I – Factual and legal background

I – Feiten en rechtskader

1. One of the most difficult but, at the same time, fundamental tasks of this Court is that of controlling the boundaries of the Union’s actions. This is fundamental to the preservation of the balance of power between the States and the Union. It is also vital to the maintenance of a proper balance of power between the Union’s own institutions. In addition, the exercise of control over the Union’s actions is important to guarantee proper political accountability within States (because the Union affects their internal balances of power) and the appropriate allocation of that political accountability between the Union and the States (so that citizens know who is really responsible for what). Judicial control is not, however, the only way through which the Union’s and, in particular, the Community’s competences are controlled. The processes of decision-making to which Community competences are subject and the participation they grant to Member States and different Community institutions often constitute the most effective means of controlling those competences. It can comfortably be said that, for a long period of time, this Court was not called on to exercise a predominant role in the control of the Community’s competences precisely because there were already strong limits to those competences enshrined in their decision-making processes. Increasingly, however, with the growth of Community competences and the changes in the relevant processes of decision-making, this Court is being called on to exercise that role. One of the most difficult areas involves the extent of the Community competences in the context of the internal market and, particularly, the extent of the Community’s authority to legislate on the basis of Article 95 EC. This case is a good example: at its core is the question of whether the Community can regulate prices under Article 95 EC and, if so, to what extent and under which conditions. There is no doubt that, in the context of the functioning of the internal market, the Community has the authority to intervene with respect both to prices set by undertakings (under competition rules) or by the Member States (notably under free movement rules). But can the Community itself adopt legislation, on the basis of Article 95, setting, for example, certain price limits? If so, under which circumstances may it do so? The answer to be provided by the Court depends on our general understanding of the purpose of Article 95. In my view, the interpretation that this Court has given to Article 95 makes it clear that this is not a provision intended to give to the Community a general power of regulation over the internal market. At the same time, however, the Court has not limited Article 95 EC to empowering the Community only to the extent necessary to eliminate obstacles to the functioning of the internal market. The reason for this is to be found in the dual nature of this provision. It is a provision intended for the adoption of measures which have as their object the establishment and functioning of the internal market but those Community measures replace State measures that pursue a variety of regulatory goals of the market. The fact that Community intervention is rendered necessary for the purposes of the internal market should not affect the pursuit of those other regulatory goals. Any interpretation to be made of Article 95 must preserve this balance. The justification for Community intervention comes from the goal of market integration but that Community intervention should preserve the political freedom to choose among a variety of policy options in regulating the market. It is this underlying concern that must guide the interpretation and application of Article 95 to the present case.

1. Een van de moeilijkste, maar tegelijk ook fundamenteelste taken van het Hof is toezicht te houden op de grenzen van het optreden van de Unie. Dit is fundamenteel voor het behoud van het machtsevenwicht tussen de staten en de Unie. Het is ook van wezenlijk belang voor het behoud van een juist machtsevenwicht tussen de eigen instellingen van de Unie. Daarnaast is het houden van toezicht op het optreden van de Unie belangrijk om voor juiste politieke verantwoordelijkheid binnen de staten te zorgen (omdat de Unie hun interne machtsevenwicht beïnvloedt) en voor de juiste verdeling van de politieke verantwoordelijkheid over de Unie en de staten (zodat de burger weet wie waarvoor verantwoordelijk is). Rechterlijk toezicht is evenwel niet de enige wijze waarop toezicht wordt gehouden op de bevoegdheden van de Unie, en meer bepaald de Gemeenschap. Het besluitvormingsproces waaraan de communautaire bevoegdheden onderworpen zijn en de rol die daar bij is toebedeeld aan de lidstaten en verschillende gemeenschapsinstellingen, zijn vaak de meest doeltreffende middelen om op die bevoegdheden toezicht te houden. Het kan gerust worden gesteld dat gedurende lange tijd op het Hof geen beroep is gedaan om een vooraanstaande rol te spelen in het toezicht op de bevoegdheden van de Gemeenschap, juist omdat er reeds vergaande beperkingen aan die bevoegdheden verankerd waren in de besluitvormingsprocessen. Met de toename van de communautaire bevoegdheden en de wijzigingen in het relevante besluitvormingsproces, wordt op het Hof echter steeds vaker een beroep gedaan om die rol te vervullen. Een van de moeilijkste gebieden is dat van de omvang van de communautaire bevoegdheden in de context van de interne markt en meer bepaald de vraag, hoe ver de bevoegdheid van de Gemeenschap reikt om op grond van artikel 95 EG regelgevend op te treden. Deze zaak is daarvan een goed voorbeeld: de kernvraag is of de Gemeenschap op grond van artikel 95 EG prijzen kan reguleren en zo ja, tot op welke hoogte en onder welke voorwaarden. Het staat buiten twijfel dat, in de context van de werking van de interne markt, de Gemeenschap bevoegd is zowel in de door ondernemingen vastgestelde prijzen te interveniëren (met behulp van de mededingingsregels) als in de prijzen die door de lidstaten zijn bepaald (met name met behulp van de vrijverkeersregels). Maar kan de Gemeenschap zelf, op grond van artikel 95 EG, regelgeving vaststellen waarbij bijvoorbeeld prijsbeperkingen worden vastgesteld? Zo ja, onder welke omstandigheden mag zij dit doen? Het door het Hof te geven antwoord hangt af van de algemene opvatting van de doelstelling van artikel 95 EG. Naar mijn mening volgt duidelijk uit de uitlegging die het Hof aan artikel 95 EG heeft gegeven dat dit geen bepaling is die bedoeld is om de Gemeenschap een algemene bevoegdheid tot regulering van de interne markt te geven. Tegelijkertijd heeft het Hof artikel 95 EG echter niet zo beperkt opgevat dat het de Gemeenschap enkel bevoegdheid verleent voor zover noodzakelijk om belemmeringen van de werking van de interne markt weg te nemen. Dit heeft te maken met de dubbele functie van deze bepaling. Het is een bepaling die bedoeld is voor de vaststelling van maatregelen die de instelling en werking van de interne markt tot doel hebben, maar die communautaire maatregelen vervangen overheidsmaatregelen die een waaier van doelstellingen op het gebied van marktregulering nastreven. De omstandigheid dat interventie van de Gemeenschap noodzakelijk is voor de doelstellingen van de interne markt, zou niet mogen afdoen aan het nastreven van andere reguleringsdoelstellingen. De aan artikel 95 EG te geven uitleg moet dit evenwicht bewaren. De rechtvaardiging voor interventie van de Gemeenschap moet zijn gelegen in de doelstelling van marktintegratie, maar die interventie van de Gemeenschap moet de politieke vrijheid om bij de regulering van de markt tussen verschillende beleidsopties te kiezen, in stand laten. Dit onderliggende belang moet richtinggevend zijn bij de uitlegging en de toepassing van artikel 95 in de onderhavige zaak.

2. The case involves a challenge to Regulation (EC) No 717/2007 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2007 on roaming on public mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC (OJ 2007 L 171, p. 32) (‘the Roaming Regulation’) which amended the Common Regulatory Framework (‘the CRF’) in order to establish Community-wide maximum prices (called the ‘Eurotarriff’) in respect of roaming (2) on public mobile phone networks within the Member States. The CRF is a series of Community measures which established a set of harmonised procedures governing the regulatory framework in respect of electronic communication services throughout the Union. The CRF, prior to the enactment of the Roaming Regulation, did not provide the Community institutions with the power to set Community-wide maximum prices in respect of roaming.

2. De onderhavige zaak betreft een betwisting van de geldigheid van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 2002/21/EG (PB L 171, blz. 32; hierna: „roamingverordening”), die het gemeenschappelijk regelgevingskader (hierna: „GR”) heeft gewijzigd door voor de gehele Gemeenschap een maximumprijs („Eurotarief” genoemd) vast te stellen voor roaming(2) op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de lidstaten. Het GR is een samenstel van communautaire maatregelen waarbij een reeks geharmoniseerde procedures is ingevoerd die van toepassing zijn op het regelgevend kader voor elektronischecommunicatiediensten in de gehele Unie. Vóór de vaststelling van de roamingverordening kende het GR de gemeenschapsinstellingen geen bevoegdheid toe om voor de gehele Gemeenschap maximumprijzen voor roaming vast te stellen.

3. Vodafone and others brought proceedings in the High Court of Justice of England and Wales challenging the validity of the Roaming Regulation. The national court has referred the following questions to this court under Article 234 EC:

3. Vodafone en andere aanbieders van mobiele communicatie hebben bij de High Court of England and Wales procedures aanhangig gemaakt waarin zij de geldigheid van de roamingverordening aanvechten. De nationale rechter heeft krachtens artikel 234 EG de volgende vragen naar het Hof verwezen:

‘(a) Is Regulation (EC) No 717/2007 invalid, in whole or part, by reason of the inadequacy of Article 95 EC as a legal basis?

„a. Is verordening (EG) nr. 717/2007 geheel of gedeeltelijk ongeldig op grond dat artikel 95 EG geen juiste rechtsgrondslag vormt?

(b) Is Article 4 of Regulation (EC) No 717/2007 (together with Articles 2(a) and 6(3) insofar as they refer to the Eurotariff and obligations relating to the Eurotariff) invalid on the grounds that the imposition of a price ceiling in respect of retail roaming charges infringes the principle of proportionality and/or subsidiarity?’

b. Is artikel 4 van verordening (EG) nr. 717/2007 (juncto artikel 2, sub a, en artikel 6, lid 3, voor zover deze verwijzen naar het Eurotarief en de met het Eurotarief samenhangende verplichtingen) ongeldig omdat de oplegging van een plafond voor roamingtarieven op retailniveau in strijd is met het evenredigheids- en/of het subsidiariteitsbeginsel?”

4. As these questions indicate, the challenge to the regulation is based on assertions that the Roaming Regulation is invalid on the basis that Article 95 EC did not provide an adequate legal basis for Community action and that, even if this were not so, the imposition of retail price controls by the regulation constituted an infringement of the principles of proportionality and subsidiarity. I propose to deal first with the issue of legal basis before moving on to consider the issues arising in respect of proportionality and subsidiarity.

4. Zoals deze vragen al aangeven, wordt de geldigheid van de roamingverordening aangevochten met het betoog dat artikel 95 EG geen juiste rechtsgrondslag voor het optreden van de Gemeenschap vormt en dat, zelfs als dit wel het geval zou zijn, de oplegging van prijsbeheersingsmaatregelen bij de verordening schending van het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel oplevert. Ik stel voor dat ik eerst inga op het punt van de rechtsgrondslag en daarna op de punten van de evenredigheid en de subsidiariteit.

5. The relevant parts of Article 95 EC provide that:

5. De relevante leden van artikel 95 EG luiden:

‘1. By way of derogation from Article 94 and save where otherwise provided in this Treaty, the following provisions shall apply for the achievement of the objectives set out in Article 14. The Council shall, acting in accordance with the procedure referred to in Article 251 and after consulting the Economic and Social Committee, adopt the measures for the approximation of the provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States which have as their object the establishment and functioning of the internal market.

„1. In afwijking van artikel 94 en tenzij in dit Verdrag anders is bepaald, zijn de volgende bepalingen van toepassing voor de verwezenlijking van de doeleinden van artikel 14. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 251 en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.

2. Paragraph 1 shall not apply to fiscal provisions, to those relating to the free movement of persons nor to those relating to the rights and interests of employed persons.

2. Lid 1 is niet van toepassing op de fiscale bepalingen, op de bepalingen inzake het vrije verkeer van personen en op de bepalingen inzake de rechten en belangen van werknemers.

3. The Commission, in its proposals envisaged in paragraph 1 concerning health, safety, environmental protection and consumer protection, will take as a base a high level of protection, taking account in particular of any new development based on scientific facts. Within their respective powers, the European Parliament and the Council will also seek to achieve this objective.’

3. De Commissie zal bij haar in lid 1 bedoelde voorstellen op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming uitgaan van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad zullen binnen hun respectieve bevoegdheden deze doelstelling trachten te verwezenlijken.”

6. The relevant portions of Article 14 provide that:

6. De relevante leden van artikel 14 EG bepalen het volgende:

‘1. The Community shall adopt measures with the aim of progressively establishing the internal market over a period expiring on 31 December 1992, in accordance with the provisions of this Article and of Articles 15, 26, 47(2), 49, 80, 93 and 95 and without prejudice to the other provisions of the Treaty.

„1. De Gemeenschap stelt de maatregelen vast die ertoe bestemd zijn de interne markt geleidelijk tot stand te brengen in de loop van een periode die eindigt op 31 december 1992 overeenkomstig de bepalingen van het onderhavige artikel en van de artikelen 15 en 26, artikel 47, lid 2, en de artikelen 49, 80, 93 en 95, onverminderd de andere bepalingen van dit Verdrag.

2. The internal market shall comprise an area without internal frontiers in which the free movement of goods, persons, services and capital in ensured in accordance with the provisions of this Treaty.’

2. De interne markt omvat een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag.”

A – Legal basis

A – Rechtsgrondslag

7. As this court has repeatedly stated, Article 95 may be used as a legal basis where there are disparities or potential disparities between national rules ‘which are such as to obstruct the fundamental freedoms or to create distortions of competition’. (3) Measures enacted on this basis will be upheld ‘only where it is actually and objectively apparent from the legal act that its purpose is to improve the conditions for the establishment and functioning of the internal market’. (4) Article 95 does not provide the basis for a general power to regulate the internal market. (5) Therefore, legislation based on Article 95 must not merely seek to regulate the internal market in ways which are seen as desirable by the Community legislator. As this court has previously held, to permit such use of Article 95 would be to go against the specific wording of the article and would violate the important constitutional principle that the powers of the Community are restricted to those specifically granted to it. (6) Moreover, it would conflict with the existence of other legal bases in the Treaty which specifically grant powers to the Community to regulate particular aspects of the market.

7. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, kan artikel 95 EG als rechtsgrondslag worden gebruikt wanneer sprake is van verschillen tussen nationale regelingen „die de fundamentele vrijheden belemmeren of de mededinging verstoren”.(3) Op deze grondslag genomen maatregelen zullen slechts de toets der kritiek doorstaan „wanneer objectief en daadwerkelijk uit de rechtshandeling blijkt dat die tot doel heeft, de voorwaarden voor de instelling en de werking van de interne markt te verbeteren”.(4) Artikel 95 EG biedt geen grondslag voor een algemene bevoegdheid, de interne markt te reguleren.(5) Op artikel 95 EG gebaseerde regelgeving mag niet enkel tot doel hebben de interne markt te reguleren op door de Gemeenschapswetgever gewenste wijze. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld zou het tegen de bewoordingen van dat artikel indruisen en onverenigbaar zijn met het belangrijke grondwettelijke beginsel dat de bevoegdheden van de Gemeenschap beperkt zijn tot de haar specifiek toegekende bevoegdheden, indien een dergelijk gebruik van artikel 95 EG zou worden toegestaan.(6) Bovendien zou dit conflicteren met het bestaan van andere rechtsgrondslagen in het Verdrag die de Gemeenschap specifieke bevoegdheden toekennen om bepaalde aspecten van de markt te reguleren.

8. This is not to say that legislation adopted under Article 95 may not pursue independent regulatory goals. Indeed, were Article 95 to be interpreted so as to grant to the Community only the powers necessary to eliminate obstacles to market integration, Community intervention would always subordinate other regulatory goals of the market to what would be strictly necessary to eliminate obstacles to free movement. It would amount to an assertion that the Community legislature could only adopt measures which sought to bring about mutual recognition as such measures would always be sufficient to prevent the emergence or continuance of obstacles to free movement. Any other measure would be excessive if, when acting under Article 95 with the purpose of eliminating restrictions on free movement, the Community legislator could never go beyond what would be sufficient to eliminate obstacles to free movement. This would entail that Article 95 could promote market integration only through the deregulation of national markets. Such an interpretation would enshrine in Article 95 a particular policy preference when there is nothing in the Treaty to support such a view. As Advocate General Fennelly has explained, this Court’s ‘case-law does not require Articles 7a, 57(2) and 100a (now Articles 14, 47(2) and 95 EC) of the Treaty to be interpreted as a kind of liberal charter, entailing harmonisation towards the lowest standard or even towards some sort of mean of the pre-existing national standards.’ (7) Instead, a proper reading of Article 95 must distinguish between what triggers the Community harmonisation (the risk of free movement restrictions or distortions of competition) and the scope and content of that harmonisation. The latter must be able to pursue the variety of policy goals usually pursued by the national measures which are to be replaced by the Community legislation. In other words, Article 95 EC must be interpreted as allowing the Community legislator to pursue and balance a variety of regulatory goals once its competence is triggered by the need to harmonise a particular field.

8. Dit betekent niet dat regelgeving die op grond van artikel 95 EG is vastgesteld geen eigen reguleringsdoelstellingen mag nastreven. Indien artikel 95 EG immers zo zou worden uitgelegd dat het de Gemeenschap enkel de bevoegdheden verleent die noodzakelijk zijn om belemmeringen van marktintegratie weg te nemen, zou het optreden van de Gemeenschap altijd andere doelstellingen op het gebied van marktregulering ondergeschikt maken aan hetgeen strikt noodzakelijk is om de belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen. Dat zou neerkomen op de bewering dat de gemeenschapswetgever enkel maatregelen kan vaststellen die wederzijdse erkenning trachten tot stand te brengen, aangezien dergelijke maatregelen steeds zouden volstaan om het ontstaan of voortbestaan van belemmeringen van het vrije verkeer te voorkomen. Elke andere maatregel zou buitensporig zijn indien de gemeenschapswetgever, wanneer op grond van artikel 95 EG wordt opgetreden teneinde belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen, niet verder zou kunnen gaan dan hetgeen volstaat om de belemmeringen van het vrije verkeer weg te nemen. Dat zou betekenen dat artikel 95 EG marktintegratie enkel kan bevorderen door deregulering van nationale markten. Een dergelijke uitlegging zou in artikel 95 EG een zekere beleidsvoorkeur verankeren, zonder dat voor een dergelijke zienswijze steun kan worden gevonden in het Verdrag. Zoals advocaat-generaal Fennelly heeft toegelicht, vereist de rechtspraak van het Hof niet „dat de artikelen 7 A, 57, lid 2, en 100 A van het Verdrag [thans de artikelen 14 EG, 47, lid 2, EG en 95 EG] moeten worden uitgelegd als een soort liberale beginselverklaring die leidt tot een harmonisatie naar het laagste niveau of slechts naar een soort gemiddelde van de vroegere niveaus in de lidstaten”.(7) Bij juiste lezing van artikel 95 EG moet juist onderscheid worden gemaakt tussen datgene wat tot harmonisatie op gemeenschapsniveau aanleiding geeft (het gevaar voor beperkingen van het vrije verkeer of verstoring van de mededinging) en de omvang en inhoud van die harmonisatie. Bij dit laatste moet de waaier van beleidsdoelstellingen kunnen worden nagestreefd die is nagestreefd door de nationale maatregelen die door de gemeenschapsregelgeving worden vervangen. Anders gezegd, artikel 95 EG moet aldus worden uitgelegd dat het de gemeenschapswetgever toestaat om een waaier van reguleringsdoelstellingen na te streven en te wikken, zodra de noodzaak om een bepaald gebied te harmoniseren hem bevoegdheid verleent.

9. Article 95 can, indeed, provide the basis for an intensification of regulation in addition to deregulatory measures. This is, in principle, to be decided by the political process. Indeed, Article 95(3) specifically provides that legislation for which it provides the legal basis should pursue a high level of health, safety, environmental and consumer protection. Such goals must, however, be part of an overall legislative framework which has as its object the establishment and functioning of the internal market by means of the approximation and harmonisation of Member State laws, regulations or administrative actions. In other words, the Community measure must contribute to market integration even if it does not need to be limited to what is strictly necessary to further market integration. Although furthering market integration is a necessary requirement for the Community to be competent under Article 95, the exercise of its competence must not be limited to the goal of market integration. If it were, it would put into question the pursuit of other legitimate regulatory goals which the States could no longer pursue on their own.

9. Artikel 95 EG kan inderdaad de grondslag vormen voor een intensivering van regulering in aanvulling op maatregelen tot deregulering. Deze beslissing moet in beginsel tijdens het politieke proces worden genomen. Artikel 95, lid 3, EG bepaalt immers specifiek dat de regelgeving waarvoor het de rechtsgrondslag vormt op het gebied van de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming moet uitgaan van een hoog beschermingsniveau. Dergelijke doelstellingen moeten echter deel uitmaken van een algemeen wetgevingskader dat de instelling en werking van de interne markt door onderlinge aanpassing en harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten nastreeft. Anders gezegd, de communautaire maatregel moet bijdragen tot marktintegratie, ook al hoeft deze niet beperkt te zijn tot hetgeen strikt noodzakelijk is ter bevordering van marktintegratie. Hoewel de bevordering van marktintegratie een noodzakelijke voorwaarde is om de Gemeenschap op de voet van artikel 95 EG bevoegdheid te verlenen, hoeft de uitoefening van die bevoegdheid niet beperkt te zijn tot de doelstelling van marktintegratie. Anders zou het niet mogelijk zijn andere gewettigde reguleringsdoelstellingen na te streven, die de lidstaten niet langer zelf kunnen nastreven.

10. The core of the challenge to the regulation on grounds of its legal basis relates to this point. Vodafone asserts that since the CRF had already provided for comprehensive harmonisation of Member State regulation of the mobile phone industry, the Roaming Regulation could not have had the object of harmonising Member State rules in this area. Accordingly, the regulation involved an impermissible use of Article 95 for the purposes of the regulation of the internal market.

10. Het kernpunt van de betwisting van de geldigheid van de verordening vanwege de rechtsgrondslag heeft hierop betrekking. Vodafone stelt dat aangezien het GR reeds heeft voorzien in uitputtende harmonisatie van de regulering door de lidstaten van de sector mobiele telefonie, de roamingverordening niet tot doel kon hebben om de regels van de lidstaten op dit gebied te harmoniseren. Bijgevolg is bij de verordening een ontoelaatbaar gebruik van artikel 95 EG gemaakt om de interne markt te reguleren.

11. However, as the Court has repeatedly pointed out, the fact that comprehensive harmonisation has previously been adopted in a particular area on the basis of Article 95 ‘in no way means that the Community legislature cannot amend or adapt those rules, or, if necessary, introduce new ones so as to better attain the objectives’ of the original harmonising measures. (8) These objectives, as stated above, do not have to be limited to market integration, even if the latter is necessary to justify the exercise of Community competence. To hold otherwise would mean that the Community would be unable to remedy defects in harmonising measures based on Article 95. When the Community legislature acts on the basis of Article 95, it will do so in a manner which reflects particular political choices. This involves the selection of a particular level of, for example, consumer protection and the rejection of other options providing for higher or lower levels of such protection. These choices may have unforeseen negative consequences, or, as happens in democratic polities, changing political majorities may feel that an earlier decision struck an inappropriate balance between the various interests involved. It would be absurd and undemocratic if the Community legislature were unable to revisit earlier political choices taken in the context of legislation passed on the basis of Article 95 in order to reflect changes in public opinion and advances in knowledge or to address unforeseen negative consequences of harmonising measures. Even when a harmonising measure such as the CRF has proved effective in preventing distortions of competition and impediments to free movement and can be seen as ensuring the establishment and functioning of the internal market, the Community legislature must remain free to adapt such a measure in line with developing knowledge or political preferences. (9) The objection to the enactment of the Roaming Regulation on the ground that the CRF had already provided for the harmonisation of the relevant area is, accordingly, without foundation.

11. Zoals het Hof herhaaldelijk heeft aangegeven, impliceert het feit dat een bepaald gebied uitputtend is geharmoniseerd op grond van artikel 95 EG „geenszins dat de gemeenschapswetgever deze regels niet kan wijzigen of aanpassen, en zo nodig nieuwe regels kan invoeren teneinde de doelstellingen [van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregelen] beter te kunnen verwezenlijken”.(8) Zoals hierboven is opgemerkt hoeven deze doelstellingen niet beperkt te zijn tot marktintegratie, ook al is dat laatste noodzakelijk om de uitoefening van bevoegdheid door de Gemeenschap te rechtvaardigen. Indien een andere opvatting werd gehuldigd, zou de Gemeenschap tekortkomingen in op artikel 95 EG gebaseerde harmonisatiemaatregelen niet kunnen herstellen. Wanneer de gemeenschapswetgever op grond van artikel 95 EG optreedt, zal hij dit doen op een wijze die bepaalde politieke keuzen weerspiegelt. Dit behelst de keuze voor een bepaald niveau van bijvoorbeeld consumentenbescherming of de verwerping van andere opties die in een hoger of lager beschermingsniveau voorzien. Deze keuzen kunnen onvoorziene negatieve gevolgen hebben of het kan voorkomen, zoals in democratische bestellen kan gebeuren, dat een gewijzigde politieke meerderheid meent dat een eerdere beslissing op een onjuiste belangenafweging berust. Het zou absurd en ondemocratisch zijn indien de gemeenschapswetgever niet zou kunnen terugkomen op eerdere politieke keuzen die zijn gemaakt in de context van op grond van artikel 95 EG vastgestelde regelgeving, om rekening te houden met wijzigingen in de publieke opinie of om onvoorziene negatieve gevolgen van harmonisatiemaatregelen recht te zetten. Zelfs als een harmonisatiemaatregel zoals het GR doelmatig is gebleken in de voorkoming van verstoringen van de mededinging en belemmeringen van het vrije verkeer en kan worden beschouwd als een waarborg voor de instelling en werking van de interne markt, moet het de gemeenschapswetgever vrijstaan om een dergelijke maatregel aan te passen aan voortschrijdende kennis of politieke voorkeuren.(9) Het tegen de vaststelling van de roamingverordening ingebrachte bezwaar dat het GR reeds in harmonisatie van het relevante gebied heeft voorzien, is dus ongegrond.

12. Those challenging the validity of the Roaming Regulation have further suggested that since it adopted an approach which departed significantly from that set out in the CRF, (10) the Regulation cannot be considered to be an amendment thereto. The fact that the amending measure may be inconsistent with the approach adopted in the CRF does not change the fact that it is an amendment. Amendments may supplement and complement a harmonising measure. (11) They may also change it. Indeed, the need for amendment may arise precisely because particular harmonising measures may come to be seen to be operating in unsatisfactory ways and may therefore require an amendment inconsistent with the original approach. (12) The Court has been clear that harmonised measures can be adapted on the basis of changing political views stating in relation to amendments to the Community’s harmonised regime in respect of tobacco products that ‘the Community legislature can carry out its task of safeguarding the general interests recognised by the Treaty, … only if it has the freedom to amend the relevant Community legislation so as to take account of any change in perceptions or circumstances’. (13) Changing perceptions may require amendments which depart from the approach adopted in the original harmonising measure. The fact that the Roaming Regulation adopted an approach which was inconsistent with that set down in the CRF does not mean that it cannot be considered to be an amendment thereto. The undoubted limits on the competence of the Community granted by Article 95 cannot function so as to require the Union to adhere to a form of harmonisation even when such harmonisation is no longer seen as appropriate.

12. De ondernemingen die tegen de geldigheid van de roamingverordening opkomen hebben voorts gesuggereerd dat de verordening, nu de daarin gekozen aanpak significant afwijkt van die in het GR(10), niet als een wijziging daarvan kan worden beschouwd. Het feit dat de wijzigingsmaatregel niet strookt met de in het GR gekozen aanpak doet niet af aan het feit dat het een wijziging is. Wijzigingen kunnen een harmonisatiemaatregel aanvullen en vervolledigen.(11) Zij kunnen deze ook wijzigen. Een wijziging kan immers juist nodig zijn omdat wordt waargenomen dat harmonisatiemaatregelen op onbevredigende wijze werken en moeten worden gewijzigd op een wijze die afwijkt van de oorspronkelijk gekozen aanpak.(12) Het Hof heeft duidelijk verklaard dat harmonisatiemaatregelen kunnen worden aangepast op basis van gewijzigde politieke inzichten, door met betrekking tot wijzigingen van het geharmoniseerde stelsel voor tabaksproducten van de Gemeenschap op te merken dat „de gemeenschapswetgever in een dergelijke situatie zijn taak van toezicht op de bescherming van de in het Verdrag erkende algemene belangen [...] slechts naar behoren [kan] uitvoeren indien het hem vrijstaat om de relevante communautaire regelgeving aan te passen aan gewijzigde omstandigheden”.(13) Gewijzigde opvattingen kunnen tot wijzigingen nopen die afwijken van de aanpak die in de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel is gekozen. Het feit dat in de roamingverordening een aanpak is gevolgd die niet strookt met die in het GR, betekent niet dat deze niet als een wijziging daarvan kan worden beschouwd. De buiten twijfel staande grenzen aan de bevoegdheid die de Gemeenschap bij artikel 95 EG is toegekend, kunnen niet zodanig werken dat ze de Unie ertoe dwingen vast te houden aan een bepaalde vorm van harmonisatie, ook als die niet langer als geschikt wordt gezien.

13. On the other hand, while the Community legislature is free to revisit, by means of amending legislation, the policy choices made in harmonising measures adopted under Article 95, it may not grant itself authority to legislate in relation to subject-matters falling outside the scope of Article 95 merely by describing such measures as amendments. Legislation which relates, for example, to a subject area different from that of the original harmonising measure, such as an amendment of the CRF which purported to establish, for example, fishing quotas, could not be considered to be a valid amendment. (14) In my view, that would also be the case for a Community law measure which, to take an absurd example, prohibited the provision of roaming services altogether. (15) Neither can the Community, merely by identifying a particular measure as an amendment, validly pass legislation harmonising areas falling within the authority of the Member States without satisfying the requirements that such legislation show that it aims at the elimination of disparities or potential disparities between national rules ‘which are such as to obstruct the fundamental freedoms or to create distortions of competition’. (16) In other words, the amendment itself does not need to be justified by the need to eliminate obstacles to trade or distortions of competition but the measure as amended must still serve the purposes of Article 95. Determining how these principles apply in individual cases is, however not an easy task.

13. Terwijl het de gemeenschapswetgever vrijstaat om door middel van wijzigingsregelgeving terug te komen op de beleidskeuzes die in krachtens artikel 95 EG genomen harmonisatiemaatregelen zijn g emaakt, kan hij zichzelf daarentegen niet de bevoegdheid inruimen om regelgevend op te treden ten aanzien van onderwerpen die buiten de werkingssfeer van artikel 95 EG vallen, enkel door deze maatregelen als wijzigingen te omschrijven. Regelgeving die bijvoorbeeld betrekking heeft op een onderwerp dat verschilt van dat van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel, zoals bijvoorbeeld een wijziging van het GR die beoogt om visquota vast te stellen, kan niet als een geldige wijziging worden beschouwd.(14) Naar mijn mening zou dat ook het geval zijn bij een communautaire wettelijke maatregel die, om een dwaas voorbeeld te geven, het aanbod van roamingdiensten in zijn geheel zou verbieden.(15) De Gemeenschap kan evenmin, door een bepaalde maatregel te presenteren als een wijziging, op geldige wijze regelgeving vaststellen die binnen de bevoegdheid van de lidstaten valt zonder dat wordt aangetoond dat die regelgeving ertoe strekt daadwerkelijke of potentiële verschillen tussen nationale regelingen weg te nemen „die de fundamentele vrijheden belemmeren of de mededinging verstoren”.(16) Anders gezegd, de wijziging zelf hoeft niet gerechtvaardigd te zijn door de noodzaak handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen weg te nemen, maar de gewijzigde maatregel dient wel nog steeds binnen de doelstellingen van artikel 95 EG te passen. Het is echter niet eenvoudig te bepalen, hoe deze beginselen in individuele gevallen toepassing vinden.

14. In my view, such a determination requires the Court to place the amendment in the context of the overall legislation so as to assess whether such legislation (as modified by the amendment) can still be regarded as furthering market integration and, therefore, satisfying the conditions for the application of Article 95. The amendment may also be justified if it is necessary to correct a particular problem that the initial harmonising measure prevents the Member States from addressing effectively.

14. Om dit te bepalen moet het Hof mijns inziens de wijziging in de context van de algemene regeling plaatsen om zo te beoordelen of deze regeling (zoals gewijzigd) nog steeds als een bevordering van marktintegratie kan worden beschouwd en dus voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 95 EG. De wijziging kan ook gerechtvaardigd zijn indien zij noodzakelijk is om een bepaald probleem te verhelpen dat als gevolg van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel niet doeltreffend door de lidstaten kan worden verholpen.

15. In the present case, one approach for finding a basis under Article 95 for the present legislation as amended would be to establish that there existed a risk of divergent national price control measures. Such risk cannot be assessed, however, in light of the situation after the adoption of the CRF and the possible limits imposed by this to the adoption of national price control measures. If that were so it would be impossible for the Community legislator to amend any measure that, in its original form, would be effective in eliminating obstacles to trade even if its impact on other policy goals might now justify a different form of regulation. This would be unacceptable for the reasons discussed above: the adoption of measures under Article 95 must preserve the political freedom to choose among a variety of policy options in regulating the market. The assessment to be made under Article 95 must not ask whether the amendment is necessary, in light of the amended legislation, to prevent obstacles to trade but whether the legislation as amended still serves to prevent obstacles to trade. For this, one has to consider what would be the situation in the absence of any Community regulation of the subject-matter. It is obvious that potential obstacles to trade arising from national price control measures (17) can be prevented either by imposing limits on national regulations on prices or by regulating prices at Community level. The fact that the Community legislator may originally have chosen the first of these approaches to prevent obstacles to trade should not prevent the later adoption of a different approach if other policy goals so require. This does not mean that the choice between two different ways of protecting the goals of Article 95 is totally free for the Community legislator. It may not be so, in light of other Community rules, such as subsidiarity and proportionality. That is, however, a different question from determining whether either of those approaches is acceptable (originally or as an amendment) under Article 95. The latter only requires the existence of national legislative disparities susceptible to create obstacles to trade or distortions of competition and that the Community measure should serve to prevent them. It does not impose a particular regulatory choice as to how they should be prevented.

15. In de onderhavige zaak zou één benadering om voor de gewijzigde regelgeving een grondslag in artikel 95 EG te vinden, erin kunnen bestaan na te gaan of er gevaar voor onderling afwijkende nationale prijsbeheersingmaatregelen bestond. Dit gevaar mag echter niet worden beoordeeld aan de hand van de situatie na de vaststelling van het GR en de eventuele beperkingen die dit stelde aan de vaststelling van nationale prijsbeheersingsmaatregelen. Anders zou de gemeenschapswetgever niet over de mogelijkheid beschikken om enige maatregel te wijzigen die, in zijn oorspronkelijke vorm, doeltreffend handelsbelemmeringen wegnam, ook al zou zijn weerslag op andere beleidsdoeleinden nu een andere vorm van regulering rechtvaardigen. Dit zou om de hiervóór genoemde redenen onaanvaardbaar zijn: de vaststelling van maatregelen op grond van artikel 95 moet de politieke vrijheid in stand laten om bij de regulering van de markt tussen verschillende beleidsopties te kiezen. Bij de beoordeling die in het kader van artikel 95 moet worden gemaakt, moet niet de vraag worden gesteld of de wijziging noodzakelijk is, in het licht van de gewijzigde regelgeving, om handelsbelemmeringen te voorkomen, maar of de regelgeving in haar gewijzigde vorm nog steeds dient om handelsbelemmeringen te voorkomen. Daarvoor moet worden overwogen wat de situatie zou zijn als het onderwerp in het geheel niet op gemeenschapsniveau zou zijn geregeld. Het ligt voor de hand dat mogelijke handelsbeperkingen als gevolg van nationale prijsbeheersingsmaatregelen(17), kunnen worden voorkomen door grenzen te stellen aan nationale prijsregelingen of door de prijzen op gemeenschapsniveau te reguleren. Het feit dat de gemeenschapswetgever aanvankelijk voor de eerste van deze benaderingen heeft gekozen om handelsbelemmeringen te voorkomen, zou hem er niet van mogen weerhouden om in een later stadium een andere benadering te volgen als de beleidsdoeleinden dat vereisen. Dit betekent niet dat de keuze tussen twee mogelijke manieren om de doelstellingen van artikel 95 te beschermen geheel vrij is voor de gemeenschapswetgever. Dit kan bijvoorbeeld niet het geval zijn in het licht van andere gemeenschapsregels, zoals subsidiariteit en evenredigheid. Dat is echter een andere vraag dan de vraag of een of beide van deze benaderingen (in de aanvankelijke of in de gewijzigde vorm) aanvaardbaar zijn in het kader van artikel 95 EG. Dat laatste vereist enkel dat er tussen nationale regelingen verschillen bestaan die handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen kunnen doen ontstaan en dat de communautaire maatregel ertoe dient deze te voorkomen. Het schrijft niet voor, welke regulerende maatregelen ter voorkoming daarvan moeten worden getroffen.

16. It remains to be determined, in this respect, whether, in the present case, in the absence of Community legislation, there was indeed a risk of different national price control measures and if they were such as to be susceptible to create obstacles to trade and justify the adoption of Community price control measures. In other words, in the absence of the CRF, was there a risk of obstacles to roaming services arising from different national price control measures?

16. In dit verband moet nog worden bepaald of er in casu, bij gebreke van gemeenschapsregelgeving, inderdaad gevaar voor verschillende nationale prijsbeheersingsmaatregelen bestond en of deze zodanig waren dat zij handelsbelemmeringen konden doen ontstaan en de vaststelling van communautaire prijsbeheersingsmaatregelen rechtvaardigden. Anders gezegd, was er bij gebreke van het GR gevaar voor belemmeringen van roamingdiensten als gevolg van verschillende nationale prijsbeheersingsmaatregelen?

17. That national price control measures can create restrictions to trade is well established in the case-law of the Court. While such measures ‘do not in themselves constitute measures having an effect equivalent to a quantitative restriction’ they ‘may have such an effect when prices are fixed at a level such that imported products are placed at a disadvantage compared to identical national products’. (18) In the context of price systems containing maximum prices, this occurs ‘when the prices are fixed at a level such that the sale of imported products becomes either impossible or more difficult than that of domestic products’. (19) This would be the case when maximum prices are set so low that foreign providers cannot make a reasonable profit, (20) when foreign providers are faced with higher costs not taken into account in the setting of the maximum price, or where the price ceiling prevents higher-quality services provided by foreign providers from being correctly remunerated. (21)

17. Dat nationale prijsbeheersingsmaatregelen handelsbeperkingen kunnen opleveren is genoegzaam vastgesteld in de rechtspraak van het Hof. Ofschoon dergelijke maatregelen „op zichzelf niet als maatregelen van gelijke werking als een kwantitatieve beperking zijn te beschouwen, kunnen zij zulk een effect sorteren indien de prijzen op een zodanig niveau liggen, dat de ingevoerde producten worden benadeeld ten opzichte van gelijke binnenlandse producten”.(18) In de context van een prijsregeling met maximumprijzen is dit het geval „wanneer de prijzen liggen op een niveau dat de afzet van de ingevoerde producten onmogelijk maakt of meer bemoeilijkt dan de afzet van binnenlandse producten”.(19) Dit zou het geval zijn indien de maximumprijzen zodanig laag worden vastgesteld dat buitenlandse aanbieders geen redelijke winst kunnen maken(20), indien buitenlandse aanbieders geconfronteerd worden met hogere kosten waarmee bij de vaststelling van de maximumprijs geen rekening is gehouden, of indien het prijsplafond belet dat de door buitenlandse aanbieders aangeboden kwalitatief betere diensten correct kunnen worden vergoed.(21)

18. However, not all national price control measures have the potential to create obstacles to trade and the emergence of such obstacles must be likely. (22) In my view, the Community legislator has not demonstrated, either at the time of the adoption of the original measure or of the amendment, that such risk existed. Paradoxically, the strongest argument for the existence of such risk could be derived from the argument of the claimants that the CRF, as originally enacted by the Community legislature, by requiring a finding of ‘ significant market power ’ (‘SMP’) before ex ante regulatory intervention could occur, restricted the ability of Member States to establish price controls in the mobile communications sector. One would have to assume from that that the CRF was reacting to a danger that the setting of different maximum or minimum prices by Member State authorities in the mobile communications sector could cause obstacles and competitive distortions to emerge in the Single Market. If that was so, the choice faced by the legislature in designing the CRF was to address this danger either by restricting the ability of Member States to fix prices in this sector or by fixing prices on a Union-wide basis (the assessment of this choice for compliance with the principles of proportionality and subsidiarity would be an entirely different matter). Either choice would contribute effectively to the functioning of the internal market. The legislature, by requiring a finding of SMP before ex ante regulatory intervention could occur, chose the former. The fact that this choice was effective in preventing the emergence of obstacles to trade and competitive distortions should not prevent the adoption of a different regulatory approach so long as this different approach would continue to prevent obstacles to trade and competitive distortions. However, the reality is that the imposition by the CRF of limits on the regulatory intervention of Member States was made in general terms and was neither specifically intended to prevent differences on national price controls nor based on a specific finding of a likely emergence of obstacles to trade from future national price controls. As such, I cannot find that the risk of possible future differences in national price controls creating obstacles to trade has been established to the point of justifying the adoption of Community price control measures under Article 95.

18. Niet alle nationale prijsbeheersingsmaatregelen zullen echter potentieel handelsbelemmeringen creëren, terwijl het ontstaan van dergelijke belemmeringen wel waarschijnlijk moet zijn.(22) Naar mijn mening heeft de gemeenschapswetgever noch ten tijde van de vaststelling van de oorspronkelijke maatregel, noch bij de wijziging ervan, aangetoond dat dit gevaar bestond. Paradoxaal genoeg kan het sterkste argument voor het bestaan van een dergelijk gevaar worden afgeleid uit verzoeksters’ argument dat het GR, zoals oorspronkelijk door de gemeenschapsrechter vastgesteld, door te vereisen dat aanmerkelijke marktmacht (hierna: „AMM”) wordt vastgesteld voordat ex ante regulerend kan worden opgetreden, de mogelijkheid van de lidstaten beperkte om prijsbeheersing in de mobiele communicatiesector in te voeren. Verondersteld moet worden dat het GR een reactie vormde op het gevaar dat de vaststelling van verschillende maximum‑ of minimumprijzen door de autoriteiten van de lidstaten in de mobiele communicatiesector belemmeringen kon veroorzaken en verstoringen van de mededinging kon doen ontstaan op de gemeenschappelijke markt. Indien dit het geval was, stond de wetgever bij het ontwerp van het GR voor de keuze om dit gevaar af te wenden door de mogelijkheid van de lidstaten te beperken om in deze sector prijzen vast te stellen of door voor de gehele Unie prijzen vast te stellen (de evaluatie van die keuze vanuit het oogpunt van de naleving van het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel is een geheel ander onderwerp). Beide keuzen zouden doeltreffend bijdragen tot de werking van de interne markt. Door te vereisen dat AMM wordt vastgesteld voordat ex ante regulerend kon worden opgetreden, heeft de wetgever voor de eerste gekozen. De omstandigheid dat dit een doeltreffende keuze was om te voorkomen dat handelsbelemmeringen of mededingingsverstoringen zouden ontstaan, zou er niet aan in de weg mogen staan dat een andere benadering van de regulering wordt gevolgd, zolang deze regulering blijft bijdragen tot voorkoming van handelsbelemmeringen en mededingingsverstoringen. De werkelijkheid is echter dat het GR in algemene bewoordingen beperkingen stelt aan het regulerend optreden van de lidstaten en noch specifiek bedoeld was om verschillen tussen nationale prijsbeheersingsmaatregelen te voorkomen, noch gebaseerd is op een specifieke vaststelling dat het aannemelijk is dat toekomstige prijsbeheersingsmaatregelen handelsbelemmeringen zullen doen ontstaan. Derhalve is naar mijn oordeel het gevaar dat toekomstige prijsbeheersingsmaatregelen handelsbelemmeringen zullen doen ontstaan, niet in dier voege aangetoond dat dit de vaststelling van communautaire prijsbeheersingsmaatregelen op grond van artikel 95 EG rechtvaardigt.

19. However, I believe that the Community legislator could regulate roaming prices under Article 95 for a different reason: namely the removal of restrictions to free movement arising from the behaviour of private parties which disfavours cross-border economic activity. The differences in price between calls made within one’s own Member State and those made while roaming can reasonably be regarded as discouraging the use of cross-border services such as roaming. (23) The method chosen by the legislature to address the problem of high roaming charges was a Union-wide price cap. This method must be justifiable in the light of the objectives of Article 95. These objectives, as the text of the article makes clear, are ‘ the establishment and functioning of the internal market ’, (24) the internal market being ‘ an area without internal frontiers in which the free movement of goods, services and capital is ensured in accordance with the provisions of the Treaty ’. (25) The disfavouring of cross-border activities has the potential to impede the establishment of an internal market in which free movement of goods, services and capital is ensured by discouraging customers from engaging in cross border economic activity such as making use of roaming services. There is perhaps no clearer cross-border economic activity in the mobile telecommunications sector than roaming itself. The imposition of a price cap on roaming services can legitimately be seen as serving the establishment of the internal market by removing obstacles to cross-border economic activity.

19. Ik geloof echter dat de gemeenschapswetgever om een andere reden op grond van artikel 95 EG de roamingprijzen kon reguleren, namelijk de opheffing van beperkingen van het vrije verkeer als gevolg van gedrag van particuliere partijen dat grensoverschrijdende economische activiteit nadelig beïnvloedt. De prijsverschillen tussen gesprekken binnen de eigen lidstaat en die met gebruikmaking van roaming kan redelijkerwijs worden gezien als een ontmoediging om gebruik te maken van grensoverschrijdende diensten zoals roaming.(23) De door de wetgever gekozen methode om hoge roamingkosten aan te pakken was een prijsplafond voor de gehele Unie. Deze methode moet in het licht van de doelstellingen van artikel 95 EG kunnen worden gerechtvaardigd. Zoals de bewoordingen van dit artikel duidelijk maken zijn deze doelstellingen „de instelling en de werking van de interne markt”(24), waarbij de interne markt „een ruimte zonder binnengrenzen [is] waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd volgens de bepalingen van dit Verdrag”.(25) De negatieve invloed op grensoverschrijdende activiteiten kan de instelling van een interne markt waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd verhinderen doordat klanten worden ontmoedigd grensoverschrijdend actief te worden, zoals door gebruikmaking van roamingdiensten. Er is wellicht geen activiteit in de mobieletelecommunicatiesector die zo duidelijk grensoverschrijdend is als roaming zelf. De oplegging van een prijsplafond voor roamingdiensten kan op goede gronden worden gezien als dienstig aan de instelling van de interne markt doordat zij belemmeringen voor een grensoverschrijdende economische activiteit wegneemt.

20. Although the imposition of such a price cap involved the imposition of Community-wide regulation on private actors as opposed to State bodies, acceptance of such a measure does not grant the Community carte blanche to use Article 95 to regulate any economic activity. The Roaming Regulation consisted of an intervention by the Community legislature aimed at addressing not simply acts of private parties which produced undesirable outcomes but acts of private parties which directly disfavoured a cross-border economic activity (roaming) compared to intra-State economic activity (domestic use of mobile phone services). Actions, including those of private actors, which directly disfavour cross-border activities can more readily be characterised as impediments to the establishment of the internal market. Naturally, most private actions in the market would not have the potential to restrict free movement and, as such, they could not in themselves justify the adoption of legislation under Article 95. Only when the actions of the private actors directly involve cross-border activity and would be in a position to effectively restrict that cross-border activity and free movement could Community action to regulate such actions be founded on Article 95.

20. Hoewel de oplegging van een prijsplafond met zich heeft gebracht dat voor de gehele Gemeenschap regulering aan particuliere actoren in plaats van overheidslichamen is opgelegd, geeft aanvaarding van een dergelijke maatregel de Gemeenschap nog geen vrijbrief om artikel 95 EG te gebruiken om alle economische activiteit te reguleren. De roamingverordening was een interventie van de gemeenschapswetgever, die niet slechts beoogde handelingen van particuliere partijen met ongewenste effecten aan te pakken, maar handelingen van particuliere partijen die een rechtstreekse nadelige invloed op een grensoverschrijdende economische activiteit (roaming) hadden in vergelijking met een economische activiteit binnenslands (gebruik van mobiele telefoondiensten in het binnenland). Handelingen, die van particuliere actoren daaronder begrepen, die een rechtstreekse nadelige invloed hebben op grensoverschrijdende activiteiten kunnen al snel worden gekenmerkt als belemmeringen voor de instelling van de interne markt. Uiteraard zullen de meeste particuliere handelingen niet potentieel het vrije verkeer beperken en zullen zij als zodanig niet de vaststelling van regelgeving op grond van artikel 95 EG kunnen rechtvaardigen. Alleen wanneer de handelingen van particuliere actoren rechtstreeks betrekking hebben op een grensoverschrijdende activiteit en die grensoverschrijdende activiteit en het vrije verkeer daadwerkelijk kunnen beperken, kan het optreden van de Gemeenschap tot regulering van die handelingen op artikel 95 EG worden gegrond.

21. In this respect, I am simply asking the Court to apply the logical consequences of its case-law on the horizontal application of free movement rules to its analysis of Article 95. In the latter context, the Court has recognised that, in certain circumstances, the actions of private parties can constitute restrictions to free movement. This was the case, for example, in International Transport Workers’ Federation and Finnish Seamen’s Union , (26) and Laval un Partneri , (27) which involved actions by trade unions that prevented a ship owner from re-flagging his vessel in another State and a construction company from providing services in another State. The unions’ actions directly interfered with freedom of establishment and freedom to provide services and the Court found that the free movement rules were directly applicable to the labour unions although they were private parties. In reaching this conclusion, the Court drew on past cases that recognised the direct impact that private acts of protest could have on free movement of goods where they prevented the transport of those goods. (28) Article 95 provides the Community legislature with a basis for action in circumstances where merely ensuring that State institutions do not take actions which compromise the fundamental freedoms is insufficient to guarantee the functioning of the internal market. (29) It is thus only natural for those restrictions on free movement to also be susceptible to regulation under Article 95.

21. In dit verband vraag ik het Hof enkel om op zijn analyse van artikel 95 EG de logische gevolgen toe te passen van zijn rechtspraak over de horizontale toepassing van de vrijverkeersregels. In die rechtspraak heeft het Hof erkend dat in sommige gevallen handelingen van particuliere partijen beperkingen van het vrije verkeer kunnen opleveren. Dit was bijvoorbeeld het geval in International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union(26) en Laval un Partneri(27), over vakbondsacties die een reder ervan hadden weerhouden om een schip onder de vlag van een ander land te brengen en een bouwonderneming om diensten in een ander land te verrichten. De vakbondsacties hadden een rechtstreekse invloed op de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten en het Hof oordeelde dat de vrijverkeersregels rechtstreeks op de vakbonden van toepassing waren, ook al waren het particuliere partijen. Ter bereiking van deze conclusie bouwde het Hof voort op eerdere zaken waarin de rechtstreekse weerslag was erkend die particuliere protestacties op het vrije verkeer van goederen konden hebben wanneer zij het vervoer van goederen beletten.(28) Artikel 95 EG biedt de gemeenschapswetgever een grondslag om op te treden in omstandigheden waarin het niet volstaat te verzekeren dat overheidsinstellingen geen acties ondernemen die de fundamentele vrijheden in het gedrang brengen om de werking van de interne markt te waarborgen.(29) Het is alleen maar vanzelfsprekend dat deze beperkingen van het vrije verkeer ook op grond van artikel 95 EG moeten kunnen worden gereguleerd.

22. The Court has famously established, for example, that certain rules of football associations regulating, among other aspects, the cross-border transfer of football players restricted the free movement of workers. It seems clear to me that this would not only justify a Community prohibition of such rules but also the adoption of Community rules under Article 95. (30) If the Community can prohibit a certain action by a private party it should be competent to simply regulate that action. This would not entail giving competence to the Community to regulate all the actions of these private parties. Such competence would exist only when those actions, as mentioned above and in parallel with the horizontal scope of application of free movement rules, directly involve cross-border activity and they would be in a position to effectively restrict that cross-border activity and free movement. In contrast, measures such as an attempt to regulate the prices of suitcases or restaurant meals, for example, would not involve addressing a direct disfavouring of cross-border economic activity and would accordingly be incapable of demonstrating the degree of impact on free movement and the establishment of the internal market necessary to establish the Community’s legislative jurisdiction under Article 95.

22. Het Hof heeft bijvoorbeeld, zoals bekend, vastgesteld dat sommige regels van voetbalbonden die onder meer de grensoverschrijdende transfer van voetbalspelers reguleerden, het vrije verkeer van werknemers beperkten. Het lijkt mij duidelijk dat dit niet alleen een communautair verbod op dergelijke regels zou rechtvaardigen, maar ook de vaststelling van gemeenschapsregels op grond van artikel 95 EG.(30) Als de Gemeenschap een bepaalde handeling van een particuliere partij kan verbieden, zou zij ook bevoegd moeten zijn om die handeling eenvoudig te reguleren. Dit zou niet inhouden dat de Gemeenschap de bevoegdheid krijgt om alle handelingen van deze particuliere partijen te reguleren. Die bevoegdheid zou enkel bestaan wanneer die handelingen, zoals gezegd en overeenkomstig het horizontale bereik van de toepassing van de vrijverkeersregels, rechtstreeks betrekking hebben op een grensoverschrijdende activiteit en die grensoverschrijdende activiteit en het vrije verkeer daadwerkelijk kunnen beperken. Daarentegen zouden maatregelen als een poging om de prijzen van reiskoffers of restaurantmaaltijden te reguleren, niet inhouden dat een rechtstreekse nadelige beïnvloeding van grensoverschrijdende economische activiteit wordt aangepakt. In dat geval kunnen dus niet de weerslag op het vrije verkeer en de instelling van de interne markt worden aangetoond die noodzakelijk zijn om de gemeenschapswetgever bevoegdheid krachtens artikel 95 EG te verlenen.

23. In the same way that the conditions for the application of free movement rules to private parties are more demanding than those applying to State entities, so should Community legislation adopted under Article 95 to regulate the actions of private parties affecting the establishment of the internal market satisfy particular conditions. As in the present case they must directly disfavour a cross-border activity. Once the actions of private actors effectively restrict a cross-border activity those actions should be susceptible to Community regulation.

23. Net zoals de voorwaarden voor toepassing van de vrijverkeersregels op particuliere partijen strikter zijn dan die welke voor toepassing op overheidslichamen gelden, moet ook gemeenschapsregelgeving die op de voet van artikel 95 EG wordt vastgesteld ter regulering van de handelingen van particuliere partijen die de instelling van de interne markt beïnvloeden, aan specifieke voorwaarden voldoen. Evenals in de onderhavige zaak moeten de handelingen een rechtstreekse nadelige invloed op een grensoverschrijdende activiteit hebben. Wanneer de handelingen van particuliere actoren een grensoverschrijdende activiteit daadwerkelijk beperken, moeten zij onderworpen kunnen worden aan gemeenschapsregelgeving.

24. Perhaps the position I am arguing for becomes even clearer if it is characterised as also involving State action (or inaction). It would be possible to say that it is the States’ ‘acceptance’ of the practice of discriminatory prices (31) between roaming and domestic calls by their operators that restricts cross-border mobile communications. As such, it would be possible to justify Community intervention under Article 95 on the fact that national rules did not prevent the discriminatory treatment of cross-border mobile communications.

24. Misschien wordt het standpunt dat ik bepleit nog duidelijker als voor ogen wordt gehouden dat het mede overheidshandelen (of ‑nalaten) omvat. Zo kan worden gesteld dat wanneer de staat „duldt” dat de exploitanten discriminatoire prijzen(31) tussen roaming en binnenlandse gesprekken toepassen, zulks grensoverschrijdende mobiele communicatie beperkt. In zoverre zou het optreden van de Gemeenschap op grond van artikel 95 EG kunnen worden gerechtvaardigd op grond dat de nationale regels de discriminerende behandeling van grensoverschrijdende mobiele communicatie niet hebben verhinderd.

25. I have one further point to make in relation to the question of legal basis. As I stated above, the amendment may also be justified if it is necessary to correct a particular problem that the initial harmonising measure prevents the Member States from addressing effectively. As both the submissions of Vodafone and recitals 4 and 9 of the Roaming Regulation state, the regulatory framework established by the CRF provided for ex ante intervention by national regulators only upon the finding of SMP exercised by particular market participants. Accordingly, in the absence of such a finding, intervention by national regulators was not possible under the established system. Given that the Commission (32) and the European Regulators’ Group (33) had found costs for roaming services to be excessive, even in markets which had not been found to be subject to SMP, the CRF itself was an impediment to the ability of national or EU regulators to establish a regulatory framework that would cause a lowering of charges for roaming services. Having identified market failures and social costs existing in the context of the harmonised regulatory regime and, in fact, arising from such regulatory regime the Community legislature must, for the reasons noted above and set out by the Court in Gintec and British American Tobacco and Imperial Tobacco , (34) have the power to address this situation and to provide powers either at national or Community level to change a regulatory framework it found to be working ineffectively.

25. Ik heb nog een laatste punt over de vraag naar de rechtsgrondslag. Zoals gezegd kan de wijziging ook gerechtvaardigd zijn indien zij noodzakelijk is om een specifiek probleem te verhelpen dat als gevolg van de oorspronkelijke harmonisatiemaatregel niet doeltreffend door de lidstaten kan worden verholpen. Zoals zowel in de opmerkingen van Vodafone als in de punten 4 en 9 van de considerans van de roamingverordening wordt opgemerkt, voorzag het regelgevend kader dat bij het GR is ingevoerd enkel in ex ante interventie door de nationale regelgevende instanties voor het geval zou worden vastgesteld dat sommige marktdeelnemers AMM uitoefenden. Onder de ingevoerde regeling was bij gebreke van een dergelijke vaststelling interventie door de nationale regelgevende instanties dus niet mogelijk. Aangezien de Commissie(32) en de Europese Groep van regelgevende instanties(33) tot de vaststelling waren gekomen dat de kosten voor roamingdiensten buitensporig waren, zelfs op markten waar geen sprake was van AMM, was het GR zelf een belemmering voor de nationale of EU regelgevende instanties om een regelgevend kader te scheppen dat tot een verlaging van de vergoedingen voor roamingdiensten zou leiden. Wanneer de gemeenschapswetgever vaststelt dat in de context van het geharmoniseerde stelsel sprake is van marktfalen en sociale kosten en deze in feite uit dit regelgevende stelsel voortvloeien, moet de gemeenschapswetgever om de hierboven en de door het Hof in Gintec en Tobacco II uiteengezette redenen(34), deze situatie ter hand kunnen nemen en op nationaal of op gemeenschapsniveau in bevoegdheden kunnen voorzien om een regelgevend kader waarvan is vastgesteld dat het ondoeltreffend werkt aan te passen.

26. The Community, therefore, has the power to address the issue of high prices for roaming services by amending the CRF. Nevertheless, as noted above, a distinction must be drawn between the power to regulate on the one hand and the questions of both the intensity of regulation and the level at which such regulation takes place on the other. The fact that legislation passed on the basis of Article 95 as an amendment of an earlier piece of harmonising legislation does not free it from the constraints on Community competence inherent in that article and in the general principles of Community law. Part of the limitations on the use of Article 95 as a legal base is the requirement that the power which such legislation gives to the Community must be exercised in a manner which is proportionate to the goals it pursues and which must be justified in the light of the principle of subsidiarity.

26. De Gemeenschap heeft dus de bevoegdheid om het probleem van de hoge prijzen voor roamingdiensten aan te pakken door het GR te wijzigen. Zoals gezegd dient niettemin een onderscheid te worden gemaakt tussen de bevoegdheid tot regulering enerzijds en de vraag naar zowel de diepgang van de regulering als het niveau waarop die regulering dient te geschieden anderzijds. Het feit dat op grond van artikel 95 EG regelgeving is aangenomen tot wijziging van eerdere harmonisatiewetgeving, bevrijdt deze nog niet van de beperkingen van de bevoegdheid van de Gemeenschap die aan dat artikel en aan de algemene beginselen van gemeenschapsrecht inherent zijn. Een van de beperkingen die aan het gebruik van artikel 95 EG als rechtsgrondslag verbonden zijn, is het vereiste dat de bevoegdheid die krachtens deze bepaling aan de Gemeenschap wordt verleend, moet worden uitgeoefend op een wijze die evenredig is aan de nagestree fde doelstellingen en gerechtvaardigd moet zijn in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.

B – Subsidiarity

B – Subsidiariteit

27. The decision of the Community legislature to set Community-wide maximum prices at both wholesale and retail level does raise serious issues in relation to the principle of subsidiarity. In relation to wholesale prices it may readily be appreciated why action at Community-level was required. Wholesale rates are charged by providers outside the customer’s Member State. Accordingly the national regulator from the customer’s own State will be unable to take action against providers in the State visited by the customer that charge excessive rate s to the customer’s home network. Furthermore, national regulators have no incentive to control the wholesale rates which will be charged to foreign providers and the customers of such foreign providers.

27. Het besluit van de gemeenschapswetgever om voor de gehele Gemeenschap maximumprijzen vast te stellen op zowel wholesale- als retailniveau geeft aanleiding tot serieuze vragen in verband met het subsidiariteitsbeginsel. Met betrekking tot de wholesaleprijzen is zonder meer duidelijk waarom optreden op gemeenschapsniveau noodzakelijk was. Wholesaletarieven worden door aanbieders buiten de lidstaat van de klant in rekening gebracht. De nationale regelgevende instantie van het land van de klant kan dus geen actie ondernemen tegen aanbieders in het door de klant bezochte land die buitensporige tarieven in rekening brengen bij het thuisnetwerk van de klant. Bovendien worden nationale regelgevende instanties er niet toe aangezet om wholesaletarieven die aan buitenlandse aanbieders en de klanten van die buitenlandse aanbieders in rekening zullen worden gebracht te beheersen.

28. The regulation of retail rates is somewhat more problematic. Once maximum wholesale rates are fixed and once the requirement for a finding of SMP before regulatory intervention could take place was removed, the Community could have empowered national regulators to set maximum retail prices for roaming services if they felt that the retail rates charged by providers in their State were excessive. Instead the Roaming Regulation chose to set a Community-wide retail maximum rate. Such a decision to regulate a matter at Community rather than national level does require justification in the light of the commitment of the Community legal order to the principle of subsidiarity. The principle of subsidiarity, as established in Article 5 EC, determines that the Community is only entitled to act if the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community. In other words, it will have to be established that the Community legislator was in a better position than the national legislator to regulate the retail rates of roaming prices. If in the case of wholesale rates it is clear that there was a collective action problem requiring action at Community level, at the level of retail prices this does not appear obvious (once wholesale prices will be fixed at Community level, Member States could, in principle, freely and effectively fix their retail prices). Could there be another problem hindering Member States capacity to address the problem of high roaming costs at the retail level?

28. De regulering van de retailtarieven is iets problematischer. Na de vaststelling van maxima voor de wholesaletarieven en met het vervallen van het vereiste dat AMM moest worden vastgesteld voordat regulerend kon worden opgetreden, had de Gemeenschap de nationale regelgevende instanties de bevoegdheid kunnen geven om, indien zij van mening waren dat de door aanbieders in hun land in rekening gebrachte retailtarieven buitensporig waren, maximumretailprijzen voor roamingdiensten vast te stellen. In plaats daarvan is er in de roamingverordening voor gekozen om een maximumretailprijs voor de gehele Gemeenschap vast te stellen. Een dergelijk besluit om een bepaald onderwerp op gemeenschapsniveau in plaats van op nationaal niveau te reguleren, moet worden gerechtvaardigd in het licht van de verplichtingen van de communautaire rechtsorde uit hoofde van het subsidiariteitsbeginsel. Het subsidiariteitsbeginsel, zoals verankerd in artikel 5 EG, brengt mee dat de Gemeenschap slechts optreedt indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en derhalve vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Gemeenschap kunnen worden verwezenlijkt. Anders gezegd, er moet worden vastgesteld dat de gemeenschapswetgever beter dan de nationale wetgever in staat is om de retailtarieven van roamingprijzen te reguleren. In het geval van de wholesaletarieven is het duidelijk dat collectief moest worden opgetreden en dus dat actie op gemeenschapsniveau noodzakelijk was, terwijl dit op het niveau van de retailprijzen niet voor de hand ligt (nadat de wholesaleprijzen op gemeenschapsniveau zullen zijn vastgesteld, kunnen de lidstaten in beginsel de retailprijzen vrij en doeltreffend vaststellen). Is er wellicht een ander probleem waardoor de lidstaten het probleem van de hoge roamingkosten niet op retailniveau kunnen aanpakken?

29. The main justification offered by the Roaming Regulation was that its objectives of securing adequate consumer protection and ensuring customers were not charged excessive rates ‘cannot be achieved by the Member States in a secure, harmonised and timely manner and can therefore be better achieved at Community level’. (35)

29. De belangrijkste rechtvaardiging voor de roamingverordening was dat haar doelstellingen, een hoog niveau van consumentenbescherming en ervoor te zorgen dat klanten geen buitensporige tarieven in rekening worden gebracht, „niet voldoende op zekere, geharmoniseerde en tijdige wijze kunnen worden verwezenlijkt en derhalve beter kunnen worden verwezenlijkt op gemeenschapsniveau”.(35)

30. The Council argues that the principle of subsidiarity is essentially a subjective and political principle. (36) Following this reasoning the Council emphasises the intent of the Community legislator and that the objective pursued was, as the regulation’s recital states, to introduce ‘a common approach … for ensuring that users of terrestrial public mobile telephone networks when travelling within the Community do not pay excessive prices for Community-wide roaming services when making or receiving voice calls, thereby achieving a high level of consumer protection while safeguarding competition between mobile operators and preserving both incentives for innovation and consumer choice’. (37) In my view, neither the objective pursued by the Regulation nor the intent of the legislator is decisive for the purposes of assessing compliance with the principle of subsidiarity. First, the judgment to be made under the principle of subsidiarity is not about the objective pursued but whether the pursuit of that objective requires Community action. Certain Community objectives (which in themselves justify the existence of a Community competence) may be better pursued by the Member States (with the consequence that the exercise of that competence is not justified). Second, the intent of the Community legislator is not sufficient to demonstrate compliance with the principle of subsidiarity. The latter requires that there be a reasonable justification for the proposition that there is a need for Community action. (38) This must be supported by more than simply highlighting the possible benefits accruing from Community action. It also involves a determination of the possible problems or costs involved in leaving the matter to be addressed by the Member States. In requiring this, the Court is not substituting its judgment for that of the Community legislator but simply compelling it to take subsidiarity seriously.

30. De Raad betoogt dat het subsidiariteitsbeginsel in wezen een subjectief en politiek beginsel is.(36) Deze redenering vervolgend, benadrukt de Raad dat het oogmerk van de gemeenschapswetgever en de nagestreefde doelstelling was om, zoals ook in de considerans van de verordening tot uitdrukking wordt gebracht, „een gemeenschappelijke aanpak [in te voeren] om ervoor te zorgen dat de gebruikers van terrestrische publieke mobieletelefoonnetwerken wanneer zij binnen de Gemeenschap reizen, en die telefoongesprekken initiëren of ontvangen, geen buitensporige tarieven betalen voor roamingdiensten in de Gemeenschap, waardoor een hoog niveau van bescherming van de consument wordt bereikt en tegelijkertijd de vrije mededinging tussen de exploitanten van mobiele netwerken gewaarborgd wordt en zowel prikkels voor innovatie als keuzemogelijkheden voor de consument blijven gehandhaafd”.(37) Naar mijn mening is noch de door de verordening nagestreefde doelstelling, noch het oogmerk van de wetgever doorslaggevend om te bepalen of het subsidiariteitsbeginsel wordt geëerbiedigd. In de eerste plaats gaat het vanuit het oogpunt van het subsidiariteitsbeginsel niet om de nagestreefde doelstelling, maar om de vraag of voor het nastreven van die doelstelling het optreden van de Gemeenschap vereist is. Sommige communautaire doelstellingen (die op zichzelf bevoegdheid van de Gemeenschap rechtvaardigen) kunnen beter door de lidstaten worden nagestreefd (met als gevolg dat de uitoefening van die bevoegdheid niet gerechtvaardigd is). In de tweede plaats vormt het oogmerk van de gemeenschapswetgever nog geen bewijs dat het subsidiariteitsbeginsel is geëerbiedigd.(38) Dit laatste vereist dat er een redelijke rechtvaardiging moet zijn voor het standpunt dat optreden op gemeenschapsniveau noodzakelijk is. Dit moet worden gestaafd met meer dan alleen de nadruk op de mogelijke voordelen van het optreden van de Gemeenschap. Het houdt ook in dat moet worden vastgesteld met welke eventuele problemen en kosten rekening moet worden gehouden als de aangelegenheid aan de lidstaten zou worden overgelaten. Door dit te vereisen stelt het Hof niet zijn oordeel in de plaats van dat de gemeenschapswetgever, maar dwingt het deze, subsidiariteit ernstig op te vatten.

31. If, as stated, there was a clear collective action justifying Community action at the level of wholesale prices there appears to be no immediate forceful argument for the harmonisation of retail prices. On the contrary, as argued by the claimants, national regulatory authorities would seem to be in a better position to decide on the need for price controls (and if so at what prices) in the different national markets. The Commission, in its written observations, argues, however, that leaving such matter to be addressed by the Member States would have created distortions of competition because different mobile communications operators would be subject, in different Member States, to different price ceilings. This argument cannot stand. Price differences exist in almost any domain among Member States. Such differences in prices may or not entail competitive advantages for the economic operators of some Member States. As in many other areas, it may simply mean that prices vary between Member States. In this respect, there seems to be no clear difference from the market for domestic calls where economic operators may also be subject to different price ceilings. Furthermore, not all competitive advantages can necessarily be labelled as a distortion of competition. The Community legislator would have to develop an argument in support of this conclusion and it failed to do so. (39)

31. Terwijl zoals gezegd duidelijke afgestemde praktijken een optreden van de Gemeenschap op het niveau van de wholesaleprijzen rechtvaardigden, lijkt er niet direct een overtuigend argument te zijn voor harmonisatie van de retailprijzen. Integendeel, zoals verzoeksters betogen, lijken de nationale regelgevende instanties beter in staat te zijn om over de noodzaak van prijsbeheersingsmaatregelen (en in voorkomend geval over de hoogte van de prijzen) op de verschillende nationale markten te beslissen. De Commissie betoogt in haar schriftelijke opmerkingen echter dat indien deze aangelegenheid aan de lidstaten was overgelaten, zulks zou hebben geleid tot mededingingsverstoringen, omdat verschillende aanbieders van mobiele communicatie in verschillende lidstaten aan verschillende prijsplafonds zouden worden onderworpen. Dit argument houdt geen stand. Prijsverschillen tussen de lidstaten bestaan er op vrijwel elk gebied. Dergelijke prijsverschillen kunnen al dan niet een concurrentievoordeel voor de marktdeelnemers van sommige lidstaten opleveren. Zoals op vele andere gebieden kan dit simpel betekenen dat de prijzen van lidstaat tot lidstaat kunnen variëren. In dit opzicht is er niet veel verschil met de markt voor binnenlandse gesprekken, waar marktdeelnemers ook aan verschillende prijsplafonds zijn onderworpen. Bovendien kunnen niet alle concurrentievoordelen als een verstoring van de mededinging worden bestempeld. De gemeenschapswetgever had ter ondersteuning van deze conclusie argumenten moeten aanvoeren, maar heeft dit niet gedaan.(39)

32. On the other hand, given the fact that the Roaming Regulation was intended to expire three years after its enactment, the argument that timely imposition of maximum rates was necessary in order to ensure the achievement of the goals of the regulation carries some weight. This is linked to an argument for legislative efficiency. In light of the need for Community intervention at the level of wholesale prices it could be argued that it would be both more expedient and appropriate to simultaneously regulate retail prices. Wholesale prices could be fixed in light of the intended retail prices and vice versa and consumers could immediately see the results of the Community intervention.

32. Daar staat tegenover dat, nu de roamingverordening drie jaar na haar vaststelling zou komen te vervallen, aan het argument dat tijdige oplegging van maximumtarieven noodzakelijk was om de doelstellingen van de verordening te bereiken, enig gewicht toekomt. Dit houdt verband met een pleidooi voor wetgevingsefficiency. Gezien de noodzaak van communautaire interventie op het niveau van de wholesaleprijzen, kan worden bepleit dat het doelmatiger en gepaster zou zijn om tegelijkertijd de retailprijzen te reguleren. De wholesaleprijzen kunnen in het licht van de retailprijzen worden vastgesteld en vice versa en de consument zou onmiddellijk de resultaten van de interventie door de Gemeenschap kunnen zien.

33. The decisive argument derives, however, from the cross-border nature of the economic activity to be regulated. Even if there may not be a sufficiently significant problem of collective action at the level of retail prices one may legitimately believe that Community may be in a better position than Member States to address the problem of roaming retail prices. Due to the transnational character of the economic activity in question (roaming), the Community may be both more willing to address the problem and in a better position to balance all the costs and benefits of the intended action for the internal market.

33. Het doorslaggevende argument volgt evenwel uit het feit dat de te reguleren economische activiteit grensoverschrijdend is. Zelfs indien de afgestemde praktijken op het niveau van de retailprijzen wellicht geen probleem van voldoende belang opleveren, kan op goede gronden worden verondersteld dat de Gemeenschap beter in staat is dan de lidstaten om het probleem van de retailprijzen voor roaming ter hand te nemen. Omdat de betrokken activiteit (roaming) grensoverschrijdend is, is de Gemeenschap wellicht meer bereid om het probleem aan te pakken en beter in staat om alle kosten en voordelen van het voorgenomen optreden voor de interne markt tegen elkaar op te wegen.

34. It is the cross-border nature of the economic activity itself that renders the Community legislator potentially more apt than national authorities to regulate it even at the level of retail charges. Given that the vindication of Community law rights was at issue, the Community legislator may reasonably have concluded that national regulatory authorities may not have attached the degree of priority to such rights which the Community legislator thought necessary. In fact, as it was explained in different parts of the pleadings and at the hearing by different parties, the prices for roaming charges are often set by mobile communications operators as part of a package including other services such as domestic communications. Moreover, roaming is a small part of those services and demand for roaming is less than demand for domestic communications. (40) While regulating this market, one could expect that the focus of national regulators would be on the costs, and other aspects, of domestic communications and not on roaming charges. It is the Community, by virtue of the cross-border character of roaming, that has a special interest in protecting and promoting this economic activity. This is the precise type of situation where the democratic process within the Member States is likely to lead to a failure to protect cross-border activity. (41) As such one can understand why the Community legislator intervened.

34. Juist omdat de economische activiteit grensoverschrijdend is, plaatst dit de gemeenschapswetgever in een wellicht geschiktere positie dan de nationale instanties om zelfs op het niveau van de retailtarieven te reguleren. Aangezien de verdediging van aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten aan de orde is, kon de gemeenschapswetgever redelijkerwijs tot de conclusie komen dat de nationale regelgevende instanties niet evenveel prioriteit aan die rechten zouden hebben gegeven als de gemeenschapswetgever noodzakelijk achtte. Zoals immers in verschillende delen van de schriftelijke stukken en ter terechtzitting door verschillende partijen is toegelicht, worden de roamingtarieven vaak als onderdeel van een pakket met daarin andere diensten, zoals binnenlandse communicatie, door de aanbieders van mobiele communicatie vastgesteld. Bovendien is roaming een klein onderdeel van die diensten en is de vraag naar roaming minder groot dan de vraag naar binnenlandse communicatie.(40) Verwacht kan worden dat bij de regulering van deze markt de aandacht van de nationale regelgevende instanties zou uitgaan naar de kosten, en andere aspecten, van binnenlandse communicatie en niet naar roamingtarieven. Het is juist de Gemeenschap die, vanwege het feit dat roaming grensoverschrijdend is, er bijzonder belang bij heeft deze economische activiteit te beschermen en te bevorderen. Dit is juist het soort situatie waar het democratische proces binnen de lidstaat er waarschijnlijk toe zal leiden dat de bescherming van de grensoverschrijdende activiteit zal falen.(41) Als zodanig is te begrijpen waarom de gemeenschapswetgever is geïntervenieerd.

35. The Community legislature suggests, in essence, that the question of retail prices could not have been devolved to national level as the 27 different national regulators may have taken too long to introduce effective control of retail prices. Although it is not mentioned in the recital, one may also take the view that the delay on the part of national regulators would be infinite. National regulators may not have placed the same emphasis on addressing roaming costs as on domestic communications costs. Given that the Roaming Regulation acts so as to facilitate cross-border activity and to help in the functioning of the internal market by ensuring adequate facilitation and protection of Community law free movement rights, it was necessary to act at the Community level to ensure that such rights were given the necessary priority.

35. De gemeenschapswetgever suggereert in wezen dat de kwestie van de retailprijzen niet naar het nationale niveau kon worden afgewenteld omdat de 27 verschillende nationale regelgevende instanties teveel tijd nodig zouden hebben om doeltreffende maatregelen ter beheersing van die prijzen te treffen. Hoewel dit niet in de considerans wordt vermeld, zou het standpunt kunnen worden ingenomen dat de vertraging aan de zijde van de nationale regelgevende instanties oneindig zou zijn. Nationale regelgevende instanties zouden mogelijk niet dezelfde aandacht hebben besteed aan het aanpakken van de roamingkosten als aan de kosten voor binnenlandse communicatie. Aangezien de roamingverordening een grensoverschrijdende activiteit faciliteert en tot de werking van de interne markt bijdraagt door te zorgen voor afdoende facilitering en bescherming van aan het gemeenschapsrecht ontleende vrijverkeersrechten, was het noodzakelijk om op gemeenschapsniveau op te treden om zo te verzekeren dat voldoende prioriteit aan deze rechten werd gegeven.

36. Finally, as the Council notes, the setting of a price ceiling allows for national variations to be taken into account in the determination of prices below this level. As such the Community regulation still leaves some margin for the intervention of the Member States. In light of all of the aforementioned considerations, the Community regulation cannot be said to violate the principle of subsidiarity.

36. Zoals, ten slotte, de Raad opmerkt, maakt de vaststelling van een prijsplafond het mogelijk dat met nationale afwijkingen rekening wordt gehouden bij de vaststelling van prijzen onder dit niveau. Als zodanig laat de gemeenschapsregelgeving dus nog enige ruimte voor interventie door de lidstaten. In het licht van alle voorgaande overwegingen kan niet worden gesteld dat de gemeenschapsregelgeving het subsidiariteitsbeginsel schendt.

C – Proportionality

C – Evenredigheid

37. In relation to the question of proportionality, the Court must assess whether the legislature’s decision on how to address the problem of high roaming charges was proportionate in terms of both the goals of Article 95 relating to the establishment of the internal market and the policy objective of consumer protection when balanced against the loss of autonomy on the part of Member States and the interference with the rights of the claimants.

37. Met betrekking tot de vraag naar de evenredigheid, moet het Hof nagaan of het besluit van de wetgever over de aanpak van het probleem van de hoge roamingtarieven, gelet op de in artikel 95 EG neergelegde doelstellingen op het gebied van de instelling van de interne markt en de beleidsdoelstelling van consumentenbescherming, evenredig was, afgewogen tegen het verlies van autonomie voor de lidstaten en de inmenging in de rechten van verzoeksters.

38. Those challenging the validity of the Roaming Regulation have argued that, in providing for a Union-wide price cap the Community legislature went beyond what was necessary to achieve the goal of a reduction in the price of roaming services and thereby unjustifiably interfered with the plaintiffs’ right to property and their right to engage in commerce. As the jurisprudence of this Court has made clear on many occasions, in assessing the proportionality of decisions made by the legislature, the Court is required to accord a margin of discretion to the legislature. Accordingly, in principle and in these domains, ‘judicial review of the exercise of [the legislature’s] powers must be limited to examining whether it has been vitiated by a manifest error of assessment or a misuse of powers or whether the legislature has manifestly exceeded the limits of its discretion.’ (42) It is true that price controls are one of the most intrusive forms of intervention in the market and constitute a particularly strong limitation of rights to property and the freedom of economic initiative. The decision to enact them should not be taken lightly by the legislator. However, it does not appear that the Community legislature did so in the present instance.

38. De ondernemingen die tegen de geldigheid van de roamingverordening opkomen betogen dat de gemeenschapswetgever, door te voorzien in een prijsplafond voor de gehele Unie, verder is gegaan dan noodzakelijk was ter bereiking van de doelstelling van een verlaging van de prijs van roamingdiensten en zich daardoor ten onrechte heeft ingemengd in verzoeksters’ eigendomsrechten en hun recht om handel te drijven. Zoals in de rechtspraak reeds bij meerdere gelegenheden duidelijk is gemaakt, moet het Hof bij de beoordeling van de evenredigheid van beslissingen van de wetgever, deze laatste een discretionaire bevoegdheid laten. In beginsel moet op deze terreinen dus „de rechterlijke toetsing van de uitoefening van [zijn] bevoegdheid [door de wetgever] beperkt [...] blijven tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijk verkeerde beoordeling of misbruik van bevoegdheid dan wel of de wetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet klaarblijkelijk heeft overschreden”.(42) Het is juist dat prijsbeheersingsmaatregelen een van de meest ingrijpende vormen van interventie in de markt zijn en een zeer significante beperking van eigendomsrechten en de vrijheid van economisch initiatief vormen. Het besluit daartoe over te gaan mag door de wetgever niet lichtvaardig worden genomen. Het lijkt echter niet het geval te zijn dat de gemeenschapswetgever dat in deze zaak heeft gedaan.

39. First of all, the Community legislator appears to have decided to intervene as a last resort. The Impact Assessment Report details the measures taken by the Commission to attempt to reduce retail roaming prices, including competition law investigations, transparency initiatives, regulatory action under the previous framework, and political pressure. (43) The Commission issued warnings that regulatory action would follow if prices did not ‘move substantially closer to a market-oriented level’, to no avail. (44) It also compiled extensive information regarding roaming prices, showing that ‘retail [roaming] charges were very high without clear justification’, that ‘high retail mark-ups’ were being charged, and that reductions in wholesale charges were often not passed on to retail consumers. (45) It found that operators had been making retail profit margins above 200% for calls originated while roaming and of close to 300% or 400% for received calls while roaming (46) and that prices varied widely in ways that could not be explained by underlying costs. Based on the information before it, it concluded that retail prices for roaming ‘stand in no meaningful relation to the underlying costs of providing the service’, (47) and that there was no reason to believe that decreases in wholesale prices would lead to decreases in retail prices. (48)

39. In de eerste plaats lijkt de gemeenschapswetgever het besluit tot interventie als laatste uitweg te hebben genomen. In het verslag over de effectbeoordeling zijn de maatregelen uiteengezet die de Commissie heeft genomen om te trachten de roamingprijzen op retailniveau te verlagen, waaronder mededingingsrechtelijke onderzoeken, initiatieven op het gebied van transparantie, regulerend optreden op grond van het vorige kader en politieke druk.(43) De Commissie heeft waarschuwingen doen uitgaan dat regulerend zou worden opgetreden indien de prijzen niet „significant naar een marktgeoriënteerd niveau zouden opschuiven”, zonder resultaat.(44) Zij heeft ook uitgebreide informatie over roamingprijzen verzameld, die aantoont dat „retailtarieven [voor roaming] erg hoog waren zonder dat daarvoor een duidelijke rechtvaardiging bestond”, dat „hoge retailmarges” in rekening werden gebracht en dat verlagingen van de wholesaletarieven vaak niet werden doorgegeven aan retailklanten.(45) Zij stelde vast dat aanbieders retailwinstmarges van meer dan 200 % behaalden op geïnitieerde roaminggesprekken en in de buurt van 300 % of 400 % op ontvangen roaminggesprekken(46) en dat de prijzen grote variaties vertoonden die niet konden worden verklaard door de onderliggende kosten. Op grond van de haar ter beschikking staande informatie concludeerde zij dat roamingprijzen op retailniveau „in geen zinvolle verhouding stonden tot de onderliggende kosten van het aanbieden van de dienst”(47), en dat er geen reden was om aan te nemen dat verlagingen van de wholesaleprijzen zouden leiden tot verlagingen van de retailprijzen.(48)

40. The regulatory approach adopted also does not seem unreasonable in light of the conflicting evidence presented by the parties in relation to the point of whether the form of intervention adopted by the Community legislator was necessary. For example, those supporting the validity of the regulation pointed to findings of the European Regulators Group that prices for roaming services were excessive and that retail price control may be necessary should market forces prove insufficient to ensure price reductions. (49) Vodafone on the other hand noted how the same group advocated that initially a flexible approach which took account of national circumstances should be adopted. (50) However, the Community legislature is not required to adopt all of the advice of such expert groups. The European Regulators Group stated that high retail mark-ups exist (51) and that reductions in wholesale prices were likely to be passed on to users as discounts in pricing for domestic services, (52) a solution that, as mentioned in the above discussion on the option of national regulation, would not vindicate the Community law rights at issue. Cross-border communications would continue to be ‘discriminated’ against. Moreover, the European Regulators Group merely suggested that the Community legislature wait to see if market forces would drive down retail prices. Given the abundant evidence that reductions in wholesale prices were not being passed on to retail users, (53) the Community legislature was not required to adopt such a wait and see approach. As the Commission argued, and the European Regulators Group itself recognised, timeliness was an important factor to be taken into account and bearing this in mind, in addition to the clear finding that prices charged for roaming were excessive, the decision to regulate retail prices fell within the range of options reasonably open to the legislature.

40. De regulerende aanpak die is gekozen, lijkt evenmin onredelijk in het licht van het tegenstrijdig bewijs dat partijen hebben overgelegd op het punt of de door de gemeenschapswetgever gekozen vorm van interventie noodzakelijk was. Zo hebben de voorstanders van de geldigheid van de verordening gewezen op de bevindingen van de Europese Groep van regelgevende instanties dat de prijzen voor roamingdiensten buitensporig waren en dat prijsbeheersingsmaatregelen noodzakelijk zouden kunnen zijn indien de normale werking van het marktmechanisme onvoldoende zou blijken te zijn om voor prijsverlagingen te zorgen.(49) Vodafone wijst er daarentegen op dat dezelfde groep er aanvankelijk voorstander van was een flexibele aanpak te kiezen die rekening hield met nationale omstandigheden.(50) De gemeenschapswetgever is evenwel niet verplicht alle aanbevelingen van een dergelijke groep van deskundigen over te nemen. De Europese Groep van regelgevende instanties heeft verklaard dat er hoge retailmarges bestaan(51) en dat verlagingen van de wholesaleprijzen wellicht niet in de vorm van kortingen voor binnenlandse diensten zouden worden doorgegeven aan de gebruikers(52), een oplossing die, zoals vermeld in bovenstaande bespreking van de optie van nationale regulering, de betrokken, aan het gemeenschapsrecht ontleende rechten niet zou versterken. Grensoverschrijdende communicatie zou nog steeds „gediscrimineerd” worden. Bovendien heeft de Europese Groep van regelgevende instanties enkel gesuggereerd dat de gemeenschapswetgever zou moeten wachten om te bezien of de normale werking van het marktmechanisme de retailprijzen zou drukken. Gelet op het overvloedige bewijs dat verlagingen van de wholesaleprijzen niet werden doorgegeven aan retailgebruikers(53), was de gemeenschapswetgever niet verplicht een afwachtende houding aan te nemen. Zoals de Commissie heeft betoogd, en de Europese Groep van regelgevende instanties zelf heeft erkend, was tijdigheid een belangrijke factor waarmee rekening moest worden gehouden. Dit in overweging nemend, tezamen met de duidelijke vaststelling dat de prijzen die voor roaming in rekening werden gebracht buitensporig waren, was het besluit om de retailprijzen te reguleren een van de opties die de wetgever redelijkerwijs kon kiezen.

41. Moreover, the Community legislature’s use of price controls is not intended to achieve long term regulation of market prices but is instead an attempt to lower prices (and possibly trigger effective market competition) in response to prices that were artificially clustered because of a market failure which competition rules were not in a position to address. This is illustrated by recitals 5, 6 and 9 of the Roaming Regulation, which discuss the fact that the European Regulators Group had been struggling to address the high prices through the current competition rules, and by Recital 28, which emphasises that the regulation should encourage innovative offers to roaming customers at rates below the maximum rates allowed. By limiting the duration of the regulation to three years, the Community legislature also limited the extent that these controls would intrude on the market and allowed for the market to be given ‘a second opportunity’ to correct this failure.

41. Bovendien is het gebruik van prijsbeheersingsmaatregelen door de gemeenschapswetgever niet bedoeld om de marktprijzen op lange termijn te reguleren, maar een poging om de prijzen te doen dalen (en mogelijk effectieve mededinging in de markt uit te lokken) in antwoord op prijzen die kunstmatig gebundeld waren als gevolg van marktfalen dat niet met behulp van de mededingingsregels kon worden aangepakt. Dit wordt geïllustreerd in de punten 5, 6 en 9 van de considerans van de roamingverordening, die ingaan op de moeite die de Europese Groep van regelgevende instanties had om de hoge prijzen door middel van de thans geldende mededingingsregels aan te pakken, en in punt 28, waarin wordt benadrukt dat de verordening een aanmoediging moet zijn voor innovatieve aanbiedingen voor roamingklanten die voordeliger zijn dan de toegestane maximale tarieven. Door de duur van de verordening te beperken tot drie jaar, heeft de gemeenschapswetgever ook de mate waarin deze beheersingsmaatregelen op de markt indringen beperkt en de markt „een tweede kans” gegeven dit falen te corrigeren.

42. While price controls should always be assessed carefully, due to the extreme nature of their impact on the market, the limited duration of these controls and their aim of correcting a market failure that competition rules were not in a position to address make them more readily acceptable in this case. Moreover, the existence of a sunset clause reduces its impact on the rights of the economic operators. Such clauses ensure that the Community legislature will periodically reassess its interventions in areas, such as roaming, that are undergoing rapid social and economic change. (54) If the Community legislature were to extend the price controls or make them permanent, that decision would also need to be proportionate and additional reasons would need to be presented to justify it.

42. Hoewel prijsbeheersingsmaatregelen vanwege hun extreme impact op de markt steeds zorgvuldig moeten worden beoordeeld, kunnen zij in het onderhavige geval sneller worden aanvaard vanwege de beperkte duur ervan en het streven om marktfalen te corrigeren dat niet met behulp van de mededingingsregels kon worden aangepakt. Bovendien beperkt de vervalclausule de impact op de rechten van de marktdeelnemers. Dergelijke clausules zorgen ervoor dat de gemeenschapswetgever zijn interventies op gebieden als roaming, die onderhevig zijn aan snelle sociale en economische veranderingen, periodiek zal herevalueren.(54) Indien de gemeenschapswetgever de prijsbeheeringsmaatregelen zou uitbreiden of ze blijvend zou maken, moet dat besluit evenredig zijn en moeten ter rechtvaardiging ervan aanvullende redenen worden aangedragen.

43. Vodafone also noted that, following the enactment of the regulation, prices for roaming services had clustered around the maximum limit and asserted that this was evidence that the Regulation had stifled price competition in this area. However, the clustering of prices in this manner could equally be regarded as evidence of the absence of price competition in relation to roaming, supporting the conclusion that the previous higher prices would have remained in place were it not for the legislator intervention. Therefore, in the light of all of the above it cannot be stated that the legislature’s choice was manifestly in error and thereby involved an unjustifiable interference with the rights of the plaintiffs.

43. Vodafone heeft voorts opgemerkt dat de prijzen voor roamingdiensten na de invoering van de verordening zich rond het maximum hadden gebundeld en dat dit bewijst dat de verordening de mededinging op dit gebied had uitgeschakeld. Dat de prijzen zich op die wijze hebben gebundeld, kan echter ook worden gezien als het bewijs dat prijsconcurrentie op het gebied van roaming ontbreekt, hetgeen de conclusie onderschrijft dat de eerdere hogere prijzen in stand zouden zijn gebleven indien de wetgever niet zou zijn geïntervenieerd. In het licht van een en ander kan dus niet worden gesteld dat de keuze van de wetgever kennelijk onjuist en daardoor een ongerechtvaardigde inmenging in de rechten van de klagers was.

44. An assessment of proportionality also requires the Court to consider whether the greater ability of the Community to achieve the goals of the relevant legislation is such as to justify the loss of Member State autonomy involved in the approach chosen by the legislature. (55) The submissions of the parties on this point were relatively sparse. It is clear that the setting of a Community-wide maximum price does reduce the autonomy of the regulatory institutions of the Member States. However, given the almost-unanimous support amongst the relevant Member State agencies for the introduction of the regulation in question, such an argument loses some of its force and in the light of the limited scope of the rules in question (roaming services), the margin of discretion which the Court accords to the legislature on these matters and the absence of any substantiated arguments to the contrary brought forward in this respect by the claimants, the regulation cannot be said to be disproportionate in this regard.

44. Voor een beoordeling van de evenredigheid dient het Hof ook na te gaan of het feit dat de Gemeenschap beter in staat is de doelstellingen van de relevante regelgeving te bereiken, het verlies aan autonomie van de lidstaten dat inherent is aan de door de wetgever gekozen benadering, rechtvaardigt.(55) Partijen hebben op dit punt betrekkelijk weinig opgemerkt. Vaststaat dat de vaststelling van de maximumprijs voor de gehele Gemeenschap de autonomie van de regelgevende instanties van de lidstaten beperkt. Gelet echter op de omstandigheid dat de betrokken instanties van de lidstaten de invoering van de verordening vrijwel unaniem steunden, verliest dit argument aan kracht. Gezien de beperkte gelding van de betrokken regels (roamingdiensten) en de beoordelingsruimte die het Hof de wetgever bij dergelijke onderwerpen inruimt en nu verzoeksters in dit verband geen gestaafde tegenargumenten hebben aangevoerd, kan niet worden gesteld dat de verordening in dit opzicht onevenredig is.

II – Conclusion

II – Conclusie

45. In the light of the above I propose that the Court should answer the questions submitted by the national court as follows:

45. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de door de nationale rechter voorgelegde vragen als volgt te beantwoorden:

Consideration of the questions submitted by the High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) has not disclosed any factor of such a kind as to affect the validity of Regulation (EC) No. 717/2007 of the European Parliament and of the Council of 27 June 2007 on roaming on public mobile telephone networks within the Community and amending Directive 2002/21/EC.

Bij onderzoek van de vragen van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court) is niet gebleken van enig element dat de geldigheid kan aantasten van verordening (EG) nr. 717/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2007 betreffende roaming op openbare mobieletelefoonnetwerken binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 2002/21/EG.

(1) .

(1) .

(2)  – ‘Roaming’ refers to the use of the network of a mobile communication provider in a Member State other than that of the network of the user’s mobile phone.

(2)  – „Roaming” verwijst naar het gebruik van het netwerk van een aanbieder van mobiele communicatie in een andere lidstaat dan die van het netwerk van de mobiele telefoon van de gebruiker.

(3)  – C-301/06 Ireland v Parliament and Council [2009] ECR I‑0000 (‘ Retention of Data ’), paragraphs 63-64.

(3)  – Arrest van 10 februari 2009, Ierland/Parlement en Raad (C‑301/06, Jurispr. blz. I‑00000, punten 63‑64, „Bewaring van gegevens”).

(4)  – Case C-217/04 United Kingdom v. Parliament and Council [2006] ECR I-3771, paragraph 42.

(4)  – Arrest van 2 mei 2006, Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad (C‑217/04, Jurispr. blz. 3771, punt 42).

(5)  – Case C-376/98 Germany v Parliament and Council [2000] ECR I-8419, paragraph 83.

(5)  – Arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad (C‑376/98, Jurispr. blz. I‑8419, punt 83).

(6)  – Ibid.

(6)  – Ibid .

(7) – Ibid., Opinion of Advocate General Fennelly, point 85.

(7) – Ibid. Conclusie van advocaat-generaal Fennelly, punt 85.

(8)  – Case C-374/05 Gintec [2007] ECR I-9517, paragraph 29.

(8)  – Arrest van 8 november 2007, Gintec (C‑374/05, Jurispr. blz. I‑9517, punt 29).

(9)  – Case C-491/01 British American Tobacco and Imperial Tobacco [2002] ECR I‑11453, paragraph 80, where the court stated that progress in scientific knowledge is not, however the only ground on which the Community legislature can decide to adapt Community legislation since it must, in exercising the discretion it possesses in that area, also take into account other considerations, such as the increased importance given to the social and political aspects of the anti-smoking campaign.

(9)  – Arrest van 10 december 2002, British American Tobacco en Imperial Tobacco (C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 80), waarin het Hof heeft verklaard dat het voortschrijden van de wetenschappelijke kennis niet de enige reden is waarom de gemeenschapswetgever kan beslissen de communautaire wetgeving aan te passen, aangezien hij in de uitoefening van de beoordelingsvrijheid waarover hij ter zake beschikt, eveneens rekening kan houden met andere overwegingen, zoals het toegenomen belang dat op politiek en sociaal vlak aan de strijd tegen het roken wordt gehecht.

(10)  – The CRF envisages intervention by national regulators and generally in circumstances where it is shown that a particular market player has ‘significant market power’. The Roaming Regulation involves the setting of Community-wide prices even in circumstances where significant market power has not been shown to exist.

(10)  – Het GR voorziet in interventie door de nationale regelgevende instanties en in het algemeen in omstandigheden waarin is aangetoond dat een specifieke marktspeler „aanmerkelijke marktmacht” heeft. De roamingverordening betreft de vaststelling van prijzen voor de gehele Gemeenschap, zelfs in omstandigheden waarin het bestaan van aanmerkelijke marktmacht niet is aangetoond.

(11)  – United Kingdom v. Parliament and Council , cited in footnote 4 above.

(11)  – Verenigd Koninkrijk/Parlement en Raad, voetnoot 4.

(12)  – British American Tobacco and Imperial Tobacco , cited in footnote 9 above, paragraph 80.

(12)  – British American Tobacco en Imperial Tobacco, voetnoot 9, punt 80.

(13)  – Ibid . , paragraph 77.

(13)  – Ibid. , punt. 77.

(14)  – This does not apply in the present case. The power to establish maximum prices in respect of roaming services clearly lies within the subject-matter covered by the original harmonising measures which focused on elect ronic communication services within the Member States.

(14)  – Dit is niet op de onderhavige zaak van toepassing, aangezien de bevoegdheid om maximumprijzen voor roamingdiensten vast te stellen duidelijk valt binnen het bereik dat door de oorspronkelijke harmonisatiemaatregelen werd gedekt, namelijk elektronischecommunicatiediensten binnen de lidstaten.

(15)  – The Court accepted, however, in Case C-210/03 Swedish Match [2004] ECR I‑11893, that a Community measure that entirely prohibited trade in a certain product might be adopted under Article 95 provided that there was a risk of different national laws giving rise to obstacles to trade on that product. The Court seems to accept that the risk of obstacles to trade on such product may justify a Community prohibition on the sale of that product altogether. Even if one may question the extent to which such prohibition still maintains any relationship to the goals of Article 95 (limited free movement may be better than no free movement at all for the purposes of Article 95) the present case does not require from the Court a renewed discussion of this issue. As will become clearer, however, I do advocate that the adoption of any measure (including the measure as amended) does not simply require, as a starting point, a finding of disparities among national laws susceptible of raising obstacles to trade, to be justified under Article 95. It must contribute to the goals pursued under Article 95. It is not required, however, to be limited to those goals.

(15)  – Het Hof heeft evenwel in zaak C‑210/03, Swedish Match (Jurispr. blz. I‑11893), aanvaard dat een communautaire maaregel die de handel in een bepaald product geheel verbood, op de voet van artikel 95 EG kon worden vastgesteld, vooropgesteld dat het gevaar bestond dat verschillende nationale wetgevingen tot handelsbelemmeringen konden leiden. Het Hof lijkt te aanvaarden dat het gevaar voor handelsbelemmeringen voor een dergelijk product kan rechtvaardigen dat de verkoop van een dergelijk product in de gehele Gemeenschap totaal wordt verboden. Zelfs als de vraag kan worden gesteld of een dergelijk verbod nog enig verband houdt met de doelstellingen van artikel 95 EG (voor de doelstellingen van artikel 95 kan een beperkt vrij verkeer beter zijn dan in het geheel geen vrij verkeer), verlangt de onderhavige zaak niet van het Hof dat deze discussie opnieuw wordt gevoerd. Zoals later echter duidelijker zal worden, bepleit ik dat voor de vaststelling van om het even welke maatregel (waaronder de maatregel zoals gewijzigd) niet enkel als startpunt de vaststelling van afwijkingen tussen de nationale wetgevingen die handelsbelemmeringen kunnen veroorzaken moet worden genomen om onder artikel 95 EG gerechtvaardigd te zijn. Hij moet bijdragen aan de door artikel 95 EG nagestreefde doelstellingen. Het is echter niet vereist dat het tot deze doelstellingen beperkt blijft.

(16)  – Retention of Data , cited in footnote 3, paragraphs 63-64.

(16)  – Bewaring van gegevens, aangehaald in voetnoot 3, punten 63‑64.

(17)  – See for example Joined Cases C-94/04 and C-202/04 Cipolla and Others [2006] ECR I-11421.

(17)  – Zie bijvoorbeeld het arrest van 5 december 2006, Cipolla e.a. (C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr. blz. I‑11421).

(18) – Joined Cases 80/85 and 159/85 Edah [1986] ECR 3359, paragraph 11. See also Case 65/75 Tasca [1976] ECR 291; Case 82/77 Van Tiggele [1978] ECR 25; and Case C-287/89 Commission v Belgium [1991] ECR I-2233, paragraph 17.

(18)  – Arrest van 13 november 1986, Edah (80/85 en 159/85, Jurispr. blz. 3359, punt 11). Zie ook arresten van 26 februari 1976, Tasca (65/75, Jurispr. blz. 291); 24 januari 1978, Van Tiggele (82/77, Jurispr. blz. 25); en 7 mei 1991, Commissie/België (C‑287/89, Jurispr. blz. I‑2233, punt 17).

(19) – Case C-249/88 Commission v Belgium [1991] ECR I‑1275, paragraph 15.

(19) – Arrest van 19 maart 1991, Commissie/België (C‑249/88, Jurispr. blz. I‑1275, punt 15).

(20) – Case C-249/88 Commission v Belgium , paragraph 17.

(20)  – Commissie/België, aangehaald in voetnoot 19, punt 17.

(21) – See points 69-75 of my Opinion in Cipolla and Others , cited in footnote 17.

(21)  – Zie de punten 69‑75 van mijn conclusie in Cipolla e.a., aangehaald in voetnoot 17.

(22) – Case C‑380/03 Germany v Parliament and Council [2006] ECR I-11573, paragraph 37; British American Tobacco and Imperial Tobacco , cited in footnote 9, paragraph 61; Swedish Match , cited in footnote 15, paragraph 30; Joined Cases C-154/04 and C-155/04 Alliance for Natural Health and Others [2005] ECR I-6451, paragraph 29; and Retention of Data , cited in footnote 3, paragraph 64.

(22)  – Arrest van 12 december 2006, Duitsland/Parlement en Raad (C‑380/03, Jurispr. blz. I‑11573, punt 37); British American Tobacco en Imperial Tobacco, aangehaald in voetnoot 9, punt 61; Swedish Match, aangehaald in voetnoot 15, punt 30; arrest van 12 juli 2005, Alliance for Natural Health e.a. (C‑154/04 en C‑155/04, Jurispr. blz. I‑6451, punt 29), en Bewaring van gegevens, aangehaald in voetnoot 3, punt 64.

(23) – As I have noted in several Opinions, most recently Case C-115/08 ČEZ , point 12, the according to cross-border situations of treatment which is less favourable than the treatment given to purely internal situations can constitute an impediment to the free movement rights on which the internal market depends.

(23)  – Zoals ik in verschillende conclusies heb opgemerkt, het meest recentelijk in mijn conclusie van 22 april 2009, ČEZ (C‑115/08, Jurispr. blz. I‑00000, punt 12), kan het nadeliger behandelen van grensoverschrijdende situaties dan zuiver interne situaties een belemmering opleveren van de vrijverkeersrechten waarvan de interne markt afhangt.

(24)  – Article 95 EC.

(24)  – Artikel 95 EG.

(25)  – Article 14 EC.

(25)  – Artikel 14 EG.

(26) – C-438/05 [2007] ECR I‑10779.

(26)  – Arrest van 11 december 2007, International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, Jurispr. blz. I‑10779).

(27) – Case C-341/05 [2007] ECR I‑11767.

(27)  – Arrest van 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Jurispr. blz. I‑11767).

(28) – See also Case C‑265/95 Commission v France [1997] ECR I‑6959; Case C‑112/00 Schmidberger [2003] ECR I‑5659.

(28)  – Zie ook arresten van 9 december 1997, Commissie/Frankrijk (C‑265/95, Jurispr. blz. I‑6959) en 12 juni 2003, Schmidberger (C‑112/00, Jurispr. blz. I‑5659).

(29) – On this point, see Armin von Bogdany and Jürgen Bast, ‘The Vertical Order of Competences’ in, Principles of European Constitutional Law , Oxford, Hart Publishing, 2006. See also Alexander Somek, Individualism , Oxford University Press, 2008, p. 128, which argues, not uncritically, that the Court’s recent Article 95 case-law ‘recogni[ses] that the fundamental freedoms and legislative power of the Union serve one and the same goal’. See also Joseph Weiler, ‘The Constitution of the Common Market Place: The Free Movement of Goods’ in The Evolution of EU Law , eds Paul Craig and Gráinne de Búrca, Oxford University Press, 1999. I am not necessarily advocating, however, such strict parallelism. What I am arguing is that, at least in some cases, the reasons for applying free movement rules to private parties can be extended to Article 95.

(29)  – Zie op dit punt von Bogdany en Bast, The Vertical Order of Competences, Principles of European Constitutional Law , Oxford, 2006. Zie ook Somek, Individualism , Oxford, 2008 blz. 128, die, niet zonder kritiek, betoogt dat de recente rechtspraak van het Hof over artikel 95 EG „erkent dat de fundamentele vrijheden en de wetgevende bevoegdheid van de Unie een en hetzelfde doel dienen”. Zie ook Weiler, The Constitution of the Common Market Place: The Free Movement of Goods, in Craig en de Búrca, The Evolution of EU Law , Oxford, 1999. Ik bepleit echter niet noodzakelijk een dergelijke strikte parallel. Mijn punt is dat in ten minste een aantal gevallen, de redenen om de vrijverkeersregels op particuliere partijen toe te passen tot artikel 95 EG kunnen worden uitgebreid.

(30) – Whether, in what manner and to what ends such competence should be used is a different matter and not one on which the Court is required to pronounce in this case.

(30)  – Of, hoe en waarvoor deze bevoegdheid zou moeten worden gebruikt is een apart punt en niet een waarover het Hof in deze zaak uitspraak hoeft te doen.

(31) – The phrase ‘discriminatory prices’ has to be used with caution in this context for several reasons, not least of which is the fact that there may indeed be legitimate justifications for differences in prices to exist between roaming and domestic calls. What appears clear is that there is no clear justification for the existent differences in price and that this was the basis for the Community intervention.

(31)  – De uitdrukking „discriminatoire prijzen” moet in deze context om verschillende redenen behoedzaam worden gebruikt, niet in de laatste plaats omdat er inderdaad legitieme rechtvaardigingen kunnen zijn voor het bestaan van prijsverschillen tussen roaming en binnenlandse gesprekken. Duidelijk lijkt te zijn dat er geen duidelijke rechtvaardiging voor bestaande prijsverschillen is en dat dit de aanleiding was voor interventie door de Gemeenschap.

(32)  – See COM(2006) 382 final of 12 July 2006.

(32)  – Zie COM (2006) 382 def. van 12 juli 2006.

(33)  – ERG response to the European Commission’s call for input on its proposed EC regulation in the international roaming market, 22 March 2006.

(33)  – Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties op het verzoek van de Commissie om reacties op haar voorgestelde EG-regulering in de internationale roamingmarkt, 22 maart 2006.

(34)  – Cited in footnotes 8 and 9 respectively.

(34)  – Aangehaald in respectievelijk de voetnoten 8 en 9.

(35)  – Roaming Regulation, recital 38.

(35)  – Roamingverordening, punt 38 van de considerans.

(36) – See, on this issue, Armin von Bogdandy and Jürgen Bast, cited in footnote 29 above.

(36)  – Zie op dit punt von Bogdandy en Bast, aangehaald in voetnoot 29.

(37) – Roaming Regulation, recital 16.

(37)  – Roamingverordening, punt 16 van de considerans.

(38) – The Parliament and the Council stress in their observations that the decision to regulate at the Community level was supported by the Member States through the ERG. One may argue that the more contested is the need for Community intervention the higher the burden put on the Community legislator to justify such action. On the other hand, even the unanimous support of all Member States in the Council should not be considered decisive in assessing the existence and exercise of a Community competence. It must be remembered that Member States are represented in the Council by their national governments. For this reason, the exercise of a certain competence at the Community level impacts on the domestic balance of power of the Member States and their mechanisms of political accountability. The interpretation and application of competence rules must be equally mindful of these interests.

(38)  – Het Parlement en de Raad benadrukken in hun opmerkingen dat het besluit om op gemeenschapsniveau te reguleren door de lidstaten werd ondersteund via de Europese Groep van regelgevende instanties. Betoogd kan worden dat hoe meer verzet er tegen de noodzaak tot optreden van de Gemeenschap is, hoe meer last er op de gemeenschapswetgever rust om dergelijk optreden te rechtvaardigen. Daarentegen moet zelfs de unanieme steun van alle lidstaten in de Raad niet als doorslaggevend worden beschouwd voor de beoordeling van het bestaan en de uitoefening van een communautaire bevoegdheid. De lidstaten worden in de Raad vertegenwoordigd door hun nationale regeringen. Om die reden heeft de uitoefening van een bevoegdheid op gemeenschapsniveau een weerslag op het machtsevenwicht binnen de lidstaten en op de wijze waarop deze politieke verantwoordelijkheid hebben ingekleed. Bij de uitlegging en de toepassing van bevoegdheidsregels moet ook met deze belangen rekening worden gehouden.

(39) – All this should not be confused with the fact, noted above, that price ceilings can impose restrictions on access to national markets. The argument on distorted competition relates to competition in the same market under different price rules, not the fact that imposing certain price ceilings in a national market may prevent out-of-state competitors from successfully competing (in light of the higher quality or lower prices of the products or services that they could potentially offer were it not for the price ceiling in question.

(39) – Dit alles moet niet worden verward met het feit dat, zoals gezegd, prijsplafonds de toegang tot nationale markten kunnen beperken. Het argument inzake concurrentievervalsing heeft betrekking op concurrentie op eenzelfde markt onder verschillende prijsregelingen, niet het feit dat het opleggen van bepaalde prijsplafonds op een nationale markt buitenlandse concurrenten kunnen ontmoedigen om succesvol te concurreren (in het licht van de hogere kwaliteit of de lagere prijzen van producten of diensten die zij mogelijk zouden kunnen aanbieden als de prijsplafonds in kwestie er niet waren).

(40) – See, e.g. ERG Common Position on the Coordinated Analysis of the Markets for Wholesale International Roaming, June 2005, paragraph 59 (discussing demand); ERG Response, cited in footnote 33, paragraphs 3.10-3.11 (discussing the possibility that savings in wholesale roaming charges will be used to reduce costs for domestic services).

(40)  – Zie bijvoorbeeld het ERG Common Position on the Coordinated Analysis of the Markets for Wholesale International Roaming (Gemeenschappelijk Standpunt inzake de gecoördineerde analyse van de markten voor wholesale internationale roaming) van de Europese Geroep van regelgevende instanties, juni 2005, punt 59 (bespreking van de vraag); Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punten 3.10‑3.11 (bespreking van de mogelijkheid dat de besparingen op het gebied van de wholesaletarieven voor roaming gebruikt zullen worden om de tarieven voor binnenlandse diensten te verlagen).

(41) – Several commentators have argued that the EU derives its democratic legitimacy in part from its ability to protect mobile actors whose interests would not be adequately represented in democratic process within particular Member States. See more recently, Alexander Somek, ‘The Argument from Transnational Effects I: Representing Outsiders Through Freedom of Movement’, U. Iowa Legal Studies Research paper No 09-23, May 2009.

(41)  – Verschillende commentatoren hebben betoogd dat de EU haar democratische legitimiteit gedeeltelijk ontleend aan haar vermogen om mobiele actoren te beschermen waarvan de belangen niet afdoende zijn vertegenwoordigd in het democratische proces binnen een bepaalde lidstaat. Zie recentelijk Somek, The Argument from Transnational Effects I: Representing Outsiders Through Freedom of Movement , U. Iowa Legal Studies Research paper nr. 09‑23, mei 2009.

(42)  – C-127/95 Norbrook Laboratories [1998] ECR 1531, paragraphs 89-90.

(42)  – Arrest van 2 april 1998, Nobrook Laboratories (C‑127/95, Jurispr. blz. 1531, punten 89‑90).

(43) – Impact Assessment of Policy Options in Relation to a Commission Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on Roaming on Public Mobile Networks within the Community COM(2006) 382 final, 12 July 2006, p. 27.

(43)  – Effectbeoordeling van de beleidskeuzes met betrekking tot het voorstel van de Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende roaming op publieke mobiele netwerken binnen de Gemeenschap, COM(2006) 382 def., 12 juli 2006, blz. 27.

(44) – Viviane Reding remarks to European Regulators Group, Towards a True Internal Market for Electronic Communications, Paris, 8 February 2006, p. 5; see also Impact Assessment, cited in footnote 43, p. 12

(44)  – Opmerkingen van Viviane Reding aan de Europese Groep van regelgevende instanties, Towards a True Internal Market for Electronic Communications (Naar een ware interne markt voor elektronische communicatie), Parijs, 8 februari 2006, blz. 5; zie ook Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 12.

(45) – Impact Assessment, cited in footnote 43, p. 12.

(45)  – Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 12.

(46) – Impact Assessment, cited in footnote 43, pp. 6, 47.

(46)  – Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 47.

(47) – Impact Assessment, cited in footnote 43, p. 17.

(47)  – Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 17.

(48) – Impact Assessment, cited in footnote 43, p. 48.

(48)  – Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43, blz. 48.

(49)  – ERG response, cited in footnote 33, pp. 1-2.

(49)  – Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, blz. 1‑2.

(50)  – Ibid., p. 2.

(50)  – Ibid . blz. 2.

(51) – ERG response, cited in footnote 33, paragraph 2.6.

(51)  – Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punt 2.6.

(52) – ERG response, paragraphs 3.10-3.11.

(52)  – Antwoord van de Europese Groep van regelgevende instanties, aangehaald in voetnoot 33, punten 3.10‑3.11.

(53) – See, e.g., Impact Assessment, cited in footnote 45. GSM argues that the Regulatory Impact Assessment failed to take adequate account of recent reductions in retail prices. However, the Impact Assessment acknowledged that significant price cuts had been announced but noted that Vodafone, T-Mobile, Telefónica O2 and Orange had announced the price cuts during the final week of the impact assessment consultation period and concluded that the cuts were in response to the threat of regulation rather than to market forces (Impact Assessment, pp. 10, 27). Moreover, the reduction in retail prices was small when considered in light of the retail profits of up to 400%, as noted in recital 1 of the Roaming Regulation.

(53)  – Zie bijvoorbeeld Effectbeoordeling, aangehaald in voetnoot 43. GSM betoogt dat de beleidsmatige effectbeoordeling geen rekening heeft gehouden met recente verlagingen van de retailprijzen. De effectbeoordeling heeft echter erkend dat er significante prijsdalingen waren aangekondigd, maar opgemerkt dat Vodafone, T-Mobile, Telefonica O2 en Orange hun prijsverlagingen in de laatste week van de consultatieperiode hadden aangekondigd en geconcludeerd dat de verlagingen een reactie waren op de dreiging van regulering en niet zozeer het gevolg van de normale werking van het marktmechanisme (Effectbeoordeling, blz. 10, 27). Bovendien was de prijsverlaging klein in verhouding tot de retailwinsten die tot 400 % konden bedragen, zoals opgemerkt in punt 1 van de considerans van de roamingverordening.

(54) – The need for periodic review of the Community legislature’s choices in this rapidly developing market is made clear in the Framework Directive itself (Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on a common regulatory framework for electronic communications networks and services (OJ 2002 L 108, p. 33)). Recital 27 of the Framework Directive, discussing ex ante regulations designed to ensure the development of competitive communications markets, states that: ‘The Commission should review the guidelines regularly to ensure that they remain appropriate in a rapidly developing market’.

(54)  – De noodzaak voor de periodieke herziening van de keuzen van de gemeenschapswetgever in deze snel evoluerende markt wordt in de Kaderrichtlijn zelf duidelijk gemaakt [Richtlijn 2002/21/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronische-communicatienetwerken en ‑diensten (Kaderrichtlijn) (PB L 108, blz. 33)]. Punt 27 van de considerans van de Kaderrichtlijn, dat handelt over ex ante regulering die zodanig is ingericht dat de ontwikkeling van concurrerende communicatiemarkten wordt verzekerd, luidt: „De Commissie dient de richtsnoeren regelmatig opnieuw te toetsen teneinde te waarborgen dat deze geschikt blijven in een zich snel ontwikkelende markt”.

(55) – Although the Court’s recent judgments have focused on the proportionality of Community legislation in light of its substantive aims, as in Swedish Match , cited in footnote 15, the proportionality in light of the impact on Member State autonomy must also be considered. On this point, see Mattias Kumm, ‘Constitutionalising Subsidiarity in Integrated Markets: The Case of Tobacco Regulation in the European Union’, European Law Journal , Vol. 12, No 4, July 2006, pp. 522-24. Advocate General Fennelly has also argued, although on a different basis, that unlike internal market objectives, substantive objectives, such as the promotion of health, cannot alone be used to satisfy proportionality (Case C-74/99, Imperial Tobacco and Others [2000] ECR I-8599, Opinion, point 149).

(55)  – Hoewel de recente arresten van het Hof zich hebben toegespitst op de evenredigheid van gemeenschapsregelgeving in het licht van wezenlijke doelstellingen, zoals in Swedish Match, aangehaald in voetnoot 15, moet ook de evenredigheid in het licht van de weerslag op de autonomie van de lidstaten in de overwegingen worden betrokken. Zie op dit punt Kumm, Constitutionalising Subsidiarity in Integrated Markets: The Case of Tobacco Regulation in the European Union, European Law Journal , nr. 4, juli 2006, blz. 522‑24. Advocaat-generaal Fennelly heeft ook betoogd, zij het op een andere grondslag, dat anders dan doelstellingen van de interne markt, wezenlijke doelstellingen, zoals de bevordering van de gezondheid, niet op zichzelf staand kunnen worden gebruikt om aan de evenredigheidseis te voldoen [conclusie van advocaat-generaal Fennelly van 15 juni 2000, Imperial Tobacco e.a. (C‑74/99, Jurispr. blz. I‑8599, punt 149)].