10. Zweck der Erwägungsgründe ist es, die wichtigsten Bestimmungen des verfügenden Teils in knapper Form zu begründen, ohne deren Wortlaut wiederzugeben oder zu paraphrasieren. Sie dürfen keine Bestimmungen mit normativem Gehalt und auch keine politischen Willensbekundungen enthalten.
Die „Erwägungsgründe“ sind jener Teil des Rechtsakts, der die Begründung enthält und zwischen den Bezugsvermerken und dem verfügenden Teil des Rechtsakts steht. Sie werden durch die Formel „in Erwägung nachstehender Gründe:“ eingeleitet, mit Randnummern fortlaufend nummeriert (siehe Leitlinie 11) und bestehen aus einem oder mehreren vollständigen Sätzen. Die Erwägungsgründe werden im Gegensatz zum verfügenden Teil so formuliert, dass ihre Unverbindlichkeit deutlich wird.
Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen müssen mit Gründen versehen werden. Sie sollen alle interessierten Personen erkennen lassen, in welcher Weise der Verfasser des Rechtsakts die Zuständigkeit für den betreffenden Rechtsakt ausgeübt hat, sowie den Parteien die Wahrnehmung ihrer Rechte und dem Gerichtshof die Ausübung seiner Rechtskontrolle ermöglichen (vgl. Urteil in der Rechtssache 24/62).
Wenn auf die Entstehungsgeschichte des Rechtsakts hingewiesen werden muss, hat dies in chronologischer Reihenfolge zu geschehen. Beziehen sich einzelne Gründe auf bestimmte Vorschriften des verfügenden Teils, sind sie in der gleichen Reihenfolge anzuführen.
Genauer lässt sich der Inhalt einer Begründung für einen Rechtsakt der Gemeinschaft nicht beschreiben. Es liegt in der Natur der Sache, dass sich einheitliche Regeln für die Begründung allgemeiner und individueller Rechtsakte, die die verschiedensten Sachgebiete betreffen und auf unterschiedlichen Umständen beruhen, nicht aufstellen lassen.
Dennoch lassen sich bestimmte Grundsätze für die Begründung aufstellen.
Die Erwägungsgründe müssen in möglichst knapper Form die Gründe für die wesentlichen Vorschriften des verfügenden Teils des Rechtsakts angeben. Daraus folgt:
Die Erwägungsgründe müssen eine echte Begründung darstellen. Sie sollten daher weder die Angabe von Rechtsgrundlagen enthalten (die in die Bezugsvermerke gehören) noch eine bloße Wiederholung des Teils einer Vorschrift, die als zuständigkeitsbegründende Rechtsgrundlage dient. Erwägungsgründe sind nutzlos oder verfehlen ihren Zweck, wenn sie nur den Gegenstand des Textes ankündigen oder nur dessen Bestimmungen im Wortlaut wiedergeben oder paraphrasieren, ohne die eigentlichen Gründe anzugeben.
Erwägungsgründe, mit denen ohne Angabe der Gründe lediglich festgestellt wird, dass es geboten sei, bestimmte Vorschriften zu erlassen, dürfen nicht aufgenommen werden.
Die Erwägungsgründe eines Rechtsaktes dürfen nicht – auch nicht teilweise – aus einem bloßen Verweis auf die Erwägungsgründe eines anderen Rechtsaktes (Begründung durch Querverweis) bestehen (Urteile des Gerichtshofes in der Rechtssache 230/78 und in der Rechtssache 73/74).
Die Erwägungsgründe müssen auf den verfügenden Teil bezogen sein. Die einzelnen Gründe sollten nach Möglichkeit in der gleichen Reihenfolge stehen wie die Vorschriften des verfügenden Teils, auf die sie sich beziehen.
Dies bedeutet freilich nicht, dass jede Vorschrift im Einzelnen zu begründen ist. Die Aufhebung eines Rechtsaktes oder einer Vorschrift ist jedoch stets zu begründen (siehe auch Punkt 10.14).
Erwägungsgründe, die nicht der Begründung des verfügenden Teils dienen, sind grundsätzlich überflüssig, mit folgenden Ausnahmen:
— im Falle des Artikels 308 EG-Vertrag wird wie folgt formuliert:
— es kommen mehrere Rechtsgrundlagen in Betracht, z. B. die Artikel 37 und 94 oder 95; 95 und 175; 26, 37 und 133 EG-Vertrag. In diesem Fall muss die Wahl der Rechtsgrundlage begründet werden.
Ermöglicht eine Rechtsgrundlage den Erlass von Rechtsakten, ohne deren Form näher anzugeben („Der Rat ergreift die erforderlichen Maßnahmen ...“) und ergibt sich aus dem Inhalt der zu treffenden Maßnahme nicht, welcher Rechtsakt des Gemeinschaftsrechts am besten geeignet ist, so empfiehlt es sich, die Gründe für die getroffene Wahl anzugeben. Ist es in einem bestimmten Fall möglich, das angestrebte Ziel durch eine unmittelbar anwendbare Verordnung zu erreichen, ist folglich genau darzulegen, warum es trotzdem angezeigt erscheint, nur eine Richtlinie zu erlassen, die eine Umsetzung in nationales Recht erfordert. Der Verfasser muss auch das Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit beachten.
Der Umfang der Begründungspflicht hängt von der Art des Rechtsakts oder der betreffenden Bestimmung ab.
a) Allgemeine Rechtsakte
Bei
grundlegenden Rechtsaktenwie z. B. Grundverordnungen ist darauf zu achten, dass die Begründung eher die dem Rechtsakt zugrunde liegende Gesamtkonzeption wiedergibt, als sämtliche Gründe aufzuführen, die den Erlass der einzelnen Vorschriften rechtfertigen. Gleichwohl sind einzelne Vorschriften, die besonders wichtig sind oder die sich nicht in die erwähnte Grundkonzeption einfügen, gesondert zu begründen.
Bei den
Durchführungsvorschriften fällt die Begründung notwendigerweise präziser aus, obwohl auch hier stets auf eine möglichst knappe Formulierung zu achten ist.
Die Begründung dieser Rechtsakte braucht jedoch nicht die tatsächlichen Umstände im Einzelnen anzuführen oder gar zu würdigen, derentwegen sie erlassen werden. Insbesondere bei Rechtsakten, durch die landwirtschaftliche Abschöpfungen oder Erstattungen festgesetzt werden, ist eine ausführliche und mit Zahlenangaben versehene Begründung praktisch nicht möglich; vielmehr ist ein einfacher Hinweis auf die für die Berechnung herangezogenen Kriterien und Methoden ausreichend, indem die Gesamtlage angegeben wird, die zum Erlass des Rechtsakts geführt hat, und die allgemeinen Ziele bezeichnet werden, die mit ihm erreicht werden sollen (vgl. Urteil in der Rechtssache 16/65).
b) Individuelle Rechtsakte
Die individuellen Rechtsakte bedürfen einer noch eingehenderen Begründung, vor allem dann, wenn mit ihnen ein Antrag abgewiesen wird.
Dies gilt etwa für Entscheidungen im Bereich des Wettbewerbs, bei denen komplexe rechtliche und tatsächliche Umstände beschrieben werden müssen. Da eine solche Entscheidung dennoch klar sein muss, ist auch hier auf knappe Ausdrucksweise zu achten.
c) Besondere Vorschriften
Manche Vorschriften sind besonders sorgfältig zu begründen. Hierzu zählen insbesondere:
- Ausnahmeregelungen;
- Vorschriften, die einer allgemeinen Regelung widersprechen;
- Vorschriften, die Ausnahmen von allgemeinen Grundsätzen darstellen, wie z. B. rückwirkende Vorschriften;
- Vorschriften, durch die bestimmte betroffene Personen Nachteile erleiden könnten;
- Vorschriften, die am Tag ihrer Veröffentlichung in Kraft treten.
d) Begründung der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit des Rechtsakts
Diese Grundsätze sind in einer eigenen Begründung zu behandeln.
Die Organe berücksichtigen bei der Ausübung ihrer Rechtsetzungsbefugnisse das Subsidiaritätsprinzip und bringen dies in der Begründung („exposé des motifs“) und, in kürzerer Form, in den Erwägungsgründen zum Ausdruck.
Der Wortlaut des sich auf die „Subsidiarität“ beziehenden Erwägungsgrundes ist von Fall zu Fall verschieden, folgt aber dem in Punkt 10.15.4 enthaltenen Muster. Zu beachten ist jedoch die in Artikel 5 EG-Vertrag vorgenommene Unterscheidung zwischen den Bereichen, die in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, und den übrigen Bereichen
.
Im Rahmen der ausschließlichen Zuständigkeit ist nach Artikel 5 Absatz 3 lediglich auf die Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu achten. Der Erwägungsgrund lautet daher:
Hat die Gemeinschaft keine ausschließliche Zuständigkeit, wird in dem Erwägungsgrund sowohl auf die „Subsidiarität“ als auch auf den vorgenannten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgendermaßen hingewiesen:
Begründung des „Ausschussverfahrens“
In grundlegenden Rechtsakten, die zur Ausübung der Durchführungsbefugnisse der Kommission ein Ausschussverfahren vorsehen, wird in einer Standardbegründung auf den Beschluss 1999/468/EG des Rates
verwiesen.
Erwähnung der Anhörungen
Im Beschluss 1999/468/EG des Rates werden die Modalitäten für die Ausübung der der Kommission übertragenen Durchführungsbefugnisse festgelegt. Auf die in diesem Beschluss vorgesehenen Anhörungen wird in der Präambel der von der Kommission in Ausübung dieser Befugnisse angenommenen Rechtsakte hingewiesen.
Die Anhörung eines Verwaltungsausschusses (Artikel 4 des Beschlusses) oder eines Regelungsausschusses (Artikel 5 des Beschlusses) hat immer Rechtswirkungen, die entsprechend der jeweiligen Grundverordnung unterschiedlich sind. Auf die Anhörung dieser Ausschüsse wird nicht in einem Bezugsvermerk, sondern im letzten Erwägungsgrund hingewiesen (zum Hinweis auf die Anhörung eines beratenden Ausschusses siehe Punkt 9.14).
Die Formulierungen sind je nach Fall unterschiedlich.
Angabe finanzieller Erwägungsgründe in Rechtsakten
Das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission haben am 17. Mai 2006 eine Interinstitutionelle Vereinbarung über die Haushaltsdisziplin und die wirtschaftliche Haushaltsführung
abgeschlossen, die mit Wirkung ab 1. Januar 2007 die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 6. Mai 1999 zwischen dem Europäischen Parlament, dem Rat und der Kommission über die Haushaltsdisziplin und die Verbesserung des Haushaltsverfahrens
ablöste. In Nummer 37 der Vereinbarung ist festgelegt, dass die nach dem Mitentscheidungsverfahren erlassenen Rechtsakte über Mehrjahresprogramme eine Vorschrift enthalten, mit der der Gesetzgeber die Finanzausstattung des Programms festsetzt. Diese Bestimmung wird von folgendem Standarderwägungsgrund begleitet:
Gemäß Nummer 38 der Interinstitutionellen Vereinbarung vom 17. Mai 2006 wird in den nicht nach dem Mitentscheidungsverfahren erlassenen Rechtsakten über Mehrjahresprogramme kein "für notwendig erachteter Betrag" angegeben. Die Vorschläge der Kommission beinhalten also nur dann Finanzvorschriften, wenn es sich um Rechtsakte im Sinne von Punkt 10.18 handelt. Will der Rat einen finanziellen Bezugsrahmen einführen, so ist dieser als eine Absichtsbekundung des Gesetzgebers anzusehen und lässt die im EG-Vertrag festgelegten Zuständigkeiten der Haushaltsbehörde unberührt. Eine entsprechende Bestimmung wird in jeden Rechtsakt aufgenommen, der einen solchen finanziellen Bezugsrahmen enthält
.
Derartige Rechtsakte enthalten dann den folgenden Erwägungsgrund:
Ist im Rahmen des Konzertierungsverfahrens gemäß der Gemeinsamen Erklärung vom 4. März 1975
Einvernehmen über den betreffenden Betrag erzielt worden, so gilt dieser als Bezugsrahmen im Sinne von Punkt 10.18.
Der Erwägungsgrund im Sinne von Punkt 10.18 erhält dann den nachstehenden Wortlaut, wobei der verfügende Teil gleich bleibt:
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Aus dem Voranstehenden ergibt sich, dass eine gewisse Vereinheitlichung der Begründung möglich ist. In LegisWrite werden fortlaufend Textmuster aufgenommen, die sich mit kleinen Anpassungen dafür eignen.
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