COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL - Les responsabilités respectives des Etats membres et de la Commission dans la gestion partagée des Fonds structurels et du Fonds de cohésion - Situation actuelle et perspectives pour la nouvelle période de programmation après 2006

Bruxelles, den 06.09.2004

I. Executive Summary.

KOM(2004)580 endelig

Cette communication répond à l'engagement pris par la Commission dans la «Synthèse des rapports annuels d'activité 2002 des Directions générales et services» [1] d'effectuer une analyse juridique des responsabilités de la Commission et des Etats membres pour la gestion partagée du budget des Communautés européennes, et de clarifier les procédures à travers lesquelles la Commission, en coopération avec les Etats membres, peut s'acquitter de sa responsabilité générale d'exécution du budget [2].

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

[1] COM(2003) 391 final du 9.07.2003, action 5.3.3.C

Medlemsstaternes og Kommissionens ansvar i forbindelse med den delte forvaltning af strukturfondene og SamhørighedsfondenNuværende situation og perspektiver for den nye programmeringsperiode efter 2006

I . RESUMÉ

[2] Ibid., action 5.3.3 A.

Denne meddelelse er en opfølgning af Kommissionens tilsagn i meddelelsen ”Sammenfatning af generaldirektoraternes og tjenestegrenenes årlige aktivitetsrapporter for 2002”[1] om at foretage en juridisk analyse af Kommissionens og medlemsstaternes ansvar i forbindelse med den delte forvaltning af De Europæiske Fællesskabers budget og at klarlægge de procedurer, hvorved Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne kan løfte sit overordnede ansvar for gennemførelsen af budgettet[2].

I meddelelsens første del (Afsnit II) redegøres der for Kommissionens fortolkning af de gældende bestemmelser om strukturfondene og Samhørighedsfonden med henblik på at klarlægge de enkelte parters ansvar i forbindelse med den delte forvaltning. Ifølge Kommissionen gør de gældende bestemmelser det muligt at forene varetagelsen af de forpligtelser, der påhviler den med hensyn til budgetgennemførelsen, med det særlige træk ved EU’s samhørighedspolitik og dens forvaltning, nemlig at det i henhold til Rådets forordninger i første række er medlemsstaterne, som har ansvaret for forvaltning og opfølgning af og løbende finansiel kontrol med fondenes midler. Under den eksisterende struktur er det fastsat, hvordan Kommissionen i overensstemmelse med sit overordnede ansvar kan sikre sig, at der anvendes velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer. Hvis Kommissionen under efterfølgende revision finder mangler ved revisions- og kontrolsystemerne, vurderes risikoen for uregelmæssige udgifter, og der anvendes passende finansielle korrektioner. De foranstaltninger, der iværksættes af Kommissionen for at efterleve disse bestemmelser, beskrives i denne meddelelse.

Dans sa première partie (Titre II), la communication donne l'interprétation de la Commission sur la réglementation en vigueur dans le domaine des Fonds structurels et du Fonds de cohésion afin de clarifier les responsabilités de chaque acteur de la gestion partagée. La Commission considère que la réglementation en vigueur permet de concilier, d'une part, les obligations lui incombant en matière d'exécution du budget et, d'autre part, la particularité de la politique de cohésion de l'Union et de son système de gestion qui, en vertu des règlements du Conseil, confère aux Etats membres en premier ressort la responsabilité de la gestion, du suivi et du contrôle financier quotidien des ressources des Fonds. L'architecture existante prévoit les modalités à travers lesquelles pour s'acquitter de sa responsabilité générale, la Commission s'assure de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle . Si, par la suite, le travail d'audit de la Commission devait identifier des déficiences dans les systèmes d'audit et de contrôle, le risque de dépenses irrégulières serait déterminé et les corrections financières appropriées seraient appliquées. Les mesures entreprises par la Commission pour se conformer à ces dispositions sont décrites par la présente communication.

Denne problematik er særlig relevant, når det tages i betragtning, at de medlemsstater, der tiltrådte Den Europæiske Union i maj 2004, forpligtede sig til at etablere egnede forvaltnings- og kontrolsystemer for at sikre, at fællesskabsbevillingerne anvendes effektivt i forbindelse med deres første gennemførelse af strukturfonds- og samhørighedsforanstaltningerne[3].

La pertinence de cette problématique est renforcée par l'obligation pesant sur les Etats membres ayant adhéré à l'Union en mai 2004 de mettre en place des systèmes de gestion et de contrôle adéquats afin de garantir que leur première mise en oeuvre des Fonds structurels et du Fond de cohésion permette une utilisation efficace des crédits communautaires. [3]

Det andet formål med denne meddelelse (Afsnit III) er at specificere de generelle retningslinjer, der lå til grund for Kommissionens udarbejdelse af de lovgivningsforslag, der blev vedtaget den 14. juli 2004[4] for perioden 2007-2013, og som havde til formål generelt at øge gennemførelsesforanstaltningernes kohærens, komplementaritet og effektivitet, herunder at klarlægge de samarbejdsforpligtelser, der påhviler medlemsstaterne, og konsekvenserne af manglende opfyldelse af de gældende forpligtelser.

[3] COM(2003)433 final, Communication de la Commission au Parlement et au Conseil relative à la mise en oeuvre des engagements pris par les Pays d'adhésion dans le cadre des négociations d'adhésion concernant le chapitre 21- politique régionale et coordination des instruments sectoriels.

II. JURIDISK ANALYSE AF KOMMISSIONENS OG MEDLEMSSTATERNES ANSVAR

Den delte forvaltning, som er omhandlet i artikel 53 i finansforordningen[5], er en af de måder, som Kommissionen anvender til gennemførelsen af fællesskabsbudgettet. Denne opgave påhviler Kommissionen, idet den i henhold til traktatens artikel 274 gennemfører budgettet på eget ansvar ” i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning”, og medlemsstaterne ” samarbejder med Kommissionen med henblik på at sikre, at bevillingerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning .”

Le second objectif de cette communication ( Titre III) consiste à spécifier quelles sont les orientations générales qui ont guidé la Commission dans la préparation de ses propositions législatives, adoptées le 14 juillet 2004 [4] et visant la période 2007-2013, l'objectif étant d'augmenter la cohérence, la complémentarité et l'efficacité de l'architecture globale du système de mise en oeuvre, y inclus la clarification des obligations de coopération qui incombent aux Etats membres et les conséquences pour ces derniers du non respect des règles.

Artikel 274 angiver ikke præcist Kommissionens ansvar i forbindelse med de enkelte forvaltningsmåder, og det overordnede ansvar for budgettets gennemførelse påhviler derfor Kommissionen.

[4] « Proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales sur le Fonds Européen de Développement et Régional, le Fonds Social Européen et le Fonds de Cohésion », présentée par la Commission, COM(2004)492 final du 14.07.2004

De måder, hvorpå Kommissionen skal varetage dette ansvar i forbindelse med den delte forvaltning af fondene, og medlemsstaternes forpligtelser er fastsat i lovgivningen for de enkelte sektorer.

II. Analyse juridique des responsabilités de la Commission et des Etats membres.

Hvad angår strukturfondene og Samhørighedsfonden, anvendes der i henhold til lovgivningen delt forvaltning til gennemførelsen af fællesskabsbudgettet, og Kommissionen har ingen skønsbeføjelse til at vælge en anden gennemførelsesmåde og ” har ikke mulighed for at handle på anden måde end den, der er fastsat i sektorlovgivningen [6] ” .

La gestion partagée, définie à l'article 53 du règlement financier [5], est un des modes à travers lesquelles la Commission exerce la tâche d'exécution du budget communautaire. Cette tâche lui incombe en vertu de l'article 274 du traité : « la Commission exécute le budget[...] sous sa propre responsabilité et dans la limite des crédits alloués, conformément au principe de la bonne gestion financière. Les Etats membres coopèrent avec la Commission pour faire en sorte que les crédits soient utilisés conformément aux principes de la bonne gestion financière. »

I overensstemmelse med den generelle forpligtelse til loyalt samarbejde (artikel 274 og artikel 10 i traktaten) er medlemsstaterne for deres vedkommende forpligtede til at samarbejde med Kommissionen for at sikre anvendelsen af bevillingerne efter principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning. Desuden pålægger traktatens artikel 280 medlemsstaterne at træffe de ” samme foranstaltninger til bekæmpelse af svig, der skader Fællesskabets finansielle interesser, som til bekæmpelse af svig, der skader deres egne finansielle interesser.”

[5] Règlement (CE, Euratom) n°1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes, JO L 248 du 16.09.2002, p.1.

Finansforordningens artikel 53, som omhandler gennemførelse af budgettet, fastsætter i stk. 3 og 5 de generelle principper for budgetgennemførelsen på alle de områder, hvor der anvendes delt forvaltning. Det er for det første fastsat, at når ”Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, overdrages der budgetgennemførelsesopgaver til medlemsstaterne efter bestemmelserne i afsnit I og II i anden del” og for det andet, at Kommissionen ved delt forvaltning, for at sikre sig, at midlerne anvendes i overensstemmelse med de gældende bestemmelser, anvender sådanne procedurer for regnskabsafslutning eller regler for beregning af finansielle korrektioner, ” at den kan påtage sig sit endelige ansvar for gennemførelsen af budgettet i henhold til EF-traktatens artikel 274 og Euratom-traktatens artikel 179 ”.

Artikel 155 til 159 i finansforordningen fastsætter, at bestemmelserne i denne forordning anvendes på udgifter, der er afholdt inden for rammerne af navnlig strukturfondene og Samhørighedsfonden med forbehold af udtrykkeligt nævnte undtagelser. Disse undtagelser vedrører betalinger foretaget af Kommissionen, automatiske frigørelser, aspekter vedrørende forvaltning og udvælgelse af projekter samt kontrolmetoder, forudsat at Rådets sektorlovgivning indeholder bestemmelser herom.

Quelque soit le mode de gestion, l'article 274 du traité ne distinguant pas la responsabilité de la Commission en fonction dudit mode de gestion, la responsabilité générale pour l'exécution du budget incombe à la Commission.

A. Bestemmelserne for perioden 2000-2006. Decentralisering – Partnerskab - Samarbejde

Les modalités à travers lesquelles la Commission doit s'acquitter de cette responsabilité dans le contexte de la gestion partagée des Fonds, ainsi que les obligations incombant aux Etats membres, sont établies dans la législation sectorielle.

Ved forordning (EF) nr. 1260/1999[7], som er grundforordningen for strukturfondene, og forordning (EF) nr. 1164/94[8] om oprettelse af Samhørighedsfonden har Rådet fastlagt retningslinjer for forvaltning af fondene. For så vidt angår strukturfondene er det i lovgivningen fastsat, at den indsats, der gøres med strukturfondene og EUGFL’s garantisektion i forbindelse med udvikling af landdistrikter ” supplerer eller skal bidrage til medlemsstaternes indsats ” (betragtning 27 i forordning (EF) nr. 1260/1999) og derfor bør betragtes som ” et supplement til de tilsvarende nationale aktioner eller som et bidrag dertil ” (artikel 8, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1260/1999). I forbindelse med udvikling af landdistrikter ydes bistanden fra strukturfondene og EUGFL's garantisektion gennem medfinansiering af foranstaltninger, der er truffet beslutning om på nationalt eller regionalt niveau. Det tydeligste udtryk for dette princip er additionaliteten (artikel 11 i forordning (EF) nr. 1260/1999).

Dans le cadre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion, la gestion partagée est le mode d'exécution du budget communautaire, choisi par le législateur, sans que la Commission ait un pouvoir discrétionnaire de choisir un autre moyen d'exécution et «n'ait d'autre possibilité d'agir que celle qui est établie dans la législation sectorielle» [6].

Uden at sætte spørgsmålstegn ved Kommissionens ansvar for budgetgennemførelsen, som er fastsat i EF-traktaten, fastsætter forordning (EF) nr. 1260/1999 for strukturfondenes vedkommende retningslinjer for decentral budgetgennemførelse, som hviler på partnerskab og samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaten. Det samme gør sig gældende for forordning (EF) nr. 1164/94 om Samhørighedsfonden.

[6] Point 14 c) de la Résolution du PE contenant les observations qui font partie intégrante de la décision concernant la décharge sur l'exécution du budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2002 (Commission) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003-2003/2210 (DEC)). A5-0200/2004 du 21.04.2004.

Hvad angår kontrol, bygger sektorlovgivningen på to søjler: for det første et sæt bestemmelser, der gør det muligt for Kommissionen at sikre sig, at medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer er i overensstemmelse med reglerne, for det andet et sæt bestemmelser om finansielle korrektioner, der skal tages i brug, hvis der ved revisioner påvises uregelmæssigheder.

For så vidt angår kontrollen med, om der findes velfungerende nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, henvises der til de relevante bestemmelser i artikel 38 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 5 og 6 i forordning (EF) nr. 438/2001[9], artikel 12 og artikel G i bilag II til Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 og til artikel 5 i forordning (EF) nr. 1386/2002[10] [11].

Les Etats membres, pour leur part, ont une obligation de coopération avec la Commission en vue d'assurer l'utilisation des crédits conformément aux principes de bonne gestion financière, traduction de l'obligation générale de coopération loyale (article 274 et article 10 du traité). De plus l'article 280 du traité impose aux Etats membres de prendre «les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu'ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leur propres intérêts financiers».

Mekanismerne til finansielle korrektioner i forbindelse med strukturfondsforanstaltningerne er omhandlet i artikel 39 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og i forordning (EF) nr. 448/2001[12], og uddybet nærmere i Kommissionens beslutning 2001 K(2001) 476 af 2. marts 2001 (ikke oversat til dansk) om retningslinjer for, hvilke principper, kriterier og vejledende satser Kommissionens tjenestegrene skal anvende ved fastsættelse af finansielle korrektioner som omhandlet i artikel 39 i forordning (EF) nr. 1260/99.

L'article 53 du règlement Financier relatif aux modes d'exécution du budget établit à ses paragraphes 3 et 5 les principes généraux de fonctionnement applicables à tous les domaines budgétaires gérés à travers la gestion partagée. Il s'agit premièrement du fait que «lorsque la Commission exécute le budget de façon partagée, des tâches d'exécution du budget sont déléguées à des Etats membres conformément aux dispositions des titres I et II de la deuxième partie »; et deuxièment que « dans les cas de gestion partagée[...], afin de s'assurer de l'utilisation des fonds conformément à la réglementation applicable, la Commission met en oeuvre des procédures d'apurement des comptes ou des mécanismes de corrections financières lui permettant d'assumer sa responsabilité finale dans l'exécution du budget conformément à l'article 274 du traité CE et à l'article 179 du traité Euratom.».

Artikel 38, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999 fastsætter, at Kommissionen kan foretage kontrol på stedet, f.eks. stikprøvekontrol, eller anmode medlemsstaterne om selv at gennemføre en sådan kontrol. Denne kontrol har til formål at sikre, at der findes velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer eller at overvåge individuelle finansierede foranstaltninger. Desuden fastsætter artikel 5 og 6 i forordning (EF) nr. 438/2001, at medlemsstaterne senest tre måneder efter vedtagelsen af foranstaltningen forelægger Kommissionen en beskrivelse af de forvaltnings- og kontrolsystemer, der skal anvendes, og at Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne sikrer sig, at disse systemer er i overensstemmelse med den pågældende rådsforordning. Der skal regelmæssigt føres kontrol med, hvordan systemet fungerer. Kommissionen og medlemsstaterne samordner på grundlag af bilaterale administrative aftaler kontrolmetoderne og –gennemførelsen og udveksler oplysninger om kontrolresultaterne. Samarbejdet fortsætter i løbet af hele programmeringsperioden med evalueringer, som foretages mindst en gang om året på møder mellem nationale revisorer og fællesskabsrevisorer. Artikel 38 fastsætter desuden, at der skal gennemføres finansielle korrektioner, hvis de oplyste udgifter i forbindelse med en mellemliggende betaling er behæftet med en væsentlig uregelmæssighed, som ikke er blevet opdaget, mens artikel 39, stk. 2, beskriver den procedure, der skal følges, når Kommissionen konstaterer mangler ved systemerne. Denne procedure indebærer, at betalingerne suspenderes, og at Kommissionen om nødvendigt efterfølgende gennemfører finansielle korrektioner.

Les articles 155 à 159 du règlement financier quant à eux, prévoient que les dispositions générales dudit règlement s'appliquent aux dépenses effectuées dans le cadre notamment des Fonds structurels et du Fonds de cohésion sous réserve des dérogations expressément évoquées. Ces dérogations concernent les paiements par la Commission, les dégagements d'office, les aspects concernant la gestion et la sélection des projets ainsi que les modalités de contrôle, pourvu que la réglementation sectorielle du Conseil contienne des dispositions à cet effet.

Der er ved forordning (EF) nr. 1164/94 og gennemførelsesbestemmelserne hertil fastsat en lignende ordning til forvaltning af Samhørighedsfonden[13].

A. La réglementation 2000/2006. Décentralisation - Partenariat - Coopération

B. Ansvarsfordeling

A travers le règlement (CE) n°1260/1999 [7], qui est le règlement de base des Fonds structurels et le règlement (CE) n°1164/94 [8], qui institue le Fonds de cohésion, le Conseil a créé l'architecture du mode de gestion des Fonds. En particulier, en ce qui concerne les Fonds structurels, le législateur a décidé que l'action des Fonds structurels et du FEOGA -garantie pour les mesures de développement rural «est complémentaire de celle menée par les Etats membres ou vise à y contribuer» (considérant 27 du règlement (CE) n°1260/1999) et doit donc être considérée comme «des compléments des actions nationales correspondantes ou des contributions à celle-ci» (article 8, paragraphe 1, du règlement (CE) n°1260/1999). A cette fin, les Fonds structurels et le FEOGA -garantie pour les mesures de développement rural interviennent en cofinancement d'actions décidées au niveau national ou régional. La traduction la plus manifeste de ce principe est l'additionnalité (article 11 du règlement (CE) n°1260/1999).

1. Inden for denne decentrale struktur har medlemsstaten et ansvar på tre forskellige niveauer.

[7] Règlement (CE) n°1260/1999 du Conseil du 21 juin 1999 portant disposition générales sur les Fonds structurels, JO L 161 du 26.6.1999, p.1. Règlement modifié en dernier lieu par l'Acte d'Adhésion 2003, JO L 236 du 23.09.2003.

a) Den er garant for en forsvarlig forvaltning af fællesskabsmidlerne, som den varetager i samarbejde med Kommissionen, og er i første række ansvarlig for en forsvarlig finansiel gennemførelse gennem:

- forvaltningsmyndigheden, som har ansvaret for ”korrekt gennemførelse af operationer herunder iværksættelse af interne kontrolforanstaltninger, der er i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning”, for at reagere på de bemærkninger eller anmodninger om ændring af systemet til forvaltning, opfølgning og kontrol, som fremsættes af Kommissionen, overensstemmelse mellem foranstaltninger og Fællesskabets politikker samt indsamling af oplysninger eller udarbejdelse af rapporter, der er nødvendige for, at Kommissionen kan følge programmets gennemførelse (artikel 34, stk. 1)

[8] Règlement (CE) n°1164/94 du Conseil du 16 mai 1994 instituant le Fonds de cohésion, JO L 130 du 25 .5.1994, p.1. Règlement modifié en dernier lieu par l'Acte d'Adhésion 2003, L 236 du 23.09.2003.

- betalingsmyndigheden, som attesterer udgifterne (artikel 32, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel D, stk. 2, i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94), og sikrer sig, at forvaltningsmyndigheden og de formidlende organer har efterlevet bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1260/1999 (artikel 9 i forordning (EF) nr. 438/2001) eller forordning (EF) nr. 1164/94 (artikel 8 i forordning (EF) nr. 1386/2002)

- sin deltagelse i forbedring af overslag over anvendelsen af finansielle ressourcer og afholdelse af udgifter ved indsendelse af overslag

Sans remettre en cause la responsabilité de la Commission pour l'exécution du budget établie par le traité CE, le règlement (CE) n°1260/1999 définit, dans le cadre des Fonds structurels, l'architecture des modalités de mise en oeuvre de l'exécution du budget comme étant basée sur une structure décentralisée s'appuyant sur le partenariat et la coopération entre la Commission et l'Etat membre. Il en est de même du règlement (CE) n°1164/94 pour le Fonds de cohésion.

- anvendelse af relevante nationale regler for støtteberettigelse, hvis der ikke findes fællesskabsregler (betragtning 41 og artikel 30 i forordning (EF) nr. 1260/1999)

La législation sectorielle, pour ce qui est des contrôles, se fonde sur deux piliers, d'une part un ensemble de dispositions permettant à la Commission de s'assurer de la conformité des systèmes de gestion et de contrôle des Etats membres, et d'autre part un autre ensemble de règles visant à définir les modalités des corrections financières à appliquer lorsque suite à des audits des irrégularités sont détectées.

- ansvar for forhåndsevaluering af planer, foranstaltninger og programtillæggene (artikel 41, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1260/1999) samt midtvejsevalueringen og dens ajourføring (artikel 42, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1260/1999).

En ce qui concerne l'assurance de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes nationaux de gestion et de contrôle, les dispositions réglementaires applicables sont énumérées à l'article 38 du règlement (CE) n°1260/1999 ainsi qu'aux articles 5 et 6 du règlement(CE) n° 438/2001 [9], et aux articles 12 et G de l'Annexe II du règlement (CE) du Conseil n° 1164/94 ainsi qu'à article 5 du règlement (CE) n° 1386/2002 [10]. [11].

b) Medlemsstaterne er i første række ”ansvarlige for den finansielle kontrol med interventionerne” i henhold til artikel 38 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 12 i forordning (EF) nr. 1164/94, og den opgave varetages bl.a. ved at:

[9] Règlement (CE) n° 438/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle du concours octroyé au titre des Fonds structurels, JO L 63 du 03.03.2001 p. 21

- sikre, at der er etableret forvaltnings- og kontrolsystemer, og at de anvendes på en sådan måde, at fællesskabsmidlerne anvendes effektivt og regelmæssigt og ved at indsende systembeskrivelser til Kommissionen

- attestere udgifterne og sikre sig, at de er i overensstemmelse med fællesskabsretten, og at anvendelsen af fondsmidlerne er i overensstemmelse med principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning (artikel 38, stk. 1, litra g), i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 12, stk. 1, litra c), i forordning (EF) nr. 1164/94)

[10] Règlement (CE) n° 1386/2002 de la Commission du 29 juillet 2002 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1164/94 du Conseil en ce qui concerne les systèmes de gestion et de contrôle et la procédure de mise en oeuvre des corrections financières relatifs au concours du Fonds de cohésion (JO L 201 du 31.07.2002, p.5).

- træffe de korrigerende foranstaltninger, der kræves af Kommissionen (artikel 38, stk. 4, i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel G, stk. 1, i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94)

- fremlægge en sluterklæring fra et uafhængigt organ ved afslutningen af strukturfondsinterventionen eller samhørighedsfondsprojektet.

[11] L'objectif de s'assurer de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle, rappelé à l'article 35 du règlement de la Commission portant modalités d'application du Règlement financier est atteint en ce qui concerne le Fonds de cohésion et les Fonds structurels, à travers les dispositions mentionnées de la législation sectorielle (règlement (CE, Euratom) n°2342/2002 de la Commission du 23 décembre 2002 (JO L 357 du 31.12.2002).

c) Som fastsat i artikel 39 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 12, stk. 1, litra h), i forordning (EF) nr. 1164/94 er medlemsstaterne endelig i første række ansvarlige for at forfølge og korrigere uregelmæssigheder og lovovertrædelser.

2. I forhold til medlemsstaternes ansvar er Kommissionens ansvar defineret på en sådan måde, at den kan udøve sit ansvar i forbindelse med budgetgennemførelsen gennem kontrol med, om medlemsstaterne varetager deres opgaver på en tilfredsstillende måde. Med henblik herpå og for at sikre efterlevelse af traktaten og retsakter udstedt af Fællesskabets institutioner intervenerer Kommissionen navnlig på fire niveauer med henblik på:

Les mécanismes de correction financière pour les Fonds structurels sont décrits à l'article 39 du règlement (CE) n° 1260/1999 ainsi que par le règlement (CE) n°448/2001 [12] et sont explicitées par la décision de la Commission du 2 mars 2001 C(2001) 476 portant sur les orientations définissant les principes, critères et barèmes indicatifs à appliquer par les services de la Commission pour la détermination des corrections financières visées à l'article 39 du règlement (CE) n° 1260/99.

- at træffe de afgørelser, der er nødvendige for gennemførelsen af strukturfondsforanstaltningerne, når betingelserne i bestemmelserne er opfyldt (artikel 28 og 30 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 10 i forordning (EF) nr. 1164/94)

[12] Règlement (CE) n° 448/2001 de la Commission du 2 mars 2001 fixant les modalités d'application du règlement (CE) n° 1260/1999 du Conseil en ce qui concerne la procédure de mise en oeuvre des corrections financières applicables au concours octroyé au titre des Fonds structurels (JO n° L 64 du 06.03.2001 p. 13)

- i samarbejde med medlemsstaterne at sikre sig, at der er etableret velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer, hvilket kan indebære kontrol på stedet, navnlig stikprøvekontrol, af operationer og forvaltningssystemer, eller at medlemsstaterne anmodes om selv at gennemføre disse kontroller på stedet (artikel 38, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel 5 og 6 i forordning (EF) nr. 438/2001 for strukturfondenes vedkommende, artikel G i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94 og artikel 5 i forordning (EF) nr. 1386/2002)

- at sikre sig, at interventionerne er effektive:- ved evaluering af, hvordan gennemførelsen af interventionerne forløber i forhold til de opstillede mål, gennem årsrapporter og en endelig rapport ved interventionernes afslutning (artikel 37 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel F i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94) og deres årlige gennemgang (artikel 34, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1260/1999)- ved på det finansielle område navnlig at anvende automatisk frigørelse, ved suspension af betalinger, når bestemmelserne ikke efterleves, ved fastsættelse og eventuelt iværksættelse af korrigerende foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre forsvarlig finansiel gennemførelse af interventionen (artikel 31, 32 og 38 i forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår strukturfondene, artikel C, stk. 5, og artikel G i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94 for Samhørighedsfondens vedkommende) og- ved evaluering af resultaterne (artikel 42, 43 og 44 i forordning (EF) nr. 1260/1999)

Plus particulièrement, l'article 38, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1260/1999 prévoit que la Commission puisse effectuer des contrôles sur place, notamment par sondage, ou demander aux Etats membres d'effectuer de tels contrôles. Ces contrôles visent à s'assurer de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle ou à contrôler des opérations individuelles financées. De plus, les articles 5 et 6 du règlement (CE) n° 438/2001 prévoient que la Commission reçoive de la part des Etats membres au plus tard trois mois après l'adoption de l'intervention une descriptions sur les systèmes de gestion et de contrôle mis en place, et qu'elle s'assure en coopération avec l'Etat membre que ces systèmes satisfont aux normes du règlement concerné du Conseil. Des réexamens du fonctionnement du système doivent être effectués de façon régulière. Sur base des arrangements administratifs bilatéraux, la Commission et les Etats membres coordonnent la méthodologie et la mise en oeuvre des contrôles et s'échangent leurs résultats. La coopération continue tout au long de la période de programmation à travers des examens qui ont lieu au moins une fois par an lors de réunions entre auditeurs nationaux et communautaires. Le même article prévoit les corrections financières en cas de détection d'une irrégularité grave entachant les dépenses incluses dans un paiement intermédiaire et qui n'aurait pas été détectée, tandis que l'article 39 (2) définit la procédure à suivre lors de la constatation par la Commission de défaillance des systèmes, sous la forme de suspension des paiements dans un premier temps suivie si nécessaire de corrections financières nettes par la Commission.

- at gennemføre kontrol og revision på stedet af operationer og systemer, navnlig ved stikprøver, uden at dette berører den kontrol, der gennemføres af medlemsstaterne, og anvende finansielle korrektioner, når der konstateres uregelmæssigheder og mangler, og når medlemsstaten ikke har gennemført finansielle korrektioner (artikel 38 og 39 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel G og H i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94).

Une architecture similaire est prévue pour la gestion du Fonds de cohésion à travers le règlement (CE) n° 1164/94 et ses modalités d'application [13].

C. En nødvendig afklaring af Kommissionens ansvarsområde

[13] Article 12 du règlement (CE) n°1164/94 et article 5 du règlement (CE) n° 1386/2002.

Det må konstateres, som også Europa-Parlamentet gjorde opmærksom på i sin beslutning om decharge fra 2002[14], at Revisionsretten i flere år i sine revisionserklæringer om regnskabernes rigtighed har påpeget, at de underliggende transaktioner ofte er behæftet med fejl, navnlig på de områder, der er omfattet af delt forvaltning. Selv om de to nævnte institutioner hverken anser det for realistisk eller foreneligt med delt forvaltning som den er beskrevet i sektorlovgivningen, at Kommissionen skal have til opgave at opdage alle fejl og alle uregelmæssigheder, som betalingerne er behæftet med, ligger det imidlertid fast, at de nævnte institutioner har identificeret systemernes svagheder og tilskyndet Kommissionen til at træffe foranstaltninger til forbedring af sit tilsyn med kontrolsystemerne.

Revisionsretten fremlægger således i sin udtalelse nr. 2/2004[15] nogle interessante ideer til, hvordan den mener Kommissionen bør varetage sit ansvar for budgettets gennemførelse, og de ligger meget tæt op ad Kommissionens egen opfattelse. Den fastlægger grundprincipperne for kontrollen med fællesskabsbudgettet på alle niveauer med uændrede retsregler samt de retningslinjer, som kunne være gældende ved fastlæggelse af nye lovgivningsrammer.

B. La répartition des responsabilités

Revisionsretten fastslår som udgangspunkt, at intet system " med rimelighed kan forventes at give sikkerhed for, at alle transaktioner er korrekte" eller at det er urealistisk at tro, at interne kontrolsystemer kan ” garantere eller give sikkerhed for, at alle transaktioner er fuldt ud lovlige og formelt rigtige”. Den mener derfor, at kontrollerne bør være præget af et rimeligt forhold mellem omkostninger og effektivitet: ” De samlede omkostninger forbundet med kontrollen skal stå i rimeligt forhold til det samlede udbytte, den giver, både pengemæssigt og politisk.” Den mener også, at Kommissionen burde føre tilsyn med, hvordan kontrolsystemerne fungerer, dels gennem definition af mindstekrav til kontrolsystemerne, dels ved at sikre kohærens mellem de mål, der skal nås, og virkeliggørelsen af disse i alle faser, nationalt og på fællesskabsplan.

1. Dans cette structure décentralisée, l'Etat membre assume trois niveaux de responsabilité.

Kommissionen, der er opmærksom på anbefalingerne fra de to institutioner, som har til opgave at kontrollere gennemførelsen af budgettet, har allerede udviklet de nødvendige redskaber til koordinering af sin indsats med medlemsstaterne indsats. Efter konstateringen af de vanskeligheder, der var med udvikling og ibrugtagning af disse redskaber i medlemsstaterne i programmeringsperioden 1994-1999, har Kommissionen i gennemførelsesbestemmelserne vedrørende strukturfondene og Samhørighedsfonden fastsat de betingelser, som den finder nødvendige for at kunne råde over kontrolprocedurer, der gør det muligt for den på sigt at have rimelig sikkerhed for regelmæssigheden af de transaktioner, der gennemføres af medlemsstaterne.

a) Il est le garant de la bonne gestion des ressources communautaires qu'il exerce dans le cadre de la coopération avec la Commission et il assume la responsabilité de la bonne exécution financière de premier ressort par l'intermédiaire de :

Hertil kommer, at Kommissionen i overensstemmelse med artikel 38 i forordning (EF) nr. 1260/1999 og artikel G i bilag II til forordning (EF) nr. 1164/94 har fremmet indgåelse af administrative aftaler om revision med medlemsstaterne for at styrke koordineringen af kontrollerne mellem Kommissionen og de berørte medlemsstater, forbedre kontrolresultaterne samt med henblik på anvendelse af fælles revisionsmetoder. Inden for rammerne af forenklingsprocessen[16] har Kommissionen desuden opfordret medlemsstaterne til at gøre en fælles indsats for i god tid at udveksle detaljerede oplysninger om årlige kontrolprogrammer for at undgå overlapninger og dobbeltarbejde. Hvad angår de medlemsstater, der tiltrådte EU i maj 2004, vil de nævnte bestemmelser i lovgivningen om strukturfondene og Samhørighedsfonden blive anvendt i forlængelse af det samarbejde, der blev iværksat ved hjælp af førtiltrædelsesinstrumenterne[17].

* L'autorité de gestion, qui est responsable de «la régularité des opérations, notamment des mesures de contrôle interne compatibles avec les principes de bonne gestion financière », ainsi que de la réaction aux observations ou demandes correctives du système de gestion, de suivi et de contrôle requises par la Commission, de la compatibilité des opérations avec les politiques communautaires ainsi que de l'établissement des données ou rapports nécessaires au suivi du programme par la Commission (article 34, paragraphe 1 ) ;

Kommissionen har endvidere udviklet begrebet tillidskontrakt for forholdet mellem denne og medlemsstaterne. Tillidskontrakten er et frivilligt tilsagn fra medlemsstaterne, som skal sikre Kommissionen, at der iværksættes de foranstaltninger, som er nødvendige for at kunne føre kontrol med regelmæssigheden af de underliggende transaktioner, og den udgør således en global tilgang til kontrol vedrørende et givet program eller en given fond eller region i overensstemmelse med en revisionsstrategi, der er godkendt af Kommissionen, og en øget årlig indberetning af resultaterne af denne revision. En sådan kontrakt er ligeledes betinget af, at Kommissionen forudgående har sikret sig, at de etablerede systemer efterlever lovgivningen. Denne kontrakt gør det muligt for Kommissionen at have tillid til medlemsstaterne, ikke ved at der tilføjes nye krav i bestemmelserne, men derimod ved anvendelse af en metode, der samordnes mellem Kommissionen og medlemsstaten. En sådan fremgangsmåde er dog ikke brugbar, hvis det konstateres, at medlemsstaten ikke opfylder sine forpligtelser.

* L'autorité de paiement, qui certifie les dépenses (article 32 paragraphe 3 du règlement (CE) n°1260/1999 et article D paragraphe 2 de l'Annexe II du règlement (CE) n°1164/94) et s'assure que l'autorité de gestion et les organismes intermédiaires ont respecté les dispositions du règlement (CE) n°1260/1999 (article 9 du règlement (CE) n°438/2001) ou du règlement n°1164/94 (article 8 du règlement (CE) n° 1386/2002);

Som Revisionsretten bemærker i sin udtalelse nr. 2/2004 er mange af de standarder og normer, der er nødvendige for at sikre en effektiv intern kontrol med fondene ” allerede indført fuldt eller delvist”, men andre kunne udvikles og indføres, også for at sikre, at når ” kontrollens omfang og intensitet bestemmes..... . [bør der være] … .. en rimelig balance mellem de samlede omkostninger forbundet med kontrollen og det samlede udbytte, den giver.”

* sa participation à l'amélioration des prévisions d'utilisation des ressources financières et de l'exécution des dépenses en transmettant les prévisions ;

På baggrund af erfaringerne med den gældende lovgivning ønsker Kommissionen derfor at øge forvaltnings- og kontrolsystemernes effektivitet i den kommende programmeringsperiode, og i det følgende kapitel redegøres der for forslag, som den har vedtaget med det mål for øje.

* l'application des règles nationales pertinentes pour l'éligibilité en l'absence de règles communautaires (41éme considérant et article 30 du règlement (CE) n°1260/1999) ;

III. BESTEMMELSER FOR 2007-2013

* la responsabilité de l'évaluation ex-ante pour la préparation des plans, de l'intervention et du complément de programmation (article 41 paragraphe 1 du règlement (CE) n°1260/1999) ainsi que de l'évaluation à mi-parcours et de sa mise à jour (article 42 paragraphe 4 du règlement (CE) n°1260/1999).

Et af de vigtigste mål med den fremtidige lovgivning for programmeringsperioden 2007-2013, hvad angår delt forvaltning, er at foretage en klar afgrænsning med udgangspunkt i de forpligtelser, der er fastsat i fællesskabsretten, erfaringerne fra anvendelsen af den nuværende lovgivning og rammerne for og arten af det ansvar, der deles mellem de forskellige deltagere i gennemførelsen af fællesskabsbudgettet, dvs. på den ene side medlemsstaterne og de organer, der medvirker til gennemførelsen, og på den anden Kommissionen.

b) L'Etat membre assume en premier ressort « la responsabilité du contrôle financier de l'intervention » conformément à l'article 38 du règlement (CE) n°1260/1999 et à l'article 12 du règlement (CE) n° 1164/94 notamment en :

Kommissionen har bestræbt sig på at øge den overordnede kohærens, gennemsigtighed og sikkerhed i systemerne til anvendelse af og kontrol med fondsmidlerne. Kohærens, fordi der bør laves en klar beskrivelse af minimumsbetingelserne for systemet til kontrol og revision på alle niveauer i processen samt af de respektive opgaver og forpligtelser for de forskellige deltagere. Gennemsigtighed, fordi det er nødvendigt, at de forskellige kontrolansvarlige kender de enkelte parters kontrolresultater, således at det er muligt at øge processens effektivitet og gøre den mere økonomisk. Sikkerhed, fordi Kommissionen bør have ekstra garanti for, at forvaltnings- og kontrolsystemerne er på plads og opfylder lovgivningens minimumsbetingelser, inden de første mellemliggende betalinger foretages. Denne sikkerhed skal opnås gennem en indledende evaluering af disse systemer, der foretages af en på forhånd godkendt uafhængig revisor fra medlemsstaten, og som fremlægges samtidigt med beskrivelsen af systemerne.

* vérifiant que des systèmes de gestion et de contrôle ont été mis en place et sont mis en oeuvre de manière à assurer une utilisation efficace et régulière des fonds communautaires et en communiquant les descriptions à la Commission ;

Kommissionen har desuden foreslået, at omfanget af dens deltagelse i kontrollerne skal afhænge af den anslåede risiko for uregelmæssigheder. Det foreslås således, at hvis Kommissionen har sikkerhed for, at der findes velfungerende nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, kan den legitimt basere sig på resultaterne af de nationale kontroller vedrørende de anmeldte udgifters regelmæssighed og følgelig begrænse sine egne kontroller til særlige omstændigheder.

* certifiant les dépenses, en s'assurant de leur compatibilité avec le droit communautaire et l'utilisation des Fonds conforme avec les principes de bonne gestion financière (article 38 paragraphe 1, sous g) du règlement (CE) n°1260/1999 et article 12, paragraphe 1, sous c) du règlement (CE) n° 1164/94) ;

Kommissionen har efter den samme metode med risikoevaluering foreslået, at omfanget af Fællesskabets deltagelse i forvaltnings- og kontrolprocedurerne også afhænger af Fællesskabets bidrag til foranstaltningen. Det anvendte princip er, at der med fællesskabslovgivningen fastlægges fælles minimumsbetingelser, som alle systemerne til forvaltning og intern kontrol under alle omstændigheder skal opfylde ved anvendelse af fællesskabsmidler, og at medlemsstaterne på samme tid kan anvende deres egne forvaltningsregler og -strukturer, når den nationale medfinansieringssats er langt den højeste, og fællesskabsbidraget ligger under en bestemt tærskel. Den ordning kan dog kun anvendes, hvis Kommissionen har opnået garanti for de nationale forvaltnings- og kontrolsystemers pålidelighed.

* prenant les mesures correctives requises par la Commission (article 38, paragraphe 4 du règlement (CE) n°1260/1999 et article G paragraphe 1 de l'Annexe II du règlement (CE) n° 1164/94) ;

Der bør inden for rammerne af de skitserede generelle rammer redegøres nærmere for de specifikke retningslinjer for ansvarsdeling, som Kommissionen har anvendt ved formuleringen af sine forslag.

* fournissant une déclaration finale par un organisme indépendant à la clôture de l'intervention pour les Fonds structurels ou du projet pour le Fonds de Cohésion.

A. Kommissionens ansvar

c) Enfin, comme indiqué à l'article 39 du règlement (CE) n°1260/1999 et à l'article 12 paragraphe 1, sous h) du règlement (CE) n° 1164/94, l'Etat membre est responsable en premier lieu pour la « poursuite et la correction des irrégularités et des infractions. »

Kommissionen er forpligtet til at foreslå en lovgivning, som klart definerer ansvar og forpligtelser hos de to parter, der deler forvaltningen, og samarbejdsmetoder.

2. Par reflet aux responsabilités de l'Etat membre, les responsabilités de la Commission sont définies afin de lui permettre d'assumer sa responsabilité dans l'exécution du budget communautaire par l'intermédiaire du contrôle du bon exercice des missions confiées aux Etats membres. Dans ce but et pour assurer le respect du Traité et des actes pris par les institutions de la Communauté, la Commission intervient notamment à quatre niveaux afin de:

Disse omfatter først og fremmest fastlæggelse af minimumsstandarder, som de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer skal opfylde, og de finansielle korrektioner, der skal anvendes i tilfælde af uregelmæssigheder, der indikerer, at systemerne ikke opfylder kravene.

* prendre les décisions nécessaires pour la mise en oeuvre des Fonds structurels lorsque les conditions réglementaires sont respectées (articles 28 et 30 du règlement (CE)n°1260/1999 et article 10 du règlement (CE) n°1164/94).

I en klar lovgivning bør det også fastsættes, at Kommissionens rolle på budgetforvaltningsområdet er at tilse, at der findes velfungerende nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, og det bør beskrives, hvordan dette tilsyn gennemføres for at forebygge uregelmæssigheder.

* s'assurer, en coopération avec les Etats membres, de l'existence et du bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôles, ce qui peut inclure d'effectuer des contrôles sur place, notamment par sondage, des opérations et des systèmes de gestion ou en demandant à l'Etat membre de réaliser lui-même ces contrôles sur place (Article 38, paragraphe 2, du règlement (CE) n°1260/1999 et articles 5 et 6 du règlement (CE) n°438/2001 pour les Fonds structurels, Article G de l'Annexe II du règlement (CE) n°1164/94 et article 5 du règlement (CE) n° 1386/2002).

Hvad angår revisionen, skal Kommissionen således fortsætte med at koncentrere sig om evaluering af forvaltnings- og kontrolsystemer og at fokusere på påviste procedure- og forvaltningsmangler. Det skal ske på grundlag af risikoanalyse, uden at der gives afkald på retten til om nødvendigt at foretage kontrol af enkelte operationer for at forfølge en uregelmæssighed, hvis der f.eks. forekommer mangler i en medlemsstat.

* s'assurer de l'efficacité des interventions :

B. Medlemsstaternes ansvar

* - par l'analyse de l'état d'avancement de la mise en oeuvre des interventions, par rapport aux objectifs fixés, à travers les rapports annuels et final d'exécution (article 37 du règlement (CE) n°1260/1999 et article F de l'Annexe II du règlement (CE) n°1164/94) et leur examen annuel (article 34 paragraphe 2 du règlement (CE) n°1260/1999)

For medlemsstaternes vedkommende bør der fokuseres på deres forpligtelser:

* - d'un point de vue financier, par l'application, notamment du dégagement d'office, par la suspension des paiements lorsque les conditions réglementaires ne sont pas respectées, par la formulation et, le cas échéant, l'adoption des mesures correctives nécessaires pour renforcer la bonne exécution financière de l'intervention (articles 31, 32 et 38 du règlement(CE) n°1260/1999 pour les Fonds structurels, articles C, paragraphe 5, et G de l'Annexe II du règlement (CE) n°1164/94) et

- De skal forud for iværksættelsen af programmet, og inden der kan foretages mellemliggende betalinger, give Kommissionen passende sikkerhed for, at deres forvaltnings- og kontrolsystemer er i overensstemmelse med de fastlagte normer, og at de har en tilfredsstillende kvalitet. Et uafhængigt organ, der er godkendt af Kommissionen, skal attestere de herom fremlagte oplysninger og bekræfte, at deres regnskabssystemer opfylder kravene. Hvis der udtrykkes forbehold over for de nævnte systemer, skal medlemsstaterne fremlægge en plan for korrigerende foranstaltninger, der skal gennemføres. Kun tilfredsstillende iværksættelse af ændringer af forvaltnings- og kontrolsystemet, som er fastsat i aktionsplanen, vil gøre det muligt for Kommissionen at foretage mellemliggende betalinger.

* - par l'évaluation des résultats (articles 42, 43 et 44 du règlement (CE) n°1260/1999).

- De skal en gang om året fremlægge oplysninger, der er attesteret af et revisionsorgan, om de anmeldte udgifter, anvendelsen af forvaltnings- og kontrolsystemet og/eller påvisning og korrektion af mangler, der er resultatet af kontrol på stedet med anvendelsen af strukturfondsmidler.

* effectuer des contrôles et audits sur place des opérations et des systèmes, notamment par sondage, des opérations et des systèmes, sans préjudice de ceux effectués par les Etats membres, et à appliquer des corrections financières lorsque des irrégularités et des déficiences sont constatées et que l'Etat membre n'a pas fait de corrections financières (article 38 et 39 du règlement (CE) n°1260/1999 et article G et H de l'Annexe II du règlement (CE) n°1164/94).

- De skal fremlægge en gyldighedserklæring for de attesterede beløb ved afslutningen af de operationelle programmer, der er udarbejdet på grundlag af revision og kontrol af de foranstaltninger, der er gennemført i løbet af programmeringsperioden.

C. Une clarification nécessaire du champ de la responsabilité de la Commission

Medlemsstaterne skal i første række anvende de finansielle korrektioner overfor modtagerne af fondsmidler i tilfælde af manglende overholdelse af betingelserne for tildeling af støtte fra strukturfondene og fratrække de pågældende udgifter i anmeldelserne vedrørende strukturfondsforanstaltninger.

Force est de constater, comme l'a fait le Parlement Européen en dernier lieu dans sa résolution sur la décharge 2002 [14], que depuis plusieurs années la Cour des comptes signale dans ses déclarations d'assurance concernant la fiabilité des comptes que les opérations sous-jacentes sont fréquemment entachées d'erreurs, notamment dans les domaines dans lesquels la gestion partagée est d'application. Bien que les deux Institutions mentionnées ne considèrent ni réaliste, ni compatible avec les modalités de la gestion partagée décrites dans la législation sectorielle que la Commission soit tenue de détecter toutes les erreurs et toutes les irrégularités qui entachent les paiements, il n'en demeure pas moins que ces mêmes Institutions ont identifié les faiblesses des systèmes et ont encouragé la Commission à prendre des mesures visant à améliorer son action de supervision des systèmes de contrôle.

C. Konsekvenser af manglende overholdelse

[14] Supra,. footnote 6.

Som angivet i den tredje rapport om den økonomiske og sociale samhørighed bør anvendelsen af effektivitetsprincippet og øget forenkling ved finansiel forvaltning og kontrol ledsages af skrappere sanktioner og foranstaltninger, der tager sigte på hurtig inddrivelse af støtte i tilfælde af uregelmæssigheder eller svindel. Der bør i lovgivningen fastsættes klare sanktioner, navnlig med hensyn til de finansielle strømme, i de tilfælde, hvor principperne eller minimumsstandarderne ikke efterleves ved programstarten, eller hvis der påvises mangler i de nationale kontrolsystemer, der kan føre til uregelmæssigheder eller svindel i forbindelse med programgennemførelsen, og som ikke er afhjulpet af medlemsstaten.

Lovgivningen bør endvidere omhandle nærmere bestemmelser for, hvorledes Kommissionen skal gennemføre finansielle korrektioner i tilfælde af, at medlemsstaten ikke har truffet passende foranstaltninger for at opfylde sine forpligtelser.

Ainsi la Cour des comptes dans son avis 2/2004 [15] donne des pistes de réflexion intéressantes et indique le rôle qu'à son avis la Commission devrait avoir pour acquitter sa responsabilité de l'exécution budgétaire, vision qui est très proche de celle de la Commission elle-même. Elle identifie les principes clefs qui devraient selon elle guider l'action de contrôle du budget communautaire à tous les niveaux à droit constant, ainsi que les orientations qui pourraient guider le législateur lors de l'élaboration d'un cadre législatif modifié.

Kommissionen bør endvidere ikke vige tilbage fra at anvende proceduren ved medlemsstaters manglende opfyldelse af forpligtelser, som er omhandlet i artikel 226 og 228 i EF-traktaten.

[15] Avis n°2/2004 de la Cour des comptes des Communautés européennes sur le modèle de contrôle unique ( single audit) (et proposition relative à un cadre de contrôle interne communautaire).

[1] KOM(2003)391 endelig af 9.7.2003, punkt 5.3.3.C

[2] Ibid., punkt 5.3.3 A.

Comme point de départ, la Cour affirme qu'« on ne peut raisonnablement attendre d'un quelconque système qu'il garantisse la régularité absolue de toutes les opérations » ou encore « qu'il est illusoire de penser que la fiabilité des systèmes de contrôle interne est de garantir ou d'assurer, de façon exhaustive, la légalité et la régularité de toutes les opérations ». Dés lors, elle considère que les contrôles doivent répondre à un juste rapport coût/efficacité, « le coût global des contrôles [devant] être proportionnel à l'avantage global qu'ils procurent en terme monétaire et politique ». Elle estime aussi que la Commission devrait avoir un rôle de supervision du fonctionnement des systèmes de contrôle à travers d'une part la définition des conditions minimales applicables aux systèmes de contrôle, et d'autre part à travers la mise en cohérence à la fois des objectifs à atteindre et de leur mise en oeuvre à tous les stades, nationaux et communautaires.

[3] KOM(2003)433 endelig. Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om opfyldelsen af de forpligtelser, de tiltrædende lande har indgået under tiltrædelsesforhandlingerne om kapitel 21 – Regionalpolitik og koordinering af strukturinstrumenter.

La Commission, attentive aux recommandations des deux Institutions chargées de contrôler l'exécution du budget a d'ores et déjà développé les outils nécessaires à la coordination de son action avec celles des Etats membres. En effet, constatant les difficultés intervenues pour le développement et la mise en oeuvre de ces outils par les Etats membres lors de la période de programmation 1994-1999, la Commission a posé dans les règlements d'application pour la mise en oeuvre des Fonds structurels et du Fonds de cohésion les conditions qu'elle considère nécessaires pour avoir des procédures de contrôles lui permettant à terme d'avoir une assurance raisonnable sur la régularité des transactions effectuées par les Etats membres.

[4] ”Forslag til Rådets forordning om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden”, fremlagt af Kommissionen, KOM(2004)492 endelig af 14.7.2004.

De plus, conformément à l'article 38 du règlement (CE) n° 1260/1999 et à l'article G de l'Annexe II du règlement (CE) n° 1164/94, la Commission a favorisé la conclusion d'arrangements administratifs portant sur les audits avec les Etats membres afin d'intensifier la coordination des contrôles et de leurs résultats entre la Commission et les Etats membres concernés, et d'appliquer des méthodes communes d'audit. De même, dans le cadre du processus de simplification [16], la Commission a demandé aux Etats membres qu'un effort commun soit fait pour échanger en temps utile des programmes de contrôle annuels détaillés afin d'éviter chevauchements et doubles emplois. En ce qui concerne les Etats membres ayant adhéré à l'Union en mai 2004, dans la lignée de l'action de coopération poursuivie par la mise en oeuvre des instruments de pré-adhésion [17], les dispositions citées de la législation sur les Fonds structurels et le Fonds de cohésion seront appliquées.

[5] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, EFT L 248 af 16.9.2002, s. 1.

[16] Point 2.5.5 de la Communication de la Commission C(2003)1255 Sur la simplification, la clarification, la coordination et la flexibilité de la gestion des politiques structurelles 2000-2006 (non publié).

[6] Pkt. 14 c) i Europa-Parlamentets beslutning med bemærkningerne, der udgør en integrerende del af afgørelsen om decharge for gennemførelsen af Den Europæiske Unions almindelige budget for regnskabsåret 2002 (Kommissionen) (SEK(2003)1104-C5-0564/2003-2003/2210 (DEC)). A5-0200/2004 af 21.4.2004.

[7] Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1. Forordningen er senest ændret ved tiltrædelsesakten af 2003, EFT L 236 af 23.9.2003.

[17] Article 11, 12 et annexe du règlement (CE) n° 1266/1999 du Conseil du 21 juin 1999 sur la coordination de l'assistance aux pays candidats dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion, et modifiant le règlement (CEE) n° 3906/89(JO L 161 du 26.06.1999 p. 68) ; Article 9 et annexe III du règlement (CE) n° 1267/1999 du Conseil du 21 juin 1999 établissant un instrument structurel de pré-adhésion (JO L 161 du 26.06.1999 p. 73).

[8] Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 af 16. maj 1994 om oprettelse af Samhørighedsfonden, EFT L 130 af 25.5.1994, s. 1. Forordningen er senest ændret ved tiltrædelsesakten af 2003, EFT L 236 af 23.9.2003.

[9] Kommissionens forordning (EF) nr. 438/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner, EFT L 63 af 3.3.2001 s. 21.

En outre, la Commission a développé la notion de contrat de confiance entre elle et les Etats membres. Le contrat de confiance est un engagement volontaire des Etats membres visant à assurer à la Commission la mise en place des moyens nécessaires pour permettre le contrôle de la régularité des transactions sous-jacentes et fournissant ainsi un cadre global d'approche de contrôle pour un programme, un Fonds ou une région donnés, en conformité avec une stratégie d'audit agréée par la Commission et d'un reporting annuel renforcé sur les résultats de cette stratégie d'audit. Un tel contrat est conditionné également par l'existence d'une assurance préalable par la Commission que les systèmes en place sont conformes au cadre réglementaire. Ce contrat permet à la Commission d'avoir la garantie de pouvoir disposer d'une confiance vis-à-vis de l'Etat membre sans ajout de nouvelles exigences réglementaires mais au sein d'une approche coordonnée entre la Commission et l'Etat membre. L'effet d'une telle assurance cesse cependant s'il est constaté que l'Etat membre manque à ses obligations.

[10] Kommissionens forordning (EF) nr. 1386/2002 af 29. juli 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne vedrørende støtte, der er ydet fra Samhørighedsfonden og proceduren for finansielle korrektioner (EFT L 201 af 31.7.2002, s. 5).

Cependant, ainsi que la Cour des Comptes l'a noté dans son avis 2/2004, bien que les normes ou principes indispensables à garantir un contrôle interne efficace et efficient des Fonds sont déjà «partiellement ou entièrement respectés dans les systèmes actuels» d'autres pourraient être élaborés et mis en oeuvre, aussi pour assurer que "l'étendue et l'intensité des contrôles [soient] fixées de manière à assurer un juste équilibre entre le coût global de l'exécution [des] contrôles et les bénéfices qui en sont retirés."

[11] Målet vedrørende sikring af, at der findes velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer, som er omhandlet i artikel 35 i Kommissionens forordning om gennemførelsesbestemmelser til Rådets finansforordning, er for Samhørighedsfondens og strukturfondenes vedkommende nået gennem de nævnte bestemmelser i sektorlovgivningen (Kommissionens forordning (EF, Euratom) nr. 2342/2002 om finansforordningen af 23. december 2002 (EFT L 357 af 31.12.2002).

Dès lors, sur base de l'expérience de la réglementation actuelle, la Commission souhaite accroître l'efficacité et l'efficience des systèmes de gestion et de contrôle pour la prochaine période de programmation et elle a à telle fin adopté des propositions présentées dans le chapitre suivant.

[12] Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2001 af 2. marts 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 for så vidt angår proceduren for finansielle korrektioner af interventioner under strukturfondene (EFT L 64 af 6.3.2001 s. 13).

III. Perspectives pour la règlementation 2007-2013

[13] Artikel 12 i forordning (EF) nr. 1164/94 og artikel 5 i forordning (EF) nr. 1386/2002.

Un des principaux objectifs de la future réglementation pour la période de programmation 2007-2013, en ce qui concerne la gestion partagée, est de délimiter clairement sur la base des obligations qui ressortent du droit communautaire ainsi bien que de l'expérience tirée de la réglementation actuelle, le cadre, la nature et le partage des responsabilités entre les différents intervenants impliqués dans l'exécution du budget communautaire, c'est-à-dire d'un côté les Etats membres et les organismes de mise en oeuvre, et, de l'autre, la Commission.

[14] Se ovenfor, fodnote 6.

La Commission s'est efforcée d'augmenter la cohérence, la transparence et la sécurité de l'architecture globale des systèmes de mise en oeuvre et de contrôle des Fonds. La cohérence, parce qu'il faut définir clairement les conditions minimales applicables au système de contrôle et d'audit à tous les niveaux du processus, ainsi que les tâches et les obligations respectives des différents intervenants. La transparence, parce qu'il est nécessaire que les différents acteurs des contrôles connaissent les résultats des contrôles de chaque partie, afin d'accroître l'efficacité, l'efficience et l'économie du processus. La sécurité, parce que la Commission devra disposer d'une garantie supplémentaire que les systèmes de gestion et de contrôle du programme sont en place et sont conformes aux conditions minimales définies dans le règlement avant de pouvoir procéder aux premiers remboursements intermédiaires, au travers d'une évaluation initiale de ces systèmes établie par un auditeur indépendant de l'Etat membre, agréé au préalable, et remise en même temps que la description des systèmes.

[15] Udtalelse nr. 2/2004 fra Revisionsretten for De Europæiske Fællesskaber om indførelse af ”en enkelt revisionsmodel” (og et forslag til en struktur for intern kontrol i Fællesskabet).

En outre, la Commission a proposé que son degré d'intervention dans les contrôles, soit proportionné au niveau de risque escompté d'irrégularités Et dés lors, sa proposition prévoit que lorsqu'elle dispose d'une assurance sur l'existence et le bon fonctionnement des systèmes de gestion et contrôle nationaux, elle peut légitimement fonder sur les résultats des contrôles nationaux son assurance sur la légalité et la régularité des dépenses déclarées, et ainsi réduire ses propres contrôles à des circonstances exceptionnelles.

[16] Punkt 2.5.5 Kommissionens meddelelse om forenkling, præcisering, koordinering og fleksibilitet vedrørende forvaltning af strukturpolitikkerne 2000-2006 (ikke offentliggjort).

Selon la même approche basée sur l'appréciation du risque, la Commission a proposé que le degré d'intervention communautaire dans les procédures de gestion et de contrôle dépende aussi de l'importance de la contribution communautaire à l'intervention. Le principe suivi est que la réglementation communautaire définit un socle commun de conditions minimales auxquelles tous les systèmes de gestion et de contrôle interne impliqués dans la gestion des Fonds communautaires doivent en tout état de cause se conformer, et qu'elle permette en même temps aux Etats membres d'appliquer leur propres règles et structures de gestion et de contrôle lorsque les taux de co-financement nationaux sont largement prépondérants et que le volume de la contribution communautaire soit inférieur à un seuil déterminé. Ce régime ne peut en tout état de cause s'appliquer que si la Commission a reçu une assurance sur la fiabilité des systèmes de gestion et de contrôle nationaux.

[17] Artikel 11 og 12 og bilaget til Rådets forordning (EF) nr. 1266/1999 af 21. juni 1999 om samordning af støtten til ansøgerlandene som led i førtiltrædelsesstrategien og om ændring af forordning (EØF) nr. 3906/89 (EFT L 161 af 26.6.1999 s. 68); Artikel 9 og bilag III til Rådets forordning (EF) nr. 1267/1999 af 21. juni 1999 om oprettelse af et strukturpolitisk førtiltrædelsesinstrument (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 73).

Dans le contexte du cadre général esquissé, il convient de décrire les orientations plus spécifiques relatives aux partages des responsabilités qui ont guidé la Commission dans la formulation de ses propositions.

A. Les responsabilités de la Commission

La Commission a l'obligation de proposer une législation qui définisse clairement les responsabilités et les obligations des deux acteurs de la gestion partagée, ainsi que les modalités de leur coopération.

Celles-ci incluent tout d'abord la définition de standards minimum indispensables auxquels doivent répondre les systèmes de gestion et de contrôle nationaux ainsi que les corrections financières à prendre en cas d'irrégularités indiquant la non-conformité de ces systèmes.

Une législation claire doit aussi définir que le rôle de la Commission, du point de vue de la gestion budgétaire, est de superviser l'existence et le bon fonctionnement des systèmes de gestion et de contrôle nationaux, et doit décrire comment ceci s'effectuera afin de prévenir les irrégularités.

Il en résulte qu'en ce qui concerne l'audit, la Commission continuera à se concentrer sur l'évaluation des systèmes de gestion et de contrôle ainsi que sur les faiblesses procédurales et de gestion identifiées, sur base d'une analyse de risque, sans pour autant renoncer au droit d'effectuer des contrôles sur des opérations individuelles en tant que de besoin par exemple en cas de défaillance de l'Etat membre pour poursuivre une irrégularité.

B. Responsabilité des Etats membres

Le rôle des Etats membres doit être focalisé sur leurs obligations:

* De fournir une assurance adéquate à la Commission, au début, avant la mise en oeuvre du programme et avant de pouvoir procéder aux paiements intermédiaires, délivrée par un organisme indépendant approuvé par la Commission,qui attestera de la qualité et la conformité de leurs systèmes de gestion et de contrôle par rapport aux normes définies, et qui certifiera que leur système comptable est correct. Si cette assurance est assortie de réserves, l'Etat membre devra présenter un plan d'actions de correction à réaliser. Seule la mise en oeuvre satisfaisante des corrections du système de gestion et de contrôle prévues dans le plan d'actions permettront à la Commission d'effectuer les paiements intermédiaires.

* De fournir une assurance annuelle délivrée par une autorité d'audit sur les dépenses déclarées et le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle et/ou la détection et la correction des faiblesses identifiées suite aux contrôles sur place de l'utilisation des Fonds structurels entrepris.

* De fournir une déclaration de validité des montants certifiés à la clôture des programmes opérationnels sur base des audits et des contrôles des opérations effectués en cours de programmation.

Les Etats membres devront appliquer en premier ressort les corrections financières aux bénéficiaires des Fonds en cas de non-respect des conditions d'attribution de la subvention des Fonds structurels et déduire les dépenses concernées des déclarations aux Fonds structurels.

C. Conséquences du non-respect

Comme indiqué dans le Troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, une application du principe d'efficacité et une simplification accrue dans la gestion et les contrôles financiers doivent s'accompagner de sanctions plus fermes et de mesures visant à un recouvrement rapide en cas d'irrégularités ou de fraude. La règlementation doit prévoir les conséquences claires, notamment en termes de flux financiers, dans le cas où les principes et standards minima ne seraient pas respectés au démarrage du programme ou en cas de détection d'insuffisance dans les systèmes nationaux de contrôle pouvant mener à des irrégularités ou des fraudes en cours de mise en oeuvre du programme, et non corrigée par l'Etat membre.

En outre, la réglementation doit prévoir les modalités à travers lesquelles la Commission effectuera les corrections financières dans l'hypothèse où l'Etat membre n'aurait pas pris les mesures adéquates pour respecter ses obligations.

De plus, la Commission ne devrait pas hésiter à recourir à la procédure en manquement prévue aux articles 226 et 228 du traité CE si les Etats membres ne remplissent pas leurs obligations.