Towards an EU Criminal Policy: Ensuring the effective implementation of EU policies through criminal law

Vers une politique de l'UE en matière pénale: assurer une mise en œuvre efficace des politiques de l’UE au moyen du droit pénal

This Communication aims to present a framework for the further development of an EU Criminal Policy under the Lisbon Treaty. The EU now has an explicit legal basis for the adoption of criminal law directives to ensure the effective implementation of EU policies which have been subject to harmonisation measures. An EU Criminal Policy should have as overall goal to foster citizens' confidence in the fact that they live in a Europe of freedom, security and justice, that EU law protecting their interests is fully implemented and enforced and that at the same time the EU will act in full respect of subsidiarity and proportionality and other basic Treaty principles.

La présente communication vise à présenter un cadre pour le développement futur d'une politique pénale de l'UE. Le traité de Lisbonne confère désormais à l'UE une base juridique explicite pour adopter des directives en matière de droit pénal, afin d'assurer une mise en œuvre efficace de ses politiques ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation. Une politique pénale de l'UE devrait avoir pour objectif général de renforcer la confiance des citoyens dans le fait qu'ils vivent dans une Europe de liberté, de sécurité et de justice, que le droit de l'UE protégeant leurs intérêts est pleinement appliqué et respecté, et en même temps que l'Union agit dans le plein respect de la subsidiarité et de la proportionnalité comme des autres principes fondamentaux du traité.

A concern for EU citizens

Un sujet de préoccupation pour les citoyens de l'Union

EU citizens consider crime an important problem facing the Union. When asked to identify the issues on which the European institutions should focus action in the coming years to strengthen the European Union, citizens rank the fight against crime in the top four of areas of action.[1] The EU has been taking measures in the area of criminal law for more than a decade in order to better fight crime that has become increasingly international and ever more sophisticated. These measures have achieved some degree of approximation of definitions and sanction levels for certain particularly serious offences, such as terrorism, trafficking in human beings, drug trafficking, and fraud affecting the EU financial interests.[2] For lack of an explicit legal basis in this respect prior to the Lisbon Treaty[3], only very few measures have been taken for the purpose of strenghtening the enforcement of EU policies.[4] This Communication will focus on this aspect of EU criminal law.

Les citoyens de l'Union considèrent la criminalité comme un problème important de l'UE. Lorsqu'on leur demande de citer les domaines dans lesquels les institutions européennes devraient concentrer leur action dans les années à venir pour renforcer l'Union européenne, les citoyens classent la lutte contre la criminalité parmi les quatre domaines prioritaires[1]. Depuis plus d'une décennie, l'UE a pris des mesures dans le domaine du droit pénal afin de lutter plus efficacement contre une criminalité dont l’internationalisation et la complexité vont croissant. Ces mesures ont permis de rapprocher les définitions et les niveaux de sanction pour certaines infractions particulièrement graves telles que le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue et la fraude affectant les intérêts financiers de l'UE[2]. Faute de base juridique explicite à cet égard avant le traité de Lisbonne[3], seul un très petit nombre de mesures ont pu être prises pour renforcer l'application effective des politiques de l'UE[4]. La présente communication portera essentiellement sur cet aspect du droit pénal de l'UE.

The added value of EU criminal law

Valeur ajoutée d'un droit pénal de l’UE

Certainly, criminal law is a sensitive policy field where differences amongst the national systems remain substantial, for example regarding sanction types and levels as well as the classification of certain conduct as an administrative or criminal offence. However, the EU can tackle gaps and shortcomings wherever EU action adds value. In view of the cross-border dimension of many crimes, the adoption of EU criminal law measures can help ensuring that criminals can neither hide behind borders nor abuse differences between national legal systems for criminal purposes.

Le droit pénal constitue certainement un champ d’action politique sensible dans lequel les différences entre systèmes nationaux restent importantes, par exemple concernant les types et niveaux de sanctions de même que le classement de certains comportements comme infractions administratives ou pénales. Cependant, l'UE peut combler des lacunes ou des défaillances dans tous les domaines où son action représente une valeur ajoutée. Compte tenu de la «dimension transfrontière de nombreuses infractions, l'adoption de mesures de droit pénal au niveau de l'UE pourrait permettre d'empêcher les auteurs d'infraction de se cacher derrière les frontières ou d'exploiter les différences entre les systèmes juridiques nationaux à des fins criminelles.

Strengthening mutual trust

Renforcer la confiance mutuelle

Common minimum rules in certain crime areas are also essential to enhance the mutual trust between Member States and the national judiciaries. This high level of trust is indispensable for smooth cooperation among the judiciary in different Member States. The principle of mutual recognition of judicial measures, which is the cornerstone of judicial cooperation in criminal matters[5], can only work effectively on this basis.

Des règles minimales communes quant à certaines formes de criminalité sont également essentielles pour renforcer la confiance mutuelle entre les États membres et les autorités judiciaires nationales. Ce niveau de confiance élevé est indispensable à une coopération harmonieuse entre les autorités judiciaires des différents États membres. Le principe de reconnaissance mutuelle des mesures judiciaires, clef de voûte de la coopération judiciaire en matière pénale[5], ne peut en effet fonctionner efficacement que sur cette base.

Ensuring effective enforcement

Assurer une mise en œuvre efficace

Criminal law can play an important role to ensure the implementation of European Union policies. These policies depend on effective implementation by Member States. The Union alone cannot make sure that its rules, ranging from environmental protection and conservation of fisheries resources to road safety, financial services regulation, data protection and the protection of the financial interests of the EU, have the desired effect for the citizen.

Le droit pénal peut jouer un rôle important dans l’application des politiques de l'Union européenne. Ces politiques dépendent d'une mise en œuvre efficace par les États membres. Seule, l'Union ne peut pas s'assurer que ses règles, qui s’étendent de la protection de l'environnement et de la conservation des ressources halieutiques à la sécurité routière, la réglementation des services financiers, la protection des données ou encore la protection des intérêts financiers de l’UE, ont bien les effets souhaités pour les citoyens.

Member States are obliged to ensure that Union policies are implemented and can usually decide themselves on the means of enforcement. In this respect, controls and inspections play a crucial role. In cases where the enforcement choices in the Member States do not yield the desired result and levels of enforcement remain uneven, the Union itself may set common rules on how to ensure implementation, including, if necessary, the requirement for criminal sanctions for breaches of EU law.

Les États membres sont tenus de faire en sorte que les politiques de l'Union soient mises en œuvre. Ils peuvent généralement décider eux-mêmes des moyens pour y parvenir. À cet égard, les contrôles et les vérifications jouent un rôle essentiel. Lorsque les choix des États membres ne produisent pas les effets souhaités et que la mise en œuvre reste inégale, l'Union peut fixer elle-même des règles communes visant à assurer cette mise en œuvre, y compris, au besoin, en faisant appel à des sanctions pénales pour infraction au droit de l'UE.

Coherence and consistency

Cohérence et homogénéité

While EU criminal law measures can play an important role as a complement to the national criminal law systems, it is clear that criminal law reflects the basic values, customs and choices of any given society. The Lisbon Treaty accepts this diversity.[6] For this reason, it is particularly important to ensure that EU legislation on criminal law, in order to have a real added value, is consistent and coherent.[7]

Si les mesures de droit pénal de l’UE ont un rôle important à jouer en complément des systèmes nationaux de droit pénal, il est clair que le droit pénal reflète les valeurs fondamentales, les coutumes et les choix d’une société donnée. Le traité de Lisbonne accepte cette diversité[6]. C'est la raison pour laquelle il importe particulièrement que la législation de l’UE en matière pénale soit cohérente et homogène, afin d'apporter une véritable valeur ajoutée[7].

A new legal framework

Un nouveau cadre juridique

The legal framework under the Lisbon Treaty provides fresh opportunities to develop EU criminal law legislation. The legal framework notably allows the EU institutions and Member

Le cadre juridique mis en place par le traité de Lisbonne offre de nouvelles possibilités pour le développement de la législation de l'UE en matière pénale. Ce cadre juridique permet notamment aux institutions et aux États membres de l’UE de travailler de concert, sur une base claire, afin de mettre en place un droit pénal de l’UE cohérent et homogène qui, dans le même temps, assure une protection effective des droits des personnes soupçonnées ou accusées ainsi que des victimes tout en favorisant une justice de qualité. Avant le traité de Lisbonne, le cadre juridique applicable à la plus grande partie de la législation en matière pénale[8] souffrait d’un certain nombre de défauts, dont, principalement, la nécessité d'une approbation à l'unanimité par les États membres, la consultation du Parlement européen uniquement et l'absence de possibilité de recours en manquement devant la Cour de justice pour assurer une mise en œuvre correcte par les États membres.

States to work together on a clear basis towards a coherent and consistent EU criminal law which at the same time effectively protects the rights of suspected and accused persons and victims and promotes the quality of justice. Prior to the Lisbon Treaty, the legal framework applicable to most criminal law legislation[8] had a number of shortcomings. These included mainly the requirement for unanimous approval of all Member States, consultation only of the European Parliament and the absence of the possibility of infringement proceedings before the European Court of Justice to ensure the correct implementation by Member States.

Le nouveau dispositif juridique confère un rôle important au Parlement européen, à travers la procédure de codécision, tandis que la Cour de justice de l'Union européenne peut désormais exercer un véritable contrôle juridictionnel. Le Conseil peut adopter une proposition si une majorité qualifiée d'États membres y est favorable. En outre, le traité de Lisbonne renforce considérablement le rôle des parlements nationaux. Ils peuvent donner leur point de vue sur les projets d'acte législatif et ont une part importante dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Dans le domaine du droit pénal, ce rôle des parlements nationaux est plus important que dans le cadre des autres politiques de l'UE[9].

The new legal set-up gives a strong role to the European Parliament through the co-decision process and full judicial control to the European Court of Justice. The Council can adopt a proposal if a qualified majority of Member States supports it. In addition, the Lisbon Treaty strengthens the role of national parliaments substantially. They can give their views on draft legislation and have an important voice in monitoring the respect of the principle of subsidiarity. In the field of criminal law, this role of national parliaments is stronger than in the context of other EU policies.[9]

Les mesures de droit pénal comprennent des règles astreignantes qui peuvent se traduire par une privation de liberté. C'est la raison pour laquelle la charte des droits fondamentaux, que le traité de Lisbonne a rendue juridiquement contraignante[10], fixe des limites importantes à toute action de l'UE dans ce domaine. La charte, en quelque sorte la boussole de toutes les politiques de l'UE, édicte un petit nombre de règles contraignantes qui protègent les citoyens.    

Criminal law measures comprise intrusive rules, which can result in deprivation of liberty. This is why the Charter of Fundamental Rights – made legally binding by the Lisbon Treaty[10] – provides important limits for EU action in this field. The Charter, being the compass of all EU policies, provides for a binding core of rules that protects citizens.

Lorsqu’ils légifèrent en matière de droit pénal matériel ou de procédure pénale, les États membres peuvent actionner le «frein de secours s'ils estiment que la législation proposée touche à des aspects fondamentaux de leur système de justice pénale: dans ce cas, le Conseil européen se saisit de la proposition.

When legislating on substantive criminal law or criminal procedure, Member States can pull the so-called “emergency brake”, if they consider that proposed legislation touches upon fundamental aspects of their national criminal justice system: in this case the proposal is referred to the European Council.

Le Danemark ne participe pas aux mesures récemment adoptées en matière de droit pénal matériel, tandis que le Royaume-Uni et l'Irlande ne participent à l'adoption et à l'application d'instruments spécifiques qu'après avoir pris une décision en ce sens («opt in)[11].

Denmark is not participating in newly adopted measures on substantive criminal law, while the United Kingdom and Ireland only participate in the adoption and application of specific instruments after a decision to "opt in".[11]

Raisons pour lesquelles l'UE devrait intervenir – valeur ajoutée d'une législation de l’UE dans le domaine pénal

Why the EU should act – the added value of EU criminal law legislation

Le traité de Lisbonne donne compétence à l'Union européenne tant en matière de procédure pénale que de droit pénal matériel. S'il n'appartient pas à l'Union de remplacer les codes pénaux nationaux, une législation de l'UE en matière pénale peut toutefois, dans les limites de sa compétence, apporter une valeur ajoutée importante aux systèmes de droit pénal nationaux existants.

The Lisbon Treaty grants the EU competence both in the field of criminal procedure and substantive criminal law. While it is not the role of the EU to replace national criminal codes, EU criminal law legislation can, however, add, within the limits of EU competence, important value to the existing national criminal law systems.

· Le droit pénal de l’UE encourage les citoyens à faire usage de leur liberté de circuler ou d'acheter des biens et services auprès de fournisseurs d'autres États membres, en permettant de lutter plus efficacement contre la criminalité et grâce à l’adoption de normes minimales relatives aux droits procéduraux dans les procédures pénales et aux droits des victimes d'infractions pénales.

· EU criminal law fosters the confidence of citizens in using their right to free movement and to buy goods or services from providers from other Member States through a more effective fight against crime and the adoption of minimum standards for procedural rights in criminal proceedings as well as for victims of crime.

· Aujourd'hui, de nombreuses infractions graves, notamment à la législation harmonisée de l'UE, revêtent une dimension transfrontière. Les auteurs d'infractions pénales peuvent donc – et sont de fait incités à le faire – choisir l'État membre au régime de sanctions le plus clément pour certains types d'infractions, à moins qu'un certain rapprochement des droits nationaux ne permette d'éviter l'existence de «zones d'impunité.

· Today, many serious crimes, including violations of harmonised EU legislation, occur across borders. There is thus an incentive and possibility for criminals to choose the Member State with the most lenient sanctioning system in certain crime areas unless a degree of approximation of the national laws prevents the existence of such "safe havens".

· L’existence de règles communes renforce la confiance mutuelle entre les autorités judiciaires et les services répressifs des États membres. La reconnaissance mutuelle des mesures judiciaires s’en trouve facilitée, les autorités nationales trouvant plus confortable de reconnaître des décisions prises dans un autre État membre si les définitions des infractions pénales concernées sont compatibles et si les niveaux de sanctions ont été un minimum rapprochés. Des règles communes facilitent également la coopération lorsque sont prises des mesures spéciales d'investigation dans les affaires transfrontalières.

· Common rules strengthen mutual trust among the judiciaries and law enforcement authorities of the Member States. This facilitates the mutual recognition of judicial measures as national authorities feel more comfortable recognising decisions taken in another Member State if the definitions of the underlying criminal offences are compatible and there is a minimum approximation of sanction level. Common rules also facilitate cooperation with regard to the use of special investigative measures in cross-border cases.

· Le droit pénal de l’UE aide à prévenir et à sanctionner les infractions graves au droit de l'Union dans des domaines d'action importants, tels que la protection de l'environnement ou la lutte contre le travail illégal.

· EU criminal law helps to prevent and sanction serious offences against EU law in important policy areas, such as the protection of the environment or illegal employment.

1. Portée du droit pénal de l’UE

1. Scope for EU criminal law

En vertu de l’article 83 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), l'UE peut adopter des directives établissant des règles minimales en matière de droit pénal pour différentes infractions.

The EU can adopt under Article 83 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) directives with minimum rules on EU criminal law for different crimes.

Tout d'abord, des mesures peuvent être adoptées, en vertu de l'article 83, paragraphe 1, du TFUE, en ce qui concerne une liste de dix infractions précises (les «eurocrimes), à savoir le terrorisme, la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic illicite de drogues, le trafic illicite d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et la criminalité organisée[12]. Il s'agit d'infractions qui, par définition et en raison de leur particulière gravité et de leur dimension transfrontière, doivent être appréhendées au niveau de l'UE, ainsi que le prévoit le traité lui‑même. La plupart de ces domaines de criminalité sont déjà couverts par la législation antérieure au traité de Lisbonne, qui a été actualisée ou est en train de l’être. Tout ajout à la liste des «eurocrimes ne peut se faire que par décision unanime du Conseil, avec l'accord du Parlement européen.

First of all, measures can be adopted under Article 83(1) TFEU concerning a list of explicitly listed ten offences (the so-called “Euro crimes”) which refers to terrorism, trafficking in human beings, sexual exploitation of women and children, illicit drug traficking, illicit arms trafficking, money laundering, corruption, counterfeiting of means of payment, computer crime and organised crime.[12] These are crimes that merit, by definition, an EU approach due to their particularly serious nature and their cross-border dimension, according to the Treaty itself. Most of the crime areas are already covered by pre-Lisbon legislation, which has been or is in the process of being updated. Additional “Euro crimes” can only be defined by the Council acting unanimously, with the consent of the European Parliament.

En outre, l'article 83, paragraphe 2, du TFUE permet au Parlement européen et au Conseil, sur proposition de la Commission, d'établir «des règles minimales relatives à la définition des infractions pénales et des sanctions lorsque le rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des États membres en matière pénale s'avère indispensable pour assurer la mise en œuvre efficace d'une politique de l'Union dans un domaine ayant fait l'objet de mesures d'harmonisation. Cette disposition ne cite pas d'infractions précises, mais subordonne l'adoption de mesures de droit pénal au niveau de l'UE au respect de certains critères juridiques. C'est donc notamment à l'égard de l'article 83, paragraphe 2, du TFUE, qui justifie particulièrement une politique de l'UE en matière pénale, que la présente communication vise à donner des orientations spécifiques. Mais surtout, c'est dans ce domaine que les institutions de l'UE doivent décider de recourir ou non au droit pénal (plutôt qu'à d'autres mesures, telles que des sanctions administratives) pour faire appliquer la législation et qu'elles doivent déterminer les politiques de l'UE qui nécessitent un recours au droit pénal, à titre d'instrument complémentaire, pour être effectivement mises en œuvre.

Secondly, Article 83(2) TFEU allows the European Parliament and the Council, on a proposal from the Commission, to establish "minimum rules with regard to the definition of criminal offences and sanctions if the approximation of criminal laws and regulations of the Member States proves essential to ensure the effective implementation of a Union policy in an area which has been subject to a harmonisation measure". This clause does not list specific crimes, but makes the fulfillment of certain legal criteria a precondition for the adoption of criminal law measures at EU level. It is therefore notably in respect of Article 83(2) TFEU where an EU criminal policy is particularly warranted; and where this Communication intends to provide specific guidance. Most importantly, it is in this field where the EU institutions need to make policy choices whether to use or not to use criminal law (instead of other measures, such as administrative sanctions) as an enforcement tool; and to determine which EU policies require the use of criminal law as an additional enforcement tool.

Exemple: Les règles de l'UE applicables aux marchés financiers constituent un exemple de domaine dans lequel le droit pénal pourrait être ainsi utilisé à titre d'instrument complémentaire pour garantir une mise en œuvre effective. Or, ainsi que la crise financière l'a montré, ces règles ne sont pas toujours respectées et appliquées comme elles le devraient, ce qui peut gravement porter atteinte à la confiance placée dans le secteur financier. Une plus grande convergence des régimes juridiques des États membres, y compris en matière pénale, pourrait contribuer à prévenir le risque de dysfonctionnement des marchés financiers et favoriser l’établissement de conditions de concurrence équitables dans le marché intérieur[13].

Example: The EU's rules on financial market behaviour are a case in point where criminal law could be a useful additional tool to ensure effective enforcement. As the financial crisis has shown, financial market rules are not always respected and applied sufficiently. This can seriously undermine confidence in the financial sector. Greater convergence between legal regimes in the Member States, including in criminal law, can help to prevent the risk of improper functioning of financial markets and assist the development of a level playing field within the internal market.[13]

Enfin, l'article 325, paragraphe 4, du traité prévoit la possibilité de prendre des mesures dans les domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union et de la lutte contre cette fraude, domaines déjà partiellement couverts par une législation antérieure au traité de Lisbonne[14]. C'est là un aspect particulièrement important pour les contribuables de l'UE, qui financent le budget de l’Union et qui s’attendent légitimement à ce que des mesures efficaces soient prises contre toute activité frauduleuse affectant les fonds publics de l'UE, notamment dans le contexte des fonds agricoles et régionaux ou des aides au développement[15].

Apart from that, Article 325 (4) of the Treaty provides for the specific possibility to take measures in the field of the prevention of and fight against fraud affecting the financial interests of the Union, a field where some pre-Lisbon legislation already exists.[14] It is an area of great importance for EU taxpayers, who are funding the EU budget and who legitimately expect effective measures against illegal activities targeting EU public money, e.g. in the context of the EU's agricultural and regional funds or development aid.[15]

2. Par quels principes le droit pénal de l’UE doit-il être guidé?

2. Which principles should guide EU criminal law legislation?

Comme en droit national, la législation de l'UE en matière pénale doit être examinée attentivement. Le droit pénal, qu'il soit national ou européen, consiste en règles aux répercussions réelles pour les citoyens. Pour cette raison, et parce que le droit pénal doit rester un dispositif de dernier recours, toute nouvelle législation requiert le respect de principes juridiques fondamentaux.

As in national law, EU criminal law legislation must be carefully considered. Criminal law, whether national or European, consists of rules with a significant impact on individuals. For this reason, and because criminal law must always remain a measure of last resort, new legislation requires the respect of fundamental legal principles.

2.1. Principes généraux à respecter

2.1. General principles to respect

Il convient d'accorder une attention particulière au principe général de subsidiarité en ce qui concerne le droit pénal. En d'autres termes, l'UE ne peut légiférer que si l'objectif poursuivi ne peut être atteint plus efficacement par des mesures prises au niveau national ou régional et local, mais qu'il peut l'être mieux au contraire au niveau de l'Union, en raison de l’échelle ou des effets de la mesure envisagée.

The general subsidiarity requirement for EU legislation must be given special attention with regard to criminal law. This means that the EU can only legislate if the goal cannot be reached more effectively by measures at national or regional and local level but rather due to the scale or effects of the proposed measure can be better achieved at Union level.

En outre, quel que soit le domaine concerné, toutes les politiques de l'Union doivent respecter les droits fondamentaux garantis par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Les mesures de droit pénal sont susceptibles d’affecter les droits fondamentaux. Elles empiètent immanquablement sur les droits individuels, qu'il s'agisse de ceux du suspect, de la victime ou des témoins. Enfin, parce qu’elles peuvent entraîner une privation de liberté, elles exigent une attention particulière de la part du législateur.

In addition, fundamental rights, as guaranteed in the EU Charter of Fundamental Rights and in the European Convention on the Protection on Human Rights and Fundamental Freedoms, must be respected in any policy field of the Union. Criminal law measures are fundamental rights-sensitive. They unavoidably interfere with individual rights, be it those of the suspect, of the victim or of witnesses. Ultimately, they can result in deprivation of liberty and therefore require particular attention by the legislator.

2.2. Une approche en deux étapes pour la législation en matière de droit pénal

2.2. A two-step approach in criminal law legislation

Pour toute décision concernant des mesures de droit pénal destinées à assurer une mise en œuvre efficace de politiques de l'UE faisant l'objet de mesures d'harmonisation, le législateur de l’UE devrait procéder en deux étapes.

The EU legislator should follow two steps when taking the decision on criminal law measures aimed at ensuring the effective implementation of EU policies which are the subject of hamonising measures.

2.2.1. Étape n° 1: décider si des mesures de droit pénal doivent véritablement être adoptées

2.2.1. Step 1: The decision on whether to adopt criminal law measures at all

· Nécessité et proportionnalité: le droit pénal, un outil de dernier recours («ultima ratio)

· Necessity and Proportionality – Criminal law as a means of last resort ("ultima ratio")

Les enquêtes et sanctions pénales ont d'importantes répercussions sur les droits des citoyens et notamment un effet stigmatisant. Le droit pénal doit donc demeurer une mesure de dernier recours. C’est ce que traduit le principe général de proportionnalité (tel que défini dans le traité sur l'Union européenne[16] et, en ce qui concerne les sanctions pénales, dans la charte des droits fondamentaux de l'UE[17]). En ce qui concerne les mesures de droit pénal soutenant la mise en œuvre des politiques de l’UE[18], le traité fixe explicitement pour condition que lesdites mesures soient «indispensables pour atteindre l'objectif de mise en œuvre efficace de la politique en question.

Criminal investigations and sanctions may have a significant impact on citizens' rights and include a stigmatising effect. Therefore, criminal law must always remain a measure of last resort. This is reflected in the general principle of proportionality (as embodied in the Treaty on European Union[16] and, specifically for criminal penalties, in the EU Charter of Fundamental Rights[17]). For criminal law measures supporting the enforcement of EU policies,[18] the Treaty explicitly requires a test of whether criminal law measures are "essential" to achieve the goal of an effective policy implementation.

Par conséquent, le législateur doit examiner si des mesures autres que de droit pénal, comme par exemple des régimes de sanctions de nature administrative ou civile, pourraient permettre une mise en œuvre satisfaisante de la politique en question et si le droit pénal permettrait de régler les problèmes plus efficacement. Dans les analyses d'impact précédant toute proposition législative, cela nécessitera une analyse approfondie comportant, par exemple et en fonction des politiques considérées, une évaluation des régimes de sanctions des États membres, de leur capacité à atteindre les résultats escomptés et des difficultés rencontrées par les autorités nationales pour mettre en œuvre le droit de l'UE sur le terrain.

Therefore, the legislator needs to analyse whether measures other than criminal law measures, e.g. sanction regimes of administrative or civil nature, could not sufficiently ensure the policy implementation and whether criminal law could address the problems more effectively. This will require a thorough analysis in the Impact Assessments preceding any legislative proposal, including for instance and depending on the specificities of the policy area concerned, an assessment of whether Member States’ sanction regimes achieve the desired result and difficulties faced by national authorities implementing EU law on the ground.

2.2.2. Étape n° 2: décider du type de mesures de droit pénal à adopter - principes directeurs

2.2.2. Step 2: Principles guiding the decision on what kind of criminal law measures to adopt

À supposer que l'étape n° 1 ait permis de démontrer que des dispositions de droit pénal étaient nécessaires, la question suivante est de savoir quelles mesures concrètes il convient de prendre.

Should Step 1 demonstrate the need for criminal law, the next question is which concrete measures to take.

· Règles minimales

· Minimum rules

En vertu de l'article 83 du traité, la législation de l’UE relative à la définition des infractions et des sanctions pénales se limite à des «règles minimales. Cette limitation exclut toute harmonisation complète. Dans le même temps, le principe de sécurité juridique exige une définition claire pour qualifier un comportement de pénalement répréhensible.

EU legislation regarding the definition of criminal offences and sanctions is limited to "minimum rules" under Article 83 of the Treaty. This limitation rules out a full harmonisation. At the same time, the principle of legal certainty requires that the conduct to be considered criminal must be defined clearly.

Cependant, une directive de l'UE portant sur le droit pénal n'a pas le moindre effet direct sur le citoyen, car elle doit d'abord être transposée en droit national. Aussi, les conditions pour parvenir à la sécurité juridique ne sont pas les mêmes que pour les législations nationales en matière pénale. L’essentiel est que le législateur national sache clairement quels résultats il doit atteindre en mettant en œuvre la législation de l’UE.

However, an EU directive on criminal law does not have any direct effect on a citizen; it will have to be implemented in national law first. Therefore, the requirements for legal certainty are not the same as for national criminal law legislation. The key is the clarity for the national legislator about the results to be achieved in implementing EU legislation.

Pour ce qui est des sanctions, les «règles minimales peuvent consister à exiger un certain type de sanction (par exemple: amendes, peines d'emprisonnement, exclusion), un certain niveau de sanction ou encore à imposer une définition applicable dans toute l'UE de ce qui doit être considéré comme circonstance aggravante ou atténuante. Dans tous les cas, l'instrument de l’UE peut seulement établir quelles sanctions doivent «au moins être mises à la disposition du juge dans chaque État membre.

Regarding sanctions, "minimum rules" can be requirements of certain sanction types (e.g. fines, imprisonment, disqualification), levels or the EU-wide definition of what are to be considered aggravating or mitigating circumstances. In each case, the EU instrument may only set out which sanctions have to be made "at least" available to the judges in each Member State.

· Nécessité et proportionnalité

· Necessity and proportionality

Le critère de «nécessité exposé plus haut s'applique également à la décision concernant les mesures de droit pénal à inclure dans un instrument législatif donné. Plus les règles envisagées détaillent le type et le niveau de sanction à exiger des États membres, plus ce critère devient important. L'exigence explicite de la charte des droits fondamentaux[19] selon laquelle «l'intensité des peines ne doit pas être disproportionnée par rapport à l'infraction est applicable.

The condition of "necessity" set out above also applies on the level of deciding which criminal law measures to include in a particular legislative instrument. The "necessity test" becomes the more important the more detailed the envisaged rules are with regard to the type and level of sanctions to be required from Member States. The explicit requirement of the Charter of Fundamental Rights[19] that "the severity of the penalty must not be disproportionate to the criminal offence" applies.

· Disposer d'éléments de fait clairs

· Clear factual evidence

Afin d'établir la nécessité de règles minimales en matière de droit pénal, les institutions de l'UE doivent pouvoir s'appuyer sur des éléments de fait prouvant clairement la nature ou les effets transfrontières de l'infraction considérée ainsi qu'une divergence des systèmes juridiques nationaux susceptible de compromettre la mise en œuvre effective d'une politique de l'UE faisant l'objet d'une harmonisation. C'est pourquoi l'UE a besoin d'obtenir des données statistiques des autorités nationales afin d'être en mesure d'apprécier la situation de fait. Dans le cadre de son action de suivi, la Commission élaborera des projets de collecte de données statistiques et d'éléments de preuve supplémentaires pour traiter les domaines couverts par l'article 325, paragraphe 4, et l'article 83, paragraphe 2.

To establish the necessity for minimum rules on criminal law, the EU institutions need to be able to rely on clear factual evidence about the nature or effects of the crime in question and about a diverging legal situation in all Member States which could jeopardise the effective enforcement of an EU policy subject to harmonisation. This is why the EU needs to have at its disposal statistical data from the national authorities that allow it to assess the factual situation. As part of its follow up action, the Commission will develop plans to collect further statistical data and evidence to deal with the areas covered by Article 325 (4) and Article 83 (2).

· Adapter les sanctions aux infractions

· Tailoring the sanctions to the crime

L'élaboration d'une législation de l'UE dans le domaine du droit pénal, notamment pour renforcer l'efficacité de la mise en œuvre des politiques de l'UE, exige aussi de prendre dûment en considération, par exemple, les points suivants:

The development of criminal law legislation, notably to underpin the effectiveness of EU policies requires also careful consideration of, for example, the following issues:

– la question de savoir s'il y a lieu d'inclure dans la législation de l'UE des types de sanctions autres que les peines d’emprisonnement et les amendes pour assurer un niveau maximum d’efficacité, de proportionnalité et de dissuasion, et si des dispositions nouvelles telles que les mesures de confiscation sont nécessaires; et

– whether to include types of sanctions other than imprisonment and fines to ensure a maximum level of effectiveness, proportionality and dissuasiveness, as well as the need for additional measures, such as confiscation; and

– la question du régime de responsabilité à appliquer aux personnes morales (responsabilité pénale ou civile), en particulier dans les domaines où ces dernières entrent pour une large part dans les infractions.

– whether to impose criminal or non-criminal liability on legal persons, in particular with regard to crime areas where legal entities play a particularly important role as perpetrators.

Quel pourrait être le contenu de règles minimales de l'UE en matière de droit pénal?

What is the possible content of EU minimum rules on criminal law?

La définition des infractions, c'est-à-dire la description des comportements considérés comme pénalement répréhensibles, recouvre toujours le comportement du principal responsable mais également, dans la plupart des cas, les comportements secondaires comme l'instigation, la complicité et l'incitation. Dans certains cas, la tentative d'infraction est également couverte.

The definition of the offences, i.e. the description of conduct considered to be criminal, always covers the conduct of the main perpetrator but also in most cases ancillary conduct such as instigating, aiding and abetting. In some cases, the attempt to commit the offence is also covered.

Les définitions contenues dans les instruments de droit pénal de l’UE comprennent toujours le comportement délibéré, mais aussi, dans certains cas, la négligence grave. Certains instruments définissent en outre ce qui doit être considéré comme circonstance «aggravante ou «atténuante pour déterminer la sanction dans une situation donnée.

All EU criminal law instruments include in the definition intentional conduct, but in some cases also seriously negligent conduct. Some instruments further define what should be considered as "aggravating" or "mitigating" circumstances for the determination of the sanction in a particular case.

D’une façon générale, la législation de l’UE recouvre les infractions commises tant par des personnes physiques que par des personnes morales telles qu'entreprises ou associations. Ce dernier point a son importance dans de nombreux domaines comme, par exemple, les responsabilités en cas de déversements d'hydrocarbures. Cependant, dans la législation existante, le choix a toujours été laissé aux États membres du type de responsabilité pesant sur les personnes morales, le concept de responsabilité pénale des personnes morales n'existant pas dans tous les ordres juridiques nationaux. En outre, la législation peut couvrir les questions de compétence juridictionnelle ainsi que d'autres aspects considérés comme faisant partie de la définition en tant qu’éléments nécessaires à l’application effective de la disposition légale.

Generally, EU legislation covers offences committed by natural persons as well as by legal persons such as companies or associations. The latter can be important in many areas, e.g. concerning responsibility for oil spills. However, in existing legislation, Member States have always been left with the choice concerning the type of liability of legal persons for the commission of criminal offences, as the concept of criminal liability of legal persons does not exist in all national legal orders.

En ce qui concerne les sanctions, le droit pénal de l’UE peut exiger que les États membres prennent des sanctions pénales efficaces, proportionnées et dissuasives à l’égard d’un comportement donné. L'efficacité suppose que la sanction convienne pour atteindre l'objectif souhaité, à savoir le respect des règles; la proportionnalité suppose que la sanction soit en rapport avec la gravité du comportement ainsi qu'avec ses effets et qu'elle n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour réaliser l'objectif; et la dissuasion suppose que les sanctions constituent un moyen adéquat pour décourager toute personne de commettre l’infraction en question.

Furthermore, EU legislation can cover rules on jurisdiction, as well as other aspects that are considered part of the definition as necessary elements for the effective application of the legal provision.

Il arrive que le droit pénal de l’UE fixe plus précisément les types et/ou niveaux de sanction à appliquer. Des dispositions en matière de confiscation peuvent également être incluses. Un rapprochement des législations dans l'ensemble de l'UE n'a pas pour objectif premier d'accroître les niveaux de sanction applicables dans chaque État membre, mais plutôt de réduire les écarts entre les systèmes nationaux et de faire en sorte que l’exigence de sanctions «efficaces, proportionnées et dissuasives soit effectivement remplie dans tous les États membres.

Regarding sanctions, EU criminal law can require Member States to take effective, proportionate and dissuasive criminal sanctions for a specific conduct. Effectiveness requires that the sanction is suitable to achieve the desired goal, i.e. observance of the rules; proportionality requires that the sanction must be commensurate with the gravity of the conduct and its effects and must not exceed what is necessary to achieve the aim; and dissuasiveness requires that the sanctions constitute an adequate deterrent for potential future perpetrators.

3. Quels sont les domaines d’action de l'UE dans lesquels un droit pénal de l’UE pourrait s'avérer nécessaire?

Sometimes, EU criminal law determines more specifically, which types and/or levels of sanctions are to be made applicable. Provisions concerning confiscation can also be included. It is not the primary goal of an EU-wide approximation to increase the respective sanction levels applicable in the Member States but rather to reduce the degree of variation between the national systems and to ensure that the requirements of "effective, proportionate and dissuasive" sanctions are indeed met in all Member States.

Les mesures de droit pénal peuvent être considérées comme un élément permettant d'assurer l'application effective des politiques de l'UE, telles que reconnues par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Les politiques de l'UE couvrent une grande variété de sujets pour lesquels des règles communes ont été élaborées au cours des dernières décennies, pour le bien-être des citoyens. Ces domaines vont de l'union douanière et des règles de marché intérieur à la protection de l'environnement.

3. which are the EU policy areas where EU criminal law might be needed?

Dans l'ensemble de ces domaines, les États membres sont tenus de faire en sorte que toute infraction au droit de l'Union soit sanctionnée par des moyens efficaces, proportionnés et dissuasifs. En général, les États membres peuvent choisir la nature de la sanction, qui ne doit pas nécessairement être pénale mais peut également être administrative.

Criminal law measures can be considered as an element to ensure the effective enforcement of EU policies, as recognized by the Treaty on the Functioning of the European Union. EU policies cover a broad variety of subjects, where common rules have been developed over the last decades for the well-being of citizens. These policy areas range from the customs union and internal market rules to the protection of the environment.

Lorsque la marge d'appréciation laissée aux États membres pour mettre en œuvre le droit de l'Union n'a pas pour effet l'application efficace souhaitée, il peut s'avérer nécessaire d'édicter des règles minimales au niveau de l'UE quant aux sanctions que les États membres doivent prévoir dans leur droit national. Il peut notamment être envisagé de rapprocher les niveaux de sanction si, à l'analyse de la législation en vigueur en matière de sanctions administratives ou pénales, il apparaît des différences significatives entre les États membres et si ces différences ont pour effet que les règles de l’UE sont appliquées de façon incohérente.

In all these policy areas, Member States are obliged to ensure that breaches of EU law are to be sanctioned with effective, proportionate and dissuasive penalties. Member States can in general choose the nature of the sanction which does not have to be criminal but could also be administrative.

Si une action de l'UE se justifie, le législateur doit décider si des sanctions pénales sont nécessaires ou si des sanctions administratives communes sont suffisantes. Cette décision dépendra d'une analyse au cas par cas des problèmes d'application rencontrés dans un domaine donné, en suivant les principes directeurs énoncés plus haut.

Where the discretion of Member States in implementing EU law does not lead to the desired effective enforcement, it may be necessary to regulate, by means of minumum rules, at EU level which sanctions Member States have to foresee in their national legislation. Approximating sanction levels will in particular be a consideration if an analysis of the current sanction legislation of administrative or criminal nature reveals significant differences amongst the Member States and if those differences lead to an inconsistent application of EU rules.

Il existe un certain nombre de domaines d’action ayant été harmonisés et pour lesquels il a été établi que des mesures de droit pénal au niveau de l'UE étaient nécessaires. Il s'agit notamment de mesures pour lutter contre des pratiques gravement préjudiciables et des profits illégaux dans certains secteurs économiques, afin de protéger les activités des entreprises légitimes et de préserver les intérêts du contribuable:

If EU action is required, the EU legislator needs to decide whether criminal sanctions are necessary or whether common administrative sanctions are sufficient. This will depend on a case-by-case assessment of the specific enforcement problems in a policy area along the guiding principles set out above.

· le secteur financier, par exemple en ce qui concerne les manipulations de marché ou les opérations d'initiés[20];

There are a number of policy areas which have been harmonised and where it has been established that criminal law measures at EU level are required. This concerns notably measures to fight serious damaging practices and illegal profits in some economic sectors in order to protect activities of legitimate businesses and safeguard the interest of taxpayers:

· la lutte contre la fraude affectant les intérêts financiers de l'Union européenne, pour faire en sorte que l'argent du contribuable bénéficie d'une protection équivalente dans toute l'Union. Dans une communication récente, la Commission a présenté un ensemble de moyens à envisager pour renforcer cette protection[21], parmi lesquels une procédure pénale, des définitions communes des infractions et des règles de compétence juridictionnelle;

· the financial sector, e.g. concerning market manipulation or insider trading;[20]

· la protection de l'euro contre le faux monnayage au moyen du droit pénal afin de renforcer la confiance des citoyens dans la sécurité des moyens de paiement.

· the fight against fraud affecting the financial interests of the European Union, to ensure that taxpayers’ money is protected to an equivalent degree across the Union. In a recent Communication, the Commission set out a range of tools that should be considered to strengthen this protection,[21] including criminal procedure, common definitions of offences and rules on jurisdiction.

La Commission continuera de réfléchir à la façon dont le droit pénal pourrait contribuer au redressement économique en aidant à combattre l’économie souterraine et la criminalité financière.

· the protection of the euro against counterfeiting through criminal law in order to strengthen the public's trust in the security of means of payment.

Dans d'autres domaines d’action harmonisés, il conviendrait d'explorer plus avant le rôle que le droit pénal pourrait jouer en tant qu’outil indispensable à une application effective de la législation. À titre d'exemples, on peut citer:

The Commission will further reflect on ways how criminal law could contribute to the economic recovery by helping tackle the illegal economy and financial criminality.

· le transport routier, notamment en ce qui concerne les infractions graves aux règles de l’UE applicables aux professionnels du transport, qu'il s'agisse de règles sociales, techniques, de sécurité ou de marché[22];

In other harmonised policy areas, the potential role of criminal law as a necessary tool to ensure effective enforcement could also be explored further. Indicative examples could be:

· la protection des données, pour les cas d'infraction grave aux règles de l’UE en vigueur[23];

· road transport, concerning, e.g., serious infringements of EU social, technical, safety and market rules for professional transports;[22]

· les règles douanières relatives au rapprochement des infractions douanières et sanctions correspondantes[24];

· data protection, for cases of serious breaches of existing EU rules;[23]

· la protection de l'environnement, si la législation en matière pénale dans ce domaine[25] doit être encore renforcée à l'avenir pour prévenir et sanctionner les dommages écologiques;

· customs rules concerning the approximation of customs offences and penalties;[24]

· la politique de la pêche, domaine dans lequel l'UE a engagé une campagne de «tolérance zéro contre la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

· environmental protection, if the existing criminal law legislation in this area[25] requires further strengthening in the future in order to prevent and sanction environmental damage;

· les politiques relatives au marché intérieur visant à lutter contre des pratiques illégales graves telles que la contrefaçon et la corruption ou les conflits d'intérêts non déclarés dans le contexte de la passation de marchés publics.

· fisheries policy, where the EU has adopted a "zero tolerance" campaign against illegal, unreported and unregulated fishing;

Il s'agit là de domaines concernant lesquels il conviendra d'examiner plus en profondeur dans quelle mesure, et sur quels points précis, le fait de disposer de règles minimales pour définir les infractions pénales et les sanctions pourrait s'avérer essentiel à la mise en œuvre effective de la législation de l’UE.

· internal market policies to fight serious illegal practices such as counterfeiting and corruption or undeclared conflict of interests in the context of public procurement.

Cette analyse devrait prendre les points suivants en considération:

These are areas which will require further assessment whether and in which areas minimum rules on the definition of criminal offences and sanctions may prove to be essential in order to ensure the effective implementation of EU legislation.

Il importe de tenir compte de la gravité et de la nature de l'infraction. Pour certains actes illicites considérés comme particulièrement graves, une sanction administrative pourrait ne pas constituer une réponse suffisamment forte. Dans le même ordre d'idées, le recours à des sanctions de droit pénal pourrait être privilégié lorsqu'il s’agit de marquer sa vive désapprobation à des fins dissuasives. L'inscription de condamnations au casier judiciaire peut avoir un effet particulièrement dissuasif. Dans le même temps, les procédures pénales offrent souvent une meilleure protection des droits de l’accusé, qui reflète aussi la gravité du chef d'accusation; l'efficacité du régime de sanctions, ainsi que la mesure dans laquelle les sanctions existantes ne permettent pas d'atteindre le degré d'exécution souhaité et les raisons de cet état de fait. Il convient de choisir le type de sanctions considéré comme le plus approprié pour atteindre l'objectif global d'efficacité, de proportionnalité et de dissuasion. Une sanction administrative peut souvent être prononcée et exécutée sans délai, ce qui peut permettre d'éviter des procédures longues et exigeant beaucoup de ressources. Aussi, il peut être préférable d'avoir recours à des sanctions administratives dans les domaines où, par exemple, les infractions sont particulièrement graves ou très nombreuses, ainsi que dans ceux où les sanctions et procédures administratives sont plus adaptées et plus efficaces pour toute autre raison (par exemple, évaluations économiques complexes). Dans de nombreux cas, la législation administrative offre également un éventail plus large de sanctions possibles, allant de l’amende à l'exclusion du bénéfice de prestations publiques en passant par la suspension de licence, qui peuvent être adaptées à la situation particulière. Les sanctions administratives peuvent donc souvent s'avérer suffisantes, voire plus efficaces que des sanctions pénales.

This analysis should take into account the following considerations:

4. Conclusion

The seriousness and character of the breach of law must be taken into account. For certain unlawful acts considered particularly grave, an administrative sanction may not be a sufficiently strong response. On the same line, criminal law sanctions may be chosen when it is considered important to stress strong disapproval in order to ensure deterrence. The entering of convictions in criminal records can have a particular deterrent character. At the same time, criminal proceedings provide often for stronger protection of the rights of the accused, reflecting the seriousness of the charge. The efficiency of the sanction system must be considered, as well as the extent to which and the reasons why existing sanctions do not achieve the desired enforcement level. The type of sanction that is considered to be the most appropriate to reach the global objective of being effective, proportionate and dissuasive should be chosen. An administrative sanction can often be decided and executed without delay, and lengthy and resource demanding procedures can thereby be avoided. Administrative sanctions may for this reason be considered in areas where, for example the offence is not particularly severe or occurs in large numbers as well as in areas where administrative sanctions and procedures are suitable and effective for other reasons (e.g. complex economic assessments). In many cases, administrative law also provides for a broader range of possible sanctions, from fines and suspension of licenses to exclusion from entitlement to public benefits, which can be tailored to the specific situation. In many cases, administrative sanctions may therefore be sufficient or even more effective than criminal sanctions.

Bien que le nouveau cadre juridique introduit par le traité de Lisbonne ne change rien, fondamentalement, au champ d’application possible du droit pénal de l’UE, il accroît considérablement la possibilité d’avancer dans l'élaboration d'une politique pénale de l'Union cohérente, fondée à la fois sur la volonté d'appliquer efficacement le droit et de protéger pleinement les droits fondamentaux. En exposant la manière dont l’UE devrait utiliser le droit pénal pour assurer une application efficace de ses politiques, la présente communication constitue une première étape dans les efforts que déploie la Commission pour mettre en place une politique pénale de l'Union plus cohérente et plus homogène. Cette politique doit se concentrer sur les besoins des citoyens de l'Union et les exigences de l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice, tout en respectant dûment la subsidiarité et le fait que le droit pénal doit demeurer une solution de dernier recours.

4. Conclusion

En étroite coopération avec le Parlement et le Conseil, la Commission élaborera, à cette fin, des libellés types destinés à guider le législateur européen lors de l’élaboration de dispositions de droit pénal établissant des règles minimales en matière d’infractions et de sanctions. Ceux‑ci devraient contribuer à assurer la cohérence des dispositions, à accroître la sécurité juridique et à faciliter la mise en œuvre du droit de l’UE. La Commission constituera également un groupe d’experts chargé de l'aider à recueillir des éléments de fait et à entamer de nouvelles discussions sur des points juridiques importants, en vue d’assurer une transposition efficace de la législation de l’UE dans les systèmes nationaux de droit pénal des États membres. Il s’agira par exemple:

Even though the new legal framework introduced by the Lisbon Treaty does not fundamentally alter the possible scope of EU criminal law, it considerably enhances the possibility to progress with the development of a coherent EU Criminal Policy which is based on considerations both of effective enforcement and a solid protection of fundamental rights. This communication represents a first step in the Commission's efforts to put in place a coherent and consistent EU Criminal Policy by setting out how the EU should use criminal law to ensure the effective implementation of EU policies. It needs to be designed focusing on the needs of EU citizens and the requirements of an EU area of freedom, security and justice, while fully respecting subsidiarity and the last-resort-character of criminal law.

-           du rapport entre les régimes de sanctions pénales et civiles; et

For this purpose, the Commission will draft, in close cooperation with Parliament and Council, sample language. This should guide the EU legislator whenever drafting criminal law provisions setting minimum rules on offences and sanctions. This would contribute to ensure consistency, increase legal certainty and facilitate implementation of EU law. The Commission will also set up an expert group to assist the Commission in gathering factual evidence and in launching further discussions about important legal issues with a view to ensuring an efficient implementation of EU legislation into the national criminal law systems of Member States. This includes for example:

-           de l’interprétation de notions de droit pénal apparaissant souvent dans la législation de l’UE, telles que les notions de «sanctions efficaces, proportionnées et dissuasives», de «cas d'importance mineure» ou de «complicité et incitation».

-           the relationship between criminal and non-criminal sanction systems; and

C’est donc en se fondant sur une évaluation approfondie des mesures de droit pénal de l’UE existantes et une consultation continue des États membres et d’experts indépendants que la Commission poursuivra, dans les années à venir, l’élaboration de la politique pénale de l’UE.

-           the interpretation of criminal law notions regularly used in EU legislation, such as the notion of "effective, proportionate and dissuasive sanctions", "minor cases" or "aiding and abetting".

Notre vision d’une politique pénale de l'UE cohérente et homogène d’ici 2020:

Based on a thorough evaluation of existing EU criminal law measures and continuous consultation of Member States and independent experts, the Commission will continue to develop the EU criminal policy over the coming years.

Le droit pénal de l’UE pourrait devenir un instrument important permettant de mieux lutter contre la criminalité, en réponse aux préoccupations exprimées par les citoyens, et d’assurer une mise en œuvre efficace des politiques de l’UE.

Our vision for a coherent and consistent EU Criminal Policy by 2020:

Dans les domaines d'action de l'UE où l'application de la législation s’avère parfois déficiente, la Commission examinera si de nouvelles mesures de droit pénal sont nécessaires, en se fondant sur une évaluation des pratiques en la matière et en respectant pleinement les principes fondamentaux inscrits dans le traité tels que la subsidiarité et la proportionnalité. Il s’agit notamment de la protection du fonctionnement des marchés financiers, de la protection des intérêts financiers de l’UE, de la protection de l’euro contre le faux monnayage, des infractions graves aux règles applicables au transport routier, des infractions graves aux règles en matière de protection des données, des infractions douanières, de la protection de l'environnement, de la politique de la pêche et des politiques relatives au marché intérieur destinées à lutter contre les pratiques illégales telles que la contrefaçon et la corruption ou les conflits d’intérêts non déclarés dans le contexte de la passation de marchés publics.

- EU criminal law can be an important tool to better fight crime as a response to the concerns of citizens and to ensure the effective implementation of EU policies. .

Il importe qu’une communauté de vues se dégage quant aux principes qui sous-tendent la législation de l’UE en matière pénale, tels que:

- In fields of EU policy where there is an identified enforcement deficit, the Commission will assess the need for new criminal law measures based on an evaluation of the enforcement practice and in full respect of fundamental Treaty principles such as subsidiarity and proportionality. This concerns notably the protection of the functioning of the financial markets, the protection of the financial interests of the EU, the protection of the euro against counterfeiting, serious infringements of road transport rules, serious breaches of data protection rules, customs offences, environmental protection, fisheries policy and internal market policies to fight illegal practices such as counterfeiting and corruption or undeclared conflict of interests in the context of public procurement.

- l'interprétation des notions juridiques de base utilisées dans le droit pénal de l’UE; et

- There should be a common understanding on the guiding principles underlying EU criminal law legislation, such as the interpretation of basic legal concepts used in EU criminal law; and how criminal law sanctions can provide most added value at EU level.

- les moyens d’optimiser la valeur ajoutée des sanctions de droit pénal au niveau de l'UE.

- Criminal law measures should be firmly grounded in strong EU-wide standards for procedural rights and victims' rights in line with the EU Charter of Fundamental Rights.

Il conviendra enfin que les mesures de droit pénal s'appuient fermement sur des normes strictes de l’UE en matière de droits procéduraux et de droits des victimes, conformément à la charte des droits fondamentaux de l’UE.

[1]               See Eurobarometer 75, Spring 2011. The top four areas where EU action should focus are: economic and monetary policy, immigration policy, health policy and the fight against crime.

[1]               Voir l'Eurobaromètre 75, printemps 2011. Les quatre domaines dans lesquels l'UE devrait concentrer son action sont: la politique économique et monétaire, l'immigration, la santé et la lutte contre la criminalité.

[2]               Framework Decision on combating terrorism (2002/475/JHA), OJ L 164/3 of 22.6.2002; Framework Decision laying down minimum provisions on the constituent elements of criminal acts and penalties in the field of illicit drug trafficking (2004/757/JHA) of 11.11.2004; Directive on preventing and combating trafficking in human beings and protecting its victims and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA OJ L 101/1 of 15.4.2011; Convention on the protection of the European Communities' financial interests, OJ L 316/49 of 27.11.1995.

[2]               Décision‑cadre relative à la lutte contre le terrorisme (2002/475/JAI), JO L 164 du 22.6.2002, p. 3; décision‑cadre du 11 novembre 2004 concernant l'établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue (2004/757/JAI); directive concernant la prévention de la traite des êtres humains et la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes et remplaçant la décision-cadre 2002/629/JAI, JO L 101 du 15.4.2011, p. 1; convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, JO L 316 du 27.11.1995, p. 49.

[3]               See, however, judgments of the European Court of Justice in Cases C-176/03 and C-440/05.

[3]               Voir, toutefois, les arrêts de la Cour de justice de l'Union européenne dans les affaires C-176/03 et C‑440/05.

[4]               Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law, OJ L 328/28 of 6.12.2008; Directive 2009/123/EC amending Directive 2005/35/EC on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringements, OJ L 280/52 of 27.10.2009; and Directive 2009/52 providing for minimum standards on sanctions and measures against employers of illegally staying third-country nationals, OJ L 168/24 of 30.6.2009; Council Framework Decision of 29 May 2000 on increasing protection by criminal penalties and other sanctions against counterfeiting in connection with the introduction of the euro, OJ L 140/1 of 14.6.2000.

[4]               Directive 2008/99/CE relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, JO L 328 du 6.12.2008, p. 28; directive 2009/123/CE modifiant la directive 2005/35/CE relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions en cas d’infractions, JO L 280 du 27.10.2009, p. 52; directive 2009/52 prévoyant des normes minimales concernant les sanctions et les mesures à l’encontre des employeurs de ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, JO L 168 du 30.6.2009, p. 24; décision-cadre du Conseil du 29 mai 2000 visant à renforcer par des sanctions pénales et autres la protection contre le faux monnayage en vue de la mise en circulation de l'euro, JO L 140 du 14.6.2000, p. 1.

[5]               See Article 82 (1) TFEU.

[5]               Voir article 82, paragraphe 1, du TFUE.

[6]               See Article 67 (1) TFEU: "The Union should constitute an area of freedom, security and justice with respect for fundamental rights and the different legal systems and traditions of the Member States".

[6]               Voir article 67, paragraphe 1, du TFUE: «L'Union constitue un espace de liberté, de sécurité et de justice dans le respect des droits fondamentaux et des différents systèmes et traditions juridiques des États membres».

[7]               On the need for more coherence in the development of EU criminal law, see, as an example, the Manifesto on the EU Criminal Policy of 2009 (http://www.crimpol.eu), drafted by an academic group of 14 criminal law professors from ten Member States of the European Union.

[7]               Au sujet du besoin de cohérence dans l'élaboration du droit pénal de l'UE, voir, par exemple, le «Manifeste pour une politique criminelle européenne» de 2009 (http://www.crimpol.eu), rédigé par un groupe de quatorze professeurs de droit pénal issus de dix États membres de l'Union européenne.

[8]               Under the former EC Treaty while the usual instrument for criminal law legislation were Framework Decisions under the so-called "third pillar", some directives with criminal law measures have already been adopted: in order to ensure the enforcement of rules concerning the protection of the environment, against ship-source pollution and illegal employment (Directives 2008/99, 2009/123 and 2009/52), based on the jurisprudence of the Court of Justice (C-176/03). Approximation of sanction types and levels was only possible in Framework Decisions (C-440/5).

[8]               Dans le cadre de l'ancien traité CE, alors que l'instrument généralement utilisé pour la législation en matière pénale était la décision‑cadre puisqu'il s'agissait du «troisième pilier», certaines directives contenant des mesures de droit pénal ont déjà été adoptées, afin d'assurer l'application de règles de protection de l'environnement, de lutte contre la pollution causée par les navires et de lutte contre le travail illégal (directives 2008/99, 2009/123 et 2009/52), en se fondant sur la jurisprudence de la Cour de justice (C-176/03). Le rapprochement des types et niveaux de sanctions n'a été possible que dans des décisions‑cadres (C-440/5).

[9]               See Protocol No. 1 on "the role of national parliaments in the European Union" and No. 2 on "the application of the principles of subsidiarity and proportionality", in particular Article 7 (2).

[9]               Voir protocole n° 1 «sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne» et protocole n° 2 «sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité», notamment l'article 7, paragraphe2.

[10]             See Communication from the Commission on a Strategy for the effective implementation of the Charter of Fundamental Rights by the European Union – COM (2010) 573 of 19.10. 2010.

[10]             Voir la communication de la Commission intitulée «Stratégie pour la mise en œuvre effective de la Charte des droits fondamentaux par l'Union européenne» - COM(2010) 573 final du 19.10.2010.

[11]             See Protocols No. 21 and 22.

[11]             Voir les protocoles n° 21 et n° 22.

[12]             See the Framework Decisions and Directive cited above, in footnote 3. Several of those Framework Decisions will be reassessed in the light of the Lisbon Treaty in the coming years, including Framework Decision 2000/383, as amended by Framework Decision 2001/888, in 2012.

[12]             Voir les décisions‑cadres et la directive citées à la note de bas de page n° 3 ci‑dessus. Plusieurs de ces décisions‑cadres seront réévaluées au regard du traité de Lisbonne dans les années à venir, y compris la décision‑cadre 2000/383, telle que modifiée par la décision‑cadre 2001/888, en 2012.

[13]             See 'Communication on reinforcing sanctioning regimes in the financial sector', COM (2010) 716 of 8.12. 2010.

[13]             Voir la communication intitulée «Renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers», COM(2010) 716 du 8.12.2010.

[14]             See Convention of 1995 on the protection of financial interests of the EU and its protocols, and Council Regulation (EC, Euratom) No 2988/95 of 18.12.1995 on the protection of the European Communities' financial interests concerning administrative sanctions, OJ L 312/1 of 23.12.1995.

[14]             Voir la convention de 1995 relative à la protection des intérêts financiers de l’UE et ses protocoles, ainsi que le règlement (CE, Euratom) n° 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes portant sur des sanctions administratives, JO L 312 du 23.12.1995, p. 1.

[15]             See 'Communication on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations – An integrated policy to safeguard taxpayers' money', COM (2011) 293, of 26.5. 2011.

[15]             Voir la «communication sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives - Une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables», COM(2011) 293 du 26.5.2011.

[16]             Article 5 (4) TEU.

[16]             Article 5, paragraphe 4, du TUE.

[17]             Article 49 (3) of the EU Charter of Fundamental Rights.

[17]             Article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’UE.

[18]             Article 83 (2) TFEU.

[18]             Article 83, paragraphe 2, du TFUE.

[19]             Article 49 of the EU Charter of Fundamental Rights.

[19]             Article 49 de la charte des droits fondamentaux de l’UE.

[20]             See 'Communication on reinforcing sanctioning regimes in the financial sector', COM (2010) 716 final of 8.12. 2010, p.14.

[20]             Voir la communication «Renforcer les régimes de sanctions dans le secteur des services financiers», COM(2010) 716 final du 8.12.2010, p.14.

[21]             See 'Communication on the protection of the financial interests of the European Union by criminal law and by administrative investigations – An integrated policy to safeguard taxpayers' money', COM (2011) 293, of 26.5.2011, p. 10.

[21]             Voir la communication «Sur la protection des intérêts financiers de l’Union européenne par le droit pénal et les enquêtes administratives – Une politique intégrée pour protéger l’argent des contribuables», COM (2011) 293 du 26.5.2011, p. 10.

[22]             Commission Staff Working Paper SEC (2011) 391 of 28.3.2011, accompanying the White Paper 'Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system', COM (2011) 144 of 28.3. 2011, paragraph 176.

[22]             Document de travail des services de la Commission SEC(2011) 391 du 28.3.2011, accompagnant le livre blanc «Feuille de route pour un espace européen unique des transports – Vers un système de transport compétitif et économe en ressources», COM (2011) 144 du 28.3.2011, point 176.

[23]             See the Communication 'A comprehensive approach on personal data protection in the European Union', COM (2010) 609 of 4.11. 2010, p. 9.

[23]             Voir la communication «Une approche globale de la protection des données à caractère personnel dans l'Union européenne», COM (2010) 609 du 4.11.2010, pp. 10-11.

[24]             See Communication 'Delivering an area of freedom, security and justice for Europe's citizens – Action Plan implementing the Stockholm Programme', COM (2010) 171 of 20.4.2010, p. 22.

[24]             Voir la communication intitulée «Mettre en place un espace de liberté, de sécurité et de justice au service des citoyens européens - Plan d'action mettant en œuvre le programme de Stockholm», COM(2010) 171 du 20.4.2010, p. 22.

[25]             See Directive 2008/99/EC on the protection of the environment through criminal law, OJ L 328/28 of 6.12.2008; and Directive 2009/123/EC on ship-source pollution and on the introduction of penalties for infringements, OJ L 280/52 of 27.10.2009.

[25]             Voir la directive 2008/99/CE relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, JO L 328/28 du 6.12.2008; et la directive 2009/123/CE relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions en cas d’infractions, JO L 280 du 27.10.2009, p. 52.