit une clause de retrait permettant à un État membre de quitter l’Union. Le retrait n’est lié à aucune condition, il suffit qu’un accord soit conclu entre l’UE et l’État membre concerné sur les modalités du retrait ou, à défaut d’un tel accord, que s’écoule un délai de deux ans à compter de la notification de l’intention de retrait pour que ce dernier prenne effet même sans accord. Il manque toutefois une disposition relative à l’exclusion d’un État membre de l’UE en cas de violations graves et persistantes des traités.