Opinion of the European Economic and Social Committee on "The implications of the sovereign debt crisis for EU governance" (own-initiative opinion)

Parecer do Comité Económico e Social Europeu sobre as implicações da crise da dívida soberana para a governação da UE (parecer de iniciativa)

2011/C 51/03

2011/C 51/03

Rapporteur: Mr SMYTH

Relator: Michael SMYTH

On 29 April 2010 the European Economic and Social Committee, acting under Rule 29(2) of its Rules of Procedure, decided to draw up an own-initiative opinion on

Em 29 de Abril de 2010, o Comité Económico e Social Europeu decidiu, nos termos do artigo 29.o, n.o 2, do Regimento, elaborar um parecer de iniciativa sobre

The implications of the sovereign debt crisis for EU governance.

As implicações da crise da dívida soberana para a governação da UE.

The Section for Economic and Monetary Union and Economic and Social Cohesion, which was responsible for preparing the Committee's work on the subject, adopted its opinion on 7 September 2010.

Foi incumbida da preparação dos correspondentes trabalhos a Secção Especializada da União Económica e Monetária e Coesão Económica e Social que emitiu parecer em 7 de Setembro de 2010.

In view of the renewal of the Committee's term of office, the Plenary Assembly has decided to vote on this opinion at its October plenary session and has appointed Mr SMYTH as rapporteur-general under Rule 20 of the Rules of Procedure.

Dada a renovação do Comité, a Assembleia decidiu votar o presente parecer na plenária de Outubro e designou Michael SMYTH relator-geral ao abrigo do artigo 20.o do Regimento.

At its 466th plenary session, held on 21 October 2010, the European Economic and Social Committee adopted the following opinion by 120 votes to seven with five abstentions.

Na 466.a reunião plenária de 21 de Outubro de 2010, o Comité Económico e Social Europeu adoptou, por 120 votos a favor, 7 votos contra e 5 abstenções, o seguinte parecer:

1. Conclusions and recommendations

1. Conclusões e recomendações

1.1 The sovereign debt crisis - triggered by financial and fiscal crises - threatens the very existence of EMU and requires effective financial, economic and political responses. It has highlighted the inadequacies of the Stability and Growth Pact as a mechanism for ensuring fiscal responsibility in member states.

1.1 A crise da dívida soberana – desencadeada pelas crises fiscal e financeira – ameaça a própria existência da UEM e exige respostas financeiras, económicas e políticas eficazes. Chamou a atenção para as insuficiências do Pacto de Estabilidade e Crescimento enquanto mecanismo para garantir a responsabilidade orçamental nos Estados-Membros.

1.2 The EESC supports the actions taken to date by the Council and ECOFIN to support member states in financial distress via the European Stabilisation Mechanism (EFSM) and the European Financial Stability Facility (EFSF). This is an interim solution but it may form the basis of a more permanent procedure and framework for conditional financial support through the establishment of a genuine European Monetary Fund. The case could also be considered for setting up a European sovereign debt agency that issues Eurobonds.

1.2 O CESE aprova as acções levadas a cabo até à data pelo Conselho e pelo ECOFIN para apoiar os Estados-Membros em dificuldades financeiras através do Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira (MEEF) e do Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). Esta é uma solução temporária, mas que poderá estar na base de um processo e de um enquadramento mais permanentes para um apoio financeiro condicionado através da criação de um verdadeiro fundo monetário europeu. Pode também ser analisada a criação de uma agência europeia de gestão das dívidas públicas que emita obrigações europeias.

1.3 The EESC recommends that in order to avoid jeopardising the aims of the European Economic Recovery programme, debt reduction programmes should be set up in the euro area to ensure the area’s economic and monetary stability. This should be done in a way that is compatible with the economic recovery and the employment objectives set out in the Commission’s Communication "Europe 2020: A strategy for smart, sustainable and inclusive growth", which have been seriously compromised by the crisis.

1.3 O CESE recomenda que, para não comprometer os objectivos do programa de relançamento da economia europeia, se lancem programas de redução da dívida soberana na zona euro capazes de garantir a estabilidade económica e monetária desta zona, e que sejam compatíveis com os objectivos de relançamento económico e do emprego – gravemente ameaçados pela crise – defendidos na comunicação da Comissão Europeia "Europa 2020 – Uma estratégia para o crescimento inteligente, sustentável e inclusivo".

1.4 There are many lessons to be learned from the debt crisis for future EU governance. The initial proposals from the working group on economic policy in terms of surveillance and sanctions represent moves in the right direction. The EESC nevertheless believes that sanctions have to balanced with greater European solidarity in the management of sovereign debt but the EESC notes that as yet there is no formal mechanism for dealing with a sovereign debt default. This remains a structural weakness in the architecture of EMU that must be addressed by policymakers. The sanctions, however, should be both political and economic, to avoid further exacerbating the debt of the countries concerned.

1.4 Há muitas lições a aprender com a crise da dívida que servirão para a governação futura da UE. As propostas iniciais do grupo de trabalho sobre política económica relativas à vigilância e às sanções representam passos na direcção certa. No entanto, o CESE considera que as sanções deviam ter como contrapartida uma maior solidariedade europeia no que toca à gestão das dívidas públicas, mas constata, porém, ainda não haver nenhum mecanismo formal para lidar com o incumprimento da dívida soberana. Esta continua a ser uma deficiência estrutural do sistema da UEM que deve ser resolvida pelos decisores políticos. As sanções deveriam ser, porém, tanto de carácter político como económico, a fim de evitar um agravamento ainda maior da dívida dos países em causa.

1.5 Much of the blame for the sovereign debt crisis can be laid at the door of irresponsible fiscal policies pursued by some EU Member States. Some of the blame can be attributed to imprudent bank lending which fuelled construction and asset bubbles and some to the imprudent behaviour of credit rating agencies. The huge taxpayer-funded bail-outs of banks in some Member States and the subsequent fragility of the global financial system was also an important contributory factor to the crisis. For the future there must be effective reforms of global banking that prevents a recurrence of such behaviour.

1.5 Grande parte da culpa da crise da dívida soberana pode ser assacada a políticas orçamentais irresponsáveis perseguidas por alguns Estados-Membros. Outra parte pode ser atribuída a empréstimos bancários imprudentes que fomentaram bolhas nos preços da construção e dos activos, bem como ao comportamento especulativo das agências de notação de crédito. Os montantes elevadíssimos financiados pelos contribuintes para salvar a banca em alguns Estados-Membros e a subsequente fragilidade do sistema financeiro mundial contribuíram também para a crise. No futuro, são necessárias reformas eficazes do sistema bancário mundial que evitem o ressurgimento deste comportamento.

1.6 The EESC hopes that the strengthening of European economic governance, to be launched in January 2011 with the European Semester, bringing closer economic policy co-ordination among the Member States [1], will aim to safeguard European jobs which are seriously threatened by the crisis.

1.6 O CESE deseja que as medidas para reforçar a governação económica europeia, que serão lançadas em Janeiro de 2011 pelo Semestre Europeu através de uma melhor coordenação das políticas económicas dos Estados-Membros [1], visem salvaguardar o emprego na Europa, gravemente ameaçado pela crise.

1.7 The Committee believes, however, that economic policy coordination alone is not enough – at least for the euro area countries; rather, a genuine common economic policy is needed, as well as coordination of budgetary policy, at least in the first phase.

1.7 Entende, todavia, que, pelo menos para os países da zona euro, não chega coordenar as políticas económicas, mas é necessária uma verdadeira política económica comum, bem como, pelo menos na primeira fase, a coordenação da política orçamental.

2. Background to the crisis - fiscal policies underpinning Economic and Monetary Union

2. Contexto da crise – políticas orçamentais na base da União Económica e Monetária

2.1 Fiscal discipline is one of the key elements of macroeconomic stability and this is particularly true in a monetary union, such as the euro area, which is made up of sovereign states that retain responsibility for their fiscal policies. In the euro area national monetary and exchange rate policies to respond to country-specific shocks are no longer available. Fiscal policies are therefore all-powerful but they can adjust better to such shocks if they start from a sound position.

2.1 A disciplina orçamental é um dos elementos-chave da estabilidade macroeconómica, sendo particularmente importante quando se trata de uma união monetária como a zona euro, onde vários Estados soberanos conservam a responsabilidade pelas suas políticas orçamentais. Na zona euro, já não existem políticas monetárias e cambiais nacionais para responder a choques específicos por país. As políticas orçamentais são, portanto, omnipotentes, mas conseguem ajustar-se melhor a esses choques se tiverem uma base sólida.

2.2 Several mechanisms and arrangements were put in place to ensure sound fiscal policies and to limit the risks to price stability. These arrangements are enshrined in the Articles 121, 123, 124, 125 and 126 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) and comprise the Stability and Growth Pact (based on Articles 121 and 126), the excessive deficit procedure (Article 126), the prohibition of monetary financing (Article 123), the prohibition of privileged access to financial institutions (Article 124) and a no-bail-out-clause (Article 125).

2.2 Foram estabelecidos vários mecanismos e disposições para garantir políticas orçamentais sólidas e limitar os riscos para a estabilidade dos preços. Essas disposições estão consagradas nos artigos 121.o, 123.o, 124.o, 125.o e 126.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) e incluem o Pacto de Estabilidade e Crescimento (baseado nos artigos 121.o e 126.o), o procedimento relativo aos défices excessivos (artigo 126.o), a proibição do financiamento monetário (artigo 123.o), a proibição do acesso privilegiado às instituições financeiras (artigo 124.o) e a regra da não co-responsabilização financeira (artigo 125.o).

2.3 The basic rule of budgetary policy enshrined in the Treaty is that Member States shall avoid excessive government deficits. The basis of compliance with this is that Member States should observe an annual general government deficit limit of 3 % of GDP and keep gross national debt in relation to GDP at or below a limit of 60 %.

2.3 A regra básica da política orçamental consagrada no Tratado estabelece que os Estados-Membros devem evitar défices públicos excessivos. Para tal, os Estados-Membros devem cumprir um limite geral anual para o défice público de 3 % do PIB e manter a dívida nacional bruta, em relação ao PIB, igual ou inferior a um limite de 60 %.

2.4 In exceptional circumstances a temporary excess of the deficit over the limit can be exempt from being considered excessive provided that it remains close to that limit. The decision as to whether a Member State is in a situation of excessive deficit lies with the ECOFIN Council, acting upon a recommendation from the European Commission. If the Council decides that a Member State is in a situation of excessive deficit, the excessive deficit procedure provides for the necessary steps to be taken. These could ultimately lead to imposing sanctions on the country concerned.

2.4 Em circunstâncias excepcionais, um défice excessivo temporário poderá não ser considerado excessivo desde que se mantenha perto desse limite. A decisão sobre se um Estado-Membro está numa situação de défice excessivo cabe ao Conselho (ECOFIN), por recomendação da Comissão Europeia. Se o Conselho decide que um Estado-Membro se encontra numa situação de défice excessivo, há que seguir os passos estabelecidos no procedimento aplicável, que, em último caso, pode levar à imposição de sanções ao país envolvido.

2.5 The rationale for the Stability and Growth Pact is to ensure that sound budgetary policies are adopted on a permanent basis. The Pact lays down the obligation for Member States to adhere to the medium term objectives for their budgetary positions of "close to balance or in surplus", as defined under country-specific considerations. Adjusting to such positions is supposed to allow Member States to deal with normal cyclical fluctuations without breaching the 3 % of GDP reference value for the government deficit. In reality, the concept behind and the operation of the Stability and Growth Pact have been very far apart. As the European Central Bank (ECB) recently commented:

2.5 O objectivo do Pacto de Estabilidade e Crescimento é garantir a adopção de políticas orçamentais sempre sólidas. O pacto estabelece a obrigação de os Estados-Membros aderirem ao objectivo de médio prazo de alcançar situações orçamentais "próximas do equilíbrio ou excedentárias", como definido nas considerações específicas por país. O ajuste a estas posições deverá permitir aos Estados-Membros lidar com flutuações cíclicas normais sem ultrapassar o valor de referência de 3 % do PIB para o défice público. Na realidade, o conceito subjacente ao Pacto de Estabilidade e Crescimento e o seu funcionamento têm estado muito afastados. Tal como o Banco Central Europeu comentou recentemente:

"However, the compliance of individual Member States with the budgetary norms of the Maastricht Treaty and the Stability and Growth Pact has been uneven. Breaches of the 3 % of GDP reference value for the government deficit have been repeated and persistent in some countries, leading to the conclusion that at least in these cases the implementation of the Pact has lacked sufficient rigour and political will. To varying degrees across countries, deviations from fiscal plans have been caused by over-optimistic growth forecasts, ex post data revisions, larger than expected revenue fluctuations and persistent expenditure slippages." (Ten years of the Stability and Growth Pact, ECB Monthly Bulletin article, October 2008.)

"Todavia, o cumprimento pelos Estados-Membros individuais das normas orçamentais do Tratado de Maastricht e do Pacto de Estabilidade e Crescimento tem sido irregular. As infracções ao valor de referência de 3 % do PIB para o défice público têm sido repetidas e persistentes em alguns países, levando a concluir que, pelo menos nesses casos, a aplicação do pacto tem carecido de rigor e de vontade política suficientes. Em diferentes graus nos diversos países, os planos orçamentais não têm sido seguidos devido a previsões de crescimento demasiado optimistas, revisões dos dados ex post, flutuações das receitas superiores ao esperado e derrapagens persistentes das despesas." ("Ten years of the Stability and Growth Pact", artigo no Boletim Mensal do BCE, Outubro de 2008.)

2.6 The apparent breakdown in compliance with the fiscal rules underpinning EMU pre-dates the current global financial crisis but it could be argued that the risks of sovereign debt default within the monetary union represent a second phase of the crisis. After a decade or more of easy credit growth which led to housing and construction bubbles, the subsequent economic implosions in some Member States has left them with spiralling debt problems. It is somewhat ironic that the governments of Greece, Spain and Portugal did not have to undertake taxpayer funded rescues of their banking systems during the banking crisis but their sovereign debt difficulties now threaten to de-stabilise banks right across the EU. This illustrates the point that taxpayer-funded bail-outs of banks were not the main cause of the increase in public debt.

2.6 O incumprimento aparente das regras orçamentais na base da UEM é anterior à actual crise económica mundial, mas pode dizer-se que os riscos de incumprimento da dívida soberana na união monetária representam uma segunda fase da crise. Depois de uma década ou mais de crescimento de acesso fácil ao crédito, que provocou bolhas nos preços do imobiliário e da construção, alguns Estados-Membros depararam-se com uma espiral de dívidas subsequente à implosão económica. É de certa forma irónico que os governos da Grécia, de Espanha e de Portugal não tenham tido que recorrer a montantes de emergência financiados pelos contribuintes para salvar os seus sistemas bancários durante a crise bancária, quando os seus problemas com a dívida soberana ameaçam agora a estabilidade da banca em toda a UE. Isto confirma que os montantes financiados pelos contribuintes para salvar a banca não foram a principal causa do aumento da dívida pública.

2.7 During the banking crisis it was often claimed that some banks were "too big to be allowed to fail"; now there is talk of Member States, struggling with mounting public debt, being "too important to be allowed to default". Just as there was a painful acceptance by taxpayers of the need to bail out delinquent banks now, in turn, a potentially even more painful adjustment in public finances of some Member States is being demanded by international bond markets. The uncertainty which the sovereign debt default issue has created has also begun to undermine the euro itself and has prompted fears that it could engulf a number of euro Member States.

2.7 Durante a crise bancária, várias vezes se ouviu dizer que alguns bancos eram "demasiado grandes para falir". Agora fala-se de Estados-Membros, em sérias dificuldades com uma dívida pública crescente, que são "demasiado importantes para registarem incumprimentos". Tal como houve uma aceitação dolorosa pelos contribuintes da necessidade de resgatar os bancos "pecadores", um ajuste talvez ainda mais doloroso das finanças públicas de alguns Estados-Membros é agora pedido pelos mercados de obrigações internacionais. A incerteza criada pela questão do incumprimento da dívida soberana já começou a ter um impacto negativo no próprio euro e suscitou receios de que vários Estados-Membros da zona euro tenham sido atingidos.

2.8 The sovereign debt crisis is a crisis of confidence for the EU in general and the euro zone in particular. It requires a political as well as a financial solution. It has brought into question the adequacy, or otherwise, of the fiscal arrangements outlined above to ensure the stability of the single currency. It could be argued with some justification that the Stability and Growth Pact has failed and that Europe now needs to create a new fiscal and monetary framework that could cope more effectively with seriously adverse economic outcomes or even the failure of a Member State. If this is correct, then what might such a framework look like?

2.8 A crise da dívida soberana é uma crise de confiança para a UE em geral e para a zona euro em particular e exige uma solução tanto política como financeira. Pôs em causa, entre outros aspectos, a adequação das disposições orçamentais acima referidas e que visam garantir a estabilidade da moeda única. Justifica-se de certa forma afirmar que o Pacto de Estabilidade e Crescimento falhou e que a Europa necessita, agora, de criar um novo quadro monetário e orçamental que consiga enfrentar mais eficazmente resultados económicos extremamente adversos ou até o incumprimento de um Estado-Membro. Se isto estiver correcto, que forma poderá revestir esse quadro?

3. Alternative Fiscal and Monetary Frameworks

3. Quadros monetários e orçamentais alternativos

3.1 There have been a number of developments at both the policy theory and policy implementation levels in recent months. One interesting proposal that has been put forward to address the sovereign debt crisis and the issue of sovereign default is the creation of a European Monetary Fund (EMF) [2]. The idea behind this proposal is the argument that the International Monetary Fund (IMF) is not experienced in dealing with the threat of a sovereign debt default in a member of a monetary union and that the EU would have much stronger enforcement mechanisms if an EMF were in operation.

3.1 Nos últimos meses assistiu-se a uma série de desenvolvimentos ao nível da teoria política e da aplicação das políticas. Uma proposta interessante apresentada para resolver a crise da dívida soberana e o incumprimento público foi a criação de um Fundo Monetário Europeu (FME) [2]. A ideia na base desta proposta é o argumento de que o Fundo Monetário Internacional (FMI) não tem experiência na resolução da ameaça de incumprimento da dívida soberana de um membro de uma união monetária e que a UE teria mecanismos de execução muito mais sólidos se existisse um FME.

3.2 The notion of a European Monetary Fund should be seen as analogous to the kinds of policy responses to the recent financial meltdown when the objective of policy was to prevent the failure of large financial institutions. As the EU emerges from the banking crisis the policy debate has centred on reforms that would enable the orderly default of financial institutions and the self-financing of rescue funds for larger banks with solvency difficulties. In other words, having stabilised financial systems, European policy makers are now concentrating on ensuring that, in future, financial institutions and not taxpayers do the heavy lifting in times of crisis. Banking reform proposals include higher capital ratios, tighter supervision, capping bankers’ bonuses and the drawing up of "living wills". In terms of EMU, to protect the single currency, the system must also be strengthened to cope with the instability caused by the default or failure of one of its members.

3.2 A noção de Fundo Monetário Europeu deve ser encarada como uma resposta política semelhante às respostas ao recente colapso financeiro em que o objectivo era evitar a falência de grandes instituições financeiras. À medida que a UE sai da crise bancária, o debate político tem-se centrado em reformas que permitam a insolvência organizada de instituições financeiras e o auto-financiamento de fundos de emergência para os bancos de maior dimensão com problemas de solvência. Por outras palavras, depois de estabilizados os sistemas financeiros, os decisores europeus concentram-se agora em garantir que, no futuro, serão as instituições financeiras, e não os contribuintes, a arcar com as responsabilidades pesadas de um resgate em tempos de crise. As propostas de reformas bancárias incluem níveis de capital mais elevados, uma fiscalização mais apertada, a redução dos bónus nos bancos e a elaboração de planos de liquidação, os chamados "testamentos em vida". No respeitante à UEM e para proteger a moeda única, o sistema também tem de ser reforçado, a fim de resistir à instabilidade causada pelo incumprimento de um dos seus membros.

3.3 The proposers of EMF argued that it would be consistent with the notion of enhanced cooperation established in the Treaty and thus may not need an amendment to the Treaty. An EMF, properly constituted, addresses the weaknesses in the EMU architecture caused by the failure of the Stability Pact to date and the apparent lack of credibility of the no bail out clause.

3.3 Os defensores de um FME afirmam que estaria em harmonia com a noção de cooperação reforçada estabelecida no Tratado e, assim, não seria necessário alterá-lo. Um FME, devidamente constituído, resolve as deficiências do sistema da UEM causadas até agora pelo incumprimento do Pacto de Estabilidade e pela aparente falta de credibilidade da regra da não co-responsabilização financeira.

3.4 How would such a fund be financed? In order to minimise the moral hazard problem now facing Germany and France in co-financing the emergency package for Greece, only those countries in breach of the Maastricht criteria would contribute to the EMF. Their contribution rates would be determined by two rules:

3.4 Como financiar um fundo deste tipo? A fim de minimizar o problema de risco moral enfrentado agora pela Alemanha e França em relação a co-financiar o pacote de emergência para a Grécia, só os países em infracção aos critérios do Tratado de Maastricht contribuiriam para o FME. As suas taxas de contribuição seriam determinadas por duas regras:

- 1 % annually of the stock of "excess debt", which is defined as the difference between the actual level of public debt (at the end of the previous year) and the Maastricht limit of 60 % of GDP. For Greece, with a debt-to-GDP ratio of 115 %, this would imply a contribution to the EMF equal to 0.55 %.

- 1 % ao ano do montante da "dívida excessiva", que é definido como a diferença entre o nível real de dívida pública (no final do ano anterior) e o limite de 60 % do PIB determinado em Maastricht. No tocante à Grécia, com um índice dívida-PIB de 115 %, isso implicaria uma contribuição para o FME de 0,55 %.

- 1 % of the excessive deficit, i.e. the amount of the deficit for a given year that exceeds the Maastricht limit of 3 % of GDP. For Greece, the deficit of 13 % of GDP would give rise to a contribution to the EMF equal to 0.10 % of GDP.

- 1 % do défice excessivo, ou seja, o montante do défice de um determinado ano que ultrapassa o limite de 3 % do PIB definido em Maastricht. No tocante à Grécia, o défice de 13 % do PIB implicaria uma contribuição para o FME de 0,10 % do PIB.

For 2009, the total contribution for Greece would have been 0.65 % of GDP - considerably less than the levels of austerity now being demanded.

No que se refere a 2009, a contribuição total da Grécia seria de 0,65 % do PIB, consideravelmente menos do que os níveis de austeridade agora exigidos.

3.5 In addition the EMF would be able to borrow in the markets so that it would have sufficient resources on top of accumulated contributions to meet any requirements. The EMF could intervene to provide financial support by either liquidating part of its holdings or by guaranteeing a sovereign debt issue by a member state. To illustrate, and with the benefit of hindsight, using the suggested funding mechanism, the EMF would have been able to accumulate EUR 120 billion in reserves since the start of EMU. Combined with appropriate levels of market borrowings, this would provide enough to finance the rescue of any of the smaller euro area Member States.

3.5 O FME teria igualmente a possibilidade de pedir empréstimos nos mercados de forma a dispor de recursos financeiros suficientes, para além das contribuições acumuladas, para satisfazer quaisquer necessidades. O FME poderia intervir fornecendo apoio financeiro através da liquidação de parte das suas participações ou através da garantia de emissão de uma dívida soberana por um Estado-Membro. A título de exemplo e analisando a situação retrospectivamente, se tivesse sido utilizado o mecanismo de financiamento proposto, o FME teria conseguido acumular 120 mil milhões de euros em reservas desde o início da UEM. Associado aos níveis adequados de empréstimos de mercado, isto proporcionaria montantes suficientes para financiar o resgate de qualquer dos Estados-Membros mais pequenos da zona euro.

3.6 With respect to enforcement, the EU has a number of options, ranging from cutting off structural funds, withdrawal of new funding guarantees or even cutting the country off from the euro area's money market. These penalties would be used progressively as individually they impose significant economic pressure on Member States that do not implement previously agreed reform programmes.

3.6 No tocante à execução, a UE tem uma série de opções, desde interromper os fundos estruturais a retirar as novas garantias de financiamento, passando por afastar o país do mercado monetário da zona euro. Estas sanções seriam utilizadas progressivamente, dado que individualmente colocam bastante pressão económica nos Estados-Membros que não aplicam os programas de reformas previamente aprovados.

3.7 One of the claimed advantages of the proposed EMF is that it could manage an orderly default of a euro area member that does not comply with the terms of a reform programme. In comparison with the uncertainties of debt restructuring on international bond markets, the EMF could offer holders of the sovereign debt of the defaulting member state to exchange this debt at a standard discount against claims on the EMF. In this way the disruption caused by the default would be limited and the losses suffered by financial institutions would also be reduced.

3.7 Uma das supostas vantagens do FME proposto é poder gerir uma "insolvência organizada" de um membro da zona euro que não siga as disposições de um programa de reformas. Em comparação com as incertezas associadas à reestruturação da dívida nos mercados de obrigações internacionais, o FME pode propor aos detentores da dívida soberana do Estado-Membro insolvente converter essa dívida, com um desconto normalizado, em créditos no FME. Desta forma, a perturbação causada pela insolvência seria limitada, e as perdas sofridas pelas instituições financeiras também seriam reduzidas.

3.8 Advocates of an EMF claim that it offers important advantages over simply calling in the IMF. The EMF could preside over an orderly sovereign default that would minimise disruptive spill over effects in bond and other financial markets. Just as with the lessons learned in the banking crisis, policy should now be geared up not just to prevent a future crisis but also to prepare for it. So too with the sovereign debt crisis. When and if the present crisis has passed, Europe must prepare for it to happen again.

3.8 Os defensores de um FME afirmam que o fundo oferece maiores vantagens do que simplesmente recorrer ao FMI. O FME poderia presidir a uma "insolvência" soberana organizada, o que minimizaria a propagação do impacto negativo nos mercados de obrigações e outros mercados financeiros. Tal como com as lições aprendidas com a crise bancária, as políticas não devem ter apenas como fim evitar uma crise futura, mas também preparar soluções para essa eventualidade. O mesmo se deve aplicar à crise da dívida soberana. Passada a crise, a Europa tem de se preparar para uma eventual repetição dessa situação.

3.9 Another interesting set of ideas centre on the tension between the need for European economic recovery and debt reduction. Research has shown that in the euro zone the fiscal disciplines of the Maastricht criteria and the Stability and Growth Pact have had a dampening effect on economic growth compared with the US and the UK [3]. The irony is that the financial crisis started in the US and there the policy reaction has been an enormous fiscal and monetary counter cyclical boost. Euro area macroeconomic policy has suffered from inertia due to a policy bias towards monetary stability rather than growth. This is understandable in the context of establishing the credibility of the single currency and the ECB but it could now be viewed as potentially hindering economic recovery. Indeed there is a case for arguing that a relaxation of the limits of the Stability and Growth Pact might help to stimulate economic recovery and bring the debt crisis to an end.

3.9 Outro ponto interessante reside na tensão entre a necessidade da retoma da economia europeia e a redução da dívida. Diversos estudos comprovaram que, na zona euro, as disciplinas orçamentais dos critérios de Maastricht e do Pacto de Estabilidade e Crescimento abrandaram o crescimento económico em comparação com os EUA e o Reino Unido [3]. A ironia reside no facto de a crise financeira ter começado nos EUA e de a reacção política ter sido um enorme impulso monetário e orçamental anticíclico. A política macroeconómica da zona euro tem sofrido de inércia devido a uma tendência política para a estabilidade monetária em vez de para o crescimento. Tal é compreensível no contexto do estabelecimento da credibilidade da moeda única e do BCE, mas pode agora ser encarado como um potencial obstáculo à retoma económica. Efectivamente, pode-se defender que a flexibilização dos limites do Pacto de Estabilidade e Crescimento poderá ajudar a estimular a retoma económica e a pôr um ponto final na crise da dívida.

3.10 It is argued that any policy or institutional response to the sovereign debt crisis should deal with the issues of debt reduction without endangering the aims of the European Economic Recovery Programme. One possible way of achieving this might be to combine a debt reduction process with an expansion of investments to counter the deflationary effects of the debt reduction. This proposal is based on the Delors 1993 White Paper on Growth, Competitiveness, and Employment and has a debt transfer option as its centrepiece. Thus a proportion of each member states’ sovereign debt would be transferred to European Union bonds. The transfer would still oblige the member states to service their shares of their debt now in euro bonds. It would therefore not be a debt write-off nor would it increase the borrowing of member states faced with debt difficulties; rather it would lower the service costs of the portion transferred. Supporters of this proposal argue that it could be accommodated within existing Treaty guidelines. In tandem with the debt transfer, it is also proposed that European Investment Bank (EIB) and national financial institutions borrowing be expanded to finance the European Economic Recovery programme and to mitigate a contraction of employment income and trade resulting from aggressive debt reduction [4].

3.10 Há quem defenda que qualquer reacção política ou institucional à crise da dívida soberana deve resolver as questões da redução da dívida sem pôr em risco os objectivos do programa de relançamento da economia europeia. Uma eventual forma de o conseguir poderá ser conjugar um processo de redução das dívidas com uma expansão dos investimentos de forma a eliminar os efeitos de deflação da redução da dívida. Esta proposta baseia-se no Livro Branco de Delors sobre Crescimento, Competitividade e Emprego, de 1993, e tem no seu cerne uma opção de transferência da dívida. Desta forma, uma percentagem da dívida soberana de cada Estado-Membro seria convertida em obrigações da União Europeia. A transferência manteria a obrigação dos Estados-Membros de honrarem o serviço das suas quotas da dívida convertidas agora em euro-obrigações. Não se trataria, portanto, de uma amortização da dívida nem de um aumento dos empréstimos dos Estados-Membros com dívidas problemáticas, mas antes de uma redução dos custos de serviço da percentagem convertida. Os defensores desta proposta afirmam que é possível aplicá-la em harmonia com as orientações existentes do Tratado. Para além da transferência das dívidas, propõe-se igualmente que os empréstimos do Banco Europeu de Investimento (BEI) e das instituições financeiras nacionais sejam alargados, de forma a financiarem o programa de relançamento da economia europeia e a atenuarem a redução dos rendimentos do trabalho e do comércio resultante de uma redução drástica das dívidas [4].

3.11 The official response to the debt crisis was set out following the Council extraordinary meeting on 9 May 2010. It involves the establishment of a European Financial Stabilisation Mechanism, based on Article 122.2 (exceptional occurrences) of the TFEU and an intergovernmental agreement of euro area Member States. The EFSM has 60 billion Euros at its disposal and it operates under conditionalities similar to those of the IMF. In addition a Special Purpose Vehicle (SPV), referred to subsequently as a European Financial Stabilisation Facility has been established. The SPV will last three years and it will have up to 690 billion Euros to support euro-area Member States facing exceptional financial difficulties. Furthermore the European Central Bank (ECB) has started to intervene in bond markets by purchasing the debt of governments in financial distress.

3.11 A resposta oficial à crise da dívida foi posta em marcha após a reunião extraordinária do Conselho de 9 de Maio de 2010. Envolve a constituição de um Mecanismo Europeu de Estabilização Financeira, com base no artigo 122.o, n.o 2 (situações excepcionais), do TFUE e num acordo intergovernamental dos Estados-Membros da zona euro. O MEEF tem 60 mil milhões de euros à sua disposição e funciona segundo certos critérios semelhantes aos do FMI. Foi igualmente criada uma entidade instrumental (special purpose vehicule), referida em seguida como Fundo Europeu de Estabilidade Financeira (FEEF). A entidade instrumental durará três anos e disporá de, no máximo, 690 mil milhões de euros para ajudar os Estados-Membros da zona euro que enfrentam dificuldades financeiras excepcionais. Para além disso, o Banco Central Europeu (BCE) começou a intervir em mercados de obrigações mediante a aquisição da dívida de governos em dificuldades financeiras.

3.12 There are several important aspects of these new arrangements. First of all they are not a cheap finance option; all interest and loan principal will be repaid by the relevant Member State via the Commission. In this sense the EFSM is not a bail out and is therefore compatible with Article 125. Secondly, the EFSM and EFSF represent credit lines, not budget lines and therefore they stay within the "own resources" decision. Thirdly, the EFSF will operate for a three year period but its effects could extend for several years beyond this if it issues bonds with longer term maturities. Fourthly, it is envisaged that the EFSF will issue bonds that will be guaranteed up to 120 % by all EU Member States; it is intended that these bonds will carry an AAA rating thereby minimising their servicing costs [5]. Finally the EFSM represents tangible evidence that EU solidarity remains the ultimate underpinning of EMU.

3.12 Estas novas disposições contêm vários aspectos importantes. Em primeiro lugar, não são uma opção financeira barata. O Estado-Membro em questão reembolsará, através da Comissão, a totalidade do capital e dos juros. Neste sentido, o MEEF não equivale a uma não co-responsabilização financeira, sendo, portanto, compatível com o artigo 125.o. Em segundo lugar, o MEEF e o FEEF representam linhas de crédito, não rubricas orçamentais e, por isso, mantêm-se no âmbito da decisão sobre "recursos próprios". Em terceiro lugar, o FEEF funcionará por um período de três anos, mas os seus efeitos poderão estender-se por vários anos se emitir obrigações com prazos de vencimentos mais longos. Em quarto lugar, está previsto que o FEEF emita obrigações que serão garantidas por todos os Estados-Membros da UE até 120 %. O objectivo é que lhes seja atribuída a notação de risco AAA, reduzindo dessa forma os custos do seu serviço [5]. Por último, o MEEF constitui a prova evidente de que a solidariedade da UE continua a ser o principal pilar da UEM.

3.13 The extent to which the EFSM proposals deal effectively with the present debt crisis will become clear in the months ahead and will depend upon the extent to which individual Member States undertake the fiscal adjustments required by the EU and IMF. The EU has reaffirmed its desire to strengthen fiscal discipline and to find a permanent crisis resolution framework. The latter has prompted speculation that the EFSM and EFSF could be made permanent but this might be difficult to achieve as it would require unanimous approval of all Member States. The lack of any substantive proposals that deal with the possibility of a sovereign debt default implies that policymakers will not permit such an eventuality. While this is entirely understandable it does not eliminate the potential for such defaults.

3.13 Os próximos meses mostrarão até que ponto as propostas do MEEF conseguirão atacar eficazmente a actual crise da dívida, dependendo o seu êxito do grau de execução, por cada Estado-Membro, dos ajustes orçamentais exigidos pela UE e pelo FMI. A UE reiterou o seu desejo de reforçar a disciplina orçamental e encontrar uma solução definitiva para a crise. Esta suscitou especulações de que o MEEF e o FEEF se poderiam tornar permanentes, mas tal será difícil na medida em que exigiria a aprovação unânime de todos os Estados-Membros. A falta de propostas adicionais para resolver a possibilidade de um incumprimento da dívida soberana significa que os decisores não permitirão que tal venha a acontecer. Embora essa atitude seja plenamente compreensível, não elimina o potencial para tais incumprimentos.

4. Lessons to be learned

4. Experiência adquirida

4.1 It is becoming clear that the debt crisis could have been avoided if there had been better governance in member states and in the EU and it is imperative that the governance weaknesses of the past are not repeated. To this end the working group on coordinating economic policy has announced a series of measures to strengthen budgetary surveillance consistent with the Stability and Growth Pact. These measures deal with the peer scrutiny of member states’ draft budgets, earlier application of sanctions in respect of the 3 % and 60 % debt thresholds, triggering of the excessive deficit procedure if debt reduction is not sufficiently timely, and greater independence for national statistical offices from the respective national governments.

4.1 É cada vez mais óbvio que a crise da dívida podia ter sido evitada se os Estados-Membros e a UE tivessem sido mais governados, e é imperativo que as fraquezas de governação do passado não se repitam. Para tal, o grupo de trabalho para a coordenação da política económica comunicou uma série de medidas para reforçar a fiscalização orçamental compatíveis com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, que têm a ver com a avaliação pelos pares dos projectos de orçamento dos Estados-Membros, a aplicação mais precoce de sanções em caso de violação dos limites de 3 % e 60 % das dívidas, a execução do procedimento aplicável por défice excessivo caso a redução da dívida não se faça nos prazos e maior independência dos serviços nacionais de estatísticas em relação aos governos nacionais.

4.2 The role and behaviour of the main ratings agencies throughout the financial and debt crises have been unsavoury to say the least [6]. A new independent European rating agency has been proposed by Chancellor Merkel that would compete with the existing big three [7]. It has also been suggested that Eurostat should be given the power to issue ratings of member states’ public finances. If such powers had already been in place then Eurostat might have given earlier warnings of the Greek debt crisis [8].

4.2 O papel e o comportamento das principais agências de notação do risco de crédito durante as crises financeira e da dívida têm sido, no mínimo, pouco recomendáveis [6]. A Chanceler Merkel propôs uma nova agência europeia de notação independente que competiria com as três principais existentes [7]. Foi igualmente proposto que o Eurostat deveria poder atribuir notações às finanças públicas dos Estados-Membros. Se essa competência já existisse, o Eurostat talvez tivesse enviado alertas mais precoces em relação à crise da dívida grega [8].

4.3 The Commission has been criticised for lack of vigilance and proactivity in the quality assurance of national public finance data. This point relates to wider issues of surveillance, scrutiny and compliance which go to the heart of the failure of the mechanisms in the Stability and Growth Pact. Any longer term solution must address these issues effectively.

4.3 A Comissão foi criticada por falta de vigilância e proactividade na garantia da qualidade dos dados sobre as finanças públicas nacionais. Este ponto está ligado a questões mais vastas de vigilância, avaliação e cumprimento que estão no cerne da falha dos mecanismos no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Qualquer solução a longo prazo que surja tem de resolver eficazmente estas questões.

4.4 While there were no taxpayer-funded bail-outs for banks in Greece, Spain and Portugal, the scale of such bail-outs elsewhere in the EU and the US has contributed to an unprecedented level of pressure on sovereign bond markets and has precipitated this crisis. It is essential that effective reforms of global banking are implemented which would prevent the recurrence of such financial, economic and social instability.

4.4 Embora não se tenha tido de recorrer a montantes financiados pelos contribuintes para salvar a banca na Grécia, em Espanha e em Portugal, o nível desses montantes de emergência na UE em geral e nos EUA contribuiu para colocar uma pressão sem precedentes nos mercados de obrigações soberanas e precipitou esta crise. É essencial que sejam levadas a cabo verdadeiras reformas da banca mundial que possam evitar a repetição de tal instabilidade financeira, económica e social.

Brussels, 21 October 2010.

Bruxelas, 21 de Outubro de 2010

The President of the European Economic and Social Committee

O Presidente do Comité Económico e Social Europeu

Staffan Nilsson

Staffan Nilsson

[1] COM(2010) 367: Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance.

[1] COM(2010) 367 – Reforçar a coordenação das políticas económicas com vista à estabilidade, crescimento e emprego – instrumentos para uma melhor governação económica da UE.

[2] This proposal is set out in full in D. Gros and T. Mayer, "How to deal with sovereign debt default in Europe: Towards a Euro(pean) Monetary Fund." Policy Brief No 202, Centre for European Policy Studies, May 2010. Many of the arguments in this document are drawn from this insightful paper.

[2] Esta proposta é apresentada em pormenor por D. Gros e T. Mayer em "How to deal with sovereign debt default in Europe: Towards a Euro(pean) Monetary Fund." Boletim n.o 202, Centro de Estudos de Política Europeia, Maio de 2010. Muitos dos argumentos incluídos no presente documento provêm deste precioso documento.

[3] See Fitoussi, J.P. and F. Saraceno: "Europe: How deep is a Crisis? Policy Responses and Structural Factors Behind Diverging Performances" Journal of Globalisation and Development. Volume 1 Issue 1 Berkeley Electronic Press. 2010.

[3] Ver Fitoussi, J.P. e Saraceno, F.: "Europe: How deep is a Crisis?Policy Responses and Structural Factors Behind Diverging Performances", Journal of Globalisation and Development. Volume 1, N.o 1, Berkeley Electronic Press. 2010.

[4] For a full outline of these proposals see Holland, S.: "A European Monetary Fund, Recovery and Cohesion" in Insight, http://www.insightweb.it/web/node/136 (accessed on 10.6.2010).

[4] Para uma apresentação completa destas propostas ver Holland, S.: "A European Monetary Fund, Recovery and Cohesion"in Insight, http://www.insightweb.it/web/node/136 (acedido em 10.6.2010).

[5] On 21 September each of the main Credit Rating Agencies declared that they would assign AAA ratings to debt issued by the EFSF.

[5] A 21 de Setembro, todas as agências de notação do risco de crédito declararam a sua intenção de atribuir uma notação de risco AAA às obrigações emitidas pelo FEEF.

[6] For a comprehensive discussion of ratings agency shortcomings see U.S. Securities and Exchange Commission: (SEC) "Summary Report of Issues Identified in the Commission Staff’s Examinations of Select Credit Rating Agencies" http://www.sec.gov/news/studies/2008/craexamination070808.pdf (accessed on 10.6.2010).

[6] Para um debate completo sobre as lacunas das agências de notação, ver a Comissão de Títulos e Câmbios (SEC) dos Estados Unidos: "Summary Report of Issues Identified in the Commission Staff’s Examinations of Select Credit Rating Agencies" http://www.sec.gov/news/studies/2008/craexamination070808.pdf (acedido em 10.6.2010).

[7] Irish Times reports that the German Chancellor said that the new agency would "naturally not be politically dependent" but would "act in the spirit of sustainable economics that is not so oriented around the short term". Irish Times from 21 May 2010.

[7] O Irish Times informa que a Chanceler alemã disse que a nova agência, obviamente, não seria politicamente dependente, mas que actuaria no espírito de uma economia sustentável menos orientada para o curto prazo. Irish Times de 21 de Maio de 2010.

[8] During our visit to Eurostat we were informed that Eurostat had repeatedly given earlier warnings of the Greek high deficit and public debt crisis but nobody listened to them.

[8] Durante a nossa visita ao Eurostat, fomos informados de que este organismo alertara precoce e repetidamente para o elevado défice grego e para a crise da dívida pública, mas que ninguém lhe dera ouvidos.

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