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Bruxelas, 13.2.2008

Brussels, 13.2.2008

COM(2008) 67 final

COM(2008) 67 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS

Relatório sobre a avaliação e o desenvolvimento futuro da Agência FRONTEX

Report on the evaluation and future development of the FRONTEX Agency

{SEC(2008) 148}{SEC(2008) 149}{SEC(2008) 150}

{SEC(2008) 148}{SEC(2008) 149}{SEC(2008) 150}

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ DAS REGIÕES

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS

Relatório sobre a avaliação e o desenvolvimento futuro da Agência FRONTEX

Report on the evaluation and future development of the FRONTEX Agency

I. INTRODUÇÃO

I. INTRODUCTION

1. A Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (FRONTEX) foi criada pelo Regulamento (CE) n.º 2007/2004 do Conselho[1] (a seguir designado “Regulamento FRONTEX”), adoptado em 26 de Outubro de 2004. Esta agência começou a funcionar em Outubro de 2005.

1. The European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union (FRONTEX) was established by Council Regulation (EC) No 2007/2004[1] (hereinafter the "FRONTEX Regulation"), adopted on 26 October 2004. The Agency became operational in October 2005.

2. O objectivo da FRONTEX é melhorar a gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia, facilitando e tornando mais eficaz a aplicação das medidas comunitárias, presentes ou futuras, relativas à gestão das fronteiras externas, isto é, as fronteiras terrestres e marítimas dos Estados-Membros e respectivos aeroportos e portos marítimos, a que se aplicam as disposições do direito comunitário em matéria de passagem de pessoas nas fronteiras externas.

2. The objective of FRONTEX is to improve the integrated management of the external borders of the Member States of the European Union by facilitating and rendering more effective the application of existing and future Community measures related to the management of external borders, i.e. the land and sea borders of the Member States and their airports and seaports, to which the provisions of Community law on the crossing of external borders by persons apply.

3. No Programa da Haia de 2004, o Conselho Europeu solicitou à Comissão que apresentasse uma avaliação política da Agência FRONTEX até ao final de 2007. Esta avaliação devia incluir uma análise das funções da Agência e uma apreciação da eventual extensão das suas competências a outros aspectos da gestão de fronteiras, incluindo o reforço da cooperação com os serviços aduaneiros e outras autoridades competentes em matéria de segurança das mercadorias. Segundo o plano de acção de aplicação do Programa da Haia[2], a avaliação deve abranger ainda o funcionamento das equipas de peritos nacionais e a viabilidade de um sistema europeu de guardas de fronteira. A presente comunicação é a resposta da Comissão a este pedido.

3. In the 2004 Hague Programme the European Council requested the Commission to submit a political evaluation of the FRONTEX Agency by the end of 2007. The evaluation should contain a review of the tasks of the Agency and an assessment of whether the Agency should concern itself with other aspects of border management, including enhanced cooperation with customs services and other competent authorities for goods-related security matters. According to the Action Plan implementing the Hague Programme[2] the evaluation should also cover the functioning of the teams of national experts and the feasibility of a European border guard system. This Communication is the reply from the Commission to this request.

4. Aqui se avaliam os resultados obtidos até agora, atendendo ao curto período de funcionamento da Agência, relativamente a cada uma das principais funções da FRONTEX, previstas no n.º 1, alíneas a) a g), do artigo 2.º do Regulamento FRONTEX[3]. Inclui também recomendações de medidas que a Agência pode tomar a curto prazo, dentro dos limites do seu mandato actual, e apresenta uma visão de longo prazo para o desenvolvimento futuro da FRONTEX.

4. It assesses the results so far, while taking into account the short period during which the Agency has been operational, in relation to each of the main tasks of FRONTEX i.e. Article 2(1)(a-g) of the FRONTEX Regulation[3]. It will make recommendations for measures that can be taken in the short term, within the limits of its current mandate, and outline a long-term vision for the future development of FRONTEX.

Num anexo separado apresentam-se dados estatísticos circunstanciados sobre as actividades da FRONTEX em 2006 e 2007, incluindo informações sobre os objectivos e resultados de cada operação e elementos adicionais sobre os resultados relativos às diversas actividades da Agência. A presente comunicação é acompanhada por uma avaliação de impacto.

Detailed statistical data on the activities of FRONTEX 2006-2007 are presented in a separate annex, including information on objectives and results of each operation and further details on outputs in relation to the different activities of the Agency. An impact assessment is attached to this Communication.

5. Em 2008, o conselho de administração da FRONTEX encomendará uma avaliação externa independente, que deve observar o disposto no artigo 33.º do Regulamento FRONTEX. Esta avaliação técnica e normativa independente examinará a eficácia da Agência no cumprimento do respectivo mandato, avaliará o seu impacto e práticas de trabalho e terá em consideração as observações das partes interessadas a nível europeu e nacional.

5. In 2008 the Management Board of FRONTEX will commission an independent external evaluation to be carried out pursuant to Article 33 of the FRONTEX Regulation. That independent technical and regulatory evaluation will examine how effectively the Agency fulfils its mission, assess its impact and working practices, and take into account the views of stakeholders at European and national level.

II. AVALIAÇÃO – REALIZAÇÕES 2005-2007

II. EVALUATION - ACHIEVEMENTS 2005-2007

A. Coordenação da cooperação operacional entre os Estados-Membros no âmbito da gestão das fronteiras externas

A. Coordination of operational cooperation between the Member States in the field of management of external borders

Operações conjuntas e projectos-piloto

Joint operations and pilot projects

6. A Agência promoveu operações conjuntas em todos os tipos de fronteiras, efectuando em 2006 e 2007, respectivamente, 5 e 4 operações nas fronteiras marítimas, 2 e 10 operações nas fronteiras terrestres e 2 e 5 operações nas fronteiras aéreas; organizou ainda 3 operações adicionais em 2006 e 2 em 2007, que abrangeram diversos tipos de fronteiras. Foi executado um total de 10 projectos-piloto (2006-2007) para complementar as operações conjuntas.

6. The Agency has taken forward joint operations at all types of borders, with in 2006 and 2007 respectively 5 and 4 sea border operations, 2 and 10 land border operations, and 2 and 5 air border operations, and an additional 3 and 2 operations in 2006 and 2007 respectively covering several types of borders. A total of 10 pilot projects (2006-2007) have been implemented to complement the joint operations.

7. A participação dos Estados-Membros nas operações conjuntas pode ir do destacamento de um perito à disponibilização de equipamento, como navios ou aviões. A participação média foi de 7 Estados-Membros nas operações nas fronteiras marítimas, 9 Estados-Membros nas operações nas fronteiras terrestres e 11 Estados-Membros nas operações nas fronteiras aéreas (2006 e 2007). Nas operações nas fronteiras marítimas que incluíram patrulhas marítimas (7), entre 1 e 4 Estados-Membros contribuíram com equipamento, como aviões, navios ou helicópteros, em cada uma delas, excluindo o contributo do país de acolhimento, que forneceu entre 0 e 2 navios por operação.

7. Participation by Member States in joint operations can range from the deployment of one expert to the deployment of equipment such as vessels and aircraft. On average, 7 Member States participated in sea borders, 9 in land border, and 11 in air border operations (2006-2007 together). For those sea border operations that have involved maritime patrols (7), between 1 and 4 have participated with equipment in the form of aircraft, vessels or helicopters in each of those operations, excluding the contributions of the host state, with between 0 and 2 vessels in each operation.

8. Devido ao equipamento necessário para a realização das operações nas fronteiras marítimas, os custos destas operações são substancialmente mais elevados – em média, 2,7 milhões de euros – do que os das operações nas fronteiras terrestres e aéreas, respectivamente de 83 000 e 194 000 euros.

8. Due to the need for deployment of equipment in sea border operations the costs involved are substantially higher – on average 2,7 million euro – than for land and air borders respectively: 83 000 and 194 000 euro.

9. Os resultados das operações conjuntas não podem ser reduzidos apenas a números. Há outros benefícios, como a troca de boas práticas e de informações entre os Estados-Membros e a promoção da cooperação quotidiana entre autoridades nacionais responsáveis pela vigilância das fronteiras. Sem embargo, os resultados quantificáveis obtidos até agora são impressionantes: mais de 53 000 pessoas, em 2006 e 2007, foram detidas ou impedidas de entrar na fronteira durante estas operações. Foram detectados mais de 2 900 documentos de viagem falsos ou falsificados e foram presos 58 passadores de imigrantes clandestinos.

9. Results of joint operations cannot be summarised solely in quantifiable terms. There are other benefits such as exchanging best practices and information between Member States and stimulating day-to-day cooperation between national border guard authorities. Nevertheless the quantifiable results so far must be considered impressive: more than 53 000 persons, for 2006 and 2007 together, have been apprehended or denied entry at the border during these operations. More than 2 900 false or falsified travel documents have been detected and 58 facilitators of illegal migration arrested.

Outras iniciativas conexas

Other related initiatives

10. Na sequência de um pedido do Conselho Europeu de Dezembro de 2006, a Rede Europeia de Patrulhas (REP) teve início em Maio de 2007. A FRONTEX e os Estados-Membros participantes (Portugal, Espanha, França, Itália, Eslovénia, Malta, Grécia e Chipre) estão a trabalhar numa base regional, recorrendo à cooperação bilateral entre países vizinhos. As patrulhas têm-se limitado a zonas próximas das costas dos Estados-Membros participantes.

10. Following a request from the European Council in December 2006, the European Patrols Network (EPN) started in May 2007. FRONTEX and the Member States concerned (Portugal, Spain, France, Italy, Slovenia, Malta, Greece and Cyprus) are working on a regional basis with bilateral cooperation between neighbouring states. Patrols have been limited to areas close to the coasts of the Member States involved.

11. Como solicitado pelo Conselho em Outubro de 2006, a Agência criou um inventário central do equipamento técnico disponível (CRATE), previsto no artigo 7.º do Regulamento FRONTEX, para efeitos de controlo e vigilância de fronteiras. Este inventário contém, neste momento, mais de 100 navios, cerca de 20 aviões e 25 helicópteros e várias centenas de equipamento de controlo de fronteiras, como unidades móveis de radar, veículos, câmaras fotográficas térmicas e detectores móveis. Apesar de inicialmente se destinar a utilização numa base bilateral entre Estados-Membros, a base de dados CRATE fornece um inventário dos equipamentos que também podem ser utilizados em operações conjuntas. Até agora a utilização do equipamento para este último propósito foi modesta (uma ocorrência de utilização de equipamento de controlo de fronteiras e outra de utilização de um avião).

11. As requested by the Council in October 2006 the Agency has set up a Central Record of Available Technical Equipment (CRATE), as foreseen in Article 7 of the FRONTEX Regulation, for border control and surveillance. The CRATE database contains for the moment over a hundred vessels, around 20 aircraft and 25 helicopters and several hundreds of border control equipment such as mobile radar units, vehicles, thermal cameras and mobile detectors. While primarily intended to be used on a bilateral basis between Member States, it provides an inventory of equipment that can be used in joint operations also. So far only a modest use of equipment has been made for the latter purpose (one instance of using border check equipment and one using an aircraft).

12. As expectativas das instituições da UE, dos Estados-Membros e do público em geral em relação à FRONTEX são grandes quanto à promoção da coordenação operacional para combater a imigração clandestina nas fronteiras marítimas meridionais. Os resultados obtidos até agora revelam que, dentre as actividades operacionais promovidas pela FRONTEX, estas são as mais dispendiosas e as que exigem mais recursos. No entanto, a participação dos Estados-Membros mantém-se limitada nas operações que implicam patrulhas marítimas, se comparadas com outro tipo de operações.

12. FRONTEX has faced high expectations from EU institutions, Member States and the public at large to take forward operational coordination to counter illegal immigration at the southern maritime borders. As demonstrated by the results so far, these operations are the most cost-intensive and resource demanding of all the operational activities carried out by FRONTEX. The participation of Member States remains however limited in operations involving maritime patrols compared to other types of operations.

Recomendações

Recommendations

13. Neste contexto e dado que a autoridade orçamental aumentou significativamente o orçamento da FRONTEX para 2008 (totalizando agora 70 milhões de euros), a Comissão considera que os factores seguintes são essenciais para o desenvolvimento da coordenação operacional a curto prazo:

13. Against this background and since the budgetary authority has raised the budget of FRONTEX significantly for 2008 (it now totals 70 million euro), the Commission considers the following factors essential as concerns the short-term developments of operational coordination:

14. O potencial do inventário CRATE e os compromissos assumidos pelos Estados-Membros devem ser plenamente explorados, a fim de garantir a disponibilização do equipamento necessário às operações nas fronteiras marítimas. A FRONTEX é convidada a informar regularmente as instituições europeias acerca da utilização efectiva do equipamento (em operações coordenadas pela FRONTEX e também bilateralmente entre Estados-Membros) e em que medida essa utilização se revelou adequada às necessidades, bem como a informar acerca de um mecanismo que garanta a disponibilidade do equipamento oferecido pelos Estados-Membros. A FRONTEX poderá igualmente aumentar o potencial do CRATE mediante a aquisição ou locação financeira do seu próprio equipamento.

- The potential of CRATE, and the commitments made by Member States, must be exploited to the full to ensure the availability of the necessary equipment for sea border operations. FRONTEX is invited to report regularly to the European Institutions on the actual use made of the equipment (for operations coordinated by FRONTEX as well bilaterally between Member States) and to what extent this use is adequate in relation to the needs as well as to inform about a mechanism to ensure the availability of the equipment offered by Member States. .FRONTEX could also increase the potential of CRATE by acquiring or leasing its own equipment.

15. O Regulamento FRONTEX prevê a possibilidade de criar secções especializadas da Agência nos Estados-Membros, através das quais poderá proceder à organização prática de operações conjuntas e projectos-piloto. À luz dos desenvolvimentos no sentido de promover operações permanentes e da evolução das funções da Agência como um todo, deve agora dar-se especial atenção à criação destas secções nas regiões adequadas e/ou tendo em atenção os diversos tipo de controlos fronteiriços, dando prioridade a uma secção que terá a seu cargo as fronteiras marítimas meridionais.

- The FRONTEX Regulation provides for the possibility to set up specialised branches of the Agency in the Member States, through which the Agency may operate for the practical organisation of joint operations and pilot projects. In view of the developments towards permanent operations and the evolution of the tasks for the Agency as a whole, serious consideration should now be given to the setting up of such branches in the appropriate regions and/or with regard to types of border control, with a priority given to a branch for the southern maritime borders.

16. A FRONTEX deve analisar de que forma as operações conjuntas poderão integrar-se na Rede de Patrulhas Europeias, visto que as duas iniciativas têm um carácter mais estrutural, devendo evitar-se, portanto, quaisquer sobreposições entre elas.

- FRONTEX should analyse how the joint operations can be merged with the European Patrols Network, as both measures are of a more structural character and overlaps between them must be avoided.

17. A Comissão tenciona rever, em consequência do aumento substancial em 2008, a programação plurianual do orçamento da FRONTEX para o restante período do quadro financeiro em vigor e apresentar propostas nesse sentido à autoridade orçamental.

- The Commission will review, as a consequence of the substantial increase for 2008, the multi-annual programming of the budget of FRONTEX for the remaining period of the current financial framework and submit proposals as appropriate to the budgetary authority.

B. Apoio aos Estados-Membros na formação dos guardas de fronteira nacionais, incluindo o estabelecimento de normas de formação comuns

B . Assistance to Member States on training of their national border guards, including the establishment of common training standards

18. As actividades da FRONTEX no domínio da formação prosseguem o trabalho desenvolvido no anterior centro ad hoc de formação de guardas de fronteira, cujas actividades assumiu integralmente em 2005. Foi organizado um total de 97 acções de formação, reuniões e seminários, incluindo a formação de guardas de fronteira e a “formação de formadores”, com um total de 1 341 participantes. O conteúdo comum do programa, cujo objectivo é harmonizar a formação dos guardas de fronteira em toda a Europa, está actualmente a ser revisto. Embora o impacto das actividades de formação só possa ser avaliado a longo prazo, é evidente que a perspectiva escolhida, na qual a FRONTEX actua como coordenadora operacional da formação baseada em parcerias com as academias nacionais, se revelou um êxito, pelo que deve ser ampliada.

14. The activities of FRONTEX in training follow from the previous Ad Hoc Centre for Border Guard Training, whose activities were fully taken over by FRONTEX in 2005. A total of 97 trainings, meetings and workshops including training of border guards and "training of trainers" have been organised with a total of 1 341 participants. The common core curriculum, aiming at standardising the training of border guards all over Europe, is currently subject to review. While the impact of training activities can only be assessed in the long-term, it is clear that the approach chosen with FRONTEX acting as the operational coordinator for training based on partnerships with national academies has proven successful and therefore merits to be expanded.

Recomendações

Recommendations

19. As actividades de formação da FRONTEX devem continuar a centrar-se sobretudo nas competências dos guardas de fronteira para a aplicação correcta e coerente do acervo de Schengen, em especial do Código das Fronteiras Schengen. No entanto, a experiência decorrente de operações conjuntas mostra que os guardas de fronteira se vêem muitas vezes confrontados com situações de pessoas que procuram protecção internacional ou com situações de crise no mar (ver ponto II.A). A Comissão considera que a FRONTEX deve organizar cursos de formação especializada, incluindo o intercâmbio de pessoal, em matéria de normas europeias e internacionais sobre asilo, direito do mar e direitos fundamentais, de modo a contribuir para o pleno cumprimento destas normas e para uma abordagem coerente nas situações que impliquem a coordenação de operações de busca e salvamento.

15. The competences of border guards to apply in a correct and consistent manner the Schengen acquis, in particular the Schengen Borders Code, must remain the key objective of the training activities of FRONTEX. However, the experiences gained from joint operations show that border guards are frequently confronted with situations involving persons seeking international protection or crisis situations at sea (see section II.A). The Commission considers that specialised training courses, including the exchange of personnel, should be organised by FRONTEX on relevant provisions of European and international rules on asylum, the law of the sea and fundamental rights, in order to contribute to the full respect of these norms and to a consistent approach to situations involving search and rescue coordination.

C. Realização de análises de risco

C. Carrying out risk analysis

20. A FRONTEX apresentou a sua segunda avaliação de risco anual em Fevereiro de 2007. No final de 2007 tinham sido apresentadas 11 avaliações específicas e estavam em preparação outras 9, a completar no início de 2008. A FRONTEX contribuiu para o relatório sobre a avaliação da ameaça da criminalidade organizada (AACA) e apresentou, juntamente com a Europol, um relatório sobre as rotas de alto risco relativas à imigração clandestina nos Balcãs Ocidentais. Além destas avaliações, que ajudam os Estados-Membros nomeadamente a reagir a novas ameaças e a canalizar recursos para regiões específicas das fronteiras, as análises de risco desempenham um papel preponderante na maioria das actividades da Agência, incluindo o planeamento de operações conjuntas e de actividades de formação. Por outro lado, o papel atribuído à FRONTEX no âmbito do Fundo Europeu para as Fronteiras Externas é fundamental para a atribuição de recursos financeiros aos Estados-Membros.

16. FRONTEX presented its second annual risk assessment in February 2007. A total of 11 tailored assessments had been presented by the end of 2007, and a further 9 are under preparation for completion in early 2008. FRONTEX has been contributing to the Organised Crime Threat Assessment Report (OCTA) and has presented together with Europol a report on the high risk routes regarding illegal immigration in the Western Balkans. Beyond these assessments, which i.a. support Member States in reacting to new threats and in focussing resources to specific sections of the border, risk analysis plays a pivotal role in most activities of the Agency, including the planning of individual joint operations and training activities. In addition the role allocated to FRONTEX under the European Borders Fund is crucial for the allocation of financial resources to the Member States.

21. Em 2007, a FRONTEX foi ligada à ICONet, para o intercâmbio de informações com os Estados-Membros em matéria de análise de riscos, preparação de operações conjuntas e regresso. A ICONet foi criada pela Decisão 2005/267/CE do Conselho[4] e está em funcionamento desde 2006. Trata-se de uma rede segura de troca de informações entre as autoridades responsáveis pela gestão da migração através da Internet, em matéria de imigração irregular, entrada ilegal e imigração e regresso de residentes ilegais.

17. In 2007 FRONTEX has been connected to ICONet, for the purpose of exchanging information with Member States regarding risk analysis, preparation of joint operations and return. The ICONet was established by Council Decision 2005/267/EC[4] and is operational since 2006. It is a secure web-based network for information exchange between the migration management services on irregular immigration, illegal entry and immigration and return of illegal residents.

22. A FRONTEX participa nas reuniões do Centro de Informação, Reflexão e Intercâmbio em matéria de Passagem das Fronteiras e Imigração (CIREFI), que se realizam regularmente no Conselho. O CIREFI assiste os Estados-Membros em matéria de troca de informações sobre a imigração legal, a prevenção da imigração ilegal e estadia ilícita, o combate ao tráfico de seres humanos, o aperfeiçoamento da detecção de documentos de viagem falsos ou falsificados e o modo de melhorar as práticas de regresso. Existem sinergias e economias de escala óbvias entre as actividades desenvolvidas pelo CIREFI, a ICONet e a Agência no que se refere à recolha, análise e divulgação de informações relativas à imigração ilegal.

18. FRONTEX participates in the meetings of the CIREFI, the Centre for Information, Discussion and Exchange on the Crossing of Frontiers and Immigration which meets regularly in the Council. CIREFI assists Member States in exchanging information on legal immigration, in preventing illegal immigration and unlawful residence, on combating smuggling of human beings, improving the detection of false or falsified travel documents and on ways of improving return practices. There are clear synergies and economies of scale to be found between the activities covered by CIREFI, the ICONet and the activities carried out by the Agency, with regard to gathering, analysing and disseminating information related to illegal immigration.

Recomendações

Recommendations

- Deve ser dada prioridade a análises de risco conjuntas com a Europol, organizações internacionais e países terceiros relevantes (com base nas respectivas modalidades de trabalho), incluindo análises conjuntas de risco geográficas e/ou temáticas mais frequentes, com parceiros relevantes.

- Joint risk analysis with Europol, international organisations and relevant third countries (based on the respective working arrangements) should be given priority, including more frequent geographical and/or theme oriented joint risk analysis, with relevant partners.

- A FRONTEX deve ser responsável pela gestão da ICONet, no contexto da actual plataforma técnica ou de qualquer outra, como o Sistema de Informação Frontex; este factor deve também contribuir para uma utilização mais eficaz da rede de agentes de ligação da imigração, que também está ligada à ICONet; e passar a organizar as actividades do CIREFI.

- FRONTEX should be entrusted with the management of the ICONet, under the present or another technical platform such as the Frontex Information System; this should also aid in ensuring that better use is made of the immigration liaison officers network, which is also connected to the ICONet; and taking over the activities of CIREFI.

D. Acompanhamento da evolução da pesquisa em matéria de controlo e vigilância das fronteiras externas

D. Follow up on the development of research relevant for the control and surveillance of external borders

23. Até agora, a FRONTEX executou 6 projectos e promoveu 7 seminários sobre investigação e desenvolvimento. As novas tecnologias desempenham um papel fundamental nas propostas constantes das duas comunicações apresentadas pela Comissão paralelamente ao presente relatório, uma sobre um sistema de entrada/saída e medidas para automatizar os controlos fronteiriços e outra sobre um sistema europeu de vigilância das fronteiras. Quanto à primeira, o projecto BIOPASS, executado pela FRONTEX, sobre a utilização de dados biométricos em aeroportos e os sistemas nacionais de registo de passageiros teve resultados importantes e, quanto à segunda, a FRONTEX terá um papel importante na promoção dos estudos necessários para definir com precisão as iniciativas a tomar.

19. FRONTEX has so far implemented 6 projects and 7 workshops/seminars on research and development. New technologies play a vital role for the proposals made in the two Communications presented by the Commission in parallel with this report, on an entry-exit system and measures to automate border control and on a European Border Surveillance System. For the former the BIOPASS project implemented by FRONTEX on the use of biometrics at airports and national registered traveller's schemes provided important input, and for the latter FRONTEX will play an important role in taking forward the relevant studies that will shape the precise actions to be taken.

24. A Agência terá também um papel activo nos trabalhos do novo Fórum Europeu da Investigação sobre Segurança e Inovação, no âmbito do qual foi criado um grupo de trabalho específico para a segurança das fronteiras.

20. The Agency will also take an active part in the work of the new European Security Research and Innovation Forum, under which a separate working group on border security has been set up.

Recomendações

Recommendations

25. No futuro, a garantia de que os interesses específicos das autoridades responsáveis pelo controlo das fronteiras são devidamente tidos em conta nas actividades de investigação deve constituir uma prioridade essencial. A FRONTEX desempenha um papel único para garantir que as necessidades práticas dos guardas de fronteira nacionais entrem na definição das prioridades de investigação para o futuro, bem como para manter estas autoridades informadas acerca dos últimos desenvolvimentos através da organização de seminários. Este papel deve também estender-se à promoção de projectos práticos que se destinem a testar as novas tecnologias em operações que simulem situações reais, para avaliar a sua exequibilidade e o impacto sobre os actuais procedimentos e ainda para assegurar a ligação com os institutos europeus de normalização.

21. A key priority for the future must be to ensure that the specific interests of border control authorities are duly reflected in research activities. FRONTEX has a unique role in ensuring that the practical needs of national border guard authorities can feed into the definition of future research priorities, as well as for keeping those authorities informed of the latest developments through the organisation of workshops. This role should also extend to the development of practical projects aiming at real life operational testing of new technologies, to assess their feasibility and impact on current procedures and to liaise with the European standardisation institutes.

E. Apoio aos Estados-Membros confrontados com circunstâncias que exijam uma assistência operacional e técnica reforçada nas fronteiras externas e destacamento de equipas de intervenção rápida nas fronteiras

E. Assisting Member States in circumstances requiring increased technical and operational assistance at external borders, and deploying Rapid Border Intervention Teams

26. O Regulamento RABIT, que entrou em vigor a 20 de Agosto de 2007, alterou de forma substancial as disposições do regulamento que criou a FRONTEX no que se refere ao apoio a conceder aos Estados-Membros em circunstâncias que exijam maior assistência técnica e operacional nas fronteira externas. Prevê uma “capacidade de reacção rápida” para o reforço dos recursos humanos de um Estado-Membro que solicite ajuda.

22. The RABITs Regulation, which entered into force on 20 August 2007, has changed in a substantial manner the provisions of the founding Regulation of FRONTEX regarding the support to Member States in circumstances requiring increased technical and operational assistance at the external borders. It provides a "rapid reaction capacity" for a reinforcement of human resources to a Member State in need.

27. Os trabalhos preparatórios para a aplicação do regulamento foram concluídos pela FRONTEX pouco depois da sua adopção. Entre 500 e 600 guardas de fronteira constituem o “corpo de intervenção”. Foi organizado um exercício durante o Outono de 2007, mas até agora nenhum Estado-Membro solicitou o envio de equipas de intervenção rápida (equipas RABIT).

23. The preparatory works for implementing the Regulation were completed by FRONTEX shortly after the Regulation was adopted. 500-600 border guards make up the "RABIT pool". An exercise was conducted during the autumn of 2007. So far no Member State has made a request for the deployment of a RABIT team.

Recomendações

Recommendations

28. O envio de uma equipa RABIT pode ser combinado com assistência técnica, nos termos do artigo 8.º do Regulamento FRONTEX. A Comissão recomenda que a FRONTEX torne o conteúdo deste artigo mais operacional, através da aquisição de equipamento próprio de controlo e vigilância das fronteiras, a utilizar pelas equipas RABIT, a fim de garantir que o equipamento possa ser disponibilizado num curto espaço de tempo. Em alternativa, o equipamento constante do inventário CRATE poderá ser utilizado também para este efeito, mas as regras terão de ser revistas para garantir a disponibilização célere e incondicional do equipamento às equipas RABIT.

24. The deployment of a RABIT team can be combined with technical assistance in accordance with the provisions of Article 8 of the FRONTEX Regulation. The Commission recommends that this provision be made more operational by FRONTEX acquiring its own equipment for border control and surveillance, to be used by the RABIT teams, in order to ensure the availability of equipment at short notice. Alternatively, equipment listed in CRATE could be used for this purpose also, but the rules would need to be reviewed in order to ensure speedy and unconditional availability of the equipment for the RABIT teams.

F. Facultar aos Estados-Membros o apoio necessário para a organização de operações conjuntas de regresso

F. Providing Member States with the necessary support in organising joint return operations

29. A Agência prestou assistência na organização de nove operações conjuntas de regresso. Foram iniciados mais seis projectos em matéria de boas práticas para a aquisição de documentos de viagem e para identificar com regularidade as necessidades comuns das operações conjuntas de regresso.

25. The Agency has provided assistance for the organisation of nine joint return operations. A further 6 projects have been taken forward on issues such as best practices for the acquisition of travel documents and in order to regularly identify common needs for joint return operations.

30. O reforço do papel da FRONTEX no apoio às operações conjuntas de regresso foi objecto de um debate aprofundado durante a Presidência alemã, que deu origem à adopção de um conjunto de conclusões pelo Conselho em Junho de 2007. Estas conclusões incluíam um convite aos Estados-Membros para incluir a FRONTEX sempre que planeassem ou organizassem voos conjuntos de regresso e para identificar as necessidades decorrentes dos regressos conjuntos. Esta é uma das funções essenciais da FRONTEX, mas os resultados obtidos até agora mostram que a frequência e a intensidade deste apoio ficam atrás da coordenação operacional.

26. The strengthening of the role of FRONTEX in supporting joint return operations was the subject of an in-depth discussion during the German Presidency, resulting in the adoption by the Council of a set of conclusions in June 2007. The conclusions included a call for Member States to involve FRONTEX when planning and organising joint return flights and to identify needs for joint returns. This is a key task of FRONTEX, but results so far show that the frequency and intensity of that support is lagging behind the progress made with regard to operational coordination.

Recomendações

Recommendations

31. A Comissão apoia totalmente a aplicação das conclusões do Conselho de Junho de 2007, que prevêem um conjunto exaustivo de prioridades de curto e de médio prazo. A recomendação avançada no presente relatório (ver ponto II.C) de que a FRONTEX deveria gerir a ICONet contribuirá para reforçar a capacidade da FRONTEX também neste domínio. Além disso, deve ser considerada a revisão do âmbito de aplicação do artigo 7.º do Regulamento FRONTEX, relativo ao inventário CRATE, que se limita, neste momento, ao equipamento de controlo e vigilância de fronteiras, mas que poderia estender-se ao equipamento, incluindo equipamento adquirido em locação financeira pela FRONTEX, para operações conjuntas de regresso, nomeadamente aviões.

27. The Commission fully supports the implementation of the Council conclusions of June 2007, which provide an exhaustive set of priorities for the short to medium term. The recommendation put forward in this report (see section II.C) for FRONTEX to manage the ICONet will contribute to enhancing the capacity of FRONTEX for this purpose also. In addition, consideration should be given to reviewing the scope of Article 7 of the FRONTEX Regulation on CRATE, which for the moment is limited to equipment for border control and surveillance but which could be extended to also cover equipment, including equipment leased by FRONTEX, for joint return operations, such as aircraft.

III. PERSPECTIVA DE LONGO PRAZO

III. LONG-TERM VISION

32. A FRONTEX será essencial para o desenvolvimento a longo prazo da estratégia de gestão integrada das fronteiras da União. O seu papel deve ser ampliado de acordo com necessidades concretas, com base numa abordagem gradual e no reforço das suas capacidades administrativas e numa avaliação contínua do desempenho das respectivas funções. Uma perspectiva de longo prazo deve prever o modo como a FRONTEX poderá representar um valor acrescentado para o modelo de gestão integrada das fronteiras, como um todo mas também nas suas componentes individuais, em especial no que se refere a medidas tomadas em cooperação com países terceiros e medidas tomadas nas fronteiras. Além disso, no contexto da política marítima integrada da UE, espera-se que a FRONTEX contribua significativamente para uma cooperação transfronteiriça e trans-sectorial mais eficiente entre as autoridades e as Agências da UE que participam em actividades offshore .

28. FRONTEX will be central for the long-term development of the Union's integrated border management strategy. Its role should be expanded as necessary in response to concrete needs, based on a step-by-step approach and a gradual reinforcement of its administrative capacity, and on a continuous evaluation of how it fulfils its tasks. A long-term vision should consider how FRONTEX can provide added value to the integrated border management model as a whole as well as to its individual components, in particular with regard to measures in cooperation with third countriesand to measures at the borders. Furthermore, in the context of the integrated EU Maritime Policy, FRONTEX is expected to contribute substantially to achieve more efficient cross-border and cross-sector cooperation between authorities and EU Agencies involved in offshore activities.

33. No que se refere ao modelo de gestão integrada das fronteiras no seu conjunto, o potencial da FRONTEX devia ser explorado em benefício do quadro geral de Schengen. Embora o âmbito dos elementos abrangidos pelo mecanismo das avaliações Schengen ultrapasse o mandato da FRONTEX – que inclui os vistos, a cooperação policial e a protecção de dados –, é evidente que a Agência poderia representar um valor acrescentado para estas avaliações, decorrente do seu estatuto independente, da experiência adquirida no domínio do controlo e vigilância de fronteiras e das actividades de formação e de análise de riscos. No segundo semestre de 2008, a Comissão apresentará, em cumprimento do Programa da Haia, uma proposta relativa a um mecanismo complementar de avaliação dos actuais países Schengen, que incluirá propostas concretas relativamente ao eventual papel da FRONTEX.

29. As concerns the integrated border management model as a whole, the potential of FRONTEX should be exploited for the benefit of the overall Schengen framework. While the scope of issues covered by the mechanism for Schengen evaluations goes beyond the mandate of FRONTEX – covering also visas, police cooperation and data protection - it is clear that FRONTEX could provide added value to these evaluations through its independent status, its expertise on external border control and surveillance and its activities on training and risk analysis. The Commission will present a proposal, as requested by the Hague Programme, in the second half of 2008 for a complementary mechanism for evaluating existing Schengen states, which will include concrete proposals with regard to the possible role of FRONTEX.

A. Medidas em cooperação com países terceiros

A. Measures in cooperation with third countries

34. No âmbito da cooperação com países terceiros, a FRONTEX deve assegurar a coerência entre as suas actividades e o quadro global da política de relações externas. O mandato da FRONTEX no que se refere à cooperação com países terceiros é limitado, uma vez que os projectos de assistência técnica, por exemplo, não podem ser executados pela FRONTEX em países terceiros. Deve ser considerada a possibilidade de a Agência poder executar projectos-piloto cujos beneficiários sejam países terceiros. Estes projectos poderiam reforçar significativamente o impacto da cooperação lançada no âmbito dos acordos de trabalho, sempre que puder contribuir para identificar necessidades concretas no sentido de aumentar as capacidades no domínio da gestão de fronteiras em países terceiros específicos e puder complementar a assistência prestada através de programas comunitários. Numa fase posterior, tendo o Tratado de Lisboa como pano de fundo, pode ser lançado um debate acerca do papel que a Agência pode ter quanto à participação nas missões europeias de controlo de fronteiras levadas a cabo em países terceiros.

30. In the cooperation with third countries, FRONTEX has to ensure coherence between its activities and the overall framework of the external relations policy. The mandate of FRONTEX as concerns cooperation with third countries is limited in the sense that projects aiming, for example, at technical assistance cannot be carried out by FRONTEX in third countries. Consideration should be given to whether FRONTEX should have the possibility of carrying out pilot projects with third countries as beneficiaries. Such projects could significantly strengthen the impact of cooperation launched under the working arrangements, where the latter can serve to identify concrete needs for capacity building with regard to border management in specific third countries, and be complementary to assistance funded through Community programmes. At a later stage, and against the background of the Lisbon Treaty, a reflection could be initiated on what role the Agency can have regarding the participation in European border control missions conducted in third countries.

35. A FRONTEX celebrou acordos de trabalho destinados a obter a cooperação a nível técnico com autoridades da Rússia, Ucrânia e Suíça encarregadas da guarda de fronteiras. As negociações estão bastante avançadas com a Croácia. O conselho de administração emitiu um mandato para a negociação de outros acordos com a Antiga República Jugoslava da Macedónia, a Turquia, o Egipto, a Líbia, Marrocos, a Mauritânia, o Senegal, Cabo Verde, a República da Moldávia e a Geórgia. A Agência tenciona, a curto/médio prazo, pedir mandatos relativos aos outros países dos Balcãs Ocidentais, a países da África Ocidental, aos EUA e ao Canadá. A médio prazo, a prioridade deve centrar-se no reforço da cooperação entre a FRONTEX e os países aos quais foi aberta a possibilidade de aderir à UE, bem como os países terceiros que tiverem sido identificados como zonas problemáticas nas operações conjuntas e análises de risco efectuadas pela FRONTEX. Poderia ser explorada a possibilidade de desenvolver uma cooperação entre a FRONTEX e a Bielorrússia, aproveitando os resultados dos projectos TACIS.

31. FRONTEX has concluded working arrangements aiming at establishing cooperation at technical level with border guard authorities in Russia, Ukraine and Switzerland. Negotiations are well advanced with Croatia. Mandates have been given by the Management Board to negotiate further arrangements with FYROM, Turkey, Egypt, Libya, Morocco, Mauritania, Senegal, Cape Verde, Republic of Moldova and Georgia. The Agency foresees requesting mandates in the short/mid-term for the other Western Balkan states, countries of West Africa, the US and Canada. In the short-term, priority should be awarded to strengthened cooperation between FRONTEX and countries which have been offered the perspective of EU membership, as well as those third countries that have been identified as problem areas through the joint operations and the risk analysis carried out by FRONTEX. Building upon the TACIS projects the possibility of developing a cooperation between FRONTEX and Belarus could be explored.

B. Medidas nas fronteiras

B. Measures at the border

Integração horizontal

Horizontal integration

36. O reforço da cooperação entre as autoridades aduaneiras e outras autoridades de controlo de fronteiras dos Estados-Membros é um elemento fundamental do modelo de gestão integrada das fronteiras, para que as pessoas e as mercadorias sejam controladas através de abordagens de gestão e métodos de trabalho idênticos. Deve aprofundar-se a análise do conteúdo de um conceito de balcão único, no qual se integrariam plenamente as actividades das autoridades aduaneiras e de controlo de fronteiras, tendo em conta a avaliação, em curso, do futuro das alfândegas.

32. An improved cooperation between the relevant customs and other border control authorities of the Member States is a key element of the integrated border management model, whereby persons and goods are controlled using similar working methods and risk management approaches. A further analysis of the content of a single window concept, where the activities of border and customs authorities will be fully integrated with each other, should be pursued taking into account the on-going evaluation of the future of customs.

37. A Comissão lançará um estudo com o objectivo de identificar as melhores práticas dos Estados-Membros em matéria de cooperação entre agências. Para promover a cooperação no terreno, projectos-piloto a nível europeu poderiam explorar ainda mais o valor acrescentado resultante de uma maior coordenação das actividades das referidas autoridades. A Comissão recomenda que a FRONTEX, a Comissão e os Estados-Membros realizem operações conjuntas, lideradas pela FRONTEX/Comissão, em coordenação com projectos de cooperação de autoridades aduaneiras nacionais, isto é, a execução de dois projectos paralelos relativos ao controlo de pessoas e ao controlo de mercadorias, respectivamente, ao mesmo tempo e nos mesmos pontos de passagem das fronteiras.

33. The Commission will launch a study for the purpose of identifying best practices in Member States on inter-agency cooperation. To promote cooperation on the ground, pilot projects at European level could further explore the added value of deepened coordination of the activities between these authorities. The Commission recommends FRONTEX, the Commission and Member States to conduct FRONTEX/Commission-led joint operations in coordination with cooperation projects of national customs authorities, ie the implementation of two parallel projects on control of persons and on control of goods respectively at the same time and at the same border crossing points.

Vigilância de fronteiras – EUROSUR

Border surveillance - EUROSUR

38. Paralelamente ao presente relatório de avaliação, a Comissão apresenta uma comunicação que define um roteiro para o desenvolvimento e criação de um sistema europeu de vigilância de fronteiras. O papel da FRONTEX é crucial para o êxito da preparação de um sistema deste tipo, que inclui a criação de uma rede que integre todos os sistemas de vigilância marítima, como já foi referido no ponto deste relatório que trata da investigação e desenvolvimento.

34. In parallel with this current evaluation report the Commission presents a Communication outlining a roadmap for the development and setting up of a European Border Surveillance System. The role of FRONTEX is crucial for the successful preparation of such a system, including creating a network integrating all maritime surveillance systems, as already noted in the section devoted to research and development in this report.

39. Em termos mais operacionais, a FRONTEX podia assumir o papel de “centro” de um sistema aperfeiçoado de troca de informações operacionais em tempo real entre Estados-Membros. Por outro lado, facultar à FRONTEX o acesso a informações em matéria de vigilância de forma mais sistemática e estruturada poderia constituir a base de desenvolvimento de um “sistema de informações conduzido pela FRONTEX” tendo por alvo as fronteiras externas da UE.

35. In more operational terms FRONTEX could take on the role as a "hub" for an improved system of exchange of real-time, operational information between Member States. In addition, giving FRONTEX access to surveillance information in a more systematic and structured manner could serve as the basis for the development of a ‘FRONTEX intelligence led information system’ targeting the external borders of the EU.

Coordenação operacional

Operational coordination

40. A coordenação operacional já se revelou o instrumento essencial da União Europeia como meio para garantir a solidariedade operacional entre Estados-Membros e a canalização de recursos para as zonas das fronteiras externas com maiores necessidades. Como foi referido na avaliação de impacto que acompanha a proposta RABIT, a Comissão tenciona voltar à questão da criação de um sistema europeu de guarda de fronteiras, depois de analisar algumas experiências de funcionamento destas equipas. No entanto, há duas questões que obviamente se levantam desde já, relativas à organização da coordenação operacional a longo prazo no domínio das patrulhas marítimas.

36. Operational coordination has already proved itself the key instrument of the European Union in ensuring operational solidarity between Member States and channelling resources to the sections of the external border with the greatest needs. As stated in the impact assessment accompanying the RABIT proposal, the Commission intends to return to the question of a fully fledged European Border Guard system when experiences have been gathered on the functioning of those teams. It is nevertheless clear that two questions arise already at this stage concerning the organisation of operational coordination in the long term, as concerns maritime patrols.

41. Em primeiro lugar, como melhorar o sistema actual de atribuição de recursos para as zonas em causa. A Comissão analisará atentamente em que medida é que o equipamento e os recursos necessários podem ser disponibilizados pelos Estados-Membros, recorrendo aos mecanismos existentes, e o grau de reforço que o Fundo Europeu para as Fronteiras Externas pode representar a longo prazo para cada um dos Estados-Membros, com base nos riscos para as fronteiras externas.

37. Firstly, how the current system of allocating resources to those sections can be further improved. The Commission will keep under close review the extent to which sufficient equipment and human resources can be put at the disposal by Member States, using current mechanisms, and the degree of reinforcement that the European Borders Fund can provide in the longer term to individual Member States based on the risks at the external borders.

42. Em segundo lugar, a relação custo-eficácia dos mecanismos existentes carece de revisão a longo prazo, tendo em conta, por exemplo, os encargos administrativos decorrentes da coordenação do envio de equipamento e recursos humanos numa base ad hoc .

38. Secondly, the cost-effectiveness of the current mechanisms will need to be reviewed in the long-term also having regard to, for example, the administrative costs involved in ensuring the coordination of the deployment of assets and human resources on an ad hoc basis.

43. Os resultados das experiências práticas empreendidas contribuirão para definir uma estratégia de longo prazo, que deverá considerar em que medida é que a coordenação dos recursos dos Estados-Membros deve ser substituída pela nomeação de guardas de fronteira e a atribuição de equipamento de modo permanente. Uma afectação desta natureza pode implicar a revisão das normas que prevêem os poderes executivos dos membros das equipas RABIT e agentes convidados e a análise da eventual contratação de guardas de fronteira pela FRONTEX e/ou da eventual aquisição e/ou locação financeira de equipamento para utilizar nas operações permanentes.

39. Further practical experiences will feed into a long-term strategy which will need to consider to what extent coordination of Member States' resources should be replaced with the assignment of border guards and equipment on a permanent basis. A deployment of that nature may call for reviewing the legal framework as concerns the executive powers of the members of RABITs teams and guest officers, and for assessing whether FRONTEX should employ border guards itself and/or whether it should acquire and/or lease equipment for the purpose of permanent operations.

IV. CONCLUSÕES

IV. CONCLUSIONS

44. A Comissão convida o Conselho a dar prioridade ao debate das recomendações de curto prazo apresentadas no presente relatório, tendo em conta a necessidade de maximizar, o mais rapidamente possível, o contributo da FRONTEX para a gestão das fronteiras marítimas meridionais da União, em especial. As recomendações relativas ao papel da FRONTEX no Eurosur devem igualmente ser analisadas de forma prioritária, com base na comunicação separada apresentada pela Comissão sobre a criação deste sistema.

40. The Commission invites the Council to prioritise a discussion on the recommendations of a short-term nature put forward in this report, having regard to the need to maximise as soon as possible the contribution of FRONTEX for the management of in particular the southern maritime borders of the Union. The recommendations related to the role of FRONTEX in Eurosur should also be taken forward with priority based on the separate Communication presented by the Commission on the establishment of such a system.

45. Partindo desses elementos, deve ser lançado um debate aprofundado sobre a estratégia de longo prazo que a União deve seguir relativamente ao papel da FRONTEX no desenvolvimento de um modelo de gestão integrada das fronteiras, incluindo o mecanismo de cooperação reforçada com países terceiros, que assegure uma gestão cabal dos fluxos migratórios.

41. On that basis an in-depth discussion should be launched on the longer term strategy to be pursued by the Union with regard to the role FRONTEX is expected to play in the development of the integrated border management model, including the reinforced cooperation mechanism with third countries, and in ensuring a sound management of migration flows.

46. Conhecidos os resultados não só destes debates como também da avaliação independente a realizar nos termos do artigo 33.º do Regulamento FRONTEX, a Comissão ponderará a oportunidade de apresentar propostas legislativas de alteração deste diploma. A longo prazo, terá em conta os resultados da aplicação de novas regras de atribuição de poderes executivos aos membros das equipas RABIT e agentes convidados, a fim de analisar a necessidade de rever o quadro normativo geral que rege as operações coordenadas pela FRONTEX.

42. Taking into account the outcome of these discussions and the results of the independent evaluation to be carried out pursuant to Article 33 of the FRONTEX Regulation, the Commission will consider presenting legislative proposals to amend the FRONTEX Regulation. In the longer term it will take into account future experiences gained in relation to the new rules on executive powers of members of RABIT teams and guest officers in order to review the need for revisiting the overall legal framework for operations coordinated by FRONTEX.

[1] OJ L 349, 25.11.2004, p. 1.

[1] JO L 349 de 25.11.2004, p. 1.

[2] OJ C 198, 12.8.2005, p. 1.

[2] JO C 198 de 12.8.2005, p. 1.

[3] As modified by Regulation (EC) No 863/2007 of the European Parliament and the Council establishing a mechanism for the creation of Rapid Border Intervention Teams ("RABITs Regulation") (OJ L 199, 31.7.2007, p. 30).

[3] Com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.º 863/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, que estabelece um mecanismo para a criação de equipas de intervenção rápida nas fronteiras (“Regulamento RABIT”), (JO L 199 de 31.7.2007, p. 30).

[4] OJ L 83, 1.4.2005, p. 48.

[4] JO L 83 de 1.4.2005, p. 48.