I – Introduction

I – Introduzione

1. By order of 23 September 2010, received at the Court on 23 November 2010, the Bundesverwaltungsgericht (Federal Administrative Court, Germany) referred questions to the Court of Justice for a preliminary ruling under Article 267 TFEU on the interpretation of Article 2(2)(5), Article 4(3) and Article 10(3) of Regulation (EC) No 1924/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on nutrition and health claims made on foods, (2) as amended by Commission Regulation (EU) No 116/2010 of 9 February 2010 (3) (‘Regulation No 1924/2006’ or ‘the Regulation’).

1. Con ordinanza del 23 settembre 2010, pervenuta alla Corte il 23 novembre 2010, il Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale, Germania) ha sottoposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, talune questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, dell’articolo 4, paragrafo 3, e dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari (2), come modificato dal regolamento (UE) n. 116/2010 della Commissione, del 9 febbraio 2010 (3) (in prosieguo: il «regolamento n. 1924/2006» o il «regolamento»).

2. The reference was made in proceedings between Deutsches Weintor, a wine growers’ cooperative, and Land Rheinland-Pfalz ( Land of Rhineland-Palatinate) concerning advertising in which the description of a wine as bekömmlich (digestible, wholesome, nourishing) is coupled with a reference to gentle acidity.

2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia fra la Deutsches Weintor, cooperativa di viticoltori, e il Land Rheinland-Pfalz ( Land Renania-Palatinato) avente ad oggetto una pubblicità nella quale la descrizione di un vino come « bekömmlich » (digeribile, sano, nutriente) è abbinata a un riferimento alla lieve acidità.

3. With a view to determining whether that description constitutes a ‘health claim’ – which, in relation to alcoholic beverages such as the wine at issue, is generally prohibited under Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 – the referring court seeks clarification of that concept.

3. Al fine di stabilire se tale descrizione costituisca un’«indicazione sulla salute» – che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, è generalmente vietata per le bevande alcoliche quali il vino in questione – il giudice del rinvio chiede chiarimenti su detta nozione.

4. Furthermore, in the event that a description of that nature does indeed fall to be categorised as a health claim which, pursuant to Regulation No 1924/2006, the producer or marketer of wine is accordingly prohibited from using in the presentation and advertisement of wine, the referring court asks whether that prohibition is compatible with the freedom to choose an occupation and the freedom to conduct business, as provided for respectively under Article 15(1) and Article 16 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (‘the Charter’).

4. Inoltre, nel caso in cui una siffatta descrizione rientri appunto nella categoria di indicazioni sulla salute che il produttore o il distributore non possono quindi utilizzare nella presentazione e nella pubblicità del vino, ai sensi del regolamento n. 1924/2006, il giudice del rinvio chiede se tale divieto sia compatibile con la libertà professionale e la libertà d’impresa, sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

II – Legal framework

II – Contesto normativo

5. So far as is relevant for present purposes, the subject-matter and scope of Regulation No 1924/2006 is described in Article 1 thereof as follows:

5. Per quanto rileva nella presente causa, l’oggetto e l’ambito di applicazione del regolamento n. 1924/2006 sono descritti dall’articolo 1 dello stesso, nel seguente modo:

‘1. This Regulation harmonises the provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States which relate to nutrition and health claims in order to ensure the effective functioning of the internal market whilst providing a high level of consumer protection.

«1. Il presente regolamento armonizza le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative degli Stati membri concernenti le indicazioni nutrizionali e sulla salute, al fine di garantire l’efficace funzionamento del mercato interno e al tempo stesso un elevato livello di tutela dei consumatori.

2. This Regulation shall apply to nutrition and health claims made in commercial communications, whether in the labelling, presentation or advertising of foods to be delivered as such to the final consumer.

2. Il presente regolamento si applica alle indicazioni nutrizionali e sulla salute figuranti in comunicazioni commerciali, sia nell’etichettatura sia nella presentazione o nella pubblicità dei prodotti alimentari forniti al consumatore finale.

…’

(...)».

6. In Article 2 of Regulation No 1924/2006, entitled ‘Definitions’, paragraph 2 provides as follows:

6. L’articolo 2 del regolamento n. 1924/2006, intitolato «Definizioni», al paragrafo 2 dispone quanto segue:

‘The following definitions shall also apply:

«Si applicano inoltre le seguenti definizioni:

(1) “claim” means any message or representation, which is not mandatory under Community or national legislation, including pictorial, graphic or symbolic representation, in any form, which states, suggests or implies that a food has particular characteristics;

1) “indicazione”: qualunque messaggio o rappresentazione non obbligatorio in base alla legislazione comunitaria o nazionale, comprese le rappresentazioni figurative, grafiche o simboliche in qualsiasi forma, che affermi, suggerisca o sottintenda che un alimento abbia particolari caratteristiche;

…

(...)

(5) “health claim” means any claim that states, suggests or implies that a relationship exists between a food category, a food or one of its constituents and health;

5) “indicazioni sulla salute”: qualunque indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda l’esistenza di un rapporto tra una categoria di alimenti, un alimento o uno dei suoi componenti e la salute;

(6) “reduction of disease risk claim” means any health claim that states, suggests or implies that the consumption of a food category, a food or one of its constituents significantly reduces a risk factor in the development of a human disease;

6) “indicazioni relative alla riduzione di un rischio di malattia”: qualunque indicazione sulla salute che affermi, suggerisca o sottintenda che il consumo di una categoria di alimenti, di un alimento o di uno dei suoi componenti riduce significativamente un fattore di rischio di sviluppo di una malattia umana;

…’

(...)».

7. In Article 4 of Regulation No 1924/2006, entitled ‘Conditions for the use of nutrition and health claims’, paragraph 3 provides:

7. L’articolo 4 del regolamento n. 1924/2006, dal titolo «Condizioni per l’uso delle indicazioni nutrizionali e sulla salute», al paragrafo 3 dispone quando segue:

‘Beverages containing more than 1.2% by volume of alcohol shall not bear health claims.

«Le bevande contenenti più dell’1,2% in volume di alcol non possono recare indicazioni sulla salute.

…’

(...)».

8. Article 5 of Regulation No 1924/2006, entitled ‘General conditions’, provides, so far as is relevant, as follows:

8. L’articolo 5 del regolamento n. 1924/2006, intitolato «Condizioni generali», per quanto qui rileva, così dispone:

‘1. The use of nutrition and health claims shall only be permitted if the following conditions are fulfilled:

«1. L’impiego di indicazioni nutrizionali e sulla salute è permesso soltanto se sono rispettate le seguenti condizioni:

(a) the presence, absence or reduced content in a food or category of food of a nutrient or other substance in respect of which the claim is made has been shown to have a beneficial nutritional or physiological effect, as established by generally accepted scientific evidence;

a) si è dimostrato che la presenza, l’assenza o il contenuto ridotto in un alimento o categoria di alimenti di una sostanza nutritiva o di altro tipo rispetto alla quale è fornita l’indicazione ha un effetto nutrizionale o fisiologico benefico, sulla base di prove scientifiche generalmente accettate;

…’

(...)».

9. In Article 6 of Regulation No 1924/2006, entitled ‘Scientific substantiation for claims’, paragraph 1 provides:

9. L’articolo 6 del regolamento n. 1924/2006, intitolato «Fondatezza scientifica delle indicazioni», al paragrafo 1 dispone quanto segue:

‘Nutrition and health claims shall be based on and substantiated by generally accepted scientific evidence.’

«1. Le indicazioni nutrizionali e sulla salute sono basate su prove scientifiche generalmente accettate».

10. The more specific provisions governing health claims are to be found in Chapter IV of Regulation No 1924/2006. In that chapter, Article 10, entitled ‘Specific provisions’, states:

10. Le disposizioni più specifiche in materia di indicazioni sulla salute si rinvengono nel capo IV del regolamento n. 1924/2006. In esso, l’articolo 10, intitolato «Condizioni specifiche», enuncia quanto segue:

‘1. Health claims shall be prohibited unless they comply with the general requirements in Chapter II and the specific requirements in this Chapter and are authorised in accordance with this Regulation and included in the lists of authorised claims provided for in Articles 13 and 14.

«1. Le indicazioni sulla salute sono vietate, a meno che non siano conformi ai requisiti generali del capo II e ai requisiti specifici del presente capo e non siano autorizzate a norma del presente regolamento e incluse nell’elenco delle indicazioni autorizzate di cui agli articoli 13 e 14.

…

(...)

3. Reference to general, non-specific benefits of the nutrient or food for overall good health or health-related well-being may only be made if accompanied by a specific health claim included in the lists provided for in Article 13 or 14.

3. Il riferimento a benefici generali e non specifici della sostanza nutritiva o dell’alimento per la buona salute complessiva o per il benessere derivante dallo stato di salute è consentito soltanto se accompagnato da un’indicazione specifica sulla salute inclusa negli elenchi di cui agli articoli 13 o 14.

…’

(...)».

III – Facts, procedure and the question referred

III – Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali

11. Deutsches Weintor is a wine-growers’ cooperative established in Ilbesheim in Rheinland-Pfalz. It markets wines of the grape varieties Dornfelder and grey/white Burgundy under the description ‘Edition Mild’, which is followed by a reference to ‘sanfte Säure’ (gentle acidity).

11. La Deutsches Weintor è una cooperativa di viticoltori stabilita a Ilbesheim, nel Rheinland-Pfalz. Essa commercializza vini ricavati dai vitigni Dornfelder e Grauer/Weißer Burgunder con la dicitura «Edition Mild» (Edizione delicata), seguita da un riferimento alla «sanfte Säure» (lieve acidità).

12. The label states, in particular, the following: ‘It owes its mildness to the application of our special LO 3 protective process for the biological reduction of acidity’. The label on the neck of the wine bottles bears the inscription: ‘ Edition Mild bekömmlich ’ (Edition Mild wholesome/easily digestible). In the price list, the wine is described as ‘ Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich ’ (Edition Mild – gentle acidity/wholesome).

12. Sull’etichetta, in particolare, è indicato quanto segue: «Delicato grazie all’utilizzo del nostro speciale processo protettivo LO 3 di deacidificazione biologica». Il collarino sulle bottiglie di vino reca la dicitura: « Edition Mild bekömmlich » (Edizione delicata, sana/facilmente digeribile). Sul listino dei prezzi il vino è descritto come « Edition Mild – sanfte Säure/bekömmlich » (Edizione delicata – lieve acidità/digeribile).

13. The parties to the main proceedings are in dispute over the question whether advertising in which the description of a wine as bekömmlich (wholesome, easily digestible) is coupled with a reference to gentle acidity constitutes a health claim within the meaning of Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006 and, accordingly, pursuant to Article 4(3) of that regulation, not permissible in relation to alcoholic beverages.

13. Le parti nel procedimento principale controvertono sulla questione se la pubblicità, in cui la descrizione di un vino come « bekömmlich » (sano/facilmente digeribile) è abbinata a un riferimento alla lieve acidità, costituisca un’indicazione sulla salute ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, del regolamento n. 1924/2006 e sia quindi vietata per le bevande alcoliche ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento in parola.

14. The authority in charge of supervising the marketing of alcoholic beverages in Rheinland-Pfalz objected to the use of the descriptor ‘ bekömmlich ’ on the grounds that it constituted a health claim for the purposes of Regulation No 1924/2006, whereupon Deutsches Weintor brought an action before the Verwaltungsgericht (Administrative Court) for a declaration that the labelling and advertising described above is permissible.

14. L’autorità preposta al controllo del commercio di bevande alcoliche nel Rheinland-Pfalz si è opposta all’uso della dicitura « bekömmlich » per il fatto che costituirebbe un’indicazione sulla salute ai sensi del regolamento n. 1924/2006. La Deutsches Weintor ha quindi proposto un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht (Tribunale amministrativo) finalizzato ad una declaratoria di ammissibilità dell’etichettatura e della pubblicità di cui sopra.

15. Deutsches Weintor argued, in essence, that the descriptor did not refer to health, but only to general well-being. The Regulation was not intended to govern claims of that nature and the notion of ‘health claim’ should therefore be understood in a narrow sense.

15. La Deutsches Weintor ha dedotto sostanzialmente che tale dicitura non si riferisce alla salute, bensì solamente al benessere generale. Il regolamento non mirerebbe a disciplinare le indicazioni di tal genere e la nozione di «indicazione sulla salute» dovrebbe, pertanto, essere interpretata in modo restrittivo.

16. By judgment of 23 April 2009, the Verwaltungsgericht dismissed the action.

16. Con sentenza del 23 aprile 2009 il Verwaltungsgericht ha respinto il ricorso.

17. By judgment of 19 August 2009, the Oberverwaltungsgericht (Higher Administrative Court) of the Land Rheinland-Pfalz dismissed the appeal lodged against that judgment. It proceeded on the basis that the concept of health covered at least the effects associated with a food on the consumer’s body and its functions. By contrast with medicinal products, however, the determining factor was not whether bodily functions were deliberately influenced.

17. Con sentenza del 19 agosto 2009 l’Oberverwaltungsgericht (Corte amministrativa d’appello) del Land Rheinland-Pfalz ha respinto l’appello interposto avverso detta sentenza. Il suddetto giudice è partito dall’assunto che la nozione di salute comprende, quanto meno, gli effetti provocati da un alimento sull’organismo del consumatore e sulle sue funzioni. A differenza dei medicinali, tuttavia, il fattore determinante non sarebbe la presenza o meno di un effetto deliberato sulle funzioni fisiologiche.

18. The Oberverwaltungsgericht took the view that describing wine as bekömmlich established a link with processes in the body and was not simply a reference to general well-being. Although the term could also be understood merely in a general sense, its meaning went further: it was considered to be synonymous with ‘wholesome’, ‘easily digestible’ and ‘gentle on the stomach’.

18. L’Oberverwaltungsgericht ha ritenuto che la descrizione di un vino come « bekömmlich» individuasse un rapporto con processi fisiologici e non fosse un mero riferimento al benessere generale. Sebbene il termine possa essere inteso anche in un’accezione del tutto generica, il suo significato andrebbe oltre: il termine è stato considerato sinonimo di «sano», «facilmente digeribile» e «delicato per lo stomaco».

19. The Oberverwaltungsgericht held that this was significant in the case of wine consumption, since that was frequently associated with head and stomach complaints; in certain circumstances, wine might even have a harmful effect on the human organism and lead to addiction. The coupling of the term bekömmlich with the reference to a special acid-reducing process and to mild acidity established a link in the consumer’s mind between the wine and the absence of deleterious digestive effects sometimes associated with its consumption.

19. L’Oberverwaltungsgericht ha ritenuto che ciò fosse significativo nel caso di consumo di vino, in quanto a quest’ultimo sarebbero spesso associati cefalee e disturbi di stomaco; in talune circostanze, il vino potrebbe persino avere un effetto nocivo per l’organismo umano e creare dipendenza. L’abbinamento del termine « bekömmlich» al riferimento ad un processo speciale di deacidificazione e alla lieve acidità produrrebbe, nella mente del consumatore, un nesso fra il vino e l’assenza di effetti nocivi sui processi digestivi talvolta connessi al suo consumo.

20. Before the Bundesverwaltungsgericht, which is asked to rule on the appeal on a point of law lodged by Deutsches Weintor, the latter contends that the Regulation has been applied incorrectly.

20. Dinanzi al Bundesverwaltungsgericht, adito con ricorso per cassazione proposto dalla Deutsches Weintor, quest’ultima lamenta l’erronea applicazione del regolamento.

21. As regards, first of all, the relevant facts, the Bundesverwaltungsgericht states in the order for reference that the Oberverwaltungsgericht assumed that a well-informed and circumspect average consumer would form the view that the descriptor used by Deutsches Weintor in its presentation and advertising was a reference to the acidity of wines. These are said to be particularly bekömmlich (wholesome) because, as a result of a special process for reducing acidity, their acidity is ‘gentle’. For consumers, the emphasis is thus placed on the particularly gentle effect of the wines on the stomach.

21. Riguardo, innanzitutto, all’ambito fattuale rilevante, nell’ordinanza di rinvio il Bundesverwaltungsgericht afferma che l’Oberverwaltungsgericht ha presupposto che, per un consumatore medio, informato e avveduto, la dicitura usata dalla Deutsches Weintor nella presentazione e nella pubblicità fosse posta in relazione con l’acidità dei vini. Questi ultimi sono definiti particolarmente « bekömmlich» (digeribili) perché, grazie allo speciale processo di deacidificazione, la loro acidità è «lieve». Per i consumatori, quindi, l’attenzione è posta sulla particolare tollerabilità dei vini per lo stomaco.

22. The referring court notes that, as the court of appeal on a point of law, it is bound by the findings of fact made at first instance in relation to the descriptor ‘ bekömmlich ’. It considers, moreover, the complaints of Deutsches Weintor in this respect as not convincing.

22. Il giudice del rinvio osserva che, in quanto giudice di legittimità, è tenuto ad attenersi agli accertamenti di fatto operati in primo grado relativamente alla dicitura « bekömmlich ». Ritiene, inoltre, che le doglianze della Deutsches Weintor a tal proposito siano inconferenti.

23. The referring court has doubts, however, as to the broad meaning attributed to the term ‘health claim’ by the lower courts and, accordingly, as to whether the assumption that this case concerned a ‘health claim’ is supported by the findings of fact.

23. Il giudice del rinvio nutre dubbi, tuttavia, sull’ampia accezione attribuita alla nozione di «indicazione sulla salute» dai giudici di merito e, quindi, sulla questione se la conclusione, secondo cui il caso di specie riguarda un’«indicazione sulla salute», sia avvalorata dagli accertamenti di fatto.

24. In that regard, the Bundesverwaltungsgericht takes the view that, for there to be a health claim within the meaning of Regulation No 1924/2006, it cannot be enough to claim that bodily functions are maintained, or otherwise influenced, only temporarily. Rather, it should be assumed that the reference is to health only where longer-term, sustained effects on physical condition or well-being are referred to, not just fleeting effects on metabolic processes which leave the constitution – and therefore the actual state of health – unaffected.

24. A tal proposito, il Bundesverwaltungsgericht ritiene che, ai fini della sussistenza di un’indicazione sulla salute, ai sensi del regolamento n. 1924/2006, non può essere sufficiente affermare che le funzioni corporee siano state mantenute, o in altro modo influenzate, soltanto temporaneamente. Invece, una valenza per la salute può essere presupposta solo qualora si determinino effetti più durevoli e persistenti sullo stato fisico o sul benessere e non soltanto effetti fugaci sui processi metabolici che lascino inalterata la costituzione e con essa l’effettivo stato di salute.

25. According to the Bundesverwaltungsgericht, the reference to the wines marketed by Deutsches Weintor as being bekömmlich owing to their mild acidity relates merely to the digestibility of the products and amounts to nothing more than an assertion that, in the course of digestion, the wine causes no stomach complaints, or fewer than would normally be expected of a wine of that kind and quality. It appears to be rather far-fetched to regard this as a concrete reference to health or even merely as a non-specific statement to the effect that consumption of the wine generally contributes to a ‘healthy’ diet.

25. Secondo il Bundesverwaltungsgericht, il riferimento ai vini commercializzati dalla Deutsches Weintor come « bekömmlich» a motivo della loro lieve acidità attiene soltanto alla digeribilità dei prodotti e si esaurisce nell’affermazione che, durante la digestione, il vino non causerebbe disturbi allo stomaco, o causerebbe minori disturbi di quanto normalmente ci si possa aspettare da un vino del medesimo tipo e qualità. Appare piuttosto inverosimile ravvisarvi una valenza concreta per la salute o anche solo un riferimento non specifico al fatto che il consumo del vino contribuirebbe in generale ad un’alimentazione «sana».

26. By Question 1, the referring court therefore seeks to establish whether temporary benefits, limited to the time needed for the consumption and digestion of food, can in themselves be constitutive of a health claim within the meaning of Regulation No 1924/2006.

26. Con la prima questione il giudice del rinvio chiede che si accerti se vantaggi anche temporanei, circoscritti alla durata dell’assunzione e della digestione di un alimento, possano costituire, di per sé, un’indicazione sulla salute ai sensi del regolamento n. 1924/2006.

27. So far as Question 2 is concerned, the referring court points out that, in its view, the aim of the Regulation is to cover only those health claims which attribute a beneficial effect to a food or a constituent and that, accordingly, the only claims to be considered are those which suggest to the consumer that consumption of the food will improve his health.

27. Per quanto riguarda la seconda questione, il giudice del rinvio sottolinea che, a suo avviso, il regolamento mira a coprire solo le indicazioni sulla salute che attribuiscono un effetto benefico ad un alimento o a un suo componente e che, pertanto, le sole indicazioni da prendere in considerazione sono quelle che suggeriscono al consumatore che il consumo dell’alimento migliora la sua salute.

28. The referring court doubts whether such an improvement in health can be inferred solely from the fact that a food is less harmful to health than similar products in the same category and, in other words, provides a benefit which is no more than relative. If a food contains substances which may have effects that are widely regarded as adverse (in this case, acid in wine), ordinary language alone would suggest that it makes little sense to categorise the consumption of that product as conducive to health merely because its adverse effects are slightly less pronounced than those of similar products.

28. Il giudice del rinvio nutre dubbi che un siffatto miglioramento della salute sia ravvisabile per il solo fatto che un alimento sia meno dannoso per la salute rispetto a prodotti analoghi della medesima categoria, e – in altri termini – procuri un beneficio meramente relativo. Qualora si tratti di alimenti contenenti sostanze che possono provocare effetti comunemente ritenuti dannosi (nella specie: l’acidità nel vino), già solo dal significato comune dei termini appare poco sensato qualificare concettualmente come benefico per la salute il consumo di tale prodotto solo perché le conseguenze negative sono leggermente ridotte rispetto a prodotti analoghi.

29. Lastly, according to the Bundesverwaltungsgericht, it is also necessary to consider whether a prohibition is compatible with fundamental rights and especially with the freedom to choose an occupation and the freedom to conduct a business, as granted respectively under Articles 15(1) and 16 of the Charter. If a traditional description of a beverage as ‘ bekömmlich ’ were to be deemed a health claim for the purposes of Regulation No 1924/2006 and accordingly declared impermissible in relation to wine, this would – in the view of the Bundesverwaltungsgericht – go beyond the aim of the Regulation and might amount to a disproportionate restriction of those fundamental rights.

29. Infine, secondo il Bundesverwaltungsgericht, è altresì necessario valutare se un divieto sia compatibile con i diritti fondamentali e, in special modo, con la libertà professionale e la libertà d’impresa, sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta. Secondo il Bundesverwaltungsgericht, un’interpretazione che consideri la descrizione tradizionale di una bevanda come « bekömmlich » alla stessa stregua di un’indicazione sulla salute ai fini del regolamento n. 1924/2006 e la dichiari quindi inammissibile in relazione al vino, eccederebbe lo scopo del regolamento e potrebbe costituire una restrizione sproporzionata di tali diritti fondamentali.

30. It is in those circumstances that the Bundesverwaltungsgericht decided to stay the proceedings and to refer the following questions to the Court of Justice for a preliminary ruling:

30. Ciò premesso, il Bundesverwaltungsgericht ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

‘(1) Does the reference to health in a claim within the meaning of the first sentence of Article 4(3) of Regulation (EC) No 1924/2006 ..., as amended by Commission Regulation (EU) No 116/2010 ... (“the Regulation”), read in conjunction with Article 2(2)(5) or Article 10(3) thereof, require there to be a beneficial nutritional or physiological effect aimed at a sustained improvement of physical condition, or is a temporary effect, limited in particular to the time taken by the intake and digestion of the food, sufficient?

«1. Se la qualificazione come indicazione sulla salute ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo periodo, in combinato disposto con l’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, o dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1924/2006 (...), come modificato dal regolamento (UE) n. 116/2010 (...) (in prosieguo: il «regolamento»), richieda un effetto nutrizionale o fisiologico benefico finalizzato ad un miglioramento duraturo dello stato fisico o se sia sufficiente anche un effetto temporaneo, ossia limitato al periodo dell’assunzione e della digestione dell’alimento.

(2) If the assertion of a temporary beneficial effect may in itself be a reference to health:

2. Nel caso in cui la mera affermazione di un effetto temporaneo benefico possa essere qualificata come indicazione sulla salute:

In order for it to be assumed that such an effect is due to the absence or reduced content of a substance within the meaning of Article 5(1)(a) and recital 15 in the preamble to the Regulation, is it sufficient merely to assert in the claim that an effect generally derived from foods of this kind and frequently perceived as being adverse is limited in a particular case?

se, per asserire che un siffatto effetto sia fondato sull’assenza o sul contenuto ridotto di una sostanza ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e del quindicesimo considerando del suddetto regolamento, sia sufficiente che con tale indicazione si sostenga semplicemente che un effetto, solitamente prodo tto da alimenti di questo tipo e spesso percepito come negativo, sia ridotto nel caso concreto.

(3) If the answer to Question 2 is in the affirmative:

3. Nel caso in cui la questione n. 2 sia risolta affermativamente:

Is it compatible with the first subparagraph of Article 6(1) of the Treaty on European Union, as amended on 13 December 2007 (OJ 2008 C 115, p. 13), read in conjunction with Article 15(1) (freedom to choose an occupation) and Article 16 (freedom to conduct a business) of the Charter of Fundamental Rights of the European Union, as amended on 12 December 2007 (OJ 2007 C 303, p. 1), for a producer or marketer of wine to be prohibited, without exception, from making in its advertising a health claim of the kind at issue here, even if that claim is correct?’

se sia compatibile con l’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, del Trattato sull’Unione europea, nella versione del 13 dicembre 2007 (GU 2008, C 115, pag. 13), in combinato disposto con l’articolo 15, paragrafo 1 (libertà professionale), e con l’articolo 16 (libertà d’impresa) della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nella versione del 12 dicembre 2007 (GU C 303, pag. 1), vietare, senza eccezione alcuna, ad un produttore o a un distributore di vini la pubblicità recante un’indicazione sulla salute del tipo qui in esame, anche ove tale indicazione sia veritiera».

IV – Legal analysis

IV – Analisi

A – Questions 1 and 2: the meaning of the concept of ‘health claim’ as used in Regulation No 1924/2006

A – Sulle questioni prima e seconda: il significato della nozione di «indicazioni sulla salute» di cui al regolamento n. 1924/2006

31. By Questions 1 and 2, which it is appropriate to examine together, the referring court essentially wishes to know whether the concept of ‘health claim’ as defined in Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006 is to be construed as also covering a claim which implies only a temporary beneficial effect on the physical condition, limited in particular to the time needed for the consumption and digestion of the food, and which implies merely that the adverse effects of the food concerned on the physical condition are more limited than is usually the case with food of that kind.

31. Con le questioni prima e seconda, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il concetto di «indicazioni sulla salute», di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5, del regolamento n. 1924/2006 debba essere interpretato nel senso che ricomprende anche un’indicazione che sottintenda un effetto benefico meramente temporaneo sullo stato fisico, limitato in particolare al periodo necessario per l’assunzione e la digestione dell’alimento, e che presupponga semplicemente che le conseguenze negative dell’alimento sullo stato fisico siano più limitate di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti dello stesso tipo.

1. Main positions of the parties

1. Principali posizioni delle parti

32. In relation to the present reference for a preliminary ruling, written observations have been submitted by Deutsches Weintor, Land Rheinland-Pfalz, the Czech, Estonian, French, Hungarian and Finnish Governments and by the European Parliament and the Commission. With the exception of the Estonian, French, Hungarian and Finnish Governments, those parties were also represented at the hearing on 19 January 2012.

32. Nel contesto della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, hanno presentato osservazioni scritte la Deutsches Weintor, il Land Rheinland-Pfalz, i governi ceco, estone, francese, ungherese e finlandese, nonché il Parlamento europeo e la Commissione. Ad eccezione dei governi estone, francese, ungherese e finlandese, le suddette parti erano altresì rappresentate all’udienza del 19 gennaio 2012.

33. Deutsches Weintor and the Czech Government argue that the notion of ‘health claim’ as used in Regulation No 1924/2006 should be narrowly construed. They propose, in essence, that Questions 1 and 2 should be answered to the effect that that notion presupposes a beneficial nutritional or physiological effect which is designed to achieve a sustained improvement of the physical condition, rather than an improvement which is merely temporary. Furthermore, according to Deutsches Weintor, it is not sufficient to assert that any adverse effects of the food concerned are more limited than is usually the case with food of that kind.

33. La Deutsches Weintor e il governo ceco sostengono che la nozione di «indicazione sulla salute», di cui al regolamento n. 1924/2006, andrebbe interpretata restrittivamente. Essi propongono, in sostanza, di rispondere alla prima e alla seconda questione nel senso che detta nozione presuppone un effetto nutrizionale o fisiologico benefico finalizzato ad un miglioramento costante dello stato fisico, piuttosto che un miglioramento meramente temporaneo. Inoltre, secondo la Deutsches Weintor, non è sufficiente asserire che le conseguenze negative dell’alimento di cui trattasi sono più limitate di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti dello stesso tipo.

34. By contrast, all the other parties which have submitted observations on Question 1 – in particular, Land Rheinland-Pfalz, the French, Estonian, Finnish and Hungarian Governments and the Commission – argue in favour of a broader interpretation and maintain that a temporary effect on the physical condition, limited in particular to the time needed for the consumption and digestion of the food, may be sufficient to mean that a description such as that at issue falls to be categorised as a health claim for the purposes of Regulation No 1924/2006.

34. Per contro, tutte le altre parti che hanno presentato osservazioni sulla prima questione – in particolare il Land Rheinland-Pfalz, i governi francese, estone, finlandese e ungherese e la Commissione – sono favorevoli ad un’interpretazione estensiva e sostengono che un effetto temporaneo sulle condizioni fisiche, limitato in particolare al periodo necessario per l’assunzione e la digestione dell’alimento, sia sufficiente perché una descrizione come quella in questione possa essere qualificata come indicazione sulla salute ai fini del regolamento n. 1924/2006.

35. As regards Question 2, concerning the sufficiency of a claim that a food is less harmful to health than similar products, those parties either propose answers opposite in effect to that proposed by Deutsches Weintor or argue that a – separate – answer is unnecessary or irrelevant.

35. Per quanto riguarda la seconda questione, con cui si chiede se sia sufficiente che l’indicazione affermi che un alimento sia meno dannoso per la salute rispetto a prodotti analoghi, le stesse parti propongono risposte contrarie a quella proposta dalla Deutsches Weintor o ritengono che una risposta – separata – sia inutile o irrilevante.

2. Appraisal

2. Valutazione

36. It should be emphasised at the outset that, in the framework of this reference for a preliminary ruling, it is not for the Court of Justice to determine what is actually meant or implied by the description of wine as ‘ bekömmlich ’, coupled with a reference to gentle acidity – or further information on the label concerning the special process for reducing acidity – from the viewpoint of a typical consumer, as referred to and defined in recital 16 to Regulation No 1924/2006; nor is the Court called upon to make a final determination on that basis as to whether the description at issue amounts to a ‘health claim’ for the purposes of the Regulation.

36. Va osservato, innanzitutto, che, nell’ambito della presente domanda di pronuncia pregiudiziale, non spetta alla Corte di giustizia stabilire cosa significhi o sottintenda effettivamente la descrizione del vino come « bekömmlich », abbinata ad un riferimento alla lieve acidità – o ad ulteriori informazioni fornite sull’etichettatura in merito al processo speciale di deacidificazione – dal punto di vista di un consumatore medio, come richiamato e definito nel sedicesimo considerando del regolamento n. 1924/2006; né la Corte è chiamata a stabilire, in via definitiva, a tal proposito, se la descrizione in questione sia una «indicazione sulla salute» ai fini del predetto regolamento.

37. Rather, it is the task of the national court to make those assessments in the light of the relevant rules of Regulation No 1924/2006, as interpreted by the Court.

37. Piuttosto, incombe al giudice nazionale procedere a siffatte valutazioni alla luce delle norme pertinenti del regolamento n. 1924/2006, come interpretate dalla Corte.

38. In that regard, it should be noted that the referring court has already indicated in the order for reference that, according to the findings of the Verwaltungsgericht – on the basis of which it must, in principle, proceed – the description in question will not, (contrary to the view taken by Deutsches Weintor) be understood by a well-informed and circumspect average consumer as a reference to general well-being alone or to general characteristics of the wine described, such as its taste, but as a reference to its gentle acidity, which emphasises the particularly gentle effect of the wines on the stomach and, therefore, their digestibility.

38. A tal proposito, occorre rilevare che, nell’ordinanza di rinvio, il giudice a quo ha già indicato che, secondo gli accertamenti del Verwaltungsgericht, sulla cui base, in linea di principio, è tenuto a procedere, la descrizione controversa (contrariamente alla posizione assunta dalla Deutsches Weintor) non sarebbe intesa dal consumatore medio informato e avveduto come un mero riferimento al benessere generale o alle caratteristiche generali del vino descritto, quali il gusto, bensì come riferimento alla sua lieve acidità, che sottolinea la particolare tollerabilità dei vini per lo stomaco e, pertanto, la loro digeribilità.

39. That is the framework within which the Court must address the specific questions of interpretation referred, the first being, in essence, whether the notion of ‘health claim’ as defined in Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006 also covers descriptions or claims which imply or suggest only a temporary beneficial effect on the physical condition, such as an effect on the stomach which lasts only as long as the time needed for the consumption and digestion of the wine.

39. È questo il contesto nel quale la Corte deve valutare le specifiche questioni interpretative sottopostele, la prima delle quali riguarda, in sostanza, se nella nozione di «indicazione sulla salute» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006 siano ricomprese anche descrizioni o indicazioni che sottintendono o suggeriscono solo un effetto benefico temporaneo sullo stato fisico, come un effetto sullo stomaco che dura solo per il periodo necessario al consumo e alla digestione del vino.

40. In that regard, it should be noted, first, that the definition of health claim in Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006 is framed in fairly general terms as meaning any claim which states, suggests or implies that ‘a relationship exists between a food category, a food or one of its constituents and health’.

40. A tal proposito, occorre osservare, in primo luogo, che la definizione di indicazione sulla salute di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006 è formulata in termini alquanto generici nel senso che comprende ogni indicazione che affermi, suggerisca o sottintenda l’esistenza di «un rapporto tra una categoria di alimenti, un alimento o uno dei suoi componenti e la salute».

41. It is true, as several of the parties have observed, that the Regulation is otherwise silent as to what is meant by ‘health’; it is safe to say, however, that the term generally refers to the physical and mental condition of a person, both – and, arguably, with a certain measure of ambiguity – in the sense of a certain level of functioning or well-being of the human body and mind (accordingly, a person can be in ‘good health’ or in ‘bad health’) and in the sense of the ideal state of complete physical and mental well-being. (4) In particular, it appears from Article 13(1) of Regulation No 1924/2006 that the notion of health underpinning the Regulation covers not only bodily functions but also the psychological and behavioural functions of a person.

41. È vero, come hanno osservato diverse parti, che il regolamento, per il resto, tace sul significato di «salute»; può affermarsi, tuttavia, che tale termine si riferisce generalmente allo stato fisico e mentale di una persona, sia – probabilmente con un certo grado di ambiguità – con riguardo ad un certo livello di funzionamento o benessere del corpo umano e della mente umana (una persona può quindi trovarsi in stato di «buona salute» o di «cattiva salute») sia con riguardo alla condizione ideale di completo benessere fisico e mentale (4) . In particolare, dall’articolo 13, paragrafo 1, del regolamento n. 1924/2006 emerge che la nozione di salute, alla base del regolamento, copre non solo le funzioni dell’organismo, ma anche le funzioni psicologiche e comportamentali di una persona.

42. Secondly, as regards the meaning of the concept of ‘health claim’, it can be seen from several provisions of Regulation No 1924/2006 that such a claim is predicated on the assumption that the product will have a beneficial effect on a person’s physical condition (or, but this is irrelevant here, his mental condition).

42. In secondo luogo, per quanto riguarda il significato della nozione di «indicazione sulla salute», da diverse disposizioni del regolamento n. 1924/2006 emerge che tale indicazione è basata sul presupposto che il prodotto avrà un effetto benefico sullo stato fisico di una persona (o, ma è irrilevante in questa sede, sul suo stato mentale).

43. In that regard, recital 6 to Regulation No 1924/2006 states expressly in respect of nutrition claims only that non-beneficial claims do not fall within the scope of that regulation. In my view, however, it follows clearly, not only from the general aim of consumer protection pursued by the Regulation (see, in particular, recital 1) but also from other provisions – in particular, from recital 10, which refers to ‘nutritional, physiological or other health advantage’, recital 14, which relates only to substances for which a beneficial effect is claimed, and Article 5(1)(a) and 5(2), which likewise turn on the beneficial effect claimed – that a ‘health claim’ for the purposes of the Regulation presupposes a positive, beneficial effect on bodily functions.

43. A tal proposito, il sesto considerando del regolamento n. 1924/2006, in relazione alle indicazioni nutrizionali, afferma espressamente solo che le indicazioni non benefiche esulano dall’ambito di applicazione del regolamento. A mio avviso, tuttavia, discende chiaramente, non soltanto dall’obiettivo generale della tutela dei consumatori perseguito dal regolamento (v., in particolare, il primo considerando), ma anche da altre disposizioni – segnatamente dal decimo considerando, che si riferisce al «vantaggio nutrizionale, fisiologico o per la salute in generale», dal quattordicesimo considerando, che si riferisce solo a sostanze per le quali si indica un effetto benefico, e dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 2, che riguarda anch’esso l’effetto benefico indicato –, che un’«indicazione sulla salute» ai fini del regolamento presuppone un effetto positivo e benefico sulle funzioni dell’organismo.

44. It is important to note, thirdly, that it follows from the definition of ‘claim’ in Article 2(2)(1) of Regulation No 1924/2006 that, for there to be a health claim within the meaning of that regulation, the description must imply that the food concerned has ‘particular characteristics’, that is to say, that it has a specific health benefit or beneficial physiological effect. Consequently, as the Commission has correctly observed, non-specific positive physiological or metabolical effects (as referred to in the order for reference) which are merely connected in a general way with the intake of food, or of the kind of food concerned – such as the nourishment of the human organism, which is naturally vital for the maintenance of bodily functions – are excluded a priori from the scope of the term ‘health claim’.

44. In terzo luogo, è importante osservare che dalla definizione di «indicazione» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 1, del regolamento n. 1924/2006 discende che, ai fini della sussistenza di un’indicazione sulla salute ai sensi del suddetto regolamento, la descrizione deve sottintendere che l’alimento di cui trattasi abbia «particolari caratteristiche», vale a dire uno specifico beneficio per la salute o un effetto fisiologico benefico. Di conseguenza, come ha correttamente osservato la Commissione, effetti fisiologici o metabolici positivi non specifici (come indicato nell’ordinanza di rinvio) che sono meramente connessi in generale con l’assunzione di alimenti, o del tipo di alimenti di cui trattasi – come il nutrimento dell’organismo umano, che è naturalmente vitale per il mantenimento delle funzioni corporee – sono esclusi a priori dall’ambito della nozione di «indicazione sulla salute».

45. That said, however, I see no basis in the provisions of Regulation No 1924/2006, or other convincing reason, for assuming that, in addition to the aforementioned elements of the concept, the length or sustainability of the (beneficial) effect on the physical condition or bodily functions would be, or should be, constitutive of the notion of ‘health claim’ for the purposes of the Regulation.

45. Ciò premesso, tuttavia, nelle disposizioni del regolamento n. 1924/2006 non ravviso i presupposti, né altri motivi convincenti, per ritenere che, oltre ai suddetti elementi della nozione, la durata o la persistenza dell’effetto (benefico) sulle condizioni fisiche o sulle funzioni corporee potrebbero o dovrebbero essere elementi costitutivi della nozione di «indicazione sulla salute» ai sensi del regolamento.

46. First, it seems artificial at the conceptual level to exclude temporary effects on physical well-being from the notion of ‘health’. The overall state of health, on the one hand, and more temporary, circumstantial states of well-being – or illness – of a person, on the other, are in fact closely interlinked. Also, as the Commission has correctly noted, many medicinal products provide only temporary relief or have only short-term effects on the human body, and yet it is generally not disputed that those medicines are health-related.

46. In primo luogo, a livello concettuale risulta artefatto escludere effetti temporanei sul benessere fisico dalla nozione di «salute». Lo stato generale di salute, da un lato, e stati circostanziali più temporanei di benessere – o di malattia – di una persona, dall’altro, sono, infatti, intimamente collegati. Inoltre, come ha correttamente osservato la Commissione, numerosi medicinali forniscono solo un sollievo temporaneo o hanno effetti di breve periodo sul corpo umano, eppure generalmente non si controverte sul fatto che tali farmaci abbiano una valenza per la salute.

47. Secondly, as has already been mentioned above, the legislature has obviously chosen to define the concept of ‘health claim’ in broad terms, consistently with the high level of consumer protection which, as stated in recital 1 thereto, Regulation No 1924/2006 seeks to ensure.

47. In secondo luogo, come è già stato osservato sopra, il legislatore ha ovviamente scelto di definire la nozione di «indicazione sulla salute» in termini ampi, coerentemente con l’elevato livello di tutela dei consumatori che il regolamento n. 1924/2006 mira a garantire, così come enunciato nel primo considerando.

48. In particular, given the positive image which health claims tend to confer on the foods concerned and the encouraging effect which such claims may therefore have on the consumer, the Regulation seeks to protect the consumer from claims which are misleading and/or untruthful, mainly by requiring that they be scientifically substantiated. (5)

48. In particolare, data l’immagine positiva che le indicazioni sulla salute tendono a conferire agli alimenti di cui trattasi e l’effetto di incoraggiamento che esse possono quindi avere sul consumatore, il regolamento mira a tutelare il consumatore da indicazioni fuorvianti e/o non veritiere, esigendo principalmente che siano corroborate da prove scientifiche (5) .

49. As regards alcoholic beverages containing more than 1.2% by volume of alcohol, Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 prohibits generally – that is to say, regardless of whether the beneficial effect implied is truthful and supported by scientific evidence – the use of health claims, as well as (since they presuppose a specific health claim) references to general, non-specific benefits of the nutrient or food for overall good health or health-related well-being within the meaning of Article 10(3) of that regulation. Given the dangers of addiction and abuse connected with the consumption of alcohol, the more far-reaching aim here is apparently to avoid any positive health-related connotation which could generally encourage the consumption of alcoholic beverages.

49. Per quanto riguarda le bevande alcoliche contenenti più dell’1,2% in volume di alcol, l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 vieta in generale – cioè indipendentemente dal fatto che l’effetto benefico in questione sia o meno veritiero e avvalorato da prove scientifiche – l’uso di indicazioni sulla salute, nonché (in quanto presuppongono una specifica indicazione sulla salute) i riferimenti a benefici generali e non specifici della sostanza nutritiva o dell’alimento per la buona salute complessiva o per il benessere derivante dallo stato di salute, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento in parola. Dati i pericoli di dipendenza e di abuso collegati al consumo di alcol, l’obiettivo di più ampia portata, nella specie, sembra essere quello di evitare qualsiasi connotazione positiva per la salute che potrebbe incoraggiare, in generale, il consumo di bevande alcoliche.

50. To my mind, it would be at odds with those objectives of Regulation No 1924/2006 to construe the concept of ‘health claim’ so narrowly as to exclude claims which imply a temporary beneficial effect on the physical condition. As a number of the parties have emphasised, this could remove from the protective scope of the Regulation a considerable number of products and related claims which, although implying a positive – albeit temporary – physiological effect, are nevertheless likely to encourage the consumption of the food or substance to which they relate.

50. A mio avviso, non sarebbe conforme a tali obiettivi del regolamento n. 1924/2006 interpretare la nozione di «indicazione sulla salute» in modo talmente restrittivo da escludere indicazioni che presuppongono un effetto benefico temporaneo sullo stato fisico. Come hanno sottolineato alcune parti, siffatta interpretazione potrebbe eliminare dalla sfera di tutela del regolamento un considerevole numero di prodotti e di indicazioni correlate che, sebbene presuppongano un effetto fisiologico positivo, anche se temporaneo, potrebbero tuttavia incoraggiare il consumo dell’alimento o della sostanza cui si riferiscono.

51. Lastly, also from a practical viewpoint, the distinction suggested by Question 1 would cause additional problems of delimitation – as to when the claimed effect on bodily functions stops being temporary and starts to be longer-term or sustained – and would accordingly make it more difficult to apply Regulation No 1924/2006 in a consistent and foreseeable way.

51. Infine, anche da un punto di vista pratico, la distinzione suggerita dalla prima questione causerebbe ulteriori problemi di delimitazione in relazione al momento in cui l’effetto indicato sulle funzioni corporee cessa di essere temporaneo e inizia ad essere più durevole o prolungato – e renderebbe quindi più difficile l’applicazione del regolamento n. 1924/2006 in modo coerente e prevedibile.

52. Next, so far as concerns the question whether the notion of ‘health claim’ for the purposes of Regulation No 1924/2006 covers a claim which merely implies that, owing to the reduced content of a substance, the adverse effects of a given food on physical well-being are more limited than is usually the case with food of that kind, it should be noted, in the first place, that – as the referring court has rightly stated – it follows clearly from recital 15 to Regulation No 1924/2006 and Article 5(1)(a) thereof, in particular, that that notion also covers claims which imply an impact on health which is attributable to the absence or the reduced content in a food of a substance, such as the reduced acid content of the wines at issue.

52. Per quanto riguarda, poi, la questione se nella nozione di «indicazione sulla salute» ai fini del regolamento n. 1924/2006 siano ricomprese indicazioni che presuppongono meramente che, grazie al ridotto contenuto di una sostanza, le conseguenze negative di un determinato alimento sul benessere fisico sono più limitate di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti di tale genere, occorre osservare, in primo luogo, come ha giustamente rilevato il giudice del rinvio, che dal quindicesimo considerando e in particolare dall’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1924/2006 emerge chiaramente che la nozione ricomprende anche le indicazioni che sottintendono un effetto sulla salute attribuibile all’assenza o al contenuto ridotto di una sostanza in un alimento, come il ridotto tenore di acidità dei vini in questione.

53. In the second place, as regards more specifically the question whether such a claim may consist in the suggestion or implication that a food is merely less harmful than similar products of the same category or kind – in the present case, wines – it has been noted above that that term is predicated on the assumption that there will be a particular positive or beneficial impact on health or the bodily functions. The specificity of the health-related benefit claimed thus implies a comparator or benchmark, that is to say, a comparable product.

53. In secondo luogo, per quanto riguarda più specificamente la questione se tale indicazione possa consistere nel suggerire o nel sottintendere che un alimento è meramente meno dannoso di prodotti simili della stessa categoria o dello stesso tipo – nella fattispecie, i vini – è stato osservato sopra che la nozione si basa sul presupposto che vi sarebbe un effetto specifico positivo o benefico sulla salute o sulle funzioni corporee. La specificità dei benefici sulla salute indicati implica così un comparatore o un parametro di riferimento, vale a dire un prodotto comparabile.

54. In my view, it is thus perfectly possible for the beneficial physiological impact claimed to lie in a merely relative health advantage, including an advantage attributable to the fact that a given food is merely less nocuous or less harmful to bodily functions than is usually the case with food of that kind.

54. A mio avviso, è del tutto possibile, quindi, che l’impatto fisiologico benefico indicato sia un vantaggio per la salute meramente relativo, ivi compreso un vantaggio attribuibile al fatto che un determinato alimento sia semplicemente meno nocivo o meno dannoso per le funzioni dell’organismo di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti di tal genere.

55. It is important to recall in this context that, as has been demonstrated above, the concept of ‘health claim’ is to be construed broadly; however, the fact that that concept requires the implication or suggestion of a positive or beneficial effect relating to health does not mean that there is any need to claim an actual improvement of the general health condition or actual curative effects similar to those of medicinal products.

55. È importante ricordare in questo contesto, come è stato dimostrato sopra, che la nozione di «indicazione sulla salute» dev’essere interpretata estensivamente; tuttavia, il fatto che tale nozione richieda l’allusione o il suggerimento di un effetto positivo o benefico sulla salute non significa che sia necessario indicare un effettivo miglioramento dello stato di salute generale o reali effetti curativi simili a quelli dei medicinali.

56. Such an interpretation is in my view also consonant with the aim of Regulation No 1924/2006, as referred to above, which is to achieve a high level of consumer protection.

56. A mio avviso, tale interpretazione è conforme anche allo scopo del regolamento n. 1924/2006, menzionato sopra, che è quello di conseguire un elevato livello di tutela dei consumatori.

57. In that connection, it is also true that the claim of a merely relative health-related advantage, consisting in the promise of a less adverse effect on certain bodily functions such as digestion, may influence consumer habits and encourage consumption of the food concerned. Thus, to take the wines under consideration, not only may the suggestion of improved digestibility arguably shift consumer preferences away from other beverages of that kind which are otherwise comparable, but also it is conceivable that such a claim may, in absolute terms, encourage consumption of the beverage concerned and even attract new consumers, especially those with sensitive stomachs.

57. A tal proposito, è anche vero che l’indicazione di un vantaggio sulla salute meramente relativo, consistente nella promessa di una conseguenza meno negativa su alcune funzioni corporee quali la digestione, può influenzare le abitudini del consumatore e incoraggiare il consumo dell’alimento di cui trattasi. Pertanto, in relazione ai vini in esame, è concepibile non solo che il suggerimento di una migliore digeribilità sposti probabilmente le preferenze del consumatore da altre bevande di tal genere che sono altrimenti comparabili, ma anche che tale indicazione, in termini assoluti, possa incoraggiare il consumo della bevanda in questione e perfino attirare nuovi consumatori, specialmente quelli che hanno lo stomaco sensibile.

58. In the light of the foregoing considerations, I propose that Questions 1 and 2 be answered to the effect that the concept of ‘health claim’ under Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006 is to be interpreted as also covering claims which imply a temporary beneficial effect on the physical condition, such as an effect limited to the time needed to consume and digest the food, including claims which imply that, owing to the reduced content of a substance, the adverse effects of a given food on physical well-being are more limited than is usually the case with food of that kind.

58. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alla prima e alla seconda questione che la nozione di «indicazioni sulla salute», di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006, dev’essere interpretata nel senso che ricomprende anche le indicazioni che sottintendono un effetto temporaneo benefico sullo stato fisico, quale un effetto limitato al periodo necessario per l’assunzione e la digestione dell’alimento, ivi comprese le indicazioni che sottintendono che, grazie a un ridotto contenuto di una sostanza, le conseguenze negative di un determinato alimento sul benessere fisico sono più limitate di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti di tale genere.

B – Question 3: compatibility with the Charter

B – Sulla terza questione pregiudiziale: la compatibilità con la Carta

59. In the event of an affirmative answer to Questions 1 and 2, the referring court wishes to know, in essence, whether the general prohibition under Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 of the use of health claims of the kind at issue in relation to alcoholic beverages such as wine is compatible with the Charter, in particular with the freedom to choose an occupation and the freedom to conduct business, as provided for respectively under Article 15(1) and Article 16 of the Charter.

59. Nel caso di risposta affermativa alle questioni prima e seconda, il giudice del rinvio desidera sapere, in sostanza, se il divieto generale di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 dell’uso delle indicazioni sulla salute di cui trattasi per le bevande alcoliche quali il vino sia compatibile con la Carta, in particolare con la libertà professionale e la libertà d’impresa sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta.

1. Main positions of the parties

1. Principali posizioni delle parti

60. According to Deutsches Weintor, Question 3 must be answered in the negative. In its view, the prohibition of the use of a health claim such as that at issue amounts to disproportionate interference with the freedom of producers and marketers of wines to choose an occupation and to conduct a business.

60. La Deutsches Weintor ritiene che la risposta alla terza questione debba essere negativa. A suo avviso, il divieto dell’uso di un’indicazione sulla salute, quale quello in questione, costituisce un’interferenza sproporzionata nelle libertà professionale e d’impresa dei produttori e dei distributori di vini.

61. In contrast, the other parties which have commented on Question 3 propose an answer to the effect that the general prohibition under Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 of the use of health claims in relation to alcoholic beverages is – given, in particular, the dangers connected with the consumption of alcoholic beverages – justified and proportionate and accordingly satisfies the requirements of the Charter. Likewise, the European Parliament, which has focused its submissions on Question 3, concludes that the examination of that question discloses no factor which would affect the validity of Regulation No 1924/2006.

61. Per contro, le altre parti che hanno presentato osservazioni sulla terza questione propongono una risposta nel senso che il divieto generale di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 dell’uso di indicazioni sulla salute per le bevande alcoliche, visti, in particolare, i danni connessi al consumo di bevande alcoliche, è giustificato e proporzionato e soddisfa quindi i requisiti della Carta. Allo stesso modo, il Parlamento europeo, che ha incentrato le proprie osservazioni sulla terza questione, conclude che l’esame della questione non rivela fattori che potrebbero inficiare la validità del regolamento n. 1924/2006.

2. Appraisal

2. Valutazione

62. It should be recalled, first of all, that, in accordance with the first subparagraph of Article 6(1) TEU, the European Union is to recognise the rights, freedoms and principles set out in the Charter, ‘which shall have the same legal value as the Treaties’.

62. Va ricordato, innanzitutto, che, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, primo comma, TUE, l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta, «che ha lo stesso valore giuridico dei Trattati».

63. It must therefore be considered whether – to the extent that Article 4(3) of the Regulation generally prohibits beverages containing more than 1.2% by volume of alcohol from bearing ‘health claims’ within the meaning set out above – Regulation No 1924/2006 is consistent with the fundamental rights laid down in the Charter and, in particular, with Articles 15(1) and 16 thereof.

63. Occorre accertare, pertanto, se – nei limiti in cui l’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento vieta in generale che le bevande alcoliche contenenti più dell’1,2% in volume di alcol rechino «indicazioni sulla salute» nel significato suindicato – il regolamento n. 1924/2006 sia compatibile con i diritti fondamentali sanciti dalla Carta e, in particolare, con l’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 16 della medesima.

64. Articles 15(1) and 16 of the Charter lay down the freedom to pursue an occupation and the freedom to conduct a business, which the Court has already recognised as general principles of European Union law. (6) According to that case-law, the freedom to conduct a business coincides in fact with freedom to pursue an occupation. (7)

64. L’articolo 15, paragrafo 1, e l’articolo 16 della Carta sanciscono la libertà professionale e la liberà d’impresa, che la Corte ha già riconosciuto come principi generali del diritto dell’Unione europea (6) . Secondo detta giurisprudenza, la libertà d’impresa coincide di fatto con il libero esercizio di un’attività lavorativa (7) .

65. In that regard it should be noted that, in so far as the prohibition of the health claims at issue relates to labelling, advertisement and information concerning alcoholic beverages and thus places certain restrictions on the business activities of producers and marketers of such products, it must be regarded as likely to have an impact on the freedom to conduct a business and the freedom to pursue a trade or profession. (8)

65. A tal proposito, va osservato che, nei limiti in cui il divieto di usare le indicazioni sulla salute in questione riguardi l’etichettatura, la pubblicità e le informazioni concernenti le bevande alcoliche e pone alcune restrizioni sulle attività professionali di produttori e distributori di tali prodotti, dev’essere considerato come avente un potenziale impatto sulla libertà d’impresa e sulla libertà di esercitare un’attività commerciale o professionale (8) .

66. However, as the Court has consistently held, fundamental rights such as those are not absolute rights but must be considered in relation to their social function. Consequently, restrictions may be imposed on the exercise of those rights, in particular in the context of a common organisation of the markets, provided that those restrictions in fact correspond to objectives of general interest pursued by the European Union and do not constitute, in relation to the aim pursued, a disproportionate and intolerable interference, impairing the very substance of those rights. (9)

66. Tuttavia, secondo una costante giurisprudenza della Corte, i diritti fondamentali, quali quelli in questione, non risultano essere prerogative assolute, ma vanno considerati in relazione alla funzione da essi svolta nella società. È pertanto possibile applicare restrizioni all’esercizio di detti diritti, in particolare nell’ambito di un’organizzazione comune dei mercati, purché dette restrizioni rispondano effettivamente a finalità di interesse generale perseguite dall’Unione europea e non si risolvano, considerato lo scopo perseguito, in un intervento sproporzionato e inammissibile che pregiudicherebbe la stessa sostanza dei diritti così garantiti (9) .

67. Likewise, Article 52(1) of the Charter accepts that limitations may be imposed on the exercise of rights such as those set forth in Articles 15 and 16 of the Charter, as long as the limitations are provided for by law, respect the essence of those rights and freedoms and, subject to the principle of proportionality, are necessary and genuinely meet objectives of general interest recognised by the European Union or the need to protect the rights and freedoms of others.

67. Del pari, l’articolo 52, paragrafo 1, della Carta riconosce che possono essere apportate limitazioni all’esercizio di diritti come quelli sanciti dagli articoli 15 e 16 della medesima, purché tali limitazioni siano previste dalla legge, rispettino il contenuto essenziale di detti diritti e libertà e, in osservanza del principio di proporzionalità, siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.

68. In the light of those criteria, it should be noted in the present case that the aim of Regulation No 1924/2006 – according to recital 1 thereto and as outlined above – is to ensure a high level of consumer protection; more specifically, as far as the prohibition laid down in Article 4(3) is concerned, the Regulation seeks – as can also be seen from recitals 10 and 18 – to ensure a high level of protection of public health, in that it is designed to preclude, given the possibly harmful effects and dangers of abuse connected with the consumption of alcohol, any positive association between health and the consumption of alcoholic beverages, regardless of whether or not the health claims concerned are scientifically correct.

68. Alla luce di tali criteri, occorre osservare nella presente causa che lo scopo del regolamento n. 1924/2006 – secondo il suo primo considerando e come illustrato sopra – è garantire un elevato livello di tutela dei consumatori; più in particolare, per quanto riguarda il divieto di cui all’articolo 4, paragrafo 3, il regolamento mira – come emerge anche dal decimo e dal diciottesimo considerando – a garantire un elevato livello di tutela della salute pubblica, nel senso che è volto a precludere, dati i possibili effetti dannosi e i pericoli di abuso connessi al consumo di alcol, ogni associazione positiva fra la salute e il consumo di bevande alcoliche, a prescindere dal fatto che le indicazioni sulla salute di cui trattasi siano scientificamente corrette o meno.

69. In that regard, the Court has on several occasions recognised that measures restricting the advertising of alcoholic beverages in order to combat alcohol abuse reflect public health concerns and that the protection of public health constitutes, as follows also from Article 9 TFEU, an objective of general interest recognised by the European Union. (10)

69. A tal proposito, in diverse occasioni la Corte ha riconosciuto che le misure di limitazione della pubblicità di bevande alcoliche al fine di combattere l’alcolismo rispondono a preoccupazioni di sanità pubblica e che la tutela della salute pubblica costituisce, come discende anche dall’articolo 9 TFUE, un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione europea (10) .

70. It should also be noted that, although those rights may be affected by the prohibition at issue, it cannot be maintained that the essence and actual substance of the freedom to conduct a business or the freedom to pursue a trade or profession would be impaired, as the prohibition on using health claims, within the meaning of Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006, in relation to alcoholic beverages such as wines places only restrictions within a clearly defined sphere on the business activities of the producers or marketers of those beverages. (11)

70. Occorre altresì osservare che, sebbene tali diritti possano essere limitati dal divieto in questione, non si può sostenere che l’essenza e la sostanza effettiva della libertà d’impresa o della libertà di esercitare un’attività commerciale o professionale sarebbero compromesse, perché il divieto di usare indicazioni sulla salute per le bevande alcoliche come i vini, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006, pone soltanto in un settore ben delimitato restrizioni all’attività professionale dei produttori o distributori di tali bevande (11) .

71. Lastly, the prohibition under Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 is appropriate, in my view, to the aim of protecting public health, as referred to above, and, in the light of the dangers of addiction and abuse and the possibly harmful effects connected with the consumption of alcohol, does not go beyond what is necessary to achieve such an aim.

71. Infine, il divieto di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 è opportuno, a mio avviso, allo scopo di proteggere la salute pubblica, di cui sopra, e, alla luce dei pericoli di dipendenza e di abuso e dei possibili effetti dannosi connessi al consumo di alcol, non va oltre quanto necessario per conseguire siffatto obiettivo.

72. In that regard, it should be borne in mind that the Court has held that the seriousness of the objectives pursued in the field of public health may justify restrictions which have adverse consequences, and even substantial adverse consequences, for certain operators. (12)

72. A tal proposito, occorre ricordare che la Corte ha considerato che la gravità degli obiettivi perseguiti nel settore della salute pubblica può giustificare restrizioni che abbiano conseguenze negative, anche gravi, per taluni operatori (12) .

73. Moreover, it must be emphasised that the prohibition at issue is, after all, limited to the use of health claims within the meaning of Article 2(2)(5) of Regulation No 1924/2006, that is to say, descriptions or information suggesting a particular, positive impact on health, as described above. By contrast, it is still possible to display other statements and labelling information which have no such specific implication – for example, information on the objective characteristics of the product or nutrition claims – even in relation to alcoholic beverages.

73. Inoltre, va sottolineato che il divieto in questione, in definitiva, è limitato all’uso delle indicazioni sulla salute ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 2, punto 5), del regolamento n. 1924/2006, vale a dire descrizioni o informazioni che suggeriscono un impatto specifico, positivo sulla salute, come illustrato sopra. Per contro, è sempre possibile usare altre dichiarazioni ed etichettature prive di una siffatta implicazione specifica – per esempio, informazioni sulle caratteristiche oggettive del prodotto o indicazioni nutrizionali – anche in relazione alle bevande alcoliche.

74. Thus, although it appears to the referring court that the description of wines at issue – that is to say, the coupling of the term ‘bekömmlich’ with a reference to gentle acidity and a particular production process – may be likely to imply, from the viewpoint of the average consumer, such positive effects on the bodily functions as to amount to a ‘health claim’ for the purposes of Article 4(3) of Regulation No 1924/2006, that may not be the case, for example, if merely the low acidity is referred to on the label.

74. Pertanto, sebbene il giudice del rinvio ritenga che la descrizione dei vini in questione – ossia l’abbinamento del termine « bekömmlich» con un riferimento alla lieve acidità e ad un particolare processo di produzione – potrebbe presupporre, dal punto di vista del consumatore medio, l’esistenza di effetti positivi sulle funzioni corporee tali da corrispondere ad un’«indicazione sulla salute» ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006, ciò potrebbe non essere vero, ad esempio, se è indicata sull’etichetta solo la lieve acidità.

75. In the light of the foregoing, the answer to Question 3 should be that the general prohibition laid down in Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 on the use of health claims of the kind at issue in relation to alcoholic beverages such as wine is compatible with Article 6(1) TEU, read in conjunction with the freedom to choose an occupation and the freedom to conduct business as provided for respectively under Articles 15(1) and 16 of the Charter.

75. Alla luce di quanto precede, propongo di rispondere alla terza questione che il divieto generale di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 dell’uso di indicazioni sulla salute, come quelle oggetto della presente causa, per le bevande alcoliche quali il vino è compatibile con l’articolo 6, paragrafo 1, TUE, in combinato disposto con la libertà professionale e la libertà d’impresa sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta.

V – Conclusion

V – Conclusione

76. For the reasons given above, I propose that the questions referred by the Bundesverwaltungsgericht should be answered as follows:

76. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Bundesverwaltungsgericht nei termini seguenti:

– the concept of ‘health claim’ under Article 2(2)(5) of Regulation (EC) No 1924/2006 of the European Parliament and of the Council of 20 December 2006 on nutrition and health claims made on foods, as amended by Commission Regulation (EU) No 116/2010 of 9 February 2010, is to be interpreted as also covering claims which imply a temporary beneficial effect on the physical condition, such as an effect limited to the time needed to consume and digest the food, including claims which imply that, owing to the reduced content of a substance, the adverse effects of a given food on physical well-being are more limited than is usually the case with food of that kind;

– La nozione di «indicazione sulla salute» di cui all’articolo 2, paragrafo 2, punto 5) del regolamento (CE) n. 1924/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari, come modificato dal regolamento (UE) n. 116/2010 della Commissione, del 9 febbraio 2010, dev’essere interpretata nel senso che ricomprende le indicazioni che sottintendono un effetto benefico temporaneo sullo stato fisico, quale un effetto limitato al periodo necessario per l’assunzione e la digestione di un alimento, ivi comprese le indicazioni che sottintendono che, grazie al ridotto contenuto di una sostanza, le conseguenze negative di un determinato alimento sul benessere fisico sono più limitate di quanto sia solitamente il caso per gli alimenti di tal genere;

– the general prohibition laid down in Article 4(3) of Regulation No 1924/2006 on the use of health claims of the kind at issue in relation to alcoholic beverages such as wine is compatible with Article 6(1) TEU, read in conjunction with the freedom to choose an occupation and the freedom to conduct business as provided for respectively under Articles 15(1) and 16 of the Charter.

– il divieto generale di cui all’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento n. 1924/2006 dell’uso delle indicazioni sulla salute, come quelle oggetto della presente causa, per le bevande alcoliche quali il vino è compatibile con l’articolo 6, paragrafo 1, TUE, in combinato disposto con la libertà professionale e la libertà d’impresa sancite rispettivamente dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 16 della Carta.

(1) .

(1) .

(2)  – OJ 2006 L 404, p. 9.

(2) – GU L 404, pag. 9.

(3)  – OJ 2010 L 37, p. 16.

(3) – GU L 37, pag. 16.

(4)  – As regards in the latter sense, see the broad definition of health given by the World Health Organisation (WHO) – which covers, in addition, social well-being – as: ‘a state of complete physical, mental, and social well-being and not merely the absence of disease or infirmity’.

(4)  – Per quanto riguarda il secondo senso, v. l’ampia definizione di salute data dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), che copre, inoltre, il benessere sociale, come «stato di completo benessere fisico, mentale e sociale e non la semplice assenza di malattie o infermità».

(5) – See, to that effect, in particular, recitals 10, 14, 16 and 17 to Regulation No 1924/2006 and Articles 5 and 6 thereof.

(5) – V., a tal proposito, in particolare, i considerando 10, 14, 16 e 17, nonché gli articoli 5 e 6 del regolamento n. 1924/2006.

(6)  – See Joined Cases C‑184/02 and C‑223/02 Spain and Finland v Parliament and Council [2004] ECR I‑7789, paragraph 51; see also the explanations relating to the Charter on Articles 15 and 16.

(6)  – V. sentenza del 9 settembre 2004, Spagna e Finlandia/Parlamento e Consiglio (C‑184/02 e C‑223/02, Racc. pag. I‑7789, punto 51); v., altresì, le spiegazioni relative agli articoli 15 e 16 della Carta.

(7)  – See Spain and Finland v Parliament and Council , cited in footnote 6, and Joined Cases C‑143/88 and C‑92/89 Zuckerfabrik Süderdithmarschen and Zuckerfabrik Soest [1991] ECR I‑415, paragraphs 72 to 77.

(7)  – V. sentenza Spagna e Finlandia/Parlamento e Consiglio, citata alla nota 6, e sentenza del 21 febbraio 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG e Zuckerfabrik Soest GmbH (C‑143/88 e C‑92/89, Racc. pag. I‑415, punti 72‑77).

(8)  – See, specifically in respect of the labelling of wines, Case 234/85 Keller [1986] ECR 2897, paragraph 9.

(8)  – V., in particolare sull’etichettatura dei vini, sentenza dell’8 ottobre 1986, Keller (234/85, Racc. pag. 2897, punto 9).

(9)  – See Joined Cases C‑20/00 and C‑64/00 Booker Aquaculture and Hydro Seafood [2003] ECR I‑7411, paragraph 68; Joined Cases C‑37/02 and C‑38/02 Di Lenardo and Dilexport [2004] ECR I‑6911, paragraph 82; and Case C‑22/94 The Irish Farmers Association and Others [1997] ECR I‑1809, paragraph 27.

(9)  – V. sentenze del 10 luglio 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, (C‑20/00 e C‑64/00, Racc. pag. I‑7411, punto 68); del 15 luglio 2004, Di Lenardo e Dilexport (C‑37/02 e C‑38/02, Racc. pag. I‑6911, punto 82), e del 15 aprile 1997, The Irish Farmers Association e a. (C‑22/94, Racc. pag. I‑1809, punto 27).

(10)  – See, to that effect, Case C‑429/02 Bacardi France [2004] ECR I‑6613, paragraph 37, and Case C‑405/98 Gourmet International Products [2001] ECR I‑1795, paragraph 27.

(10)  – V., in tal senso, sentenze del 13 luglio 2004, Bacardi France (C‑429/02, Racc. pag. I‑6613, punto 37), e dell’8 marzo 2001, Gourmet International Products (C‑405/98, Racc. pag: I‑1795, punto 27).

(11)  – Cf. Keller , cited in footnote 8, paragraph 9.

(11) – V. sentenza Keller, citata alla nota 8, punto 9.

(12)  – See Joined Cases C-570/07 and C-571/07 Blanco Pérez and Chao Gómez [2010] ECR I-4629, paragraph 90, and Case C-183/95 Affish [1997] ECR I-4315, paragraphs 42 and 43.

(12)  – V. sentenze del 1° giugno 2010, Pérez e Gómez (C-570/07 e C-571/07, Racc. pag. I-4629, punto 90), e del 17 luglio 1997, Affish (C-183/95, Racc. pag. I‑4315, punti 42 e 43).