Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law

Verso una politica penale dell’Unione europea: garantire l’efficace attuazione delle politiche dell’Unione attraverso il diritto penale

This Communication aims to present a framework for the further development of an EU Criminal Policy under the Lisbon Treaty. The EU now has an explicit legal basis for the adoption of criminal law directives to ensure the effective implementation of EU policies which have been subject to harmonisation measures. An EU Criminal Policy should have as overall goal to foster citizens' confidence in the fact that they live in a Europe of freedom, security and justice, that EU law protecting their interests is fully implemented and enforced and that at the same time the EU will act in full respect of subsidiarity and proportionality and other basic Treaty principles.

La presente comunicazione intende delineare un quadro per l'ulteriore sviluppo di una politica penale dell'Unione europea ai sensi del trattato di Lisbona. L’Unione europea dispone di una base giuridica esplicita ai fini dell'adozione di direttive di diritto penale per garantire un'attuazione efficace delle sue politiche che sono state oggetto di armonizzazione. La politica penale dell’Unione europea dovrebbe avere l’obiettivo generale di rafforzare la fiducia dei cittadini nel fatto che essi vivono in un’Europa di libertà, sicurezza e giustizia, che il diritto dell’Unione a tutela dei loro interessi è integralmente applicato e rispettato e che, allo stesso tempo, l'Unione agirà in piena ottemperanza alla sussidiarietà e proporzionalità e agli altri principi fondamentali del trattato.

A concern for EU citizens

Un problema per i cittadini dell’Unione europea

EU citizens consider crime an important problem facing the Union. When asked to identify the issues on which the European institutions should focus action in the coming years to strengthen the European Union, citizens rank the fight against crime in the top four of areas of action.[1] The EU has been taking measures in the area of criminal law for more than a decade in order to better fight crime that has become increasingly international and ever more sophisticated. These measures have achieved some degree of approximation of definitions and sanction levels for certain particularly serious offences, such as terrorism, trafficking in human beings, drug trafficking, and fraud affecting the EU financial interests.[2] For lack of an explicit legal basis in this respect prior to the Lisbon Treaty[3], only very few measures have been taken for the purpose of strenghtening the enforcement of EU policies.[4] This Communication will focus on this aspect of EU criminal law.

I cittadini dell’Unione considerano la criminalità come un problema grave a cui l’Unione deve far fronte. Alla domanda di identificare le questioni su cui le istituzioni europee dovrebbero concentrare la loro azione negli anni a venire per rafforzare l’Unione europea, i cittadini rispondono collocando la lotta alla criminalità fra i primi 4 settori d’intervento[1]. È da più di una decina d’anni che l’Unione europea adotta misure nel campo del diritto penale per lottare più efficacemente contro la criminalità, divenuta sempre più spesso di portata internazionale e sempre più sofisticata. Tali misure hanno permesso di conseguire un certo grado di convergenza per quanto riguarda definizioni e livelli di sanzioni per alcuni reati particolarmente gravi, quali il terrorismo, la tratta di esseri umani e il traffico di droga nonché le frodi ai danni degli interessi finanziari dell’Unione[2]. A causa della mancanza di una base giuridica esplicita in questo campo prima del trattato di Lisbona[3], è stato adottato solo un numero molto limitato di misure per rafforzare l’applicazione delle politiche dell’Unione.[4] La presente comunicazione si concentra su tale aspetto del diritto penale dell’Unione europea.

The added value of EU criminal law

Valore aggiunto del diritto penale dell’Unione europea

Certainly, criminal law is a sensitive policy field where differences amongst the national systems remain substantial, for example regarding sanction types and levels as well as the classification of certain conduct as an administrative or criminal offence. However, the EU can tackle gaps and shortcomings wherever EU action adds value. In view of the cross-border dimension of many crimes, the adoption of EU criminal law measures can help ensuring that criminals can neither hide behind borders nor abuse differences between national legal systems for criminal purposes.

Senza dubbio, il diritto penale rappresenta un settore d’intervento sensibile in cui permangono sostanziali differenze tra ordinamenti nazionali, ad esempio in merito alle tipologie e livelli di sanzioni o alla classificazione di certe condotte come illeciti amministrativi o penali. Tuttavia, l’Unione europea può intervenire su lacune e carenze laddove questo rappresenti un valore aggiunto. Alla luce della dimensione transnazionale di molte fattispecie di reato, l’adozione di misure di diritto penale dell’Unione può servire a fare in modo che gli autori di detti reati non possano né nascondersi oltre frontiera né trarre profitto dalle discrepanze tra ordinamenti giuridici nazionali per scopi illeciti.

Strengthening mutual trust

Rafforzare la fiducia reciproca

Common minimum rules in certain crime areas are also essential to enhance the mutual trust between Member States and the national judiciaries. This high level of trust is indispensable for smooth cooperation among the judiciary in different Member States. The principle of mutual recognition of judicial measures, which is the cornerstone of judicial cooperation in criminal matters[5], can only work effectively on this basis.

Norme minime comuni in alcune sfere di criminalità sono essenziali anche per rafforzare la fiducia reciproca fra Stati membri e fra magistrature nazionali. Tale elevato livello di fiducia è indispensabile per una collaborazione ottimale fra le magistrature dei diversi Stati membri. Solo su questa base può essere garantito l’efficace funzionamento del principio del riconoscimento reciproco dei provvedimenti giudiziari, caposaldo della cooperazione giudiziaria in materia penale[5].

Ensuring effective enforcement

Garantire un'applicazione efficace

Criminal law can play an important role to ensure the implementation of European Union policies. These policies depend on effective implementation by Member States. The Union alone cannot make sure that its rules, ranging from environmental protection and conservation of fisheries resources to road safety, financial services regulation, data protection and the protection of the financial interests of the EU, have the desired effect for the citizen.

Il diritto penale può svolgere un ruolo importante nell’assicurare l’attuazione delle politiche dell’Unione europea, che dipendono da una loro esecuzione effettiva da parte degli Stati membri. Da sola, l’Unione non può garantire che le sue norme, che vanno dalla tutela dell’ambiente e la conservazione delle risorse ittiche alla sicurezza stradale, alla regolamentazione dei servizi finanziari, alla tutela dei dati personali e alla protezione degli interessi finanziari dell'Unione, producano sui cittadini l’effetto sperato.

Member States are obliged to ensure that Union policies are implemented and can usually decide themselves on the means of enforcement. In this respect, controls and inspections play a crucial role. In cases where the enforcement choices in the Member States do not yield the desired result and levels of enforcement remain uneven, the Union itself may set common rules on how to ensure implementation, including, if necessary, the requirement for criminal sanctions for breaches of EU law.

Gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che le politiche dell’Unione vengano applicate e di norma possono decidere autonomamente in merito ai mezzi di esecuzione. Al riguardo, sono di fondamentale importanza i controlli e le ispezioni. Laddove le scelte degli Stati membri non portino ai risultati attesi e i livelli di attuazione rimangano disomogenei, l’Unione può stabilire norme comuni relative alle modalità di attuazione, ivi comprese, se necessarie, sanzioni penali per le violazioni del diritto dell'Unione.

Coherence and consistency

Coerenza e coesione

While EU criminal law measures can play an important role as a complement to the national criminal law systems, it is clear that criminal law reflects the basic values, customs and choices of any given society. The Lisbon Treaty accepts this diversity.[6] For this reason, it is particularly important to ensure that EU legislation on criminal law, in order to have a real added value, is consistent and coherent.[7]

Se le misure di diritto penale dell'Unione possono rappresentare un importante complemento dei sistemi penali nazionali, è evidente che il diritto penale riflette i valori, le consuetudini e le scelte fondamentali di ogni società. Il trattato di Lisbona prende atto di tale diversità[6]. Per questo è particolarmente importante garantire che, affinché rappresenti un reale valore aggiunto, la normativa dell'Unione in materia penale sia coesa e coerente[7].

A new legal framework

Nuovo quadro giuridico

The legal framework under the Lisbon Treaty provides fresh opportunities to develop EU criminal law legislation. The legal framework notably allows the EU institutions and Member

Il quadro giuridico definito dal trattato di Lisbona offre nuove opportunità per sviluppare una normativa penale dell’Unione europea, in particolare consentendo alle istituzioni dell’Unione e agli Stati membri di lavorare insieme su basi chiare, per un diritto penale dell’Unione coerente e coeso che protegga efficacemente tanto i diritti degli indagati e degli imputati quanto le vittime, promuovendo al tempo stesso la qualità della giustizia. Prima del trattato di Lisbona, il quadro giuridico applicabile alla maggior parte della normativa di diritto penale[8] presentava una serie di inconvenienti, tra cui, soprattutto, il requisito dell’approvazione all’unanimità da parte di tutti gli Stati membri, la sola consultazione del Parlamento europeo e l'impossibilità di introdurre ricorsi per infrazione dinanzi alla Corte di giustizia allo scopo di verificare la corretta esecuzione da parte degli Stati membri.

States to work together on a clear basis towards a coherent and consistent EU criminal law which at the same time effectively protects the rights of suspected and accused persons and victims and promotes the quality of justice. Prior to the Lisbon Treaty, the legal framework applicable to most criminal law legislation[8] had a number of shortcomings. These included mainly the requirement for unanimous approval of all Member States, consultation only of the European Parliament and the absence of the possibility of infringement proceedings before the European Court of Justice to ensure the correct implementation by Member States.

Il nuovo impianto giuridico attribuisce al Parlamento europeo, mediante la procedura di codecisione, un ruolo forte e alla Corte di giustizia europea il pieno controllo giurisdizionale. Il Consiglio può adottare una proposta se supportata da una maggioranza qualificata di Stati membri. Inoltre, il trattato di Lisbona rafforza in modo sostanziale il ruolo dei parlamenti nazionali, i quali possono esprimere i loro pareri su progetti di atti legislativi e svolgono un importante controllo del rispetto del principio di sussidiarietà. Nel campo del diritto penale, tale ruolo dei parlamenti nazionali è più marcato rispetto a quanto avviene nel contesto di altre politiche dell'Unione[9].

The new legal set-up gives a strong role to the European Parliament through the co-decision process and full judicial control to the European Court of Justice. The Council can adopt a proposal if a qualified majority of Member States supports it. In addition, the Lisbon Treaty strengthens the role of national parliaments substantially. They can give their views on draft legislation and have an important voice in monitoring the respect of the principle of subsidiarity. In the field of criminal law, this role of national parliaments is stronger than in the context of other EU policies.[9]

Le misure di diritto penale includono norme invasive che possono portare alla privazione della libertà. Per questo motivo, la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, resa vincolante dal trattato di Lisbona[10], pone limiti forti all’intervento dell’Unione in questo campo: rappresentando in qualche modo la bussola delle politiche dell’UE, la Carta sancisce una serie di norme di base vincolanti a tutela dei cittadini.

Criminal law measures comprise intrusive rules, which can result in deprivation of liberty. This is why the Charter of Fundamental Rights – made legally binding by the Lisbon Treaty[10] – provides important limits for EU action in this field. The Charter, being the compass of all EU policies, provides for a binding core of rules that protects citizens.

Nell’adottare norme di diritto sostanziale o processuale penale, gli Stati membri possono, come si suol dire, "tirare il freno di emergenza" qualora considerino che una proposta legislativa incida su aspetti fondamentali dei loro ordinamenti giudiziari penali: in questo caso è il Consiglio europeo ad essere investito della questione.

When legislating on substantive criminal law or criminal procedure, Member States can pull the so-called “emergency brake”, if they consider that proposed legislation touches upon fundamental aspects of their national criminal justice system: in this case the proposal is referred to the European Council.

La Danimarca non partecipa all’adozione di nuove misure di diritto penale sostanziale, mentre il Regno Unito e l’Irlanda prendono parte all’adozione e applicazione di strumenti specifici solo a seguito di una decisione di partecipare (“opt-in”)[11].

Denmark is not participating in newly adopted measures on substantive criminal law, while the United Kingdom and Ireland only participate in the adoption and application of specific instruments after a decision to "opt in".[11]

Perché l'Unione europea dovrebbe intervenire – il valore aggiunto della legislazione di diritto penale dell’Unione

Why the EU should act – the added value of EU criminal law legislation

Il trattato di Lisbona assegna all'Unione la competenza tanto nel campo della procedura penale quanto in quello del diritto penale sostanziale. Se è vero che non spetta alla Commissione sostituire i codici penali nazionali, la normativa dell’Unione in materia penale può tuttavia apportare, entro i limiti della sua competenza, un importante valore aggiunto per gli attuali sistemi nazionali di diritto penale.

The Lisbon Treaty grants the EU competence both in the field of criminal procedure and substantive criminal law. While it is not the role of the EU to replace national criminal codes, EU criminal law legislation can, however, add, within the limits of EU competence, important value to the existing national criminal law systems.

· Attraverso una lotta più efficace contro la criminalità e l'adozione di norme minime sui diritti processuali nei procedimenti penali e sui diritti delle vittime della criminalità, il diritto penale dell'Unione europea rafforza la fiducia dei cittadini che esercitano i propri diritti di libera circolazione e acquistano beni o servizi da prestatori in altri Stati membri.

· EU criminal law fosters the confidence of citizens in using their right to free movement and to buy goods or services from providers from other Member States through a more effective fight against crime and the adoption of minimum standards for procedural rights in criminal proceedings as well as for victims of crime.

· Oggigiorno, molti reati gravi, comprese le violazioni della legislazione armonizzata dell’Unione, sono commessi attraverso le frontiere; i criminali hanno quindi la possibilità e l'incentivo di scegliere lo Stato membro che ha, per determinate sfere di criminalità, il sistema sanzionatorio più lassista, a meno che un ravvicinamento delle legislazioni nazionali non impedisca il venirsi a creare di simili "zone franche".

· Today, many serious crimes, including violations of harmonised EU legislation, occur across borders. There is thus an incentive and possibility for criminals to choose the Member State with the most lenient sanctioning system in certain crime areas unless a degree of approximation of the national laws prevents the existence of such "safe havens".

· Norme comuni rafforzano la fiducia reciproca fra magistrature e fra autorità di contrasto degli Stati membri. Ciò facilita il riconoscimento reciproco delle decisioni giudiziarie, poiché le autorità nazionali possono più facilmente riconoscere decisioni adottate in un altro Stato membro se le definizioni sottostanti ai reati sono compatibili e vi è un minimo ravvicinamento dei livelli di sanzione. Norme comuni facilitano anche la cooperazione in merito all’uso di misure investigative speciali nei casi transfrontalieri.

· Common rules strengthen mutual trust among the judiciaries and law enforcement authorities of the Member States. This facilitates the mutual recognition of judicial measures as national authorities feel more comfortable recognising decisions taken in another Member State if the definitions of the underlying criminal offences are compatible and there is a minimum approximation of sanction level. Common rules also facilitate cooperation with regard to the use of special investigative measures in cross-border cases.

· Il diritto penale dell'Unione europea aiuta a contrastare e sanzionare i reati gravi contro il diritto dell'Unione in settori strategici importanti, quali la tutela dell'ambiente o l’occupazione illegale.

· EU criminal law helps to prevent and sanction serious offences against EU law in important policy areas, such as the protection of the environment or illegal employment.

1. Campo di applicazione del diritto penale dell'Unione europea

1. Scope for EU criminal law

Secondo il disposto dell’articolo 83 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), quest’ultima può adottare direttive contenenti norme minime di diritto penale dell’Unione per diversi reati.

The EU can adopt under Article 83 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) directives with minimum rules on EU criminal law for different crimes.

In primo luogo, in virtù dell’articolo 83, paragrafo 1, del TFUE, possono essere adottate misure relative ad un elenco di dieci reati (cosiddetti "eurocrimini") che si riferiscono a: terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata[12]. Secondo lo stesso trattato, questi sono reati che meritano, per definizione, un approccio a livello di Unione europea, in ragione della loro natura particolarmente grave e della loro dimensione transnazionale. La maggior parte delle sfere di criminalità sono già coperte dalla normativa pre-Lisbona, che è stata aggiornata o è attualmente in fase di aggiornamento; ulteriori "eurocrimini" possono essere definiti soltanto dal Consiglio all'unanimità, previa approvazione del Parlamento europeo.

First of all, measures can be adopted under Article 83(1) TFEU concerning a list of explicitly listed ten offences (the so-called “Euro crimes”) which refers to terrorism, trafficking in human beings, sexual exploitation of women and children, illicit drug traficking, illicit arms trafficking, money laundering, corruption, counterfeiting of means of payment, computer crime and organised crime.[12] These are crimes that merit, by definition, an EU approach due to their particularly serious nature and their cross-border dimension, according to the Treaty itself. Most of the crime areas are already covered by pre-Lisbon legislation, which has been or is in the process of being updated. Additional “Euro crimes” can only be defined by the Council acting unanimously, with the consent of the European Parliament.

Inoltre, l’articolo 83, paragrafo 2, del TFUE autorizza il Parlamento europeo e il Consiglio, su proposta della Commissione, a stabilire “norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni”, “allorché il ravvicinamento delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri in materia penale si rivela indispensabile per garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione”. Questa norma non elenca reati specifici, ma fa del rispetto di taluni criteri giuridici un prerequisito per l’adozione di misure in materia penale a livello di Unione. Perciò è soprattutto in virtù dell'articolo 83, paragrafo 2, del TFUE che trova particolare giustificazione una politica penale dell’Unione europea e che un orientamento specifico vuole essere fornito dalla presente comunicazione. Soprattutto, è in questo campo che le istituzioni dell’Unione devono procedere a scelte strategiche sull’eventuale ricorso al diritto penale (al posto di altre misure, come le sanzioni amministrative) quale strumento di applicazione e definire quali politiche dell’Unione richiedono l’uso del diritto penale come strumento di applicazione aggiuntivo.

Secondly, Article 83(2) TFEU allows the European Parliament and the Council, on a proposal from the Commission, to establish "minimum rules with regard to the definition of criminal offences and sanctions if the approximation of criminal laws and regulations of the Member States proves essential to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to a harmonisation measure". This clause does not list specific crimes, but makes the fulfillment of certain legal criteria a precondition for the adoption of criminal law measures at EU level. It is therefore notably in respect of Article 83(2) TFEU where an EU criminal policy is particularly warranted; and where this Communication intends to provide specific guidance. Most importantly, it is in this field where the EU institutions need to make policy choices whether to use or not to use criminal law (instead of other measures, such as administrative sanctions) as an enforcement tool; and to determine which EU policies require the use of criminal law as an additional enforcement tool.

Esempio: Le norme dell’Unione sulla condotta sui mercati finanziari sono un esempio calzante in cui il diritto penale potrebbe rappresentare un utile strumento aggiuntivo per garantire un’applicazione efficace. Come ha dimostrato la crisi finanziaria, le norme dei mercati finanziari non sempre sono sufficientemente rispettate ed applicate. Ciò può gravemente minare la fiducia nel settore finanziario. Una maggior convergenza, anche in diritto penale, tra regimi giuridici degli Stati membri può essere utile a prevenire il rischio di un funzionamento scorretto dei mercati finanziari e può aiutare ad instaurare parità di condizioni nel mercato interno[13].

Example: The EU's rules on financial market behaviour are a case in point where criminal law could be a useful additional tool to ensure effective enforcement. As the financial crisis has shown, financial market rules are not always respected and applied sufficiently. This can seriously undermine confidence in the financial sector. Greater convergence between legal regimes in the Member States, including in criminal law, can help to prevent the risk of improper functioning of financial markets and assist the development of a level playing field within the internal market.[13]

Ciò detto, l'articolo 325, paragrafo 4, del trattato prevede specificamente la possibilità di adottare misure nei settori della prevenzione e della lotta contro la frode che lede gli interessi finanziari dell'Unione, un campo in cui esiste già una normativa pre-Lisbona[14]. È questa una sfera di grande importanza per i contribuenti dell'Unione, che ne finanziano il bilancio e legittimamente si aspettano misure efficaci contro le attività illegali che colpiscono il denaro pubblico europeo, ad esempio nell'ambito dei fondi agricoli e regionali o degli aiuti allo sviluppo dell'Unione europea[15].

Apart from that, Article 325 (4) of the Treaty provides for the specific possibility to take measures in the field of the prevention of and fight against fraud affecting the financial interests of the Union, a field where some pre-Lisbon legislation already exists.[14] It is an area of great importance for EU taxpayers, who are funding the EU budget and who legitimately expect effective measures against illegal activities targeting EU public money, e.g. in the context of the EU's agricultural and regional funds or development aid.[15]

2. Quali principi dovrebbero ispirare la normativa dell'Unione in materia penale?

2. Which principles should guide EU criminal law legislation?

Così come in diritto nazionale, anche a livello di Unione la normativa in materia penale deve essere presa in considerazione con cautela. Il diritto penale, che sia europeo o nazionale, comporta norme che hanno un’incidenza significativa sui singoli. Per questo motivo, e poiché il diritto penale deve sempre rimanere una misura di ultima ratio, una nuova normativa esige il rispetto dei principi giuridici fondamentali.

As in national law, EU criminal law legislation must be carefully considered. Criminal law, whether national or European, consists of rules with a significant impact on individuals. For this reason, and because criminal law must always remain a measure of last resort, new legislation requires the respect of fundamental legal principles.

2.1. Principi generali da rispettare

2.1. General principles to respect

Il requisito generale della sussidiarietà della normativa dell'Unione deve essere considerato con particolare attenzione nel caso del diritto penale. Ciò significa che l'Unione europea può legiferare solo se l'obiettivo non può essere conseguito più efficacemente mediante misure di livello nazionale o regionale e locale, ma può, a motivo della portata o degli effetti della misura proposta, essere conseguito meglio a livello di Unione.

The general subsidiarity requirement for EU legislation must be given special attention with regard to criminal law. This means that the EU can only legislate if the goal cannot be reached more effectively by measures at national or regional and local level but rather due to the scale or effects of the proposed measure can be better achieved at Union level.

Inoltre, i diritti fondamentali, garantiti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, devono essere rispettati in ogni politica dell'Unione. Le misure di diritto penale incidono sui diritti fondamentali, poiché interferiscono inevitabilmente con i diritti individuali, che si tratti di quelli di indagati, di vittime o di testimoni. Infine, possono risultare nella privazione della libertà e pertanto richiedono particolare attenzione da parte del legislatore.

In addition, fundamental rights, as guaranteed in the EU Charter of Fundamental Rights and in the European Convention on the Protection on Human Rights and Fundamental Freedoms, must be respected in any policy field of the Union. Criminal law measures are fundamental rights-sensitive. They unavoidably interfere with individual rights, be it those of the suspect, of the victim or of witnesses. Ultimately, they can result in deprivation of liberty and therefore require particular attention by the legislator.

2.2. Approccio in due fasi alla normativa in materia penale

2.2. A two-step approach in criminal law legislation

È necessario che il legislatore dell'Unione proceda in due fasi nel decidere in merito a misure di diritto penale destinate a garantire l’efficace attuazione delle politiche dell’Unione che hanno formato l’oggetto di misure di armonizzazione.

The EU legislator should follow two steps when taking the decision on criminal law measures aimed at ensuring the effective implementation of EU policies which are the subject of hamonising measures.

2.2.1. Fase 1: decidere se adottare o meno misure di diritto penale

2.2.1. Step 1: The decision on whether to adopt criminal law measures at all

· Necessità e proporzionalità – Il diritto penale come strumento di "ultima ratio"

· Necessity and Proportionality – Criminal law as a means of last resort ("ultima ratio")

Le indagini e le sanzioni penali possono avere un impatto significativo sui diritti dei cittadini e producono un effetto stigmatizzante. Pertanto, il diritto penale deve restare una soluzione di ultima ratio. Ciò trova riscontro nel principio generale di proporzionalità (quale sancito dal trattato sull'Unione europea[16] e, più specificamente per le pene, dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea[17]). Per le misure di diritto penale a supporto dell'attuazione delle politiche dell'UE[18], il trattato prevede esplicitamente la verifica dell'indispensabilità delle misure di diritto penale per garantire l'attuazione efficace di dette politiche.

Criminal investigations and sanctions may have a significant impact on citizens' rights and include a stigmatising effect. Therefore, criminal law must always remain a measure of last resort. This is reflected in the general principle of proportionality (as embodied in the Treaty on European Union[16] and, specifically for criminal penalties, in the EU Charter of Fundamental Rights[17]). For criminal law measures supporting the enforcement of EU policies,[18] the Treaty explicitly requires a test of whether criminal law measures are "essential" to achieve the goal of an effective policy implementation.

Perciò, occorre che il legislatore analizzi se misure diverse da quelle di diritto penale, ad esempio regimi sanzionatori di natura amministrativa o civile, non possano garantire a sufficienza l'attuazione delle politiche, e se il diritto penale possa invece dare ai problemi una risposta più efficace. Ciò comporterà un esame approfondito nelle valutazioni d'impatto che precedono ogni proposta legislativa, ivi compresa (a titolo di esempio e a seconda delle specificità del settore interessato) una valutazione dell’attitudine dei regimi sanzionatori degli Stati membri a raggiungere i risultati auspicati, così come una valutazione delle difficoltà riscontrate dalle autorità nazionali chiamate ad applicare sul campo il diritto dell'Unione.

Therefore, the legislator needs to analyse whether measures other than criminal law measures, e.g. sanction regimes of administrative or civil nature, could not sufficiently ensure the policy implementation and whether criminal law could address the problems more effectively. This will require a thorough analysis in the Impact Assessments preceding any legislative proposal, including for instance and depending on the specificities of the policy area concerned, an assessment of whether Member States’ sanction regimes achieve the desired result and difficulties faced by national authorities implementing EU law on the ground.

2.2.2. Fase 2: principi che devono ispirare la decisione sul tipo di misure di diritto penale da adottare

2.2.2. Step 2: Principles guiding the decision on what kind of criminal law measures to adopt

Laddove la fase 1 dovesse dimostrare la necessità del ricorso al diritto penale, la questione successiva è quali misure concrete adottare.

Should Step 1 demonstrate the need for criminal law, the next question is which concrete measures to take.

· Norme minime

· Minimum rules

La legislazione dell'Unione relativa alla definizione dei reati e delle sanzioni è limitata a “norme minime” secondo quanto previsto all'articolo 83 del trattato; detta limitazione esclude la piena armonizzazione. Al tempo stesso, il principio della certezza del diritto impone che la condotta da considerarsi criminosa sia definita chiaramente.

EU legislation regarding the definition of criminal offences and sanctions is limited to "minimum rules" under Article 83 of the Treaty. This limitation rules out a full harmonisation. At the same time, the principle of legal certainty requires that the conduct to be considered criminal must be defined clearly.

Tuttavia, una direttiva dell'Unione europea in diritto penale non ha alcun effetto diretto sui cittadini, in quanto deve prima essere attuata nell'ordinamento nazionale. Pertanto, i requisiti di certezza del diritto non sono gli stessi del diritto penale nazionale: ciò che è importante è la chiarezza per il legislatore nazionale quanto ai risultati che devono essere realizzati nel dare attuazione alla normativa dell'Unione.

However, an EU directive on criminal law does not have any direct effect on a citizen; it will have to be implemented in national law first. Therefore, the requirements for legal certainty are not the same as for national criminal law legislation. The key is the clarity for the national legislator about the results to be achieved in implementing EU legislation.

Con riferimento alle sanzioni, possono essere "norme minime" i requisiti di alcuni tipi di pene (ad esempio, ammende, reclusione, esclusione), i relativi livelli o la definizione valida per tutta l'Unione di ciò che è da considerarsi circostanza aggravante o attenuante. In ogni caso, lo strumento dell'Unione può solo definire quali sanzioni devono essere "come minimo" a disposizione dei giudici in ogni Stato membro.

Regarding sanctions, "minimum rules" can be requirements of certain sanction types (e.g. fines, imprisonment, disqualification), levels or the EU-wide definition of what are to be considered aggravating or mitigating circumstances. In each case, the EU instrument may only set out which sanctions have to be made "at least" available to the judges in each Member State.

· Necessità e proporzionalità

· Necessity and proportionality

La condizione della "necessità" descritta in precedenza trova applicazione anche alla decisione sulle misure di diritto penale da includere in un dato strumento legislativo. La "verifica della necessità" è tanto più importante quanto più dettagliate sono le misure previste, relativamente al tipo ed al livello di sanzioni richieste agli Stati membri. Trova poi applicazione il requisito esplicito della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea[19] secondo cui "le pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato".

The condition of "necessity" set out above also applies on the level of deciding which criminal law measures to include in a particular legislative instrument. The "necessity test" becomes the more important the more detailed the envisaged rules are with regard to the type and level of sanctions to be required from Member States. The explicit requirement of the Charter of Fundamental Rights[19] that "the severity of the penalty must not be disproportionate to the criminal offence" applies.

· Prove fattuali chiare

· Clear factual evidence

Per stabilire la necessità di norme minime di diritto penale, le istituzioni dell’Unione devono poter fare affidamento su prove fattuali chiare relative alla natura del reato in questione o dei suoi effetti, nonché alla situazione di discrepanza giuridica che si riscontra in tutti gli Stati membri e che potrebbe mettere a repentaglio l’applicazione efficace di una politica dell’Unione oggetto di armonizzazione. È per questo che l’Unione necessita che le autorità nazionali mettano a sua disposizione dati statistici al fine di valutare la situazione da un punto di vista fattuale. Nell’ambito del suo intervento di follow up, la Commissione svilupperà piani per la raccolta di ulteriori dati statistici e prove per poter intervenire nei settori menzionati dall’articolo 325, paragrafo 4 e dall’articolo 83, paragrafo 2.

To establish the necessity for minimum rules on criminal law, the EU institutions need to be able to rely on clear factual evidence about the nature or effects of the crime in question and about a diverging legal situation in all Member States which could jeopardise the effective enforcement of an EU policy subject to harmonisation. This is why the EU needs to have at its disposal statistical data from the national authorities that allow it to assess the factual situation. As part of its follow up action, the Commission will develop plans to collect further statistical data and evidence to deal with the areas covered by Article 325 (4) and Article 83 (2).

· Adattare le sanzioni ai reati

· Tailoring the sanctions to the crime

L’elaborazione di una normativa in materia penale, specialmente al fine di assicurare l’efficacia delle politiche dell’Unione, esige anche un'attenta valutazione, tra l’altro, delle seguenti questioni:

The development of criminal law legislation, notably to underpin the effectiveness of EU policies requires also careful consideration of, for example, the following issues:

– se includere o meno tipologie di sanzioni diverse dalla reclusione e dalle ammende, per garantire il massimo livello di efficacia, proporzionalità e dissuasività e se siano necessarie misure aggiuntive come la confisca dei beni; nonché

– whether to include types of sanctions other than imprisonment and fines to ensure a maximum level of effectiveness, proportionality and dissuasiveness, as well as the need for additional measures, such as confiscation; and

– se imputare alle persone giuridiche una responsabilità penale o non penale, in particolare con riferimento a sfere di criminalità in cui entità giuridiche svolgono un ruolo particolarmente importante come autori di reati.

– whether to impose criminal or non-criminal liability on legal persons, in particular with regard to crime areas where legal entities play a particularly important role as perpetrators.

Quale può essere il contenuto di norme minime di diritto penale dell’Unione?

What is the possible content of EU minimum rules on criminal law?

La definizione dei reati, ossia la descrizione della condotta considerata criminosa, comprende sempre la condotta dell'autore principale; nella maggior parte dei casi, include anche comportamenti sussidiari come l'istigazione e il favoreggiamento e talvolta si estende anche al tentativo di commettere il reato.

The definition of the offences, i.e. the description of conduct considered to be criminal, always covers the conduct of the main perpetrator but also in most cases ancillary conduct such as instigating, aiding and abetting. In some cases, the attempt to commit the offence is also covered.

Tutti gli strumenti di diritto penale dell'Unione europea includono nella definizione la condotta intenzionale, ma in taluni casi comprendono anche la colpa grave. Alcuni strumenti definiscono inoltre cosa debba intendersi per circostanze "aggravanti" o "attenuanti" ai fini della determinazione della sanzione nel caso specifico.

All EU criminal law instruments include in the definition intentional conduct, but in some cases also seriously negligent conduct. Some instruments further define what should be considered as "aggravating" or "mitigating" circumstances for the determination of the sanction in a particular case.

In generale, la legislazione dell'Unione copre reati commessi sia da persone fisiche che da persone giuridiche, come società o associazioni. Queste ultime possono essere importanti in molti settori, ad esempio la responsabilità per fuoriuscite di idrocarburi. Tuttavia, la legislazione esistente ha sempre lasciato agli Stati membri la libera scelta di definire il tipo di responsabilità delle persone giuridiche con riferimento alla commissione di reati, dal momento che il concetto di responsabilità penale delle persone giuridiche non esiste in tutti gli ordinamenti giuridici nazionali.

Generally, EU legislation covers offences committed by natural persons as well as by legal persons such as companies or associations. The latter can be important in many areas, e.g. concerning responsibility for oil spills. However, in existing legislation, Member States have always been left with the choice concerning the type of liability of legal persons for the commission of criminal offences, as the concept of criminal liability of legal persons does not exist in all national legal orders.

Inoltre, la legislazione dell'Unione può includere norme sulla competenza giurisdizionale così come altri aspetti considerati parte della definizione, in quanto elementi necessari per l’effettiva applicazione della norma.

Furthermore, EU legislation can cover rules on jurisdiction, as well as other aspects that are considered part of the definition as necessary elements for the effective application of the legal provision.

Con riferimento alle sanzioni, il diritto penale dell'Unione europea può imporre agli Stati membri di adottare, per una determinata condotta, sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive. L'effettività implica che la sanzione sia adeguata all'ottenimento del risultato auspicato, ossia il rispetto delle norme; la proporzionalità comporta che la sanzione sia commisurata alla gravità della condotta e che i suoi effetti non vadano oltre quanto è necessario alla realizzazione dello scopo; e la dissuasività richiede che le sanzioni costituiscano un adeguato deterrente per i potenziali autori futuri.

Regarding sanctions, EU criminal law can require Member States to take effective, proportionate and dissuasive criminal sanctions for a specific conduct. Effectiveness requires that the sanction is suitable to achieve the desired goal, i.e. observance of the rules; proportionality requires that the sanction must be commensurate with the gravity of the conduct and its effects and must not exceed what is necessary to achieve the aim; and dissuasiveness requires that the sanctions constitute an adequate deterrent for potential future perpetrators.

Talvolta, il diritto penale dell'Unione europea definisce più specificamente quali tipi e/o livelli di sanzioni debbano essere applicabili. Possono essere incluse anche disposizioni relative alla confisca. Lo scopo primario di un ravvicinamento su scala dell'Unione non è tanto quello di innalzare i rispettivi livelli di sanzione applicabile negli Stati membri, quanto piuttosto quello di ridurre il grado di variazione fra gli ordinamenti nazionali e di assicurare che i requisiti di sanzioni "effettive, proporzionate e dissuasive" siano realmente rispettati in tutti gli Stati membri.

Sometimes, EU criminal law determines more specifically, which types and/or levels of sanctions are to be made applicable. Provisions concerning confiscation can also be included. It is not the primary goal of an EU-wide approximation to increase the respective sanction levels applicable in the Member States but rather to reduce the degree of variation between the national systems and to ensure that the requirements of "effective, proportionate and dissuasive" sanctions are indeed met in all Member States.

3. Quali sono i settori d’intervento dell'Unione europea in cui il diritto penale dell'Unione potrebbe essere necessario?

3. which are the EU policy areas where EU criminal law might be needed?

Come riconosciuto dal trattato sul funzionamento dell’Unione europea, le misure di diritto penale possono essere considerate strumentali all'efficace attuazione delle politiche dell'Unione. Tali politiche interessano una vasta gamma di materie, in cui negli ultimi decenni sono state sviluppate norme comuni per il benessere dei cittadini e che vanno dall'unione doganale e il mercato interno sino alla tutela dell'ambiente.

Criminal law measures can be considered as an element to ensure the effective enforcement of EU policies, as recognized by the Treaty on the Functioning of the European Union. EU policies cover a broad variety of subjects, where common rules have been developed over the last decades for the well-being of citizens. These policy areas range from the customs union and internal market rules to the protection of the environment.

In tutti questi settori gli Stati membri sono obbligati a garantire che le violazioni del diritto dell'Unione siano sanzionate con pene effettive, proporzionate e dissuasive. Di norma, essi hanno la possibilità di scegliere la natura della sanzione, che può non essere penale ma anche solo amministrativa.

In all these policy areas, Member States are obliged to ensure that breaches of EU law are to be sanctioned with effective, proportionate and dissuasive penalties. Member States can in general choose the nature of the sanction which does not have to be criminal but could also be administrative.

Se la discrezionalità lasciata agli Stati membri nel dare attuazione al diritto dell'Unione non porta all'auspicata efficace applicazione, può risultare necessario regolamentare a livello di Unione, mediante norme minime, quali sanzioni gli Stati membri debbano prevedere nei loro ordinamenti nazionali. Qualora, in particolare, dall'analisi dell'attuale normativa sulle sanzioni di natura penale o amministrativa, emergano sostanziali divergenze fra gli Stati membri che portino ad un'applicazione incoerente delle norme dell'Unione, verrà preso in considerazione il ravvicinamento dei livelli delle sanzioni.

Where the discretion of Member States in implementing EU law does not lead to the desired effective enforcement, it may be necessary to regulate, by means of minumum rules, at EU level which sanctions Member States have to foresee in their national legislation. Approximating sanction levels will in particular be a consideration if an analysis of the current sanction legislation of administrative or criminal nature reveals significant differences amongst the Member States and if those differences lead to an inconsistent application of EU rules.

Se l'intervento dell'Unione risulta necessario, occorre che il suo legislatore decida se servano sanzioni penali o siano sufficienti sanzioni amministrative comuni. Questo dipenderà da una valutazione caso per caso degli specifici problemi di applicazione in un determinato settore d’intervento sulla base dei principi ispiratori sopra descritti.

If EU action is required, the EU legislator needs to decide whether criminal sanctions are necessary or whether common administrative sanctions are sufficient. This will depend on a case-by-case assessment of the specific enforcement problems in a policy area along the guiding principles set out above.

In relazione ad una serie di settori d’intervento armonizzati, è stato deciso che sono necessarie misure di diritto penale a livello di Unione. Ciò riguarda in particolare interventi per combattere pratiche gravemente lesive e profitti illegali in taluni settori economici, al fine di proteggere le attività delle imprese che operano nella legalità e salvaguardare l'interesse dei contribuenti:

There are a number of policy areas which have been harmonised and where it has been established that criminal law measures at EU level are required. This concerns notably measures to fight serious damaging practices and illegal profits in some economic sectors in order to protect activities of legitimate businesses and safeguard the interest of taxpayers:

· il settore finanziario, ad esempio le manipolazioni del mercato o l'abuso di informazioni privilegiate[20];

· the financial sector, e.g. concerning market manipulation or insider trading;[20]

· la lotta alla frode ai danni degli interessi finanziari dell'Unione europea, per garantire che il denaro dei contribuenti sia tutelato allo stesso modo in tutta l'Unione. In una recente comunicazione, la Commissione ha messo a punto una serie di strumenti che dovrebbero essere usati per rafforzare tale tutela[21], compresa la procedura penale, le definizioni comuni dei reati e le norme sulla competenza giurisdizionale.

· the fight against fraud affecting the financial interests of the European Union, to ensure that taxpayers’ money is protected to an equivalent degree across the Union. In a recent Communication, the Commission set out a range of tools that should be considered to strengthen this protection,[21] including criminal procedure, common definitions of offences and rules on jurisdiction.

· la tutela dell’euro contro la contraffazione mediante il diritto penale, per rafforzare la fiducia dell’opinione pubblica nella sicurezza dei mezzi di pagamento.

· the protection of the euro against counterfeiting through criminal law in order to strengthen the public's trust in the security of means of payment.

La Commissione valuterà ulteriormente i modi in cui il diritto penale può contribuire alla ripresa economica sostenendo l'azione di contrasto all'economia illegale e alla criminalità finanziaria.

The Commission will further reflect on ways how criminal law could contribute to the economic recovery by helping tackle the illegal economy and financial criminality.

Anche in altri settori d’intervento armonizzati potrebbe essere ulteriormente esaminato il ruolo potenziale del diritto penale come strumento necessario per garantire un'applicazione efficace. A titolo di esempio si può citare:

In other harmonised policy areas, the potential role of criminal law as a necessary tool to ensure effective enforcement could also be explored further. Indicative examples could be:

· il trasporto su strada, ad esempio per violazioni gravi delle norme dell'Unione in materia sociale, tecnica, di sicurezza e di mercato per i trasporti professionali[22];

· road transport, concerning, e.g., serious infringements of EU social, technical, safety and market rules for professional transports;[22]

· la protezione dei dati personali, in caso di violazioni gravi delle norme dell'Unione vigenti[23];

· data protection, for cases of serious breaches of existing EU rules;[23]

· la normativa doganale, quanto al ravvicinamento delle definizioni degli illeciti doganali e delle relative sanzioni[24] ;

· customs rules concerning the approximation of customs offences and penalties;[24]

· la tutela dell'ambiente, qualora la normativa di diritto penale esistente in questo settore[25] richieda un ulteriore rafforzamento in futuro, al fine di prevenire e sanzionare disastri ambientali;

· environmental protection, if the existing criminal law legislation in this area[25] requires further strengthening in the future in order to prevent and sanction environmental damage;

· la politica della pesca, in cui l'Unione europea ha adottato una campagna di "tolleranza zero" contro la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata;

· fisheries policy, where the EU has adopted a "zero tolerance" campaign against illegal, unreported and unregulated fishing;

· le politiche del mercato interno, al fine di contrastare pratiche illegali gravi come la contraffazione e la corruzione o il conflitto di interessi non dichiarato nell’ambito di appalti pubblici.

· internal market policies to fight serious illegal practices such as counterfeiting and corruption or undeclared conflict of interests in the context of public procurement.

Questi sono settori che meriteranno un esame più approfondito per valutare se e in quali ambiti norme minime che definiscono i reati e le sanzioni possano risultare essenziali al fine di garantire l'attuazione efficace della normativa dell'Unione.

These are areas which will require further assessment whether and in which areas minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions may prove to be essential in order to ensure the effective implementation of EU legislation.

Detto esame dovrebbe tener conto:

This analysis should take into account the following considerations:

della gravità e della natura della violazione delle norme. Per alcuni comportamenti illegali considerati particolarmente gravi, una sanzione amministrativa può non essere una risposta sufficientemente forte. Analogamente, le sanzioni di tipo penale possono essere scelte quando si ritiene importante mettere in risalto la forte riprovevolezza per garantire la deterrenza. La registrazione delle condanne nel casellario giudiziale può avere un particolare effetto deterrente. Al contempo, i procedimenti penali spesso prevedono una maggiore protezione dei diritti dell'imputato, il che riflette la gravità dell'imputazione; Si deve altresì tenere presente l'efficacia del sistema sanzionatorio, così come la misura in cui e le ragioni per le quali le sanzioni attuali non permettono l'attuazione auspicata. È opportuno scegliere il tipo di sanzione considerata più appropriata per ottenere il risultato complessivo in termini di efficacia, proporzionalità e dissuasività. Una sanzione di tipo amministrativo può spesso essere comminata ed eseguita in breve tempo, evitando quindi lunghe e costose procedure. Per questo motivo le sanzioni amministrative possono essere prese in considerazione in ambiti in cui, ad esempio, gli illeciti non siano particolarmente gravi o siano particolarmente numerosi, nonché in settori in cui, per altre ragioni, le procedure e le sanzioni amministrative appaiono opportune ed efficaci (ad esempio, in valutazioni economiche complesse). In molti casi, il diritto amministrativo offre anche una gamma più vasta di possibili sanzioni, adattabili alla situazione del caso, che vanno dalle ammende e sospensioni di licenze sino all’esclusione da pubblici benefici. Spesso, quindi, le sanzioni amministrative possono risultare sufficienti o addirittura più efficaci rispetto a sanzioni penali.

The seriousness and character of the breach of law must be taken into account. For certain unlawful acts considered particularly grave, an administrative sanction may not be a sufficiently strong response. On the same line, criminal law sanctions may be chosen when it is considered important to stress strong disapproval in order to ensure deterrence. The entering of convictions in criminal records can have a particular deterrent character. At the same time, criminal proceedings provide often for stronger protection of the rights of the accused, reflecting the seriousness of the charge. The efficiency of the sanction system must be considered, as well as the extent to which and the reasons why existing sanctions do not achieve the desired enforcement level. The type of sanction that is considered to be the most appropriate to reach the global objective of being effective, proportionate and dissuasive should be chosen. An administrative sanction can often be decided and executed without delay, and lengthy and resource demanding procedures can thereby be avoided. Administrative sanctions may for this reason be considered in areas where, for example the offence is not particularly severe or occurs in large numbers as well as in areas where administrative sanctions and procedures are suitable and effective for other reasons (e.g. complex economic assessments). In many cases, administrative law also provides for a broader range of possible sanctions, from fines and suspension of licenses to exclusion from entitlement to public benefits, which can be tailored to the specific situation. In many cases, administrative sanctions may therefore be sufficient or even more effective than criminal sanctions.

4. Conclusioni

4. Conclusion

Pur non alterando in maniera sostanziale la portata potenziale del diritto penale dell'Unione europea, il nuovo quadro giuridico introdotto dal trattato di Lisbona aumenta notevolmente le possibilità di progredire nello sviluppo di una politica penale dell'Unione coerente, fondata al contempo su un’applicazione efficace e sulla solida tutela dei diritti fondamentali. Nel definire le modalità con cui l’Unione deve usare il diritto penale per garantire l'efficace attuazione delle sue politiche, la presente comunicazione rappresenta un primo passo della Commissione nel tentativo di creare una politica penale dell'Unione più coerente e coesa. Occorre che questa politica sia progettata concentrandosi sulle necessità dei cittadini dell’Unione e sui requisiti di uno spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, rispettando appieno la sussidiarietà e il carattere del diritto penale come ultima ratio.

Even though the new legal framework introduced by the Lisbon Treaty does not fundamentally alter the possible scope of EU criminal law, it considerably enhances the possibility to progress with the development of a coherent EU Criminal Policy which is based on considerations both of effective enforcement and a solid protection of fundamental rights. This communication represents a first step in the Commission's efforts to put in place a coherent and consistent EU Criminal Policy by setting out how the EU should use criminal law to ensure the effective implementation of EU policies. It needs to be designed focusing on the needs of EU citizens and the requirements of an EU area of freedom, security and justice, while fully respecting subsidiarity and the last-resort-character of criminal law.

A tal fine, la Commissione, in stretta collaborazione con il Parlamento ed il Consiglio, redigerà un modello di linguaggio per guidare il legislatore europeo nella stesura delle disposizioni di diritto penale che definiscono norme minime sui reati e sulle sanzioni; questo dovrebbe contribuire ad assicurare coerenza, accrescere la certezza del diritto e facilitare l’applicazione del diritto dell’Unione. La Commissione costituirà anche un gruppo di esperti con il compito di assisterla nel raccogliere elementi fattuali e animare ulteriormente il dibattito su temi giuridici importanti, per garantire un'attuazione efficace della normativa dell’Unione negli ordinamenti giuridici penali degli Stati membri. Ciò include ad esempio:

For this purpose, the Commission will draft, in close cooperation with Parliament and Council, sample language. This should guide the EU legislator whenever drafting criminal law provisions setting minimum rules on offences and sanctions. This would contribute to ensure consistency, increase legal certainty and facilitate implementation of EU law. The Commission will also set up an expert group to assist the Commission in gathering factual evidence and in launching further discussions about important legal issues with a view to ensuring an efficient implementation of EU legislation into the national criminal law systems of Member States. This includes for example:

-           il rapporto tra regimi sanzionatori penali e non penali; nonché

-           the relationship between criminal and non-criminal sanction systems; and

-           l’interpretazione di nozioni di diritto penale usate regolarmente nella legislazione dell’Unione, come quelle di “sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive”, “casi di minore entità” o “concorso nel reato di favoreggiamento”.

-           the interpretation of criminal law notions regularly used in EU legislation, such as the notion of "effective, proportionate and dissuasive sanctions", "minor cases" or "aiding and abetting".

La Commissione continuerà a sviluppare negli anni a venire la politica penale dell'Unione europea, sulla base di un’attenta valutazione delle misure di diritto penale dell’Unione vigenti e di una consultazione continua degli Stati membri e di esperti indipendenti.

Based on a thorough evaluation of existing EU criminal law measures and continuous consultation of Member States and independent experts, the Commission will continue to develop the EU criminal policy over the coming years.

La nostra visione per una politica penale dell'Unione europea coerente e coesa entro il 2020

Our vision for a coherent and consistent EU Criminal Policy by 2020:

Il diritto penale dell’Unione può rappresentare uno strumento importante per la lotta alla criminalità, in risposta alle preoccupazioni dei cittadini e a garanzia di un'attuazione efficace delle politiche dell'Unione.

- EU criminal law can be an important tool to better fight crime as a response to the concerns of citizens and to ensure the effective implementation of EU policies. .

Nei settori d’intervento dell’Unione in cui sia identificata una carenza nell’applicazione, la Commissione valuterà la necessità di nuove misure di diritto penale sulla base di un’analisi dell'applicazione pratica e nel pieno rispetto dei principi fondamentali del trattato quali la sussidiarietà e la proporzionalità. Questo riguarda in particolare la salvaguardia del funzionamento dei mercati finanziari, la protezione degli interessi finanziari dell’Unione, la protezione dell’euro contro la contraffazione, le violazioni gravi al codice della strada, le violazioni gravi delle norme sulla protezione dei dati personali, gli illeciti doganali, la tutela ambientale, la politica della pesca e le politiche del mercato interno per contrastare pratiche illegali come la contraffazione e la corruzione o il conflitto d’interessi non dichiarato in procedure di appalti pubblici.

- In fields of EU policy where there is an identified enforcement deficit, the Commission will assess the need for new criminal law measures based on an evaluation of the enforcement practice and in full respect of fundamental Treaty principles such as subsidiarity and proportionality. This concerns notably the protection of the functioning of the financial markets, the protection of the financial interests of the EU, the protection of the euro against counterfeiting, serious infringements of road transport rules, serious breaches of data protection rules, customs offences, environmental protection, fisheries policy and internal market policies to fight illegal practices such as counterfeiting and corruption or undeclared conflict of interests in the context of public procurement.

Dovrebbe esservi un’intesa comune sui principi ispiratori della normativa dell’Unione in materia penale, quali l’interpretazione di concetti giuridici di base usati nel diritto penale dell’Unione e i modi in cui le sanzioni penali possono apportare valore aggiunto a livello di Unione.

- There should be a common understanding on the guiding principles underlying EU criminal law legislation, such as the interpretation of basic legal concepts used in EU criminal law; and how criminal law sanctions can provide most added value at EU level.

Le misure di diritto penale devono essere fermamente ancorate a norme comuni a tutta l’Unione sui diritti processuali e sui diritti delle vittime, conformemente a quanto disposto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

- Criminal law measures should be firmly grounded in strong EU-wide standards for procedural rights and victims' rights in line with the EU Charter of Fundamental Rights.

[1]               Cfr. Eurobarometro 75, primavera 2011. I principali quattro settori su cui l’Unione europea dovrebbe concentrarsi sono: la politica economica e monetaria, la politica d’immigrazione, la politica per la salute e la lotta contro la criminalità.

[1]               See Eurobarometer 75, Spring 2011. The top four areas where EU action should focus are: economic and monetary policy, immigration policy, health policy and the fight against crime.

[2]               Decisione quadro 2002/475/GAI sulla lotta contro il terrorismo (GU L 164, del 22.6.2002, pag. 3); decisione quadro 2004/757/GAI riguardante la fissazione di norme minime relative agli elementi costitutivi dei reati e alle sanzioni applicabili in materia di traffico illecito di stupefacenti (GU L 335 dell’11.11.2004, pag. 8); direttiva 2011/36/UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime, e che sostituisce la decisione quadro del Consiglio 2002/629/GAI (GU L 101 del 15.4.2011, pag. 1); convenzione relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee (GU C 316 del 27.11.1995, pag. 49).

[2]               Framework Decision on combating terrorism (2002/475/JHA), OJ L 164/3 of 22.6.2002; Framework Decision laying down minimum provisions on the constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking (2004/757/JHA) of 11.11.2004; Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA OJ L 101/1 of 15.4.2011; Convention on the protection of the European Communities' financial interests, OJ L 316/49 of 27.11.1995.

[3]               Cfr., tuttavia, le sentenze della Corte di giustizia dell’Unione europea nelle cause C-176/03 e C-440/05.

[3]               See, however, judgments of the European Court of Justice in Cases C-176/03 and C-440/05.

[4]               Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente (GU L 328 del 6.12.2008, pag. 28); direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni per violazioni (GU L 280 del 27.10.2009, pag. 52); e direttiva 2009/52 che introduce norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (GU L 168 del 30.6.2009, pag. 24); decisione quadro del Consiglio, del 29 maggio 2000, relativa al rafforzamento della tutela per mezzo di sanzioni penali e altre sanzioni contro la falsificazione di monete in relazione all'introduzione dell'euro (GU L 140 del 14.6.2000, pag. 1).

[4]               Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law, OJ L 328/28 of 6.12.2008; Directive 2009/123/EC amending Directive 2005/35/EC on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringements, OJ L 280/52 of 27.10.2009; and Directive 2009/52 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country nationals, OJ L 168/24 of 30.6.2009; Council Framework Decision of 29 May 2000 on increasing protection by criminal penalties and other sanctions against counterfeiting in connection with the introduction of the euro, OJ L 140/1 of 14.6.2000.

[5]               Cfr. articolo 82, paragrafo 1, del TFUE.

[5]               See Article 82 (1) TFEU.

[6]               Cfr. articolo 67, paragrafo 1, del TFUE: “L'Unione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nel rispetto dei diritti fondamentali nonché dei diversi ordinamenti giuridici e delle diverse tradizioni giuridiche degli Stati membri”.

[6]               See Article 67 (1) TFEU: "The Union should constitute an area of freedom, security and justice with respect for fundamental rights and the different legal systems and traditions of the Member States".

[7]               In merito all’esigenza di una maggiore coerenza nello sviluppare un diritto penale dell’Unione europea, cfr., a titolo di esempio, il “Manifesto sulla politica criminale europea” 2009 (http://www.crimpol.eu), stilato da un gruppo di 14 docenti di diritto penale provenienti da 10 Stati membri dell’Unione europea.

[7]               On the need for more coherence in the development of EU criminal law, see, as an example, the Manifesto on the EU Criminal Policy of 2009 (http://www.crimpol.eu), drafted by an academic group of 14 criminal law professors from ten Member States of the European Union.

[8]               Nel quadro del previgente trattato CE, pur essendo la decisione quadro il classico strumento per legiferare in materia penale nell’ambito del cosiddetto “terzo pilastro”, alcune direttive contenenti misure di diritto penale sono già state adottate: per garantire l’applicazione delle norme relative alla tutela dell’ambiente, contro l’inquinamento originato dalle navi e contro l’impiego di cittadini il cui soggiorno è irregolare (direttive 2008/99/CE, 2009/123/CE e 2009/52/CE), sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia (C-176/03). Il ravvicinamento delle tipologie e dei livelli di sanzione era possibile solo mediante decisioni quadro (C-440/05).

[8]               Under the former EC Treaty while the usual instrument for criminal law legislation were Framework Decisions under the so-called "third pillar", some directives with criminal law measures have already been adopted: in order to ensure the enforcement of rules concerning the protection of the environment, against ship-source pollution and illegal employment (Directives 2008/99, 2009/123 and 2009/52), based on the jurisprudence of the Court of Justice (C-176/03). Approximation of sanction types and levels was only possible in Framework Decisions (C-440/5).

[9]               Cfr. il protocollo n. 1 “sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea” e il protocollo n. 2 "sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità”, in particolare l’articolo 7, paragrafo 2.

[9]               See Protocol No. 1 on "the role of national parliaments in the European Union" and No. 2 on "the application of the principles of subsidiarity and proportionality", in particular Article 7 (2).

[10]             Cfr. la comunicazione della Commissione “Strategia per un'attuazione effettiva della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea”, COM(2010) 573 definitivo, del 19.10.2010.

[10]             See Communication from the Commission on a Strategy for the effective implementation of the Charter of Fundamental Rights by the European Union – COM (2010) 573 of 19.10. 2010.

[11]             Cfr. i protocolli nn. 21 e 22.

[11]             See Protocols No. 21 and 22.

[12]             Cfr. le decisioni quadro e la direttiva citate alla nota 3. Diverse fra queste decisioni quadro saranno riesaminate alla luce del trattato di Lisbona nei prossimi anni, in particolare nel 2012 la decisione quadro 2000/383 modificata dalla decisione quadro 2001/888.

[12]             See the Framework Decisions and Directive cited above, in footnote 3. Several of those Framework Decisions will be reassessed in the light of the Lisbon Treaty in the coming years, including Framework Decision 2000/383, as amended by Framework Decision 2001/888, in 2012.

[13]             Cfr. la comunicazione della Commissione "Potenziare i regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari", COM(2010) 716 definitivo dell'8.12.2010, pag. 14. 2010.

[13]             See 'Communication on reinforcing sanctioning regimes in the financial sector', COM (2010) 716 of 8.12. 2010.

[14]             Cfr. la Convenzione del 1995 sulla tutela degli interessi finanziari dell'Unione europea e i relativi protocolli, nonché il regolamento (CE, EURATOM) n. 2988/95 del Consiglio, del 18.12.1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, relativo alle sanzioni amministrative (GU L 312 del 23.12.1995, pag. 1).

[14]             See Convention of 1995 on the protection of financial interests of the EU and its protocols, and Council Regulation (EC, Euratom) No 2988/95 of 18.12.1995 on the protection of the European Communities' financial interests concerning administrative sanctions, OJ L 312/1 of 23.12.1995.

[15]             Cfr. la comunicazione della Commissione “La tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea attraverso il diritto penale e le indagini amministrative. Una politica integrata per salvaguardare il denaro dei contribuenti", COM(2011) 293 definitivo, del 26.5.2011.

[15]             See 'Communication on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations – An integrated policy to safeguard taxpayers' money', COM (2011) 293, of 26.5. 2011.

[16]             Articolo 5, paragrafo 4, del TUE.

[16]             Article 5 (4) TEU.

[17]             Articolo 49, paragrafo 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

[17]             Article 49 (3) of the EU Charter of Fundamental Rights.

[18]             Articolo 83, paragrafo 2, del TFUE.

[18]             Article 83 (2) TFEU.

[19]             Articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

[19]             Article 49 of the EU Charter of Fundamental Rights.

[20]             Cfr. la comunicazione della Commissione "Potenziare i regimi sanzionatori nel settore dei servizi finanziari", COM(2010) 716 definitivo dell'8.12.2010, pag. 14.

[20]             See 'Communication on reinforcing sanctioning regimes in the financial sector', COM (2010) 716 final of 8.12. 2010, p.14.

[21]             Cfr. la comunicazione della Commissione “La tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea attraverso il diritto penale e le indagini amministrative. Una politica integrata per salvaguardare il denaro dei contribuenti", COM(2011) 293 definitivo, del 26.05.2011, pag. 10.

[21]             See 'Communication on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations – An integrated policy to safeguard taxpayers' money', COM (2011) 293, of 26.5.2011, p. 10.

[22]             Documento di lavoro dei servizi della Commissione SEC (2011) 391 del 28.3.2011, che accompagna il Libro bianco "Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile", COM(2011) 144 del 28.3.2011, punto 176.

[22]             Commission Staff Working Paper SEC (2011) 391 of 28.3.2011, accompanying the White Paper 'Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system', COM (2011) 144 of 28.3. 2011, paragraph 176.

[23]             Cfr. la comunicazione della Commissione "Un approccio globale alla protezione dei dati personali nell'Unione europea", COM(2010) 609 definitivo, del 4.11.2010, pag. 9.

[23]             See the Communication 'A comprehensive approach on personal data protection in the European Union', COM (2010) 609 of 4.11. 2010, p. 9.

[24]             Cfr. la comunicazione della Commissione "Creare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia per i cittadini europei - Piano d'azione per l'attuazione del programma di Stoccolma", COM(2010)171 definitivo, del 20.4.2010, pag. 22.

[24]             See Communication 'Delivering an area of freedom, security and justice for Europe's citizens – Action Plan implementing the Stockholm Programme', COM (2010) 171 of 20.4.2010, p. 22.

[25]             Direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente (GU L 328 del 6.12.2008, pag. 28); e direttiva 2009/123/CE che modifica la direttiva 2005/35/CE relativa all’inquinamento provocato dalle navi e all’introduzione di sanzioni per violazioni (GU L 280 del 27.10.2009, pag. 52).

[25]             See Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law, OJ L 328/28 of 6.12.2008; and Directive 2009/123/EC on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringements, OJ L 280/52 of 27.10.2009.