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Brussels, 19.10.2010

Bruxelles, le 19.10.2010

COM(2010) 700 final

COM(2010) 700 final

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, THE COMMITTEE OF THE REGIONS AND THE NATIONAL PARLIAMENTS

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET AUX PARLEMENTS NATIONAUX

Le réexamen du budget de l'UE

{SEC(2010) 7000 final}

The EU Budget Review

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN, AU COMITÉ DES RÉGIONS ET AUX PARLEMENTS NATIONAUX

{SEC(2010) 7000 final}

Le réexamen du budget de l'UE

COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE, THE COMMITTEE OF THE REGIONS AND THE NATIONAL PARLIAMENTS

La décision d'entreprendre un réexamen complet couvrant l'ensemble des dépenses et des ressources de l'UE date de 2006[1]. Depuis, le climat économique a radicalement changé et la crise économique mondiale a placé les dépenses publiques au cœur du débat politique dans les pays européens. Des choix difficiles sont faits dans l'ensemble de l'Union européenne. Les priorités en matière de dépenses publiques sont remises en cause comme elles ne l'ont plus été depuis des décennies.

En même temps, ces dépenses ont joué un rôle crucial dans le processus de reprise. Les mesures de stimulation adoptées fin 2008 ont permis d'éviter les pires effets de la crise. Intelligemment ciblées, ces mesures ont visé des domaines dans lesquels les efforts consentis étaient susceptibles d'être payants pour l'avenir. Soutenant les politiques en faveur de la croissance et des infrastructures stratégiques, elles ont aussi eu pour objet d'éviter que des compétences et des actifs essentiels ne soient balayés par l'onde de choc.

Le présent réexamen intervient donc à un moment où les citoyens sont particulièrement attentifs aux priorités établies en matière de dépenses ainsi qu'à leur valeur ajoutée et à leur qualité. Il fait suite à un long processus de consultation et de réflexion[2] qui a permis l'expression d'idées prometteuses, le but étant de trouver les moyens de garantir une meilleure utilisation du budget en vue de la réalisation des objectifs de l'UE, de façonner ce dernier conformément aux politiques de l'UE et de favoriser la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020, de faire en sorte que le budget produise ses effets le plus efficacement possible et d'envisager sous un jour nouveau le meilleur moyen de fournir les ressources nécessaires au financement des politiques de l'UE.

The EU Budget Review

Les dépenses publiques sont un moyen au service d'une fin, et la croissance pour l'emploi, notre priorité essentielle, vise à augmenter le nombre de personnes au travail, à renforcer la compétitivité de nos entreprises et à construire un marché unique ouvert et moderne.

The decision to undertake a full, wide-ranging review of EU spending and resources was agreed in 2006 [1]. The economic climate has radically changed since the mandate was given; and the global economic crisis has put public spending at the heart of the political debate in European countries. Throughout the European Union, difficult choices are being made. Public spending priorities are being challenged in a way not seen for decades.

La Commission doit présenter ses propositions pour le prochain cadre financier pluriannuel avant le 1er juillet 2011. Le présent réexamen aborde certains des enjeux auxquels le budget de l'UE est confronté dans la perspective du prochain cadre financier et au-delà. Ces enjeux ont trait à la façon dont l'UE doit tenir compte à la fois de l'incidence de la crise économique et budgétaire et des défis à long terme que sont l'évolution démographique, le changement climatique et la pression exercée sur les ressources naturelles. L'autre question essentielle qui se pose n'est pas de savoir s'il faut dépenser plus ou moins, mais de trouver les moyens de dépenser plus intelligemment . Enfin, il nous faut présenter une vision globale de la réforme du budget, qui en couvre à la fois les dépenses et les recettes.

At the same time, public spending has played a key role in the process of recovery. The stimulus agreed at the end of 2008 prevented the worst of the crisis. Intelligent targeting meant that stimulus was directed at areas which could pay off for the future: at growth-enhancing policies, at strategic infrastructure, at preventing key skills and key assets from being wiped out by the shock.

L'Union européenne éprouvera de grandes difficultés pour définir la marche à suivre, mais elle en retirera aussi une grande satisfaction. Ce serait là un signal fort de sa capacité à mobiliser les instruments dont elle dispose pour produire un réel changement au bénéfice de ses citoyens.

This review therefore comes forward at a time when prioritisation, added value and a high quality of spending are uppermost in the minds of citizens. It follows a long process of consultation and reflection [2] which allowed promising ideas to be floated about how the budget can best be targeted to secure the EU's objectives, be policy-driven and promote the Europe 2020 strategy; about how the budget can deliver in the most effective way possible; and about how to take a fresh look at the best way of providing the resources necessary to fund EU policies.

1. Quelles leçons tirer du budget actuel?

Public spending is a means to an end and growth for jobs is our overarching priority, concentrating on getting more people in jobs, boosting our companies' competitiveness and building an open and modern single market.

Le traité de Lisbonne a introduit un nouvel environnement juridique pour le cadre financier pluriannuel. Il a confirmé non seulement la nécessité d'opter pour une approche à moyen terme des dépenses de l'UE, mais aussi le principe de l'autofinancement de l'UE, ce qui signifie que le processus de réexamen, tout en étant tourné vers l'avenir, s'appuie aussi largement sur l'expérience tirée de la période de financement actuelle.

The Commission must present its proposals for the next multiannual financial framework before 1 July 2011. This review sets out some of the issues facing the EU budget for the next framework and beyond. How the EU must take account of both the impact of the economic and fiscal crisis and long-term challenges like demographic change, the need to address climate change and pressure on natural resources. How the issue is not first and foremost about spending more or less, but about finding ways to spend more intelligently. How we need to present a holistic vision of budget reform, covering both the expenditure and the revenue side of the budget.

Jusqu'à présent, le budget de l'UE s'est révélé un outil efficace pour réaliser les ambitions de l'UE et mettre en œuvre ses politiques. Il a apporté une contribution réellement décisive lorsqu'il s'est agi de stimuler la croissance et l'emploi, d'encourager la recherche, de renforcer la compétitivité et les compétences et de se montrer solidaires à l'égard des populations qui en ont le plus besoin. Le budget a fourni un soutien particulier à des projets prioritaires, en contribuant notamment à donner l'impulsion devenue nécessaire du fait de la crise économique. Il a renforcé la sécurité de l'Union, apporté une aide à des centaines de millions de personnes parmi les plus démunies de la planète, accéléré le développement des pays voisins de l'Europe et soutenu les politiques de l'UE dans le monde entier.

Agreeing the way forward will be a major challenge for the European Union, but also a major prize. It would represent a powerful signal that the European Union is equal to the task of harnessing the tools at its disposal to make a real difference for its citizens.

Notre objectif doit être d'utiliser le budget aussi efficacement que possible pour réaliser les objectifs de l'UE. Parmi les principaux enseignements à tirer pour atteindre cet objectif figurent les éléments suivants:

1. What lessons from the Budget today?

- Depuis leur introduction en 1988, les cadres financiers pluriannuels de l'UE garantissent une discipline budgétaire stricte ainsi que la prévisibilité à moyen terme des dépenses de l'UE. Cette prévisibilité a été obtenue au prix d'une souplesse limitée. Ces dernières années, le cadre financier et ses programmes n'ont pas toujours permis de réagir aux impératifs politiques et à l'évolution de la situation. Lorsque l'UE décide d'apporter une aide supplémentaire aux pays en développement à la suite de l'envolée des prix des denrées alimentaires en 2008, de réagir à l'évolution des besoins de projets européens ambitieux tels que Galileo et ITER, qui se caractérisent par de longs délais de mise en œuvre et une évolution des coûts, de participer aux efforts de relance de l'économie en 2008-2009, ou de réagir à des crises à l'échelle internationale, comme ce fut le cas pour le tsunami, elle se heurte à la rigidité excessive du système actuel. Ce n'est qu'à grand-peine, en utilisant des marges imprévues dégagées dans d'autres parties du budget que ces différentes décisions ont pu être mises en œuvre. Même dans le cadre des programmes, les obstacles à la redéfinition des priorités n'ont pas permis d'accorder l'importance qui convient aux nouveaux problèmes tels que les urgences sanitaires, de réorienter les besoins en matière de formation au lendemain de la crise ou de tenir compte de l'évolution des relations de l'UE avec les économies émergentes. Cette incapacité du budget à «prévoir l'imprévisible» porte préjudice tant à l'efficacité de l'action de l'UE qu'à son image.

The Lisbon Treaty has introduced a new legal setting for the multiannual financial framework. It confirmed the need to provide a medium-term approach to EU spending, as well as the principle that the EU is financed by Own Resources. This means that the review process – while looking ahead – has also drawn heavily on the experience of the current financing period.

- La crise économique et ses effets sur le débat relatif à la gouvernance économique constituent un de ces autres événements imprévus de ces dernières années. Ils ont mis en évidence l'interdépendance des économies de l'UE et la nécessité de renforcer les règles communes. Tout d'abord, l'utilisation du budget comme garantie pour financer le mécanisme de stabilisation européen, bien que fortement limitée par le plafond des ressources propres, s'est révélée une façon inédite de recourir au budget pour soutenir une action urgente. Il a, par ailleurs, été suggéré d'utiliser les fonds de l'UE pour renforcer les mesures préventives et correctrices destinées à soutenir le pacte de stabilité et de croissance.

So far, the EU budget has proved itself as an effective tool to realise the EU's aspirations and implement its policies. The EU budget has made a real difference to the task of delivering more growth and jobs, boosting research, competitiveness and skills and ensuring that the Union offers particular support to those most in need of solidarity. It has given particular support to priority projects, including contributing to the stimulus needed in the wake of the economic crisis. It has reinforced the Union's security. It has brought help to hundreds of millions of the world's poorest, accelerated the development of Europe's neighbours and promoted EU policies worldwide.

- La nature du débat qui a précédé l'accord sur le dernier cadre financier a aussi eu des conséquences sur l'adéquation entre le budget et les objectifs fixés. La question des «soldes nets» ayant focalisé l'attention, les programmes ont été faussés de façon à maximaliser la possibilité d'attribuer les dépenses à l'avance en fonction des États membres. La priorité a été donnée à cette option plutôt qu'aux mesures destinées à améliorer les résultats, telles que le dialogue sur les politiques macroéconomiques et la constitution de réserves pour récompenser l'efficacité. Cela signifie également que la dimension européenne – à savoir les domaines dans lesquels l'UE est à même d'apporter la plus grande valeur ajoutée – n'a pas toujours été au centre des préoccupations. Le débat sur le «juste retour» a donc eu une incidence négative sur la qualité de la mise en œuvre et a eu pour effet de réduire la valeur ajoutée apportée par l'UE.

The goal must be to use the budget as effectively as possible to achieving the EU's objectives. Some of the key lessons to be learnt to further this objective include:

- La mise en place de nouveaux programmes prend du temps – en particulier lorsqu'ils se fondent sur une approche de partenariat visant à prendre en compte les priorités et les besoins locaux. Le délai entre l'obtention d'un accord sur les actes juridiques et le lancement d'une période de financement revêt une importance déterminante à cet égard. Au cours de la période qui a précédé 2007, l'accord sur le cadre financier n'étant intervenu que tardivement, ce délai utile s'en est trouvé considérablement réduit. Le lancement effectif des programmes a donc été retardé, et dans certains cas, les répercussions se sont fait sentir pendant toute la période d'exécution.

· Since their introduction in 1988, the EU's multiannual financial frameworks have ensured strict budgetary discipline and medium-term predictability of EU expenditure. This predictability has come at the price of limited flexibility. The past years have shown that the financial framework and its programmes have not always been able to respond to political imperatives and changing circumstances. EU decisions to bring extra help to developing countries when food prices soared in 2008, to respond to changing demands in major European projects such as Galileo and ITER due to their long lead times and evolving costs, to contribute to economic stimulus in 2008-2009, or indeed to react to global crises such as the tsunami have come up against the excessive inflexibility of he current system. They have only been accommodated with extreme difficulty, relying on unexpected margins in other parts of the budget. Even within programmes, the obstacles to re-prioritisation have made it harder to give the right priority to new issues like public health emergencies, to refocus training needs in the wake of the crisis or to reflect the Union's changing relationship with emerging economies. So the budget's inability to "expect the unexpected" brings both an operational and a reputational cost to the EU.

- Les retards pris dans le lancement des programmes, les complexités inhérentes au processus, la très grande décentralisation de la méthode d'exécution et l'incidence de la crise financière sur les budgets nationaux expliquent pourquoi les dépenses de cohésion ont tardé à être mises en œuvre. Une meilleure conception, une prise de décision plus rapide, des procédures rationalisées et harmonisées, une définition plus claire des priorités à tous les niveaux et une approche plus souple en matière de cofinancement ont été désignées comme autant de solutions possibles.

· Another of the unforeseen events of recent years has been the economic crisis and its effects on the debate on economic governance. This underlined the interdependence of the EU's economies and the need to strengthen common rules. In the first place, the use of the budget as collateral to support the European stabilisation mechanism showed an innovative use of the budget to support an urgent policy need, however tightly constrained by the ceiling of own resources. In addition, it was suggested that the receipt of EU funds could be used to reinforce both preventative and corrective measures to support the Stability and Growth Pact.

- Il arrive que l'effet des dépenses de l'UE soit limité par les règles régissant les programmes. Si les contrôles mis en place ont permis une amélioration constante de la gestion financière, les incohérences entre les programmes et la lourdeur des charges administratives se sont révélées des obstacles à l'efficacité. D'une manière générale, les contrôles exercés ont permis d'évaluer les programmes sur la base des ressources qu'ils mobilisaient plutôt que sur leur performance, limitant ainsi les incitations à obtenir des résultats effectifs.

· The nature of the debate leading up to agreement on the last financial framework also had consequences for the ability of the budget to deliver. The concentration on the issue of "net balances" meant that programmes were skewed to maximise the ability to put a "national flag" on spending in advance. This was given priority over measures designed to improve performance, such as macro policy dialogue and holding back reserves to reward effectiveness. It also meant that the European dimension – where the EU can bring the highest added value – was not always the primary consideration. The "juste retour" debate therefore had a negative impact on the quality of delivery and reduced the EU added value.

- C'est dans le cadre financier existant que les premières mesures ont été prises pour expérimenter une nouvelle approche de l'incidence que peut avoir le budget de l'UE. S'il est possible de mobiliser des ressources financières provenant d'autres sources publiques et privées grâce au budget de l'UE, un même financement permettra de réaliser plus efficacement les objectifs des politiques de l'UE. Cette approche s'est révélée fructueuse dans des cas tels que le mécanisme de financement avec partage des risques, qui a stimulé les investissements des entreprises dans les activités de recherche à haut risque. Il se peut donc que la prédominance de l'approche fondée sur les subventions ait limité les effets potentiels du budget.

· Putting new programmes in place takes time – particularly when they are based on a partnership approach to factor in local needs and priorities. The time available between agreement on the legal texts and the start of a financing period is crucial to make this work well. In the run-up to 2007, the late agreement on the financing package squeezed this critical period. The result was that the real start of programmes was delayed, and in some cases this has had a knock-on throughout the period.

2. Principes à observer pour le budget de l'UE

· The delays in launching the programmes, enshrined complexities in the process, a very decentralised approach and the impact of the financial crisis on national public budgets led to a slow uptake of cohesion spending. A better design, faster decision making, streamlined and harmonised procedures, a clearer definition of priorities at all levels and more flexible approach to co-financing have all been identified as potential remedies.

Le budget de l'UE devant reposer sur une série de principes fondamentaux, c'est à l'aune de ces principes que les différentes options doivent être évaluées. Ils devraient, en outre, permettre aux citoyens européens d'avoir une vision plus claire de la finalité du budget de l'UE et de la façon dont les choix fondamentaux sont opérés.

· The impact of EU spending can be hampered by the rules governing the programmes concerned. Whilst controls have helped to ensure a steady improvement in sound financial management, inconsistencies between programmes and high administrative burdens have both proved obstacles to effectiveness. Controls have also had a tendency to assess programmes on the basis of inputs rather than performance, reducing the incentives for effective results.

2.1. Mise en œuvre des priorités d'action fondamentales

· The existing financial framework has taken the first steps in pioneering a new approach to the impact the EU budget can have. If the EU budget can leverage investment from other public and private sources, the same funding can achieve the EU's policy goals more effectively. This approach has been successful in cases like the Risk Sharing Finance Facility, which has kick-started business investment in higher-risk research. So the domination of the grants approach may have limited the budget's potential impact.

Le budget de l'UE est un instrument essentiel pour l'élaboration et la mise en œuvre des politiques de l'Union au bénéfice des citoyens et des acteurs économiques et sociaux. S'il n'est pas le seul dont celle-ci dispose – bon nombre de ses objectifs pouvant être atteints par la voie législative ou grâce à la coordination des politiques – le budget constitue toutefois un élément fondamental de la panoplie d'instruments qu'elle utilise.

2. Principles for the EU Budget

Parmi les politiques qui nécessitent l'engagement de dépenses publiques substantielles, l'importance relative des dépenses devrait refléter les priorités d'action fondamentales de l'UE. Le budget devrait également correspondre aux nouvelles orientations définies par le traité de Lisbonne et l'importance accordée à des domaines particuliers tels que, par exemple, l'énergie et le climat, le rayonnement extérieur de l'UE, ainsi que la justice et les affaires intérieures.

The EU budget must be grounded in a series of core principles. These are the tests against which options should be assessed. Through these principles, European citizens should be able to have a better view of what the EU budget is for, and how the key choices have been made.

Il doit surtout être conçu comme l'une des clefs de voûte de la stratégie Europe 2020 pour une croissance intelligente, durable et inclusive. La crise économique et financière laisse dans son sillage un contexte de faible croissance. Remédier efficacement aux conséquences de la crise et augmenter la croissance potentielle en cette période d'assainissement budgétaire ne peut se faire au seul niveau national, mais nécessite une intervention commune au niveau de l'UE. Le budget de l'UE doit appuyer le processus visant à rétablir la capacité de croissance de l'Union en affectant les ressources aux domaines dans lesquels elles sont susceptibles de produire les résultats les plus rapides, les plus importants et les plus solides.

2.1. Delivering key policy priorities

2.2. Valeur ajoutée de l'UE

The EU budget is a key instrument for shaping and delivering EU policies for citizens and economic and social actors. It is not the only tool at the EU's disposal: many of the EU's objectives can be reached through law or policy coordination. But it is an essential part of the EU's toolbox.

Si la valeur ajoutée d'un projet politique ne peut être ramenée à un simple bilan comptable, pour qu'une dépense au niveau de l'UE soit justifiée, elle doit répondre à un autre critère essentiel: toute dépense engagée au niveau de l'UE doit se révéler plus profitable aux citoyens que si elle avait été engagée au niveau national. La dimension européenne peut maximiser l'utilisation rationnelle des finances des États membres et contribuer à réduire le niveau total des dépenses en regroupant les ressources et les services communs en vue de réaliser des économies d'échelle. En conséquence, le budget de l'UE devrait être utilisé pour financer les biens publics de l'UE, les actions que les États membres et les régions ne peuvent pas financer eux-mêmes, ou dans les domaines où il peut garantir de meilleurs résultats.

Amongst the policies that require significant public spending, the weight of spending should mirror the EU's core policy priorities. It should also reflect the new policy directions of the Treaty of Lisbon, the importance given to particular areas, for example energy and climate, the external projection of the EU and justice and home affairs.

Les dépenses de l'UE en 2010 se sont élevées à 122,9 milliards d'euros. Ce chiffre est relativement bas par rapport aux budgets nationaux – soit 1 % environ du PIB de l'UE, alors que les dépenses publiques globales représentent, en moyenne, pour l'ensemble de l'UE, entre 45 et 50 % de ce PIB. D'importants domaines de dépenses – comme la fourniture de services dans les domaines de la santé, de l'éducation et de la sécurité sociale, par exemple – relèvent à juste titre de la sphère des budgets nationaux et servent à assurer des services reflétant des choix de société.

Above all, it should be designed as one of the most important instruments to help deliver the Europe 2020 strategy for smart, sustainable and inclusive growth. The economic and financial crisis has left a legacy of weaker growth. Dealing effectively with the legacy of the crisis and increasing potential growth in times of budgetary consolidation cannot be achieved at the national level alone, but will also require a common response at the EU level. The EU budget needs to help the process of restoring the capacity for growth by directing resources where the rewards can come more quickly, more broadly and more strongly.

Mais dans d'autres domaines, la mise en œuvre des actions prévues en recourant au budget de l'UE constitue le seul choix rationnel et le meilleur moyen de réaliser les objectifs de l'Union. L'UE compte 500 millions de citoyens et constitue la plus grande économie dans le monde. Les occasions sont donc réelles d'exploiter cette valeur ajoutée. L'Union permet de réaliser des économies d'échelle et de cibler efficacement les actions prioritaires tout en évitant les chevauchements inutiles. Sa dimension continentale permet le bon fonctionnement des politiques fondamentales, telles que l'identification de l'excellence dans la recherche grâce à la concurrence, lorsque la masse critique nécessaire est souvent inexistante au seul niveau national. Elle est à même de combler les lacunes laissées par la dynamique des processus décisionnels nationaux, en s'attaquant aux défis transfrontières dans le domaine des infrastructures, de la mobilité, de la cohésion territoriale ou de la coopération en matière de recherche à l'échelle européenne – lacunes qui pourraient, dans le cas contraire, porter préjudice aux intérêts de l'Union dans son ensemble. L'UE a la capacité de favoriser la mobilisation d'un éventail de ressources publiques et privées bien plus large que celui disponible au seul niveau national.

2.2. EU added value

En cette période de contraintes budgétaires sévères et de longue durée, la coordination entre le budget de l'UE et les budgets nationaux devrait constituer un élément essentiel pour améliorer la gouvernance économique, ainsi que la transparence et l'utilisation rationnelle des dépenses publiques.

Whilst added value of a political project cannot be reduced to a balance sheet, it is another key test to justify spending at the EU level: whether spending at EU level means a better deal for citizens than spending at national level. The European dimension can maximise the efficiency of Member States' finances and help to reduce total expenditure, by pooling common services and resources to benefit from economies of scale. As a consequence, the EU budget should be used to finance EU public goods, actions that Member States and regions cannot finance themselves, or where it can secure better results.

2.3. Un budget dicté par une obligation de résultats

EU spending for 2010 amounted to € 122.9bn. This is relatively small in comparison to national budgets – some 1% of EU GDP, compared to overall public spending averaging between 45 and 50% across the EU. Large areas of spending – such as providing services such as health, education, and social security – are rightly the domain of national budgets, delivering services which reflect societal choices.

Déterminer les domaines dans lesquels l'action de l'UE peut apporter une valeur ajoutée n'est pas suffisant en soi. Il n'est utile de consacrer des ressources financières aux politiques qu'il convient de mener que si les dépenses engagées permettent d'obtenir les résultats souhaités. Les programmes de dépenses doivent avoir une incidence réelle et les investissements consentis se traduire par des actions concrètes, actions qu'il convient de mesurer en termes d'impact réel plutôt qu'en fonction des ressources utilisées. Il convient de trouver le bon équilibre entre la prévisibilité des dépenses et les objectifs importants que sont la flexibilité, la conditionnalité et le paiement des fonds sur la base des résultats, ainsi qu'entre une nécessaire simplification et les contrôles requis pour garantir une bonne gestion financière. Les mesures incitatives et les mécanismes de contrôle doivent, toutefois, être en place pour que les dépenses atteignent leur véritable objectif.

But in other areas, delivery through the EU budget is the rational choice and the best way to achieve the EU's objectives. The EU has 500 million citizens, and is the largest economy in the world. This offers real opportunities to exploit added value. It can offer economies of scale and allow the effective targeting of policy priorities and avoid unnecessary overlaps. Its continental scale can allow core policies to work well, such as the identification of excellence in research through competition, where the critical mass required often does not exist at national level alone. It can plug gaps left by the dynamics of national policy-making, most obviously addressing cross-border challenges in areas like infrastructure, mobility, territorial cohesion or EU research cooperation – gaps which would otherwise damage the interests of the EU as a whole. It can open the door to leveraging a much wider range of public and private resources than available at the national level alone.

2.4. Avantages mutuels procurés par la solidarité

In times of severe and long-term budgetary constraints, coordination between the EU and national budgets should be seen as crucial for the sake of improving economic governance, transparency and efficiency of public spending.

La solidarité est un des piliers de l'Union européenne, un principe fondamental dans lequel elle puise sa force. Le budget n'est pas le seul moyen dont dispose l'Union pour exprimer la solidarité, mais il constitue un élément indispensable de sa stratégie d'action. L'élargissement a renforcé la diversité économique au sein de l'Union; celle-ci a un intérêt politique, social et économique à aider ses régions les moins développées à contribuer à la réalisation de ses objectifs généraux: la stabilité doit profiter à tous. En outre, étant donné que l'Union européenne cherche à mettre en place une stratégie économique globale pour une croissance future, la solidarité suppose d'accorder une attention spécifique aux plus vulnérables et à ceux auxquels les réformes imposent une charge particulière. Tous bénéficient cependant de cette solidarité, grâce au potentiel de croissance du marché unique, aux effets transnationaux des dépenses de l'UE effectuées aux niveaux national ou régional et au cercle vertueux créé par les particuliers et les entreprises qui tirent parti des possibilités offertes par l'UE dans son ensemble. Selon les estimations, la politique de cohésion menée entre 2000 et 2006 a permis de relever de 0,7 % le PIB global de l'UE-25 en 2009, ce qui représente un bon retour sur investissement pour des dépenses qui ont représenté moins de 0,5 % du PIB de l'UE sur la même période[3].

2.3. A results-driven budget

Pour réaliser ses objectifs collectifs, l'UE doit souvent concentrer ses efforts sur certaines zones géographiques. La protection des frontières extérieures de l'Union contre l'immigration clandestine incombe logiquement aux États membres concernés. Il arrive que des infrastructures en place dans certains États membres présentent des avantages majeurs pour l'Union. Si les actions visant à promouvoir la protection de l'environnement ou à lutter contre le changement climatique peuvent avoir une dimension très locale, leurs bienfaits se font ressentir à une bien plus grande échelle. Dans de tels cas, l'investissement qu'il est possible de consentir au niveau national est souvent inférieur à ce qui est nécessaire pour déclencher une action, alors même que toute inaction est potentiellement préjudiciable pour l'Europe dans son ensemble. Le budget de l'UE devrait permettre de financer ce type de coûts aux fins de la réalisation des objectifs collectifs de l'Union.

Identifying those areas where the EU dimension can offer more is not in itself sufficient. Spending on the right policies is only worthwhile if it secures the desired results. Spending programmes must have a real impact, with the investment feeding through into action – action which is measured in terms of real impact, rather than in terms of the inputs involved. The right balance has to be found between predictability and the important goals of flexibility, conditionality, and payment on the basis of results, as well as between simplification and the controls required for sound financial management. But incentives and checks must be in place to ensure that spending fulfils its real purpose.

2.5. Une réforme du financement du budget

2.4. Mutual benefits through solidarity

La question des «ressources propres» constitue un important volet du réexamen du budget. C'est au début des années 1970 que l'UE a commencé à percevoir les ressources propres générées par des politiques communes telles que le tarif douanier commun. L'autonomie de ces ressources propres a été progressivement affaiblie et le système actuel de financement de l'UE a peu à peu évolué vers une combinaison opaque et extrêmement complexe de contributions provenant des budgets nationaux, de corrections et de rabais. Le lien entre les ressources propres originelles et les politiques communes de l'UE n'existe plus, ce qui a rendu le système moins transparent et suscité de plus en plus de doutes quant à son équité. Il est essentiel de porter un regard neuf si l'on veut que le financement de l'UE renoue avec les principes d'autonomie, de transparence et d'équité.

Solidarity is one of the foundation stones of the European Union, a core principle and source of strength. The EU budget is not the only way for the EU to express solidarity, but it is an indispensible part of the EU approach. Enlargement has increased the economic diversity of the Union, and the Union has a political, social and economic interest in helping the less developed parts of the Union to contribute to its overall goals: the benefits of stability accrue to all. In addition, as the European Union seeks to realise a comprehensive economic strategy for future growth, solidarity requires that special attention is paid to the most vulnerable and to those on whom reform places a particular burden. But the benefits of this solidarity are enjoyed by all, through the growth potential of the single market, through the transnational effects of EU spending at national or regional level and through the virtuous circle of individuals and businesses taking the opportunities opened up by the EU as a whole. GDP in the EU25 as a whole is estimated to have been 0.7% higher in 2009 as a result of cohesion policy over the 2000/2006 period – meaning a good return for spending accounting for less than 0.5 % of EU GDP over the same period [3].

3. Un budget pour l'avenir

The EU's collective objectives often require geographically concentrated interventions. Protecting the external borders of the Union against illegal immigration falls naturally on Member States with external borders. Infrastructure located in particular Member States can still have major benefits for the Union. Action to promote environment protection or tackle climate change can be very local, but the benefits are spread much more widely. In such cases, the investment available at the national level often falls short of what is needed to trigger action, but failure to act can come at a real loss to Europe as a whole. The EU budget should make a contribution to such costs to further its collective goals.

L'UE est désormais engagée dans un programme fondamental de réforme économique, qui vise à libérer la capacité de son économie à trouver de nouvelles sources de croissance et à créer de nouveaux emplois – la stratégie Europe 2020.

2.5. A reformed financing of the budget

La stratégie Europe 2020 ambitionne de garantir une croissance intelligente, durable et inclusive, comme en témoignent les cinq objectifs suivants:

The issue of "own resources" is an important part of the budget review. From the beginning of the1970s, the EU collected own resources deriving from common policies like the common customs tariff duties. The autonomy of these own resources has been gradually undermined and the current system of EU financing has evolved piecemeal into a confusing and opaque mix of contributions from national budgets, corrections and rebates. The connection between the original own resources and common EU policies has been lost, making the system less transparent and increasing doubts about fairness. A fresh look is essential, to re-align EU financing with principles of autonomy, transparency and fairness.

- porter à au moins 75 % le taux d'emploi de la population âgée de 20 à 64 ans;

3. A Budget for the future

- investir 3 % du PIB dans la recherche et le développement (R&D);

The EU is now committed to a fundamental programme of economic reform, to unlock the potential of the EU economy to find new sources of growth and create new jobs – the Europe 2020 strategy.

- réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20 % par rapport aux niveaux de 1990 ou de 30 % si les conditions le permettent; porter la part des sources d'énergie renouvelables dans la consommation finale d’énergie à 20 %; augmenter de 20 % son efficacité énergétique;

Europe 2020 pursues smart, sustainable and inclusive growth, exemplified by the following five targets:

- ramener à 10 % le pourcentage de jeunes qui quittent l'école prématurément et faire passer à au moins 40 % la part de la population âgée de 30 à 34 ans ayant achevé un cursus postsecondaire, et ce à l'horizon 2020;

– Increase the employment rate of the population aged 20-64 to at least 75%;

- sortir au moins 20 millions de personnes de la pauvreté.

– Invest 3% of GDP in R&D;

La Commission estime que la réalisation de ces objectifs devrait permettre d'accroître de 4 % le PIB de l'UE et de créer 5,6 millions de nouveaux emplois d'ici 2020 [4] .

– Reduce greenhouse gas emissions by at least 20% compared to 1990 levels, 30% if the conditions are right; increase the share of renewable energy sources in final energy consumption to 20%; and increase by 20% its energy efficiency;

Cet engagement concerne un large éventail de domaines d'action. Il nécessite un partenariat entre l'UE et les instances nationales et régionales; il requiert aussi un ciblage précis des actions afin que les efforts se concentrent sur les domaines où ils sont le plus susceptibles de produire des résultats. Il conviendrait par ailleurs d'accorder une attention particulière aux domaines dans lesquels les mesures prises peuvent avoir une incidence rapide sur la croissance. Le budget de l'UE peut et doit jouer un rôle clé dans la mise en œuvre de cette stratégie et devrait servir de pierre de touche à une nouvelle génération de programmes de dépenses.

– Reduce the early-school leavers rate to 10% and increase the share of the population aged 30-34 having completed tertiary education to at least 40% in 2020;

Un des éléments moteurs de la stratégie Europe 2020 est la nécessité d'une vision globale de l'économie et de la société européennes, dans laquelle les différents objectifs se renforcent mutuellement et les actions entreprises peuvent concourir à la réalisation de plusieurs objectifs en même temps. Cette approche passe non par un fonds unique, mais par un degré élevé de coordination. La stratégie Europe 2020 appelle des solutions intégrées, comme doivent l'être également les instruments utilisés pour la mettre en œuvre. Les actions présentées ci-après devraient donc être considérées comme un ensemble de mesures étroitement liées les unes aux autres et interagissant entre elles pour garantir une croissance intelligente, durable et inclusive.

– Lift at least 20 million people out of poverty.

3.1. Croissance intelligente

Taken together, the Commission estimates that when these targets are achieved, the result could be an extra 4% on EU GDP and 5.6 million new jobs by 2020 [4].

La stratégie Europe 2020 repose essentiellement sur la nécessité de soutenir la transformation de l'économie européenne en une économie fondée sur la connaissance et l'innovation. Une grande partie des actions à entreprendre pour stimuler la compétitivité future et créer les emplois de demain sont axées sur les efforts fournis par les États membres pour encourager la recherche et l'innovation, revaloriser l'enseignement et supprimer les obstacles à l'entrepreneuriat. L'Europe dispose toutefois, avec la taille de son marché, d'un énorme atout qu'elle se doit d'utiliser de manière optimale, c.-à-d. en exploitant le potentiel du marché unique et en utilisant les fonds du budget de l'UE pour apporter une valeur ajoutée aux initiatives prises par le secteur public pour donner une nouvelle impulsion aux moteurs de croissance.

This task touches on a wide range of policy areas. It requires a partnership between the EU, national and regional levels; and it also requires careful targeting to ensure that efforts are concentrated where they can be most effective. There should also be special attention paid to where action can have an early impact on growth. The EU budget can and must play a key part in delivering this strategy, and it should be the touchstone for a new generation of spending programmes.

Recherche, innovation et éducation

Part of the driving force of Europe 2020 is the need to have a global vision for the EU economy and society, where objectives reinforce each other and where actions can serve different goals at once. This does not require a single fund – it does require a high degree of coordination. Europe 2020 needs integrated solutions, so the instruments to deliver it should be integrated as well. The actions set out below should therefore be seen as a package of measures, closely linked and working together to secure smart, sustainable and inclusive growth.

La recherche et l'innovation sont les moteurs les plus durables de la croissance économique et de la croissance de la productivité. Les programmes actuels de recherche et d'innovation de l'UE ont des retombées positives considérables pour la société et offrent une valeur ajoutée européenne indiscutable, garantissant la masse critique nécessaire dans des domaines tels que la recherche fondamentale. Les dépenses consacrées par l'UE à la recherche et l'innovation ont doublé pendant la période couverte par le dernier cadre financier pluriannuel et atteindront, d'ici 2013, environ 7 % du budget de l'Union[5]. Avec le Conseil européen de la recherche et l'Institut européen de technologie, l'UE a mis en place une toute nouvelle approche promouvant l'excellence à l'échelle européenne et établissant entre l'éducation, la recherche et les entreprises les liens indispensables pour que la créativité vienne alimenter la croissance. Les futures dépenses de recherche et d'innovation doivent avoir un impact encore plus significatif en termes de croissance et de création d'emplois et en termes de retombées importantes pour la société et l'environnement.

3.1. Smart growth

Pour atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 dans ce domaine, la Commission a proposé une Union de l'innovation. À une époque placée sous le signe des contraintes budgétaires, l'UE et les États membres doivent continuer d'investir dans la recherche et le développement et l'innovation. Ils doivent aussi veiller à ce que les obstacles auxquels se heurtent encore les entrepreneurs désireux d'exploiter leurs «idées sur le marché» soient éliminés: l'accès au financement doit être amélioré, les coûts des droits de propriété intellectuelle doivent être abordables, la mise en place de normes d'interopérabilité doit être accélérée et les budgets alloués aux marchés publics doivent être utilisés de manière stratégique. Parallèlement, des réformes devraient être engagées pour optimiser les montants investis, résoudre le problème de la fragmentation et optimiser les effets de levier.

At the core of the 2020 strategy is the need to support the transformation of the European economy towards an economy based on knowledge and innovation. Much of the work needed to drive future competitiveness and create tomorrow's jobs centres on national efforts to boost research and innovation, upgrade education and remove barriers to entrepreneurship. But Europe has a huge asset in its scale, and this asset must be used to the full: by exploiting the potential of the single market, and by using funds from the EU budget to bring added value to how the public sector galvanises the drivers of growth.

- Se concentrer sur l'innovation . Le financement futur de la recherche et de l'innovation doit contribuer directement à la réalisation de la stratégie Europe 2020, et en particulier de l'Union pour l'innovation[6]. Il devrait s'appuyer sur les travaux effectués dans le cadre du programme pour la compétitivité et l'innovation et soutenir des projets novateurs, concernant notamment les PME, à net potentiel économique, afin de contribuer à consolider et à élargir la base industrielle de l'Europe. Le succès du mécanisme de financement avec partage des risques a démontré que les nouvelles approches retenues pour soutenir les projets pouvaient aider à mobiliser des investissements privés. Ce mécanisme a utilisé 1 milliard d'euros tiré du budget de l'UE pour mobiliser un montant supplémentaire de 16,2 milliards d'euros en faveur de la recherche et du développement dans l'ensemble de l'UE. Les plateformes technologiques européennes ont utilement contribué à définir les priorités importantes pour les entreprises dans l'optique du programme-cadre. Des partenariats public-privé ont été créés pour impliquer activement les entreprises et co-investir dans des programmes de recherche axés sur leurs besoins tels que les initiatives technologiques conjointes, qui ont montré comment une collaboration novatrice pouvait se contenter d'une contribution budgétaire de l'UE relativement limitée pour stimuler des initiatives industrielles européennes majeures. Tous ces instruments doivent contribuer de concert à la réalisation de ces objectifs dans un cadre stratégique commun.

Research, innovation and education

- Relever les grands défis sociétaux . L'Europe est confrontée à une multitude de défis sociétaux sans précédent auxquels elle ne peut répondre que par des avancées scientifiques et technologiques majeures. La priorité devrait être accordée aux objectifs fondamentaux de l'UE et en particulier à la stratégie Europe 2020. L'UE devrait par exemple contribuer à remédier à la négligence avec laquelle a été traitée la recherche dans le domaine de l'énergie pendant des décennies, ce qui explique le retard qu'accuse l'Europe en matière de développement de sources d'approvisionnement en énergie domestiques et de mesures visant à réduire les émissions de CO². Des partenariats d'innovation européens seront lancés afin d'accélérer la recherche, le développement et le déploiement des innovations sur le marché, le but étant de mettre en commun les compétences et les ressources et de stimuler la compétitivité des entreprises européennes.

Research and innovation are the most sustainable engines of economic and productivity growth. The current EU programmes for research and innovation offer a high societal pay-off and clear European added value, bringing critical mass in areas like basic research. EU expenditure on research and innovation has doubled over the last multiannual financial framework and by 2013 it will amount to around 7% of the Union's budget [5]. With the European Research Council and the European Institute for Technology, the EU has put in place a fresh new approach to promoting excellence on a European scale and forging the links between education, research and business so critical to seeing creativity carry through into growth. Future research and innovation spending must have an even stronger impact in terms of growth and job creation and in terms of significant social and environmental return.

- Réaliser l’Espace européen de la recherche . Il est plus que jamais essentiel d'optimiser l'efficacité du système européen de recherche et d'innovation en créant un Espace européen de la recherche véritablement unifié, au sein duquel tous les acteurs, publics et privés, peuvent agir librement, nouer des alliances et atteindre la masse critique leur permettant d’être compétitifs et d’interagir sur la scène mondiale. Une meilleure coordination aux niveaux régional, national et de l'UE est plus efficace pour prévenir les chevauchements et encourager les meilleures pratiques et une programmation conjointe renforcée pourrait garantir des synergies entre les différents niveaux de financement et les rendre complémentaires. Il convient pour ce faire d'éliminer les obstacles à la mobilité des chercheurs.

To achieve Europe 2020's goals in this area, the Commission has proposed an Innovation Union. In times of fiscal constraints, the EU and Member States need to continue to invest in R&D, and innovation. They also need to ensure that remaining barriers for entrepreneurs to bring "ideas to market" must be removed: better access to finance, affordable IPR, faster setting of interoperable standards, and strategic use of our procurement budgets. This should go hand in hand with reforms to get more value for money, tackle fragmentation and maximise leverage effects.

- Étendre la base de la recherche européenne . Si l'aide de l'UE doit stimuler l'excellence, elle devrait aussi contribuer à élargir la base de recherche et d'innovation en aidant à rehausser la qualité des infrastructures de recherche dans l'ensemble de l'UE. Les fonds structurels devraient être pleinement exploités afin de développer la prochaine génération d'infrastructures de recherche, en se fondant sur la spécialisation régionale.

– Focussing on innovation. Future research and innovation funding must contribute directly to the achievement of Europe 2020, in particular the Innovation Union [6]. It should build on the work of the Competitiveness and Innovation Programme and support innovative projects, notably involving SMEs, with clear economic potential, to help consolidate and enlarge Europe's industrial base. The success of the Risk-sharing Finance Facility (RSFF) has demonstrated that novel approaches to providing support can be successful in leveraging private investment. This facility has used an EU budget of € 1 billion to bring an additional € 16.2 billion to support R&D across the EU. The European Technology Platforms have been instrumental in helping to define industry relevant priorities for the Framework Programme. Public-private partnerships have been created to get industry actively involved and co-invest in industry-driven research programmes such as Joint Technology Initiatives, which have shown how imaginative collaboration can use a relatively small EU budgetary contribution to galvanise major European industrial efforts. The full range of instruments should work together, in a common strategic framework, to this end.

- Augmenter l'efficacité de la mise en œuvre des projets par la simplification . La communauté scientifique et le monde des entreprises se sont plaints d'une charge administrative excessive et ont appelé la Commission à trouver un meilleur équilibre entre confiance et contrôle, et entre prise de risques et prévention des risques. Malgré les avancées enregistrées sur la voie de la simplification dans le cadre des programmes existants, il reste encore du chemin à parcourir. Les mesures à haut potentiel de simplification sont l'acceptation générale des pratiques comptables des participants, dont celle des coûts moyens, un ensemble unique de règles pour tous les participants, couvrant toutes les mesures d'intervention, et une réduction du nombre de taux de remboursement et de méthodes de calcul des coûts indirects.

– Tackling major societal challenges. Europe is faced with an unprecedented range of societal challenges, which can only be tackled with major scientific and technological breakthroughs. Priority should be given to the EU's core objectives, and in particular Europe 2020. For example, the EU should contribute to remedy decades of shortfall in energy research, which has left Europe lagging behind in terms of developing domestic energy supplies and tackling the challenge of reduced emissions. European Innovation Partnerships will be launched to accelerate research, development and market deployment of innovations to pool expertise and resources and boost the competitiveness of EU industry.

- Moderniser les systèmes éducatifs à tous les niveaux . L'excellence doit plus que jamais être le mot d'ordre. Il convient d'augmenter le nombre d'universités de niveau international, d'améliorer le niveau de compétence et d'attirer les individus les plus talentueux des pays tiers. Les programmes d’enseignement et de formation existants devraient faire l’objet d’un examen coordonné dans le but de développer une méthode intégrée dans le cadre du projet phare «Jeunesse en mouvement». La plupart des compétences en matière de politique d'éducation et d'emploi relèvent des États membres, mais l'Union a la responsabilité spécifique de promouvoir la mobilité et d'éliminer les obstacles qui subsistent en Europe. Les programmes de mobilité existant dans le domaine de l'éducation n'ont pas seulement amélioré les compétences, les connaissances et le niveau d'éducation de leurs bénéficiaires, ils stimulent aussi la concurrence entre les universités et les systèmes éducatifs. La demande est aujourd'hui largement supérieure à l'offre, Erasmus étant limité, au niveau universitaire, à quelque 5 % des étudiants. De tels programmes pourraient être étendus et l'allocation de ressources pourrait être plus clairement liée à la mesure dans laquelle les possibilités de mobilité sont utilisées dans la pratique.

– Delivering the European Research Area. It is more vital than ever to maximise the efficiency of the European research and innovation system by creating a genuinely unified European Research Area, in which all actors, both public and private, can operate freely, forge alliances and gather critical mass in order to compete and cooperate on a global scale. Better coordination at regional, national and EU level can do more to prevent overlaps and encourage best practice and reinforced joint programming could ensure synergies and complementarity of the different funding levels. This implies that the barriers to the mobility of researchers need to be addressed.

Infrastructures du futur

– Spreading the base of EU research. Whilst EU support needs to drive excellence, it should also contribute to broaden the base of research and innovation by helping to raise the quality of research infrastructure across the EU. The Structural Funds should be fully exploited to develop the next generation of research infrastructures, based on regional specialisation.

Les infrastructures transfrontières sont un des meilleurs exemples de domaines où l'UE peut combler les lacunes et obtenir de meilleurs résultats. Les réseaux de transport, de communication et d'énergie procurent d'énormes avantages à la société au sens large. Des défaillances du marché peuvent toutefois avoir pour effet que des projets à haute valeur ajoutée de l'UE ne parviennent pas à attirer les investissements privés nécessaires. Il en résulte un coût pour l'UE en termes de compétitivité, de solidarité et de fonctionnement efficace du marché unique. Un soutien financier ciblé au niveau de l'UE peut contribuer à l'amorçage de projets de cette importance, qui recèlent souvent un grand potentiel commercial à long terme.

– Increasing the efficiency of delivery through simplification. The scientific and business community has complained about excessive administrative burden and has called upon the Commission to find a better balance between trust and control and between risk taking and risk avoidance. Despite progress made towards simplification under the existing programmes more needs to be done. Measures with a far reaching potential for simplification are the general acceptance of the accounting practices of participants including average costs, a unique set of rules for all participants covering all intervention measures and a reduction of the number of different reimbursement rates and methods for calculating indirect costs.

Les États-Unis et la Chine notamment sont en train de lancer des programmes ambitieux d'investissement dans les infrastructures. Des infrastructures efficaces revêtent pour l'Europe un intérêt stratégique évident pour maintenir sa compétitivité et jeter les bases d'une croissance économique durable. L'UE doit proposer le dosage de mesures le plus approprié pour stimuler la modernisation nécessaire tout en maintenant la qualité des infrastructures existantes. Il s'agit, en d'autres termes, de mettre en place un cadre politique à long terme crédible qui convaincra les investisseurs de débloquer les importants capitaux à long terme nécessaires au financement d'investissements. Il s'agit, pour ce faire, de développer un cadre réglementaire créant des conditions favorables et de prévoir une aide financière bien ciblée fournie au moyen d'instruments de financement adéquats destinés à favoriser le démarrage de projets. C'est ainsi qu'émergeraient un réseau de transport de base européen qui ferait évoluer les flux de fret et de passagers vers des modes de transport plus durables, l'accès au haut débit partout dans l'UE et un réseau énergétique capable de concrétiser le potentiel offert par le marché intérieur, ouvrant l'accès à de nouvelles sources d'énergie et permettant d'exploiter les nouvelles technologies intelligentes.

– Modernising education systems at all levels. Excellence must even more become the guiding principle for education. We need more world-class universities, raise skill levels and attract top talent from abroad. A coordinated review of existing education and training programmes should be launched to develop an integrated approach in the context of the "Youth on the move" flagship. Most of the competences for education and employment policy lie with Member States, but the Union has a special responsibility to promote mobility and eliminate barriers across Europe. Existing mobility schemes in education have not only improved the skills, knowledge and education of the beneficiaries, they also stimulate competition between universities and educational systems. Demand currently goes well beyond the current supply – with Erasmus, at university level, limited to around 5% of students. Such programmes could be extended and the allocation of resources linked more clearly to the extent to which the opportunities of mobility are used in practice.

Un tel soutien doit être axé sur les grandes priorités – éliminer les obstacles sur les axes transnationaux stratégiques européens, encourager leur extension et développer des connexions transfrontières et intermodales. Des critères stricts doivent également être fixés pour sélectionner les meilleurs projets, à savoir ceux pour lesquels il peut être démontré qu'ils ont la capacité de gestion nécessaire, qu'ils peuvent être lancés dans un délai raisonnable et qu'ils respectent les critères de référence en matière de durabilité. Si, pour certaines infrastructures telles que le transport ferroviaire ou la mise en place de réseaux desservant des communautés très peu peuplées, des investissements publics seront toujours nécessaires, pour d'autres, la capacité des projets à attirer un financement du secteur privé pourrait également être un critère important. Une stratégie commune serait nécessaire entre le budget de l'UE et les budgets nationaux, la Banque européenne d'investissement et les sources de financement privées afin de définir les priorités en matière d'investissement et de trouver le bon équilibre qui stimulera le lancement d'initiatives. Il faut pour cela un cadre réglementaire approprié au niveau de l'UE qui permette de mettre en commun les ressources privées et publiques. Il conviendrait aussi de prêter attention à la manière dont l'aide pourrait englober des projets dépassant les frontières de l'UE, au bénéfice mutuel de nos voisins et de nous-mêmes.

Infrastructures of the future

3.2. Croissance durable

Cross-border infrastructure is one of the best examples of where the EU can plug gaps and deliver better value results. Transport, communication and energy networks bring enormous benefits to society at large. But market failures can mean that projects with high EU added value can fail to attract the investment needed from private companies. The result is a cost for the EU in terms of competitiveness, solidarity, and the effective functioning of the single market. Targeted financial support on EU level can help to kick-start such important projects, which often hold great commercial potential in the long term.

Intégration des politiques de l'énergie et du climat dans une économie utilisant efficacement les ressources

Countries like the United States and China are now launching huge, ambitious infrastructure investment drives. Maintaining competitiveness means that Europe has a particularly strong strategic interest in effective infrastructure, to lay the foundations for long-term economic growth. The EU needs to offer the right policy mix to stimulate the modernisation required, as well as maintaining the standards of existing infrastructure. This means a credible long-term policy framework which will convince investors to release the huge long-term capital finance required. It needs a supportive regulatory framework and carefully directed financial support through appropriate finance vehicles to help get projects off the ground. The result would be a European core transport network shifting freight and passenger flows towards more sustainable transport modes; high-speed broadband available in every part of the EU; and an energy network capable of delivering on the promise of the internal market, accessing new energy sources and exploiting new smart technologies.

Un des principaux objectifs de la stratégie Europe 2020 est de faire face aux défis de l'utilisation efficace des ressources, du changement climatique et de la sécurité et l'efficacité énergétiques. Il s'agit donc non seulement de donner à l'économie les moyens de remplir les objectifs fixés, mais aussi de donner une impulsion aux investissements dans les technologies et les services plus verts que l'on considère comme présentant le plus grand potentiel d'exportation et de création d'emplois pour l'avenir, un secteur qui emploie déjà 3,5 millions d'Européens[7]. Cet objectif ambitieux ne pourra être atteint que si tous les instruments dont dispose l'UE, et notamment les instruments et sources de financement innovants, sont valorisés de manière effective.

Such support needs to be targeted on key priorities – removing bottlenecks on strategic trans-European axes, encouraging their extension and building cross-border and inter-modal connections. Strict criteria are also needed to select the best projects: those that can demonstrate that they have the management capacity required and can be launched in a reasonable timeframe, and that they meet sustainability benchmarks. Whilst for some infrastructure, like rail transport or bringing networks to sparsely-populated communities, public investment will always be needed, for other areas the ability of projects to attract private financing could also be an important criterion. A common approach would be needed between the EU and national budgets, the European Investment Bank and private funding sources to determine the priorities for investment and to provide the right catalyst for action. This requires the right regulatory framework at EU level, to pool resources from private and public sources. Consideration should also be given to how support could include projects stretching beyond the borders of the EU, to the mutual benefit of our neighbours and ourselves.

Une possibilité serait de remodeler le budget de l'UE afin de créer des fonds spécialisés de grande envergure consacrés à la mise en œuvre d'investissements dans ces domaines. Le plan européen pour la relance économique a montré qu'il était possible de définir et de soutenir des projets stratégiques essentiels dans le secteur de l'énergie et de faire face au risque que le resserrement de crédit bloque ce type de projets. Il a permis de donner de la crédibilité aux politiques à long terme de l'UE dans le domaine de l'énergie et de renforcer la volonté des investisseurs à débloquer des capitaux pour des projets assortis de longs délais d'exécution. Cette approche pourrait être encouragée en tant qu'option fondée sur des programmes distincts. Toutefois, l'intégration de ces priorités dans différents programmes peut constituer une approche plus efficace, étant entendu que la même action peut et devrait poursuivre différents objectifs en même temps. La primauté d'objectifs politiques tels que le changement climatique et l'énergie suffirait à elle seule à faire apparaître la nécessité d'une redéfinition des priorités dans les politiques telles que celles de la recherche, de la cohésion, de l'agriculture et du développement rural, assortie d'une affectation des fonds à des fins clairement politiques contrebalancée par la nécessité d'éviter de nouvelles rigidités. Cette approche pourrait s'accompagner d'une véritable obligation générale d'identifier les domaines dans lesquels les programmes ont donné une impulsion à ces politiques. L'UE serait ainsi à même d'exposer clairement quelles ressources ont contribué à la mise en œuvre de politiques telles que la lutte contre le changement climatique ou le renforcement de la sécurité énergétique, quels que soient les instruments au moyen desquels ces politiques sont mises en œuvre.

3.2. Sustainable growth

La politique agricole commune

Mainstreaming energy and climate policies in a resource-efficient economy

Une économie européenne durable a besoin d'un secteur agricole dynamique apportant sa contribution à la réalisation d'un grand nombre d'objectifs de l'UE, notamment en ce qui concerne la cohésion, le changement climatique, la protection de l'environnement et la biodiversité, la santé et la compétitivité, ainsi que la sécurité alimentaire. Une série de réformes de la politique agricole commune ont abouti à ce que l'aide apportée aux agriculteurs soit de plus en plus liée à la réalisation de ces objectifs et à ce que la part de la PAC dans le budget global diminue régulièrement ces dernières années. Même si cette part a encore tendance à diminuer, l'agriculture représenterait toujours un investissement public majeur pesant sur le budget de l'UE plutôt que sur les budgets nationaux.

Tackling the challenge of resource efficiency, climate change, and of delivering energy security and efficiency, is one of the core objectives of the Europe 2020 strategy. This not only means gearing up the economy to deliver the agreed goals, but also kick-starting investment in the greener technologies and greener services recognised as having some of the greatest potential for future exports and future jobs as an industry which already employs 3.5 million Europeans [7]. To secure this ambitious goal, all the instruments at the EU's disposal, including innovative financial instruments and sources, need to be harnessed effectively.

Des réformes successives ont rapproché l'agriculture de l'UE du marché et ont aidé à réaliser des avancées en matière de sécurité alimentaire, à améliorer la gestion des ressources naturelles et à stabiliser les communautés rurales. Plus d'un tiers des revenus agricoles provient du budget de l'UE. L'agriculture européenne reste un fournisseur majeur de produits alimentaires de qualité à une époque où les besoins d'une population mondiale en forte progression ne cessent de croître. L'industrie agroalimentaire est une source importante de dynamisme dans l'économie de l'UE.

One option would be to reshape the EU budget to create large-scale, dedicated funds devoted to the delivery of investment in such areas. The European Economic Recovery Plan showed how it was possible to identify and support key strategic energy projects, and address the risk that the credit crunch brought such projects to a standstill. It helped to give credibility to the EU's long-range policies on energy, as well as increasing the willingness of investors to release capital for projects with long lead-times. This approach could be taken forward as an option based on distinct programmes. Nevertheless, mainstreaming these priorities into different programmes may be a more effective approach, recognising that the same action can and should pursue different objectives at once. The primacy of policy goals like climate change and energy would already point to a re-prioritisation inside policies like research, cohesion, agriculture and rural development – with a clear political earmarking balanced by the need to avoid new rigidities. This could be accompanied with a clear cross-cutting obligation to identify where programmes had promoted such policies. The result should mean that the EU would be able to set out clearly what resources were contributing to policies like tackling climate change or supporting energy security, irrespective of the instruments through which these policies are delivered.

Il y a toutefois aussi des problèmes évidents à régler. L'octroi d'aides directes repose sur des valeurs de référence datant de plus de dix ans et les niveaux des aides directes accordées aux agriculteurs varient considérablement d'un État membre à l'autre. Si un certain degré de divergence peut se justifier, tout plaide en faveur d'un rapprochement progressif entre les niveaux d'octroi d'aides. Renoncer aux références historiques permettrait également d'éviter une culture de la dépendance qui peut faire obstacle au recours à des mesures d'incitation visant l'obtention de résultats. Cela soulèverait aussi des problèmes en ce qui concerne la pression exercée sur les revenus des agriculteurs et sur les coûts de production, ainsi que la question du ciblage et de la fixation de priorités des deux piliers de la PAC.

The Common Agriculture Policy

En juin dernier, le Conseil européen a souligné qu'un secteur agricole durable, productif et compétitif pouvait apporter une contribution importante à la stratégie Europe 2020, compte tenu du potentiel de croissance et d'emploi que possèdent les zones rurales, tout en assurant des conditions de concurrence loyales.

A sustainable EU economy needs a thriving agricultural sector making its contribution to a wide variety of EU objectives – including cohesion, climate change, environmental protection and biodiversity, health and competitiveness, as well as food security. A series of reforms to the Common Agricultural Policy has seen support to farmers increasingly linked to delivering these goals and the share of the CAP in the overall budget falling steadily in recent years. Continuing the trend would still leave agriculture representing a major public investment – one falling on the EU's shoulders, rather than on national budgets.

Les réformes pourraient être poursuivies de différentes manières:

Successive reforms have brought EU agriculture closer to the market and helped to deliver food security, a better management of natural resources and stable rural communities. Over one third of farm income relies on payments from the EU budget. EU farming continues to be a major supplier of high quality food at a time when the needs of a rapidly growing world population continue to grow. The agro-industry is an important source of dynamism in the EU economy.

- renforcement du ciblage de la PAC sur les priorités d'orientation générales de l'UE, assorti de l'«écologisation» des aides directes afin de soutenir les pratiques environnementales plus exigeantes et les améliorations positives visant à stimuler l'innovation et la compétitivité en milieu rural, en se fondant sur le concept d'écoconditionnalité;

However, there are also clear issues to address. The allocation of direct payments is based on reference values now over a decade old, and the levels of direct payments to farmers vary considerably from one Member State to another. Whilst some variation can be justified, there is a strong case for progressively bringing payments levels closer together. Moving away from historical references would also avoid a culture of dependency which may hold back the use of incentives to ensure that results are delivered. This would also raise issues with regard to pressure on farmers' income and on production costs, as well as the question of targeting and prioritisation of both pillars of the CAP.

- le développement rural devrait avoir pour but de promouvoir un secteur agricole compétitif et l'innovation dans des domaines tels que les processus de production et le progrès technologique, d'encourager la diversification économique dans les zones rurales, de préserver l'environnement et les ressources naturelles, d'œuvrer tant à l'atténuation du changement climatique qu'à l'adaptation à ce dernier, de soutenir la gestion de l'eau et de renforcer l'efficacité énergétique, et d'offrir un appui spécifique aux acteurs les plus défavorisés de l'économie rurale, notamment ceux qui sont confrontés à des problèmes tels que la désertification;

The European Council underlined in June how a sustainable, productive and competitive agricultural sector could make an important contribution to the Europe 2020 strategy, considering the growth and employment potential of rural areas while ensuring fair competition.

- recours au marché combiné avec le développement de formes d'assurance conformes à la «boîte verte» de l’OMC et d'autres outils de gestion des risques liés aux variations de revenus soudaines, en association avec une amélioration des conditions de concurrence dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire;

Continuing along the path of reform could be pursued in different ways:

- meilleure synergie entre le développement rural et les autres politiques de l'UE dans le but de contribuer à la mise en œuvre de politiques dans des domaines tels que la recherche, l'emploi et les infrastructures de réseau, et notamment l'intégration avec un cadre stratégique commun et les programmes de réforme nationaux s'inscrivant dans le cadre de la stratégie Europe 2020.

– Further targeting the CAP on the EU's broader policy priorities with the greening of direct aids to support more demanding environmental practices and positive improvements to boost innovation and competitiveness in the countryside, in addition to the cross-compliance concept;

La réforme de la PAC pourrait donc être menée avec une intensité variable. Elle pourrait ainsi se limiter à éliminer certaines disparités existant actuellement en garantissant par exemple une plus grande équité dans la répartition des aides directes entre États membres et agriculteurs. Elle pourrait aussi procéder à une révision approfondie de la politique afin qu'elle devienne plus durable et établisse un nouvel équilibre entre les différents objectifs politiques, les agriculteurs et les États membres, en particulier en instaurant une approche plus ciblée des priorités. Une réforme plus radicale irait plus loin, abandonnant progressivement l'aide au revenu et la plupart des mesures de marché et donnant la priorité aux objectifs en matière d'environnement et de changement climatique par rapport aux dimensions économique et sociale de la PAC.

– Rural development should aim at fostering a competitive agricultural sector and innovation in areas like production processes and technological progress; economic diversification in rural areas; preserving the environment and natural resources; addressing climate change, both mitigation and adaptation; helping water management and resource efficiency; and offering specific support to the most disadvantaged in the rural economy – including those facing issues such as desertification;

3.3. Une croissance inclusive

– Reliance on the market, coupled with the development of forms of insurance compatible with the WTO "green box", and other tools for the management of risks linked to sudden shifts in incomes, combined with better competitive conditions in the food supply chain;

Politique de cohésion et Europe 2020

– Better synergy between rural development and other EU policies, to help deliver policies in areas such as research, employment and network infrastructure, including integration with a common strategic framework and the National Reform Programmes under Europe 2020.

La cohésion s'est révélée l'un des moyens les plus efficaces dont dispose l'Union pour démontrer son attachement à la solidarité, tout en propageant la croissance et la prospérité dans l'ensemble de l'Union. Cette politique a des effets positifs pour tous, car les investissements réalisés dans les économies de l'UE profitent à tous les États membres. Elle permet de réaliser des investissements de modernisation, dynamise la croissance dans les régions les moins prospères de l'UE et joue un rôle de catalyseur du changement dans l'ensemble des régions d'Europe. Elle élargit les marchés et crée de nouveaux débouchés commerciaux pour l'UE dans son ensemble. Associée à des réformes structurelles et à un cadre macroéconomique stable, elle peut apporter une réelle contribution à la croissance. Toutefois, pour procurer de tels avantages, les dépenses de cohésion doivent être ciblées précisément pour produire une valeur ajoutée optimale. Cela implique de se concentrer rigoureusement à la fois sur les objectifs de la stratégie Europe 2020 et sur les résultats.

Reform of the CAP could therefore be pursued with different degrees of intensity. It could restrict itself to ironing out some current discrepancies, such as more equity in the distribution of direct payments between Member States and farmers. It could make major overhauls of the policy in order to ensure that it becomes more sustainable, and reshapes the balance between different policy objectives, farmers and Member States, in particular by introducing a more targeted approach to priorities. A more radical reform would go further, moving away from income support and most market measures, and giving priority to environmental and climate change objectives rather than the economic and social dimensions of the CAP.

L'affectation des dépenses de cohésion pour la période 2007-2013 à la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne a démontré les avantages qu'il y a à recourir à une variété d'instruments financiers pour atteindre des objectifs généraux. Pour la prochaine période, la stratégie Europe 2020 fournit à la fois un ensemble bien précis de priorités communes et un cadre clair pour définir les priorités de financement. Europe 2020 permet une concentration beaucoup plus forte que par le passé. Des priorités claires pourraient être fixées pour parvenir à une croissance intelligente, durable et inclusive sur la base des objectifs suivants: l'aide aux nouvelles entreprises, l'innovation, la réduction des émissions polluantes, l'amélioration de la qualité de notre environnement, la modernisation des universités, les économies d'énergie, le développement des réseaux d'énergie, de transport et de télécommunications présentant un intérêt commun pour l'UE, l'investissement dans les infrastructures de la recherche, le développement du capital humain et une inclusion active contribuant à la lutte contre la pauvreté.

3.3. Inclusive growth

La corrélation explicite entre la politique de cohésion et la stratégie Europe 2020 offre une véritable occasion de continuer à aider les régions les plus pauvres de l'UE à combler leur retard et de faire en sorte que la politique de cohésion devienne un moteur de croissance important pour l'ensemble de l'Union. Les programmes de réforme nationaux sont l'outil approprié pour garantir des synergies entre les dépenses de cohésion de l'UE et les priorités nationales en matière de réformes et de dépenses.

Cohesion policy and Europe 2020

Dans toutes les régions, la politique de cohésion doit devenir le porte-étendard des objectifs de la stratégie Europe 2020 relatifs à une croissance intelligente, inclusive et durable. Ceux-ci peuvent être un puissant moteur pour la politique de cohésion, renforçant ainsi les obligations du traité ayant trait à la consolidation de la cohésion économique, sociale et territoriale de l'Union de manière à accélérer la réduction des disparités entre les niveaux de développement des différentes régions. Comme aujourd'hui, l'attachement de l'Union européenne au principe de solidarité doit l'inciter à concentrer ses ressources sur les régions et les États membres les plus démunis. Le soutien offert par la politique de cohésion est aussi important pour le reste de l'Union, qui doit affronter des problèmes tels que l'exclusion sociale ou la dégradation de l'environnement (par exemple dans les zones urbaines), accompagner les processus de restructuration économique et la transition vers une économie davantage axée sur l'innovation et la connaissance et créer des emplois et améliorer les qualifications. Il convient d'accorder une attention particulière aux régions qui ont progressé, mais n'ont pas encore achevé leur processus de rattrapage. Un système d'aide transitoire simple et équitable permettrait d'éviter tout choc économique dû à une chute brutale des financements.

Cohesion has proved one of the most successful ways for the Union to demonstrate its commitment to solidarity, while spreading growth and prosperity across the EU. The policy has positive effects for all: investing in the economies of the EU benefits all Member States. It provides investment for modernisation, galvanises growth in the least prosperous parts of the EU and acts as a catalyst for change in all Europe's regions. It increases markets and creates new business opportunities for the EU as a whole. When coupled with structural reform and macroeconomic stability, it can make a real contribution to growth. However, to ensure these benefits, cohesion funding must be accurately targeted so that its added value is maximised. This points to a disciplined concentration on the objectives of Europe 2020, and a rigorous concentration on results.

Il convient d'apporter un certain nombre d'ajustements à la programmation stratégique actuelle afin d'accroître la valeur ajoutée de cet outil de l'UE, grâce à une coordination plus étroite entre Europe 2020 et la politique de cohésion. Cette coordination nécessite un cadre plus clair au niveau européen, un processus de négociation plus stratégique entre les partenaires à l'échelon local et régional, les États membres et la Commission et un suivi approprié des progrès réalisés. L'objectif doit être d'aboutir à un consensus sur le rôle de la stratégie Europe 2020 en tant que moteur des politiques à tous les niveaux, et sur l'appropriation par tous des actions à mener sous forme de partenariats entre l'UE et les échelons nationaux et régionaux.

The earmarking of cohesion spending in 2007-2013 to the objectives of the Lisbon strategy has shown the benefits of using a variety of financial instruments to pursue overarching policy objectives. For the next period the Europe 2020 strategy provides both a clear set of common priorities, and a clear framework for identification of funding priorities. Europe 2020 allows a much greater concentration than in the past. Clear priorities could be fixed to deliver smart, sustainable and inclusive growth, with work on: support for new businesses; innovation; reducing emissions; improving the quality of our environment; modernising universities; energy saving; the development of energy, transport and telecommunication networks with a common EU interest; investment in research infrastructure; human capital development; and active inclusion to help the fight against poverty.

Une concentration et une cohérence accrues

The explicit linkage of cohesion policy and Europe 2020 provides a real opportunity to both continue to help the poorer regions of the EU to catch up, and to develop further cohesion policy into an important enabler of growth for the whole of the EU. The National Reform Programmes offer the right vehicle to ensure that EU cohesion spending and national reform and spending priorities are working effectively in tandem.

Pour maximiser l'impact des dépenses de cohésion à l'avenir, il faudra faire en sorte que les États membres et les régions concentrent les ressources nationales et de l'UE sur les priorités fixées par l'Union. Pour ce faire, il est possible de définir un nombre restreint de priorités qui revêtent une importance européenne et sont reliées à des objectifs sectoriels par la voie de la stratégie Europe 2020. Ce «menu» de priorités thématiques liées directement aux lignes directrices intégrées et aux projets phares d'Europe 2020 s'afficherait à travers les instruments juridiques relatifs à la politique de cohésion et démontrerait ainsi également la capacité de cette dernière de répondre à différents besoins (des grands projets d'infrastructure dans certaines régions aux petits projets locaux dans des zones urbaines défavorisées). Des priorités transversales telles que l'innovation seraient obligatoirement définies. Les régions plus développées pourraient être invitées à allouer l'intégralité de l'enveloppe à leur disposition à deux ou trois priorités, tandis que les régions moins développées pourraient consacrer leurs moyens plus élevés à un éventail de priorités un peu plus large.

Cohesion policy should become a standard bearer for the objectives of smart, inclusive and sustainable growth of the Europe 2020 strategy in all regions. This can be a powerful driver for the policy, reinforcing the Treaty obligations of strengthening the Union's economic, social and territorial cohesion, so as to accelerate the process of reducing disparities between the levels of development of the different regions. As today, Community resources should be focused on the poorest regions and Member States in line with the Union's commitment to solidarity. Cohesion policy support is also important for the rest of the Union – to tackle issues like social exclusion or environmental degradation (for example in urban areas), to support economic restructuring and the shift to a more innovative and knowledge based economy, and to create jobs and improve skills. Particular attention needs to be paid to those regions which have not yet completed their process of catching up. A simple and fair system of transitional support would avoid an economic shock due a sudden drop of funding.

Il serait essentiel d'accroître la cohérence et la coordination avec d'autres instruments de l'UE mettant en œuvre les politiques menées par celle-ci dans des domaines tels que les transports, les communications, l'énergie, l'agriculture, l'environnement et l'innovation. Il conviendrait d'offrir aux bénéficiaires des aides de l'UE un ensemble cohérent de programmes complémentaires permettant une «spécialisation intelligente» et d'éviter ainsi d'être confronté à une multitude de règles disparates et de dispositifs se chevauchant partiellement. Une harmonisation accrue des règles d'admissibilité et d'exécution serait une étape importante vers une mise en œuvre plus intégrée des politiques de l'UE sur le terrain.

A number of adjustments to the current strategic programming are needed to increase the EU added value of strategic programming, through closer coordination between Europe 2020 and Cohesion Policy. This coordination requires clearer guidance at the European level, a more strategic negotiation process between partners at local and regional level, the Member State and the European Commission, and a proper follow-up of progress made. The result should be a common sense that Europe 2020 is driving policy at all levels, that all have ownership of actions to be undertaken in partnership by EU, national and regional levels.

Un cadre stratégique commun

Greater concentration and coherence

Afin de renforcer l'intégration des politiques de l'UE en vue de la mise en œuvre de la stratégie Europe 2020 et conformément aux lignes directrices intégrées, la Commission pourrait adopter un cadre stratégique commun définissant une stratégie d'investissement globale qui traduirait les objectifs d'Europe 2020 en priorités d'investissement. Ce cadre fixerait plus particulièrement les besoins d'investissement liés aux objectifs généraux et aux projets phares. Il mettrait également en avant les réformes requises pour maximiser l'impact des investissements soutenus par la politique de cohésion.

To maximize the impact of cohesion spending in the future, it will be necessary to ensure that Member States and regions concentrate EU and national resources on agreed EU priorities. This can be achieved by identifying a limited number of priorities of European importance, linked through the Europe 2020 Strategy to sectoral policy objectives. Such a "menu" of thematic priorities directly linked to the Integrated Guidelines and flagship projects of Europe 2020 would be presented in the legal instruments for cohesion, reflecting also the ability of cohesion policy to address different needs (such as from large infrastructure in some regions to small community led projects in deprived urban areas). Crosscutting priorities, such as innovation, would be obligatory. More developed regions could be required to allocate the entirety of the financial allocation available to two or three priorities, while less developed regions could devote their larger resources to a slightly wider range of priorities.

Le cadre remplacerait la méthode actuelle, qui consiste à adopter des orientations stratégiques distinctes pour chaque politique, et garantirait une coordination plus étroite entre ces dernières. Il engloberait les actions relevant actuellement du Fonds de cohésion, du Fonds européen de développement régional, du Fonds social européen, du Fonds européen pour la pêche et du Fonds européen agricole pour le développement rural. Le cadre définirait également des liens et des mécanismes de coordination avec d'autres instruments de l'UE tels que les programmes de recherche, l'innovation, l'éducation et la formation tout au long de la vie et les réseaux.

Increased coherence and coordination with other EU instruments delivering EU policies in areas including transport, communications, energy, agriculture, environment, and innovation would be essential. Beneficiaries of EU support should be offered a consistent set of programmes complementing each other and allowing for "smart specialisation", rather than being confronted with a multitude of partially overlapping schemes and different rules. A greater harmonization of eligibility and implementation rules would be an important step towards a more integrated delivery of EU policies on the ground.

Un contrat de partenariat en matière de développement et d'investissement axé sur les résultats escomptés du soutien de l'UE

A common strategic framework

S'appuyant sur le cadre stratégique, les États membres présenteraient leur stratégie de développement dans leurs programmes nationaux de réforme, afin de garantir une appropriation forte des priorités de l'UE aux niveaux national et régional. Cette stratégie définirait la manière dont l'État membre et ses régions entendent tenir compte des priorités et objectifs fixés par Europe 2020, des projets phares, des recommandations thématiques et de celles qui leur sont spécifiquement destinées. Elle déterminerait également les changements positifs qu'ils s'efforceraient d'introduire avec le concours de l'UE. Le résultat des échanges avec la Commission prendrait la forme d'un contrat de partenariat en matière de développement et d'investissement entre elle et l'État membre qui intégrerait les engagements des partenaires aux niveaux national et régional.

In order to strengthen the integration of EU policies for the delivery of the Europe 2020 strategy and in accordance with the Integrated Guidelines, the Commission could adopt a common Strategic Framework, outlining a comprehensive investment strategy translating the targets and objectives of Europe 2020 into investment priorities. It would identify, in particular, investment needs in relation to headline targets and flagship projects. It would also highlight the reforms needed to maximise the impact of investment supported by cohesion policy.

Ce contrat énoncerait les objectifs à atteindre, décrirait la manière de quantifier et de mesurer les progrès accomplis pour réaliser ces objectifs et définirait la répartition des ressources nationales et de l'UE entre les domaines prioritaires et les programmes. Il fixerait un nombre limité de conditions liées aux réformes nécessaires pour garantir la bonne exécution des programmes. Le cas échéant, il déterminerait les projets stratégiques à intégrer (p. ex. les grandes lignes d'interconnexion en matière de transport et d'énergie). Il décrirait aussi la coordination entre les fonds de l'UE à mettre en œuvre au niveau national.

Such a framework would replace the current approach of separate sets of strategic guidelines for policies and would ensure greater coordination between them. It would encompass the actions covered today by the Cohesion Fund, the European Regional Development Fund, the European Social Fund, the European Fisheries Fund and the European Agricultural Fund for Rural Development. The framework would also identify linkages and coordination mechanisms with other EU instruments such as programmes for research, innovation, lifelong learning, and networks.

Une telle approche aurait pour effet de corréler l'allocation initiale potentielle des ressources entre les États membres et les régions (un choix politique sur le mode privilégié pour mettre en œuvre la solidarité) à un dispositif efficace garantissant que les objectifs réalisés sont à la hauteur des aides allouées.

A Development and Investment Partnership Contract to focus on the results expected from EU support

Améliorer la qualité des dépenses

Based on the Strategic Framework, Member States would present their development strategy in their National Reform Programmes, in order to ensure strong ownership of EU priorities and national and regional level. This strategy would identify how the Member State and its regions seek to address the priorities and targets established in Europe 2020, the Flagship projects and thematic and country-specific recommendations. It would also define the positive changes they aim to achieve with EU support. The result of the discussion with the Commission would be a Development and Investment Partnership Contract between the Commission and the Member State reflecting the commitments of partners at national and regional level.

Les capacités institutionnelles du secteur public aux niveaux national, régional et local sont essentielles à une élaboration, à une application et à un suivi efficaces des politiques requises pour atteindre les objectifs d'Europe 2020. Pour pouvoir absorber au mieux les ressources de l'Union, les pouvoirs publics concernés et les bénéficiaires doivent absolument disposer des capacités techniques et administratives adéquates. Le renforcement des capacités institutionnelles et administratives peut contribuer à la réalisation des ajustements structurels et favoriser la croissance et l'emploi - ce qui contribuera à améliorer considérablement la qualité des dépenses publiques. L'allocation des ressources financières doit donc tenir compte de la capacité des États membres et des régions d'utiliser efficacement ces ressources et de la nécessité de respecter les principes de cofinancement et d'additionnalité, tout en reconnaissant les pressions qui s'exercent sur les budgets nationaux.

The Contract would set out the objectives to be achieved, how progress towards the achievement of these objectives will be quantified and measured and the allocation of national and EU resources among priority areas and programmes. The Contract would also establish a limited number of conditionalities, linked to the reforms needed to ensure effective delivery. Where relevant, it would identify strategic projects to be included (e.g. key transport and energy interconnectors). It would also describe the coordination between EU funds to be applied at national level.

La politique de cohésion peut jouer un rôle important dans ce contexte en finançant des mesures de renforcement des capacités institutionnelles, en encourageant les réformes administratives et en favorisant une culture de la performance et du résultat. Ce rôle pourrait être consolidé par des mesures ciblées d'assistance technique aidant les États membres et les régions à élaborer et à mettre en œuvre de grands programmes d'investissement dans des secteurs tels que les infrastructures de réseau et l'environnement, ainsi qu'à assurer leur suivi.

The result of such an approach would be to link the initial potential allocation of resources between Member States and regions – a political choice about how to express solidarity – with an effective mechanism ensuring that the level of support is matched by the achievement of targets and objectives.

Un autre moyen d'augmenter la qualité des dépenses consisterait à instaurer un certain niveau de concurrence qualitative entre les programmes susceptibles de bénéficier de l'aide de la politique de cohésion. Une part limitée des fonds disponibles au titre de cette politique pourrait être affectée à une réserve de performance à laquelle tous les États membres et régions éligibles pourraient accéder. Les fonds de cette réserve seraient alloués sur la base des progrès accomplis au titre des programmes nationaux et régionaux en vue de la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020.

Improving the quality of expenditure

Doter la main-d'œuvre de demain des qualifications adéquates

The institutional capacity of the public sector at national, regional and local level is key for successful development, implementation and monitoring of the policies needed to reach Europe 2020 objectives. The smooth absorption of Community resources also critically depends on the technical and administrative capacity of the participating public authorities and beneficiaries. Strengthening institutional and administrative capacity can underpin structural adjustments and foster growth and jobs – and in turn significantly improve the quality of public expenditure. The allocation of financial resources should therefore take into account the capacity of Member States and regions to effectively utilise these resources and the need to respect the principles of co-financing and additionality, as well as recognising the pressure on the national budgets.

Une main-d'œuvre dotée de qualifications à la fois plus nombreuses et de meilleur niveau est essentielle à une économie européenne fondée sur la connaissance. De plus en plus d'emplois exigeront des qualifications plus élevées. L'UE doit donc concentrer son action sur la réalisation des objectifs d'Europe 2020 et se préparer ainsi aux besoins de l'économie de demain. Des investissements ciblés peuvent apporter une forte valeur ajoutée en encourageant l'adaptabilité et l'apprentissage tout au long de la vie, notamment par un soutien aux stratégies nationales visant à réformer les systèmes d'éducation et de formation et à améliorer les capacités institutionnelles.

Cohesion policy can play an important role in this respect by financing institutional capacity measures, promoting administrative reform, and fostering a culture geared to performance and results. This could be deepened through focused technical assistance facilities to support Member States and regions in preparing, implementing and monitoring large investment programmes in areas such as network infrastructure or environment.

Le Fonds social européen soutient déjà la formation d'environ 9 millions d'Européens par an. Il témoigne de l'équilibre établi dans les politiques économiques de l'UE et illustre concrètement la manière dont l'Union promeut à la fois l'inclusion et la croissance. Il s'appuie sur l'expérience acquise au niveau transnational pour soutenir des groupes sociaux ou des secteurs qui, dans le cas contraire, bénéficieraient d'une aide limitée, voire inexistante, et cible plus particulièrement les approches novatrices de l'emploi, de la formation et de l'inclusion sociale.

Another technique to increase the quality of spending would be to introduce some form of qualitative competition among programmes for cohesion funding. This could mean setting aside a limited share of cohesion funding in a performance reserve open to all eligible Member States and regions. It would be allocated on the basis on progress made by national and regional programmes towards Europe 2020 objectives.

Le Fonds social européen pourrait être recentré sur les objectifs d'Europe 2020. Une initiative européenne englobant tous les aspects liés à l'emploi pourrait améliorer les qualifications, la mobilité, l'adaptabilité et la participation à la société au moyen d'initiatives conjointes dans les domaines de l'éducation, de l'emploi et de l'intégration. L'intégration des minorités telles que les Roms et des migrants, domaine dans lequel l'action visant à garantir l'inclusion sociale et les droits légaux des migrants est étroitement liée à la stratégie globale de l'UE en matière de migrations, est un autre volet qui présente un intérêt direct pour l'UE. Parallèlement, l'importance de l'emploi et des qualifications dans la vision de l'économie portée par l'UE souligne la nécessité de disposer d'une visibilité accrue et de niveaux de financement prévisibles dans le cadre stratégique en matière de cohésion décrit plus haut.

The right skills for tomorrow's workforce

Soutenir les secteurs mis sous pression

A workforce with more and better skills is central to a European economy built on knowledge. More and more jobs will rely on higher skills. EU action should therefore be focused on securing the 2020 objectives, training for the needs of tomorrow's economy. Targeted investment can offer significant added value in encouraging adaptability and lifelong learning, in particular by assisting national strategies for reforming education and training systems and for improving institutional capacity.

Compte tenu de la taille et de la diversité de l'économie de l'UE, il arrive inévitablement que les avantages dont profite le plus grand nombre aient un effet préjudiciable pour quelques-uns. À titre d'exemple, on pourrait citer un accord commercial qui ouvre d'importants nouveaux marchés aux exportations de l'UE, mais engendre un changement sensible de l'environnement concurrentiel dans certains secteurs. Le Fonds européen d'ajustement à la mondialisation constitue déjà un bon exemple de la manière de remédier à ce type d'effets négatifs localisés, et un fonds élargi pourrait être pérennisé afin de contribuer à atténuer l'impact d'un certain nombre de perturbations majeures sur la main-d'œuvre d'un État membre. Il convient également de simplifier le fonctionnement du Fonds pour lui permettre de réagir plus rapidement à l'évolution du contexte économique.

The European Social Fund already supports training for some 9 million Europeans each year. It reflects a balance in EU economic policies – a practical demonstration of how the EU actively promotes inclusion alongside growth. It uses cross-border experience to bring support to social groups or policy areas that would otherwise receive little or no support, as well as a special focus on innovative approaches to employment, training and social inclusion.

3.4. Citoyenneté

The European Social Fund could be refocused on securing the 2020 objectives. A comprehensive European Employment initiative could improve skills, mobility, adaptability and participation in society through joint initiatives in the area of education, employment and integration. Another strand of direct importance to the EU is the integration of minorities such as the Roma and migrants, where action to ensure social inclusion and legal rights for migrants is closely linked to the EU approach to migration as a whole. At the same time, the importance of jobs and skills to the EU's vision for the economy points to the need for both greater visibility and predictable funding volumes within the common strategic cohesion framework described above.

De nombreux programmes de dépenses de l’UE contribuent de diverses manières à la consolidation d’une citoyenneté de l’Union. À chaque fois qu’un citoyen perçoit les effets concrets d’une action de l’UE – bourses de mobilité, résultats de la recherche ou encore projets de cohésion locale –, cela illustre la vocation de l’Union à servir ses citoyens. Les programmes en faveur de la diversité culturelle montrent la multiplicité des manières dont la construction européenne peut affecter les citoyens.

Supporting sectors put under pressure

L’action de l’UE dans ce domaine englobe aussi la dimension des «droits», notamment la promotion des droits fondamentaux et des valeurs de l’UE. Elle pourrait inclure des initiatives visant à faire de l’UE un espace de justice, en supprimant les entraves au bon déroulement des procédures civiles transfrontalières et des relations entreprises-consommateurs, en promouvant la reconnaissance mutuelle et la confiance mutuelle dans les procédures pénales et en favorisant l’accès à la justice dans toute l’Union.

The scale and diverse profile of the EU economy means that inevitably, there are times when the benefits enjoyed by the many come at the cost of the few. An example might be a trade agreement that opens up significant new markets for EU exports, but which means a significant change in the competitive climate for particular sectors. The European Globalisation Adjustment Fund has already provided a good example of how such localised negative effects can be tackled, and an extended fund could be put on a permanent footing to help cushion the impact of certain major disruptions on the workforce in a Member State. The functioning of this Fund needs also to be simplified to become more reactive to changes of economic circumstances.

Des programmes plus spécifiques axés sur la culture ou la citoyenneté permettent également de préparer les Européens à surmonter les barrières culturelles et à tirer pleinement profit des possibilités que leur procure l’espace européen. Différents programmes visant à promouvoir la coopération culturelle et le patrimoine culturel de l’Europe, l’interaction des citoyens et la participation des jeunes à la société pourraient être intégrés au sein d’un programme unique, visible, en faveur d’une Europe unie dans la diversité et pourraient être gérés de manière conjointe.

3.4. Citizenship

Les responsabilités de l’Union envers ses citoyens se reflètent aussi dans le Fonds de solidarité de l’Union européenne, qui a permis à celle-ci de manifester sa détermination collective à faire face aux situations de crise. Depuis 2002, l’UE a été en mesure d’apporter plus de 2,1 milliards d’euros d’aide aux États membres et régions frappés par des catastrophes naturelles majeures. L’expérience a toutefois montré que l’utilisation de ce fonds faisait l’objet d’importantes restrictions ou défaillances. La lenteur de la mise à disposition de l’aide, le manque de transparence des critères de mobilisation du Fonds et sa limitation aux catastrophes d’origine naturelle sont autant de problèmes à traiter. Par exemple, le financement du Fonds ne s'inscrit pas dans la durée et ce dernier ne peut être sollicité dans tous les types de catastrophe majeure. Une participation du budget de l’UE pourrait également permettre de combler les lacunes du système qui empêchent le déploiement rapide des équipes de protection civile des États membres là où leur présence est nécessaire, et de développer un réseau efficace de protection civile, démontrant ainsi combien la coopération au niveau de l’UE peut avoir des effets importants pour les personnes dans le besoin, dans l’Union comme dans le reste du monde.

Many different EU spending programmes contribute in different ways to the consolidation of EU citizenship. Every time a citizen sees the concrete effects of EU action – from mobility grants to the results of research to local cohesion projects – it helps to illustrate the vocation of the Union to serve its citizens. Programmes which support cultural diversity help to show how European integration can touch citizens in a huge variety of ways.

Les dépenses consacrées aux politiques jouant un rôle central dans les domaines de la liberté, de la sécurité et de la justice constituent également un élément directement pertinent pour les citoyens. Car il s’agit là de politiques dont la réussite revêt clairement un intérêt commun. L’aide en faveur d’une gestion efficace des frontières, de l’échange d’informations et d'expertise pour l’application effective des décisions de justice et de la mise en œuvre des politiques en matière d’asile et d’immigration profite à l’Union tout entière. Lors de la prochaine période de financement, l’accent devra être mis sur la gestion des frontières extérieures (y compris SIS II/VIS et le futur système d’entrée et de sortie), la politique en matière de retour, l’asile et l’intégration des immigrants légaux. Dans ces domaines, la répartition de la charge entre les États membres, le soutien des travaux des administrations nationales et le regroupement des ressources et du budget de l’UE constituent des priorités en vue de rechercher des solutions efficaces et économiques pour la bonne exécution de ces politiques.

EU action in this area also covers the "rights" dimension, such promoting fundamental rights and EU values. Action could include developing the EU as an area of justice to eliminate obstacles for the good functioning of cross-border civil proceedings and business-to-consumer relations, promoting mutual recognition and mutual trust in criminal proceedings, and fostering access to justice throughout the EU.

3.5. Soutien à la préadhésion

More specific cultural and citizenship programmes also help preparing Europeans to overcome cultural barriers and use the opportunities of the European space to the full. Different programmes aiming at promoting cultural cooperation and Europe's cultural heritage, citizens' interaction and the involvement of young people in European society might be integrated into one visible programme promoting European unity in diversity and could benefit from joint management.

L'aide financière en faveur du renforcement de l'intégration par le biais du processus d'élargissement aide l'UE à réaliser ses objectifs dans un certain nombre de domaines d'une importance essentielle pour la relance économique et la croissance durable, tels que l'énergie, les infrastructures de réseau, la protection de l'environnement et les efforts de lutte contre le changement climatique. Elle contribue aussi à faire en sorte que les pays candidats et les candidats potentiels soient tout à fait prêts pour une éventuelle adhésion, notamment en encourageant ces pays à consolider les priorités de l'UE liées à la stratégie Europe 2020 dans leurs priorités nationales. Elle doit donc rester un des outils visant à promouvoir la réussite de l'élargissement.

The responsibilities of the EU towards its citizens are also shown in the European Union Solidarity Fund. This has allowed the EU to demonstrate its collective commitment to help respond to situations of crisis. Since 2002, the EU has been able to grant more than € 2.1 billion to support Member States and regions hit by major natural disasters. However, experience points to some important limitations and weaknesses in the operation of the Fund. The speed with which aid from the Fund is made available, the transparency of the criteria for mobilising the Fund and its limitation to disasters of natural origin are all issues to address. For example, the Fund is not funded on a permanent footing and cannot help follow all kinds of major disasters. An EU budget contribution could also help to plug gaps in the system which prevent Member States' civil protection teams from being deployed quickly where they are needed, and help the development of an effective civil protection network – an example of EU cooperation that can make a real difference to those in need both inside and outside the EU.

3.6 Une Europe de rang mondial

Another important area of direct relevance to citizens is spending on policies central to the delivery of freedom, security and justice. These are policies where there is a clear common interest in successful delivery. Support to effective border management, to the exchange of information and expertise to apply justice effectively, or to implement policies on asylum and migration, benefits the Union as a whole. The emphasis in the next financing period will have to be on management of external borders (including SIS II/VIS and the future entry/exit system), return policy, asylum and integration of legal immigrants. On these issues, burden sharing among Member States, support to the work of national administrations and pooling of resources with the EU budget are priorities in order to find cost-effective ways of ensuring the effective delivery of these policies.

Les Européens attendent de l’UE qu’elle défende ses intérêts et exerce son influence sur la scène internationale. Dans certains domaines, tels que la réduction de la pauvreté, les migrations, la compétitivité, le changement climatique, l’énergie, le terrorisme ou encore la criminalité organisée, les enjeux exigent une réponse internationale. À l’ère de la mondialisation, il est essentiel d’assortir nos objectifs intérieurs, qui consistent à assurer une croissance et des emplois durables en Europe, d’une politique extérieure. Par ailleurs, la solidarité a évidemment une dimension extérieure: l’UE peut s’enorgueillir d’être le premier bailleur de fonds pour l’aide au développement et l'aide humanitaire dans le monde – environ 55 % du total des dons dans le monde proviennent de l’UE et de ses États membres – et de jouer un rôle prépondérant dans la lutte contre pauvreté. Elle est également tout à fait consciente de l’importance des objectifs du millénaire pour le développement aux fins de la stabilité, de la sécurité et de la promotion du bien-être dans de nombreuses régions du monde.

3.5. Pre-accession support

L’utilisation efficace des ressources de l’UE doit suivre les mêmes règles au niveau international et à celui de l’Union: un regard intelligent afin d’orienter l’action collective là où elle peut être plus efficace que la somme des actions nationales, des programmes de dépenses et des politiques clefs cohérents, ainsi qu’un regard nouveau sur les mécanismes et instruments de mise en œuvre existants.

Financial support for closer integration through the enlargement process helps the EU to achieve its objectives in a number of areas which are key to economic recovery and sustainable growth, including energy, network infrastructures, the protection of the environment and efforts to address climate change. It also helps to ensure that candidate countries and potential candidates are fully prepared for eventual accession, including through encouraging countries to consolidate EU priorities linked to Europe 2020 objectives into their national priorities. It should therefore continue to be one of the tools to promote successful enlargement.

Cette démarche sera facilitée par les nouvelles structures pour les relations extérieures prévues par le traité de Lisbonne, qui permettront d’utiliser de manière créative les différents outils de la politique extérieure de l’UE et de travailler dans un cadre stratégique à long terme.

3.6 Global Europe

Affirmer les valeurs et les intérêts de l’UE dans le monde

Europeans expect the EU to promote its interests and exert its influence on the international stage. Issues such as poverty alleviation, migration, competitiveness, climate change, energy, terrorism and organised crime can only be tackled in an international context. In the age of globalisation, it is essential that the internal agenda of securing sustainable growth and jobs in Europe is complemented with an external agenda. In addition, of course, solidarity has an external dimension: the EU is rightly proud to be the world's largest development and humanitarian donor – with the EU and its Member States providing around 55% of the total worldwide – a champion of the fight against poverty, and is acutely conscious of the importance of the Millennium Development Goals to the stability, security and well-being of large areas of the globe.

La mise en place du SEAE offre à l’UE les moyens d’améliorer sa capacité d’affirmer ses intérêts dans le monde entier, conformément à son poids économique et politique. La capacité de l’UE à cibler efficacement ses instruments requiert une vision stratégique claire, des relations adéquates avec les pays tiers partenaires et des mécanismes bien conçus. Les instruments doivent être suffisamment réactifs à l’évolution des priorités et adaptés aux diverses situations. Certains des grands défis planétaires auxquels est aujourd'hui confrontée l'Union exigent une attention particulière. Par exemple, l’UE et les États membres devront être en mesure d’honorer leurs engagements en matière de financement de la lutte contre le changement climatique. Cette question mérite une réflexion distincte, qui sera influencée par l’évolution des négociations. Il faudra veiller à la cohérence et à la visibilité de la participation de l’UE aux efforts internationaux, à garantir son efficacité et à permettre des économies d’échelle dans la gestion des décaissements. Il importera également de déterminer si le rôle du budget de l’UE devrait être appuyé par un instrument distinct permettant de regrouper une participation collective stable et visible de l’UE. Les migrations, pour lesquelles il est nécessaire de calibrer efficacement les actions à l'intérieur de l'Union et par-delà ses frontières, constituent un autre exemple.

The same rules apply to the effective use of EU resources internationally as inside the Union: an intelligent look at where collective action can deliver better value than a collection of national actions; coherence between spending programmes and key policies; and a fresh look at the delivery mechanisms and instruments being used.

Réagir aux situations de crise

Applying this approach will be facilitated by the new structures for external relations under the Lisbon Treaty, with the opportunity to use the different tools of EU external policy creatively, and to work within a long-term strategic framework.

Il est particulièrement important de renforcer la capacité de réaction de l’Union aux conflits et aux catastrophes à grande échelle. La contribution essentielle de l'UE à la dimension plus globale de la sécurité dans les relations extérieures souligne la nécessité d'exploiter les outils en vigueur tels que l'instrument de stabilité, les opérations relevant la PESC et les missions d'observation électorale. La vitesse de déploiement, la flexibilité et la capacité d'adapter les actions à l'évolution du contexte politique constituent autant d'éléments cruciaux.

Projecting the EU's values and interests globally

L’aide humanitaire de l’UE est l’une des sources les plus visibles et les plus efficaces d’aide d’urgence. Toutefois, la phase d’aide d’urgence doit être suivie plus rapidement d’actions de développement plus substantielles permettant de sortir des situations de crise et de renforcer l'aptitude à surmonter les difficultés futures, ce que retardent les rigidités du budget. Au cours de la période de financement actuelle, le budget d’aide humanitaire a dû recourir chaque année à la réserve d’aide d’urgence, illustrant ainsi les nombreuses sollicitations auxquelles est soumis ce domaine du budget.

The establishment of the EEAS gives the EU the tools it needs to improve the ability of the EU's to project its interests across the world, in line with its economic and political importance. The ability of the EU to target its instruments effectively needs a clear strategic overview, the right relationship with third country partners, and well-designed instruments. Instruments need to be sufficiently responsive to changing priorities and adapted to different circumstances. Some of the key global issues faced by the Union today need particular attention. For example, the EU and its Member States will need to be able to deliver on climate finance commitments. This deserves a separate reflection which will be influenced by the progress of negotiations and will need to ensure the coherence and visibility of the EU contribution to international efforts; effectiveness; and permit economies of scale in the management of disbursements. It should also include whether the role of the EU budget should be complemented by a separate instrument to bring together a stable and visible collective EU contribution. Another example is migration, which faces the need to calibrate effectively action inside the EU and beyond its borders.

Réduction de la pauvreté

Responding to crisis situations

L’Europe s’est construite sur des valeurs. La lutte contre la pauvreté est donc l’un des objectifs fondamentaux de l’UE. L’aide aux pays les moins développés a des répercussions concrètes sur certaines problématiques, telles que l’accès aux denrées alimentaires, à la santé, à l’éducation et à l’eau salubre, ou encore l’adaptation aux effets du changement climatique. L’UE est de ceux qui se consacrent le plus à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement à l’horizon 2015. En s’engageant collectivement à consacrer 0,7 % de son RNB à l’aide publique au développement d’ici à 2015 – ce qui requiert une augmentation significative du volume total de l’aide au développement –, l’UE a reconnu l’importance de l’action financière extérieure dans la réalisation de ses objectifs.

It is particularly important to improve the Union's ability to respond to large-scale conflicts or disasters. The EU's essential contribution to the broader security dimension of external relations points to a need to build on current tools like the Instrument for Stability, CFSP actions and Election Observation Missions. Speed of deployment, flexibility and the ability to modulate action in line with changing political circumstances are all essential components.

Étant donné la très nette valeur ajoutée dont la politique européenne de développement peut être porteuse, il est essentiel que l’échelon européen joue son rôle dans l’augmentation de l’aide au développement. La politique de développement de l’UE a déjà une portée mondiale – tandis que les États membres se concentrent sur un nombre restreint de partenaires – et pour de nombreux pays partenaires, elle constitue la seule présence significative dans ce domaine. Par son action, l’UE peut transposer dans le monde entier un ensemble cohérent d’objectifs. Aussi l’action de l’UE présente-t-elle des avantages conséquents par rapport à l’action des pays sur le plan de la présence, de l’échelle et de la priorité des interventions ainsi que du poids politique. Elle présente un fort potentiel en vue de mieux répartir le travail entre les bailleurs de fonds, de réaliser d’importantes économies d’échelle et de fournir aux bénéficiaires un point de contact unique. En outre, elle profite du poids et de la légitimité de l’action conjointe de 27 États membres.

The EU's humanitarian aid is one of the most high-profile and effective suppliers of emergency assistance. However, the phase of emergency aid should be more quickly and substantially followed by development actions to rebuild from crisis situations and to develop more resilience for the future. This is held back by the inflexibilities in the budget. The humanitarian aid budget has had to access the Emergency Aid Reserve every year of the present financing period, pointing to the heavy calls being made in this area of the budget.

L’expérience montre qu’une aide efficace et de grande qualité exige des efforts particuliers de coordination des bailleurs de fonds et d’organisation de la gouvernance. En tant que principal bailleur de fonds dans le monde, l’Union a une légitimité que n’ont pas les États membres individuellement pour s’exprimer sur certains sujets, tels que la gouvernance, la coopération régionale, le développement économique ou encore les infrastructures. À la suite de l’adoption, en 2006[8], du consensus européen pour le développement, des avancées ont été réalisées dans le regroupement des ressources de tous les bailleurs de fonds européens afin d’éviter tout chevauchement et de favoriser la concentration lorsqu’elle est nécessaire. Cependant, l’aide demeure fragmentée, ce qui entraîne un gaspillage des ressources et des conséquences tant financières que politiques. Résoudre ces problèmes contribuerait à la fois à apporter des gains significatifs d’efficacité aux États membres – qui atteindraient, selon les estimations, jusqu'à 6 milliards d'euros par an[9], à faciliter les travaux des administrations des pays partenaires et à aider l’UE à exercer pleinement son influence. Parmi les autres grandes priorités figurent la recherche du bon équilibre entre prévisibilité du volume des aides pour les pays partenaires et besoin d’un degré suffisant de flexibilité aux fins de l’adaptation aux changements (par exemple les fluctuations importantes du prix des produits alimentaires) ainsi que la nécessité de disposer de programmes efficaces de reconstruction consécutifs à une catastrophe.

Poverty Alleviation

Des fonds fiduciaires ont été créés au niveau de l’UE: par exemple le Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures. La démarche consiste à transférer les ressources des fonds de la Commission et des États membres de manière à les combiner à la capacité de prêt de la BEI et des banques de développement nationales, et permet de produire un effet multiplicateur important. Ces possibilités pourraient être examinées de manière plus approfondie.

As a Europe built on values, combating global poverty is one of the EU’s core goals. Assistance to least developed countries makes a real impact on challenges like access to food, health, education and clean water, as well as adapting to the consequences of climate change. The EU is at the forefront of efforts to achieve the Millennium Development Goals by 2015. Its collective commitment to dedicate 0.7% of GNI by 2015 to official development aid recognises the important role external financial action plays in reaching our objectives. It implies a substantial increase of the overall volume of development assistance.

Parmi d'autres priorités, il convient de faire en sorte que la politique de l'UE en matière de développement contribue substantiellement et directement à améliorer de manière significative la gouvernance dans les pays partenaires et à renforcer plus avant l'impact réel de l'aide. Pour ce faire, il faut notamment mettre davantage l'accent sur des projets présentant une forte valeur ajoutée européenne et sur des accords de partenariat clairs, ciblés et axés sur les résultats. L'expérience concernant les différents régimes financiers s'appliquant au Fonds européen de développement et à l'instrument de coopération au développement a soulevé des questions importantes en termes d'efficacité, de flexibilité et de procédure démocratique, qu'il convient d'examiner de manière plus approfondie.

Since there is clear evidence that development policy at EU level can offer high value added, the EU level should play its part in this increase. EU development policy already offers a global reach – compared to Member States' concentration on a limited number of partners – and for many partner countries, it is the only significant development presence to be seen. Through its action, the EU is able to implement a consistent and coherent set of objectives across the world. So in terms of presence, scale and focus of operations and political weight EU intervention offers significant benefits over national action. It offers a big potential for a better division of labour between donors, promoting important economies of scale and a single contact point for beneficiaries. It also carries the weight and legitimacy associated with 27 Member States acting together.

Par ailleurs, l’UE doit examiner comment elle peut élaborer une stratégie plus intelligente face à l’évolution de la nature de partenaires tels que les pays à revenu intermédiaire et les économies émergentes, avec lesquels la coopération dans le domaine des partenariats économiques, environnementaux et sociaux prend de plus en plus d’importance, tout comme les aspects liés au développement.

Experience shows that effective, high quality delivery needs a particular effort in terms of donor coordination and governance arrangements. The EU's role as the primary global donor gives it a voice on issues such as governance, regional cooperation, economic development and infrastructure not possible for Member States acting alone. Following the adoption of the European Consensus on Development in 2006 [8], progress has been made in pooling resources from all European aid donors to prevent overlaps and bring concentration where necessary. But fragmentation of aid remains, causing inefficiencies with both financial and political consequences. Tackling these weaknesses would bring both substantial efficiency gains for Member States – estimated at up to € 6 billion a year [9] – facilitate the work of partner country administrations, and help the EU to use its influence to the full. Other key priorities include the right balance between predictability in aid levels for partner countries and the need for an appropriate degree of flexibility, to adapt to changing situations such as major changes in food prices and the need to deliver effective post-disaster reconstruction programmes.

Des relations étroites et efficaces avec les voisins de l’UE les plus proches

EU trust funds such as the EU-Africa Infrastructure Trust Fund have been created, which channel grant resources from the Commission and Member States in such a way that they can be blended with the lending capacity of the EIB and Member State development banks – bringing an important multiplier effect. These can be explored further.

Le voisinage de l'UE, qui compte quelque 300 millions d'habitants, offre des perspectives importantes à l'Union. Pour garantir sa prospérité et sa stabilité à long terme et démontrer sa capacité à assumer les responsabilités propres à son rang d'acteur mondial, l'UE doit faire en sorte de promouvoir ses valeurs et de soutenir le développement économique dans son voisinage. L’appui financier peut constituer un instrument important d’une politique de voisinage efficace. Dans ce domaine, l’accent devrait être mis sur des mesures crédibles d’incitation à la réforme et à la coopération pour les pays du voisinage de l’Union, qu’ils aient ou non des perspectives d’adhésion à l’UE à long terme. Une aide spécifique devrait notamment être apportée dans le contexte d’accords de libre-échange approfondis et complets et de l’alignement sur l’acquis du marché unique. Un degré élevé de priorité devrait être accordé aux domaines proches de l’acquis et des propres priorités stratégiques de l’Union – l’énergie, les migrations et les contrôles aux frontières, ou encore la protection de l’environnement –, avec une attention particulière pour le renforcement des capacités et des institutions.

Additional priorities are to ensure that EU development policy makes a strong and direct contribution to significantly improving governance in partner countries and continuing to improve the real impact of aid. This includes an increased focus on projects showing strong Community added value, and partnership agreements that are clear, focused and result-orientated. The experience with respect to the different financial regimes that apply to the European Development Fund and the Development and Cooperation Instrument today has raised important issues in terms of efficiency, flexibility and democratic procedure, which require further examination.

La politique de voisinage est déjà l’un des meilleurs exemples de collaboration entre le budget de l’UE et les institutions financières européennes en vue d’optimiser les investissements dans le développement social et économique. De fait, la contribution de 117 millions d’euros du budget de l’UE aux instruments combinés a permis la mobilisation de 7 milliards d’euros d’investissements en provenance des institutions financières européennes. Cette formule pourrait être encore approfondie.

In addition, the EU needs to consider how a more sophisticated approach to the changing nature of partners can be developed, such as middle-income countries and emerging economies, where cooperation issues in areas including economic, environmental and social partnership are becoming increasingly important, alongside development ones.

3. 7. Dépenses administratives

Close and effective relations with the EU's closest neighbours

Dans le cadre financier actuel, les dépenses administratives représentent 5,7 % du budget. Il s’agit non seulement des frais relatifs au personnel, aux systèmes informatiques et aux bâtiments pour toutes les institutions, mais également des coûts de fonctionnement qu’induit l’utilisation de 23 langues. Les différentes institutions ont désormais atteint leurs objectifs de recrutement de ressortissants des nouveaux États membres. Leurs effectifs devraient donc se stabiliser. En effet, la Commission applique une politique de croissance zéro depuis 2007 et répond à ses nouvelles priorités par le redéploiement du personnel en place, sans solliciter de postes supplémentaires au-delà des besoins induits par l’élargissement. Le Conseil, le Parlement et d'autres institutions ont demandé des postes supplémentaires en raison de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. La mise en place du SEAE exigera, au départ, une croissance des effectifs pour répondre aux besoins de recrutement de diplomates nationaux, mais à terme, il faudrait que le processus dans son ensemble se révèle neutre d’un point de vue budgétaire.

The EU's neighbourhood, with some 300 million people, represents an important opportunity for the EU. To secure long-term prosperity and stability and to prove its ability to assume its responsibilities as a global player, the EU needs to effectively promote its values and support economic development close to its borders. Financial support can be an important lever to deliver an effective neighbourhood policy. Here the emphasis should be on providing credible reform and cooperation incentives to the EU's neighbours, whether or not they have any long-term perspective of EU accession. Specific support should in particular be provided in the context of deep and comprehensive free trade agreements and the alignment with the single market acquis. Areas close to the acquis and to the EU's own strategic priorities – such as energy, migration and border controls, and environmental protection – should be prioritised, with a particular focus on capacity- and institution- building.

L’élaboration du prochain cadre financier devrait en partie consister en une recherche rigoureuse de gains d’efficience et d’efficacité des ressources administratives, ce qui sous-entend d’étudier dans quelle mesure la rationalisation et l’utilisation conjointe des procédures, des outils et des ressources permettraient de réduire le coût de l’action des institutions et des agences de l’UE. Par exemple, la Commission vient de lancer une importante analyse de l’utilisation de l’informatique dans ses services dans le but d’en améliorer les résultats et de réaliser des économies. Cette démarche permettrait de réaliser des économies conjointes si des systèmes informatiques communs ou partagés étaient mis au point pour toutes les institutions. Des bénéfices pourraient également être tirés d’une coopération interinstitutionnelle équivalente dans les domaines, par exemple, de la traduction ou de la gestion des documents. Un autre aspect intéressant est la conception des programmes de dépenses eux-mêmes, dans laquelle la charge administrative pour la Commission comme pour ses partenaires devrait constituer un élément important à prendre en compte. Parallèlement, la Commission poursuivra le redéploiement de son personnel en vue de se concentrer sur ses priorités, de réduire ses frais généraux et d’accroître les effectifs qui se consacrent aux politiques primordiales. La Commission analysera ses dépenses administratives - et celles de ses agences - dans le cadre de la préparation du prochain cadre financier, afin de définir des moyens de relever les nouveaux défis avec les ressources existantes, notamment en trouvant le juste équilibre entre une mise en œuvre efficace des programmes et une maîtrise des coûts administratifs.

The neighbourhood has already been one of the strongest examples where the EU budget and European Finance Institutions have worked together to leverage the maximum investment to social and economic development. A € 117 million commitment from the EU budget to blending mechanisms has been followed by a € 7 billion investment from European Financial Institutions. This approach could be developed still further

D'une manière générale, toutes les institutions de l'UE devront observer une stricte discipline afin de contenir à l'avenir leurs dépenses administratives.

3.6. Administrative expenditure

4. UN BUDGET EFFICACE

In the current financial framework 5.7% of the budget is used for administrative expenditure. This covers not only staff costs, IT and buildings for all the Institutions but also the costs of working in 23 languages. Now that the different Institutions have largely completed recruitment from the newer Member States, staff numbers should level off. Indeed, since 2007, the Commission has been operating a policy of zero growth, dealing with new priorities through redeployment of existing staff and asking for no extra staff beyond the consequences of enlargement. The Council, the Parliament and other institutions have requested some additional posts linked to the Lisbon Treaty. The launch of the EEAS will initially require additional posts to support the recruitment of Member State diplomats although over time the whole process should seek to be neutral from a budgetary point of view.

Bien cibler les dépenses est essentiel, mais ne suffira pas. Les dépenses doivent aussi être orientées en vue d'obtenir des résultats. Pour que les contributions des États membres dans le budget de l'UE portent des fruits, la prochaine génération de programmes financiers doit être revue de manière à placer l'efficacité en tête des priorités.

Part of the work to define the next financial framework package must be a rigorous search for increased efficiency and performance in administrative resources. This implies examining how rationalisation and common use of procedures, tools and resources could limit the costs of action by the institutions and the agencies of the EU. For example, the Commission has just launched an important analysis of its use of IT, designed to enhance performance and produce economies. This could lead to common savings by developing common or shared IT systems for all the institutions. Similar inter-institutional cooperation could bring benefits in areas like translation or document management. Another area is the design of spending programmes themselves, where administrative burden for both the Commission and for partners should be an important consideration. At the same time, the Commission will continue to redeploy staff to focus on priorities, reduce overheads and increase those working on front line policy. The Commission will review its administrative expenditure – and that of the agencies – as part of its preparation for the next financial framework to identify ways of meeting new challenges from within existing resources, including finding the right balance between delivering programmes effectively and holding down administrative costs.

4.1. Utiliser le budget pour démultiplier les investissements

Overall, a strict discipline will have to be pursued by all EU institutions to ensure that administrative expenditure is contained in the future.

Plus le budget de l'UE servira à démultiplier le financement des investissements stratégiques ayant la plus grande valeur ajoutée européenne, plus son impact sera grand. Des instruments financiers novateurs pourraient générer un nouveau flux de financement important pour les investissements stratégiques. Pour les projets présentant un potentiel commercial à long terme, la norme devrait être que les fonds de l'UE sont utilisés dans le cadre de partenariats avec les secteurs privé et bancaire, notamment via la Banque européenne d'investissement (BEI), mais aussi avec d'autres partenaires, parmi lesquels les banques de développement des États membres et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). Une telle approche nécessite une coordination étroite en amont entre les experts techniques de la Commission et ceux des banques: la logique est que les projets sont soutenus sur la base de procédures de mise en concurrence des promoteurs, l'accent étant mis sur la valeur ajoutée de l'UE.

4. A Budget Delivering Results

La BEI a apporté une contribution majeure à la réaction de l'Europe face à la crise économique. Elle jouera maintenant un rôle clef dans le processus de réforme de l'économie européenne dans des domaines tels que les technologies vertes, les infrastructures et la sécurité énergétique. Cet élément semble indiquer la nécessité d'optimaliser l'utilisation des capitaux fournis par la BEI, et notamment d'intensifier le recours aux mécanismes de partage des risques afin de permettre aux ressources de la banque de produire un effet de levier plus important et d'étendre le rayon d'action de la banque. La Commission et la BEI ont déjà élaboré avec succès un certain nombre d'instruments financiers communs. La combinaison de subventions provenant du budget de l'UE et de prêts accordés par la BEI et d'autres institutions financières a permis de tripler l'impact financier des dépenses extérieures de l'UE en attirant des investissements atteignant plusieurs fois le montant apporté par les institutions financières. Cette approche devrait être étendue pour devenir la norme dans les domaines présentant un potentiel commercial à long terme, en l'assortissant de nouvelles règles pour encadrer les instruments combinés.

Well targeted spending is indispensable, but not enough. Spending also needs to be delivered in a way which is designed to bring results. If the public's investment in the EU budget is to pay off, the next generation of financial programmes needs to be reworked to put effectiveness at the top of the agenda.

En règle générale, les programmes de dépenses doivent être à la fois attentifs aux besoins des fonds privés (par exemple en termes de délais de mise en œuvre et d'allègement des procédures), précis sur les résultats qu'ils cherchent à obtenir et réalistes quant au moment auquel l'UE devrait se retirer de projets qui parviennent à la rentabilité commerciale. L'UE pourrait être davantage disposée à envisager les flux de revenus perçus auprès des utilisateurs d'infrastructures telles que les péages comme un moyen de limiter les coûts à long terme supportés par les contribuables. De même, plus les coûts externes peuvent être internalisés, plus les recettes générées pour contribuer aux investissements nécessaires à la réalisation d'objectifs stratégiques tels qu'une décarbonisation accélérée de l'économie seront élevées. Les instruments financiers devraient viser à pallier les défaillances identifiables du marché en tenant compte de l'état des marchés financiers nationaux, de l'environnement juridique et réglementaire et des besoins des bénéficiaires finals.

4.1. Using the budget to leverage investment

Les nouveaux instruments financiers d'exécution du budget doivent être intelligents, intégrés et souples. Ils peuvent répondre à un grand nombre de besoins différents tout en exploitant des outils uniformes. Pour l'essentiel, les lois de financement sont les mêmes pour tous, quel que soit le secteur concerné: des entreprises et des projets à diverses phases de leur développement ont besoin de fonds propres, de crédits ou d'une combinaison des deux. La panoplie d'instruments financiers nécessaire à l'exécution du budget de l'UE revêt une dimension double et pourrait être mise en œuvre au moyen de deux dispositifs généraux de l'UE auxquels devront recourir les différents programmes de dépenses: un mécanisme de collecte de fonds propres et un mécanisme de partage des risques (incluant des garanties). En ce qui concerne les garanties de prêt en tant qu'option possible pour les instruments financiers novateurs, il conviendra d'analyser soigneusement les implications de l'effet de levier produit par le budget de l'UE afin que le plafond des ressources propres soit respecté, notamment à la lumière des régimes de garantie existants. Une utilisation plus générale du budget de l'UE en tant qu'instrument de garantie de prêts et d'obligations nécessiterait de tenir dûment compte de la capacité d'émettre ces garanties.

The impact of the EU budget can be magnified the more it can be used to leverage both funding and financing to support strategic investments with the highest European added value. Innovative financial instruments could provide an important new financing stream for strategic investments. The norm for projects with long-term commercial potential should be that EU funds are used in partnership with the private and banking sectors, particularly via the European Investment Bank (EIB), but also with other partners including development banks in Member States and the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD). This requires close upstream coordination between the technical expertise of both the Commission and the banks: the logic of such an approach is that projects are supported on the basis of competitive application by the project promoters, with a focus on EU added value.

4.2. Emprunts obligataires européens pour le financement de projets

The EIB has made a major contribution to the European response to the economic crisis. Now it will play a key role in reforming Europe's economy in areas like green technology, infrastructure and energy security. This may point to a need to optimize use of EIB capital, including an increased use of risk sharing mechanisms to permit a higher leverage of the Bank's resources and enhance the Bank's reach. The Commission and the EIB have already successfully developed a number of common financial instruments. Blending between grants from the EU budget and loans from the EIB and other financial institutions has made it possible to treble the financial impact of EU external spending by attracting huge multiples of investment from financial institutions. This should be extended to become the norm in areas of long-term commercial potential, with new rules to govern blended instruments.

L'idée d'émettre des emprunts obligataires européens pour le financement de projets est née de la constatation du potentiel qu'offrent les instruments financiers novateurs et de la situation particulière dans laquelle se trouve l'économie européenne aujourd'hui. L'économie de l'UE est fortement dépendante des infrastructures, dans des domaines tels que l'énergie, les transports et les TIC. Les objectifs de la stratégie Europe 2020 en matière de modernisation de l'économie européenne nécessiteront des investissements colossaux[10]. L'UE peut d'ores et déjà appuyer ces projets en indiquant une orientation stratégique cohérente aux investisseurs qui prennent des décisions qui les engagent sur plusieurs décennies et en fournissant le cadre réglementaire adéquat. Mais au lendemain de la crise financière, les investisseurs sont encore réticents. Les projets revêtant un intérêt stratégique essentiel pour l'UE n'arrivent pas à mobiliser les investissements nécessaires. Les budgets nationaux ne sont pas en mesure de prendre le relais pour assurer le financement de tels projets et sont, de fait, à la recherche de solutions de substitution pour endosser une plus grande responsabilité en ce qui concerne les infrastructures. Retarder les projets pourrait priver l'UE des bénéfices économiques, entre autres, des infrastructures et entraîner le risque de devoir passer, plus tard, par des solutions plus coûteuses.

In general, spending programmes need to be both sensitive to the needs of private finance – such as in terms of lead time and burdensome procedures – precise as to what they want to achieve, and hard-headed about when the EU should step out of projects reaching commercial viability. The EU could be more open to looking at revenue streams collected from users of infrastructure such as tolls as a means to limit the long-term costs to taxpayers. Similarly, the more that external costs can be internalised, the more revenues can be generated to contribute to the investments needed to achieve strategic goals like accelerating the decarbonisation of the economy. Financial instruments should be focused on addressing identifiable market failures taking into account the state of national financial markets, the legal and regulatory environment and the needs of final beneficiaries.

Les emprunts obligataires européens pour le financement de projets auraient pour but de remédier à ce problème, en inspirant une confiance suffisante pour permettre aux grands projets d'investissement de s'attirer le soutien dont ils ont besoin. La Banque européenne d'investissement et d'autres grandes institutions financières apportent déjà une contribution majeure avec leurs prêts directs, et la BEI en particulier a réagi à la crise en augmentant nettement le volume de ses prêts. Mais l'ampleur du défi que constituent les projets d'infrastructures est telle que l'UE doit agir pour débloquer les financements privés.

The new financial instruments for budget delivery must be smart, integrated and flexible. They can address many different policy needs, but using consistent instruments. The laws of financing are essentially the same, regardless of the sector involved: companies and projects in different stages of development need equity, or debt, or a combination of both. The “tool-kit” of EU budget financial instruments required is essentially twofold, and could be delivered through two general mechanisms to be used by the different spending programmes, an EU Equity Platform Mechanism and an EU Risk Sharing Platform Mechanism (including guarantees).When looking at the option of loan guarantees as one of the options for innovative financial instruments, the implications of leveraging the EU budget need to be carefully analysed in order to respect the own resources ceiling, notably in the light of existing guarantee schemes. A more general use of the EU budget as an instrument to guarantee loans and bonds would need to take proper account of the capacity to underwrite such guarantees.

Pour ce faire, des crédits du budget de l'UE pourraient être affectés au soutien de projets dans une mesure suffisante pour améliorer leur profil de risque et, partant, attirer des financements de la BEI, d'autres institutions financières et d'investisseurs privés sur les marchés des capitaux, tels que les fonds de pension et les compagnies d'assurance. Les garanties de l'UE ou de la BEI seraient émises en faveur d'instruments spéciaux créés par le secteur privé pour attirer des financements provenant du marché des capitaux. Les projets bénéficiant d'un tel mécanisme devraient démontrer qu'ils revêtent un intérêt stratégique pour l'UE et qu'ils remplissent certains critères de viabilité. En tant que tel, ce soutien ne pourrait pas être préaffecté à des États membres ou à des secteurs, mais il irait aux projets qui parviennent à attirer un financement adéquat de la part du secteur privé. Le délai de remboursement dépendrait d'une évaluation de la période nécessaire pour que le projet devienne rentable.

4.2. EU project bonds

4.3. Projets de grande envergure

The potential of innovative financing instruments and the particular circumstances of the European economy today come together in the idea of EU project bonds. The EU economy is heavily dependent on infrastructure, in areas like energy, transport and ICT. The Europe 2020 objectives for modernisation of the European economy will require huge investment [10]. The EU can already help such projects by providing a consistent strategic direction for investors taking decisions for many decades to come, and by providing the right regulatory framework. But in the wake of the financial crisis, investors remain reluctant. Projects of key strategic interest for the EU are finding it impossible to secure the investment required. National budgets are not in a position to take over funding of such projects, and indeed are looking for alternative solutions to shoulder a greater responsibility for infrastructure. Delaying projects could deprive the EU of the economic and other benefits from the infrastructure, and risk higher-cost solutions in the future.

Les projets de grande envergure nécessitant des contributions de plusieurs milliards d'euros sur de longues périodes posent un problème particulier. L'UE est en train d'acquérir une expérience considérable avec des projets tels que Galileo, ITER et GMES. Il est reconnu que ces projets revêtent une importance stratégique essentielle et pourraient avoir un potentiel commercial à long terme. Leur fonctionnement repose sur la coopération transnationale. Toutefois, ils font aussi l'objet de dépassements de budget considérables et leur gouvernance ne se prête pas bien à la gestion directe par les institutions de l'UE. Les incertitudes budgétaires sont difficilement compatibles avec la manière dont le budget de l'UE est planifié. Pour les promoteurs de projets, une solution consisterait à créer une structure d'appui, sous la forme d'une entité distincte à la bonne gestion de laquelle l'UE veillerait de près et à laquelle le budget de l'UE apporterait une contribution stable sous la forme d'un montant annuel fixe, étant entendu que l'UE ne devrait pas combler les éventuels déficits de financement.

EU project bonds would be designed to plug this gap, to give sufficient confidence to allow major investment projects to attract the support they need. The European Investment Bank and other major financial institutions already make a major contribution by their direct lending, and the EIB in particular has responded to the crisis with a major increase in the scale of lending. But the size of the infrastructure challenge is such that the EU needs to help to unlock private finance.

4.4. Encourager l'utilisation des ressources

This could be achieved by using appropriations from the EU budget to support projects to the extent required to enhance their credit rating, and thereby attract financing by the EIB, other financial institutions, and private capital market investors like pension funds and insurance companies. The EU and/or EIB guarantees would be issued in favour of special vehicles set up by the private sector to attract capital market financing for the project. The projects benefitting from such a facility would need to demonstrate an EU strategic interest, as well as meeting certain criteria for viability. As such the support could not be pre-allocated across Member States or sectors but would flow to those projects that manage to attract appropriate private sector financing. The timescale for repayment would depend on an assessment of the length of time required for the project to reach viability.

Le budget de l'UE peut être un agent de réforme puissant, ainsi qu'il est reconnu dans le débat actuel sur le recours aux sanctions et aux incitations financières pour garantir le respect du pacte de stabilité et de croissance. Dès lors, il y a tout lieu d'utiliser cette influence au sein des programmes pour garantir l'obtention de résultats. Les idées exposées ci-dessus concernant la politique de cohésion pourraient être appliquées dans d'autres contextes et être étendues à tous les domaines de dépenses, en arrêtant un ensemble spécifique d'objectifs à la réalisation desquels le décaissement des fonds serait conditionné. La constitution d'une réserve au niveau de l'UE pour la plupart des programmes ou une modulation des taux de cofinancement en fonction des résultats figurent parmi les autres approches possibles. Quoi qu'il en soit, il serait essentiel de garantir le traitement équitable de tous les États membres, la transparence et l'automatisme.

4.3. Large scale projects

Pour ce faire, une approche différente et des instruments distincts seront nécessaires. Les programmes devraient prévoir la définition d'objectifs spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés, ainsi que d'indicateurs de performance adéquats. Des critères d'évaluation clairs sont nécessaires pour qu'un système incitatif puisse fonctionner correctement, de même qu'une évaluation systématique et renforcée. Réalisées systématiquement et en temps opportun, les évaluations peuvent jouer un rôle essentiel dans l'effort général visant à maximiser la valeur ajoutée des dépenses de l'UE.

A particular issue arises for large scale projects requiring multi billion Euro contributions over long periods. The EU is gaining considerable experience of projects like Galileo, ITER, and GMES. These projects are acknowledged to have major strategic importance, and could have long-term commercial potential. They need transnational collaboration to work. However, they are also subject to significant cost overruns and their governance is not well-suited to the direct management of the EU institutions. The budgetary uncertainties are hardly compatible with the way in which the EU budget is planned. An alternative approach would be for the project promoters to set up a support structure as a separate entity, with the active interest of the EU to ensure effective governance, and to which the EU budget would make a stable contribution in the form of a fixed annual contribution with no assumption that the EU should make up any shortfalls.

4.5. Une structure reflétant les priorités

4.4. Incentivising the use of resources

La structure du budget est elle-même un élément important pour faire connaître la finalité des dépenses et les objectifs à atteindre et pour les réaliser. Nous avons tout à gagner d'un budget qui, dans sa structure comme dans son équilibre, reflète les priorités politiques de l'UE. La structure actuelle a quelque peu évolué en ce sens, mais une prochaine étape consisterait soit à réduire le nombre de rubriques au minimum, soit à articuler le budget autour de la stratégie Europe 2020. La première solution aboutirait à trois rubriques: Dépenses intérieures, Dépenses extérieures et Dépenses administratives. La seconde solution aboutirait à trois sous-rubriques remplaçant les rubriques I à III actuelles et couvrant les politiques dont le centre de gravité relève des trois volets de la croissance intelligente, durable et inclusive, en plus d'une quatrième sous-rubrique «interne» consacrée aux politiques en matière de citoyenneté. Deux dernières rubriques viendraient compléter l'ensemble, l'une couvrant les politiques extérieures (l'actuelle rubrique IV), l'autre couvrant l'administration.

The EU budget can be a powerful agent for reform – as recognised in the current debate about using financial sanctions and incentives to ensure respect for the Stability and Growth Pact. So there is every reason to use this influence within programmes to ensure effective delivery. The ideas set out above in respect of cohesion policy could be applied in other contexts and spread to all areas of spending, defining a specific set of targets on which disbursement of the funds would depend. Other approaches include setting aside an EU-wide reserve in most programmes, or modulating co-financing rates to performance. In all these cases, it would be essential to assure fair treatment of all Member States, transparency and automaticity.

4.6. Durée du cadre financier pluriannuel

This requires a different approach and different tools. Programmes should provide for the definition of specific, measurable, achievable, relevant and timed objectives as well as for appropriate performance indicators. Clear evaluation criteria are needed before an incentive system can work fairly, as well as systematic and enhanced evaluation. Applied systematically and in good time, evaluations can play a pivotal role in the overall effort aimed at maximising the added value of EU spending.

Un cadre financier pluriannuel permet une cohérence et une prévisibilité à long terme. Il garantit aussi la discipline budgétaire et le bon déroulement du cycle budgétaire. Toutefois, chaque cadre est le fruit de décisions politiques qui doivent refléter l'évolution des préférences politiques.

4.5. A structure to reflect priorities

Les trois derniers cadres financiers ont été conclus pour une durée de sept ans. Le Parlement européen[11] et certains des participants à la consultation publique sont d'avis que cette durée devrait être ramenée à cinq ans. Une des grandes raisons invoquée était l'alignement sur la fin du mandat du Parlement européen et de la Commission. Une période de cinq ans permettrait à chaque Commission de proposer et à chaque Parlement de négocier un cadre, même s'ils ne le voient pas mis en œuvre. Une période de cinq ans présenterait aussi des avantages sur le plan de la capacité à tenir compte de besoins nouveaux, et des inconvénients en termes de planification: non seulement des périodes plus longues permettent aux programmes d'imprimer des changements plus substantiels, mais elles sont mieux adaptées aux schémas d'investissement du secteur privé. Une autre solution ciblée sur les dates spécifiques en question consisterait en une période de sept ans assortie d'un réexamen approfondi au bout de cinq ans, en vue d'une dernière réaffectation spécifiquement ciblée sur la stratégie Europe 2020, ce qui permettrait explicitement de ne pas préjuger de l'avenir.

The structure of the budget is itself an important tool for communicating and delivering on the purpose of the spending and the objectives to be reached. There is an obvious benefit in a budget which in structure, as well as balance, reflects the EU's political priorities. The current structure made some progress in that direction, but a further step would be to either reduce the number of headings to the minimum or organise the budget around the Europe 2020 strategy. The first alternative could consist of 3 headings: Internal expenditure, External expenditure and Administrative expenditure. The second alternative would point to three sub-headings replacing the current Headings I – III and covering policies where the centre of gravity falls under the three strands of smart, sustainable and inclusive growth, in addition to a fourth "internal" sub-heading on citizenship policies. This would be complemented by two final headings, one covering external policies (current Heading IV) and another covering administration.

Cependant, la solution la plus intéressante pourrait être une période de dix ans, mais assortie d'un réexamen approfondi à mi-parcours («5 + 5»). Une telle approche laisserait la possibilité d'opérer une vaste redéfinition des priorités. Les plafonds globaux et les instruments juridiques fondamentaux pourraient être fixés pour dix ans. La répartition des ressources à l'intérieur des rubriques et la fixation des priorités dans les programmes et instruments pourraient toutefois rester sujettes à réévaluation. Pour ce faire, une approche possible pourrait être la constitution de réserves et de marges substantielles dans toutes les parties du budget.

4.6. The duration of the MFF

4.7. Réagir à l'évolution de la situation

A multiannual financial framework allows long-term consistency and predictability. It also guarantees budgetary discipline and the smooth functioning of the budgetary cycle. However, each framework is the fruit of political decisions which need to reflect changing political preferences.

Un des équilibres les plus difficiles à ménager dans le budget est celui entre prévisibilité et flexibilité. Il est toutefois évident que le budget actuel s'est avéré trop rigide pour résister à la pression des événements. Entre des besoins urgents d'intervention de l'UE en réponse à des événements extérieurs, qu'il s'agisse du tsunami ou du Proche-Orient, et la nécessité impérieuse de réagir à la crise économique, l'approche actuelle a montré ses limites. Avec un ciblage approprié essentiel pour l'efficacité des dépenses et une évolution de la situation qui impose un changement des priorités, il est clair que la rigidité du budget affecte la qualité des dépenses. Le Parlement européen et le Conseil ont raison d'exercer un contrôle attentif des changements d'orientation des dépenses. Mais la marge de manœuvre autorisée et les modalités d'exercice de ce contrôle devraient être revues. L'expérience montre que la solution évidente consistant à augmenter les marges n'a pas été possible en raison des pressions exercées pour préaffecter les dépenses. En conséquence, on pourrait convenir d'un pourcentage fixe (5 % par exemple) obligatoire. Ce taux pourrait aussi être fixé à un niveau inférieur pour les cinq premières années de la période financière et à un niveau supérieur pour les années restantes, ou augmenter progressivement d'année en année. Il serait ainsi possible de mieux tenir compte des nouvelles priorités à l'occasion du réexamen à mi-parcours. D'autres moyens peuvent permettre d'accroître la flexibilité, notamment:

The last three financial frameworks were concluded for a period of seven years. The European Parliament [11] as well as some of the participants to the public consultation have taken the view that this duration should be brought down to five years. A major reason was to align the duration with the term of the European Parliament and Commission's mandate. A five year period would allow each Commission to propose and each Parliament to negotiate a framework, even if they would not see the framework implemented. A five year period would also bring some advantages in terms of an ability to reflect new needs, and some disadvantages in terms of planning lead-times: longer periods not only allow programmes to make deeper changes, they may also fit in better with the investment patterns of the private sector. Another option targeted on the specific dates in question would be a seven year period with a major review after five years, to allow a final reallocation targeted specifically on Europe 2020. This would explicitly avoid prejudging the future.

- une flexibilité en matière de réaffectation permettant les transferts entre rubriques pour une année donnée, dans certaines limites,

However, the most attractive solution may be a ten year period, but with a substantial mid-term review ("5+5"). Under this approach, there would be an opportunity for a major re-prioritisation. Overall ceilings and the core legal instruments could be fixed for ten years. But the distribution of resources within headings, and the prioritisation within programmes and instruments, could be left open for re-assessment. One approach would be to facilitate this through the retention of substantial reserves and margins in all parts of the budget.

- la possibilité de transférer les marges inutilisées d'une année sur l'autre – là encore, dans des limites convenues,

4.7. Responding to changing circumstances

- la liberté d'avancer ou de repousser des dépenses dans le cadre de l'enveloppe pluriannuelle d'une rubrique, afin de pouvoir agir de manière contracyclique et de réagir efficacement aux grandes crises,

One of the most difficult balances to strike in the budget is the balance between predictability and flexibility. But it is clear that the current budget has proved too inflexible to meet the pressure of events. Pressing needs for the EU to respond to external events from the tsunami and the Middle East, followed by the compelling need to react to the economic crisis, showed the shortcomings of the current approach. With proper targeting so crucial to effective spending, and changing circumstances imposing changing priorities, the rigidity of the budget clearly damages the quality of spending. It is right for the European Parliament and the Council to exercise proper scrutiny of changes in the direction of spending. But the extent of the changes possible, and the procedures by which this scrutiny are exercised, both need reform. Experience suggests that the obvious solution of increased margins has not proved possible in the face of pressures to pre-allocate spending. Therefore a fixed percentage – such as 5%, could be agreed as an obligatory figure. Such a figure could also be set at a lower level for the first 5 years of the financial period and at a higher percentage for the remaining years of the financial period, or be set to increase year on year. This would give the possibility to take new priorities better into account at the occasion of the mid-term review. Other means to increase flexibility include:

- une augmentation du volume, ou un élargissement de la portée, de l'instrument de flexibilité et de la réserve d'aide d'urgence existants, éventuellement en les fusionnant.

– A reallocation flexibility to transfer between headings in a given year, within a specific limit;

La disposition actuelle relative à une flexibilité de 0,03 % adoptée à la majorité qualifiée devrait aussi être maintenue, car elle constitue une soupape de sécurité importante autorisant des écarts limités par rapport aux plafonds prévus.

– A possibility to transfer unused margins from one year to another – again, within agreed limits;

Toutes ces modifications devraient aller de pair avec un changement d'état d'esprit. L'important devrait être non plus l'attribution de dotations fixes et prédéterminées, mais l'utilisation des ressources restreintes de l'UE en faveur d'investissements stratégiques d'une durée limitée, en tablant sur le fait que le versement des fonds est conditionné par l'obtention de résultats.

– Freedom to front or backload spending within a heading's multi-annual envelope, to allow for countercyclical action and a meaningful response to major crises;

4.8. Simplifier et réduire les charges administratives inutiles

– Increasing the size, or widening the scope, of the existing Flexibility Instrument and Emergency Aid Reserve, and possibly merging them.

La consultation publique a clairement fait apparaître que les procédures de mise en œuvre et les exigences de contrôle sont trop compliquées et peuvent réellement dissuader de participer à des programmes de l'UE. Celle-ci est tenue de veiller à ce que les crédits soient dépensés efficacement, mais elle pourrait aussi prendre une série de mesures pour réduire à la fois la charge administrative qui pèse sur les bénéficiaires des fonds et ses coûts administratifs, ce qui permettrait d'affecter davantage de ressources à l'objectif final:

The current 0.03% flexibility arrangement agreed by qualified majority should also be maintained as an important safety valve allowing limited deviations from the foreseen ceilings.

- le règlement financier dote l'UE de règles financières communes, mais les modalités et procédures de mise en œuvre peuvent varier considérablement d'un instrument politique à un autre. Une série de principes communs bien définis devraient être adoptés pour réduire les écarts et les limiter au strict nécessaire. L'association d'instruments différents dans un cadre d'application commun est une bonne manière de faciliter l'interface entre les citoyens, les entreprises, plus particulièrement les PME, et les pouvoirs publics, d'une part, et le budget de l'UE, d'autre part;

All these changes should accompany a different mindset. The emphasis should shift from permanent and pre-determined financial allocations to using the scarce EU resources for strategic investments of limited duration, and expecting that the receipt of funds is dependent on delivery.

- la récente proposition de la Commission concernant une révision du règlement financier contient des mesures simples pour mettre en place des règles financières simplifiées. Il conviendrait de les examiner plus avant pour autoriser des procédures allégées pour les petites subventions (les seuils pourraient être fixés à un niveau supérieur pour ces projets) et recourir davantage aux paiements forfaitaires, ainsi qu'aux systèmes axés sur la performance.

4.8. Simplifying and minimising unnecessary administrative burdens

4.9. Garantir une gestion financière saine

The public consultation has conveyed a clear message that implementation procedures and control requirements are too complicated and can be a real disincentive to participation in EU programmes. The EU has a responsibility to ensure that funds are well spent, but it could also take a series of measures to reduce the administrative burden for recipients of funds, and to cut EU administrative costs – allowing more of the resources to be directed at the end purpose:

Les dépenses publiques nécessitent un contrôle efficace, efficient et proportionné qui doit fournir aux citoyens et à leurs représentants au sein du Parlement européen, ainsi qu'au Conseil, l'indispensable assurance que le budget de l'UE est dépensé correctement. Mais il est un point au-delà duquel la charge des contrôles nuit à l'efficacité du programme. Une approche plus modulée des contrôles requis dans les différents États membres et un consensus sur le risque d'erreur tolérable pour les différents domaines d'action permettraient de parvenir au juste équilibre.

– The EU has common financial rules in its Financial Regulation. But implementing rules and procedures may vary considerably from one policy instrument to another. A clear set of common principles should be agreed to reduce differences to the absolutely necessary. Linking different instruments together in a common implementation framework is a good way to help the interface of citizens, businesses, especially SMEs, and governments with the EU budget.

Ces dernières années, la Commission a consacré beaucoup d'attention à l'amélioration de l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle, dans le but d'obtenir une déclaration d'assurance positive de la part de la Cour des comptes. Les résultats obtenus sont satisfaisants, mais il est possible de faire plus, notamment en collaborant avec les États membres qui mettent en œuvre une part importante du budget, en gestion partagée avec la Commission. Le système consistant à baser les paiements sur une déclaration de paiement par les États membres plutôt que sur les dépenses des bénéficiaires - tel qu'il est utilisé aujourd'hui pour les dépenses liées à la PAC - rapprocherait le processus de contrôle du niveau local et permettrait un meilleur alignement sur les procédures nationales existantes. La procédure serait plus simple et plus normale que la centralisation des contrôles au niveau de l'UE. Elle pourrait être liée à des déclarations d'assurance nationales fiables pour souligner la responsabilité des pouvoirs publics dans l'utilisation des ressources de l'UE.

– The recent Commission proposal to revise the Financial Regulation contains bold measures to put in place simplified financial rules. This should be looked at further to allow for lighter procedures for smaller grants (thresholds could be set at a higher level for such small projects), and more use of lump sum payments, as well as performance-based schemes.

Pour augmenter le montant des fonds acheminés à l'aide des instruments financiers, la Commission devra modifier en profondeur la manière dont elle gère ses dépenses budgétaires. Elle s'attachera de plus en plus à déléguer les tâches d'exécution budgétaire et à coopérer avec des institutions financières clés telles que la Banque européenne d'investissement (BEI)[12], d'où la nécessité d'harmoniser les principaux aspects liés à l'élaboration et à la gestion des instruments financiers, d'établir un juste équilibre entre une approche commune des opérations réalisées par la Commission avec ses partenaires de financement, qui protège les intérêts financiers de l'UE, et la marge de manœuvre qui doit être accordée au niveau de la mise en œuvre pour garantir l'efficacité des politiques. Cela permettrait également de renforcer la visibilité politique, d'accroître l'efficacité administrative par des mesures de simplification, de rationaliser la communication et le suivi et, enfin, de simplifier l'évaluation pour l'ensemble des instruments.

4.9. Ensuring sound financial management

5. Le budget de l'UE en tant qu'instrument d'appui à la gouvernance économique

Public spending requires effective, efficient and proportionate control. It must provide the necessary assurances for citizens and their representatives in the European Parliament and the Council that the EU budget is being well spent. But there is a point when the burden of controls negates the effectiveness of the programme. A more modulated approach to the controls required in different Member States, and a common understanding of the tolerable risk of error for different policy areas, would both help to secure the right balance.

La dynamique en faveur de la croissance et de l'emploi dans l’UE nécessite une approche complète. Cette exigence est au cœur de la stratégie Europe 2020. La stabilité macroéconomique et les réformes structurelles ne sont pas deux voies distinctes entre lesquelles un choix doit être opéré; elles constituent au contraire deux impératifs qui se renforcent mutuellement. Aussi est-il naturel d'établir un lien entre le budget de l'UE et le renforcement de la gouvernance économique.

In recent years, the Commission has devoted much attention to increasing the effectiveness of management and control systems, with an objective of achieving an unqualified Statement of Assurance by the European Court of Auditors. The results are positive but more can be done, in particular by working with the Member States who implement an important part of the budget in shared management with the Commission. The system of basing payments on a declaration of payments by Member States, rather than on expenditure by beneficiaries – as used today for CAP expenditure – would make the process of controls more local and allow more alignment with existing national procedures. This would be a more straightforward and regular procedure than centralising controls at EU level. It could be linked to reliable national statements of assurance to underline the accountability of public authorities handling EU resources.

La Commission a présenté toute une série de mesures destinées à réformer la gouvernance économique et à la rendre plus efficace[13]. Elle fera progresser ces questions dans le cadre du débat sur la gouvernance économique consécutif au Conseil européen d'octobre.

Increasing the amount of funds channelled through financial instruments will mean profound changes in the way the Commission manages its budget expenditure. The Commission will increasingly delegate budget implementation tasks and cooperate with key financial institutions such as the European Investment Bank (EIB) [12]. This creates a need to align core aspects of the design and management of financial instruments, to secure the right balance between a common approach in the Commission’s dealings with its financing partners, safeguarding the EU’s financial interests, and leaving the flexibility required at implementation level to ensure that policies are delivered effectively. This would also secure higher political visibility, administrative efficiency through simplification, streamlined reporting and monitoring, and finally easier evaluation across instruments.

6. Prendre en compte l'élargissement

5. The EU Budget as a tool to support economic governance

Les élargissements futurs auront inévitablement des conséquences pour le budget de l'UE en raison des augmentations potentielles tant des recettes que des engagements de dépenses. Si les nouveaux États membres contribueront à l'accroissement du PIB cumulé et à la création de nouvelles opportunités d'expansion économique, ils pourront aussi prétendre au bénéfice des Fonds structurels et des autres instruments. Le calendrier des adhésions dépend de la vitesse à laquelle les pays candidats pourront remplir les critères requis. Dans ce contexte, le Conseil européen de décembre 2006 s'est engagé à s'abstenir de fixer d'éventuelles dates limites pour l'adhésion tant que les négociations ne seront pas sur le point d'aboutir. Par conséquent, le nouveau cadre financier ne pourra préjuger d'une éventuelle décision politique sur les futurs élargissements, qui sera fondée sur l'état de préparation d'un pays à l'adhésion. Une fois que les adhésions seront approuvées et les dates confirmées, le cadre financier devrait être adapté de manière à prendre en compte les exigences en matière de dépenses qui découleront de l'issue des négociations d'adhésion.

The drive for growth and jobs in the European Union requires a complete approach. That is at the heart of the Europe 2020 strategy. Macroeconomic stability and structural reforms are not alternatives, but dual imperatives which also reinforce each other. It is therefore natural to make a connection between the EU budget and the reinforcement of economic governance.

7. Réforme du financement de l'UE

The Commission has set out a variety of measures to reform economic governance and make it more effective [13]. It will take these issues forward in the context of the debate on economic governance following the October European Council.

À l'instar du volet «dépenses» du budget, la structure du volet «financement» a considérablement évolué avec le temps. La contribution RNB a pris une importance de plus en plus grande et représente actuellement trois quarts du budget. Un grand nombre de corrections et de dispositions spéciales ont été progressivement introduites tant du côté des recettes que du côté des dépenses du budget (certains de ces mécanismes expireront automatiquement en 2013). Les négociations budgétaires ont récemment été fortement influencées par l'insistance des États membres sur la notion de positions nettes, d'où la priorité accordée aux instruments assortis d'enveloppes financières allouées préalablement sur une base géographique par rapport à ceux présentant la plus grande valeur ajoutée au niveau de l'UE.

6. Taking account of Enlargement

La consultation sur le réexamen du budget a montré que les parties concernées étaient très critiques à l'égard du système actuel de financement du budget de l'UE. Ce système est perçu comme opaque et trop complexe, inéquitable - notamment en ce qui concerne les corrections apportées - et s'appuyant excessivement sur des ressources considérées comme des dépenses à réduire autant que possible par les États membres. À l'exception des droits de douane générés par l'union douanière, les ressources existantes ne présentent pas de liens clairement établis avec les politiques de l'UE.

Future enlargements will inevitably have an impact on the EU budget, in terms of both potential increases in revenue and in spending commitments. While new Member States will increase the cumulated GDP and create new opportunities for economic expansion, they will also become eligible for structural and other funds. The timing of accessions is dependent on the speed with which candidates can meet the necessary criteria. In this context, the December 2006 European Council committed to refrain from setting any target dates for accession until negotiations are close to completion. Consequently, the new financial framework should not pre-empt any political decision on future enlargements which will be based on a country's readiness for membership. Once accessions are agreed and dates confirmed, the financial framework should be adjusted to take account of the expenditure requirements resulting from the outcome of accession negotiations.

Il convient de souligner que cet argument ne concerne pas la taille du budget mais pose plutôt la question de la combinaison appropriée de ressources. L'introduction progressive d'une nouvelle ressource ouvrirait la porte à la réduction, la suppression progressive ou l'abandon d'autres ressources.

7. Reform of EU financing

Des propositions de réforme du financement du budget ont été formulées par des universitaires, des gouvernements, des organisations non gouvernementales et le Parlement européen. Ce dernier a adopté, en 2007, un rapport analysant le système actuel des ressources propres et suggérant toute une série de nouvelles ressources propres possibles[14].

Just like the expenditure side of the budget, the structure of the financing side has evolved considerably over time. The GNI-based contribution has taken on a growing importance and now represents three-quarters of the budget. A large number of corrections and special arrangements have been introduced over time, both on the revenue and expenditure side of the budget (some of these mechanisms end automatically in 2013). Budget negotiations have recently been heavily influenced by Member States' focus on the notion of net positions with the consequence of favoring instruments with geographically pre-allocated financial envelopes, rather than those with the greatest EU added value.

L'introduction d'une nouvelle phase dans l'évolution du financement de l'UE pourrait comporter trois dimensions étroitement liées: la simplification des contributions des États membres, l'introduction d'une ou plusieurs nouvelles ressources propres et la suppression progressive de tous les mécanismes de correction. Des changements ayant été apportés de manière progressive, des éléments essentiels du système de financement de l'UE devraient être conservés: un financement stable et suffisant du budget de l'UE, le respect de la discipline budgétaire et un mécanisme destiné à assurer l'équilibre du budget.

The consultation on the budget review has shown that stakeholders are very critical about the current system of financing the EU budget. The current system is perceived as opaque and too complex, lacking fairness – notably with regard to corrections – and relying excessively on resources which are perceived as expenditures to be minimized by the Member States. With the exception of customs duties stemming from the customs union, existing resources display no clear link to EU policies.

Simplifier les contributions des États membres

It should be underlined that this is not an argument about the size of the budget – it is a debate about the right mix of resources. The progressive introduction of a new resource would open the door for other resources to be reduced, phased out or dropped.

Par rapport à la ressource propre RNB, la ressource propre TVA existante ne présente qu'une faible valeur ajoutée. Afin de recréer une base d'imposition comparable, il s'agit d'appliquer un calcul mathématique plutôt que de passer directement du citoyen à l'UE. En tant que telle, cette ressource renforce la complexité et l'opacité des contributions. L'abandon de la ressource TVA dans sa forme actuelle et l'introduction, en parallèle, d'une nouvelle ressource propre, simplifieraient le système de contributions.

Proposals for a reform of the financing side have been made by academics, governments, non-governmental organisations and the European Parliament. The Parliament adopted a report in 2007 analysing the current system of own resources and suggesting a whole range of possible new own resources [14].

Introduire progressivement une ou plusieurs ressources propres liées aux politiques

The introduction of a new phase in the evolution of EU financing could include three closely linked dimensions – the simplification of Member States' contributions, the introduction of one or several new own resources and the progressive phasing-out of all correction mechanisms. As changes were phased in, essential elements of the EU financing system should be retained: a stable and sufficient financing of the EU budget, respect for budgetary discipline and a mechanism to ensure a balanced budget.

De nouvelles ressources propres pourraient remplacer intégralement la ressource propre TVA existante et réduire le volume de la ressource RNB prélevée directement sur les trésors nationaux. L'introduction de nouvelles ressources propres refléterait le passage progressif de la structure budgétaire à des politiques plus proches des citoyens et ambitionnant de fournir des biens publics européens et de générer une valeur ajoutée de l’UE plus élevée. Elle pourrait soutenir - et être étroitement liée à - la réalisation d'objectifs politiques européens et internationaux importants concernant par exemple le développement, le changement climatique ou les marchés financiers.

Simplifying the contributions from Member States

En ce qui concerne les nouvelles ressources propres possibles, les critères suivants semblent pertinents:

Compared to the GNI-based own resource, the current VAT-based own resource has little added value. To re-create a comparable tax base, it results from a mathematical calculation rather than passing directly from the citizen to the EU. As such it contributes to the complexity and the opacity of the contributions. Ending the VAT-based resource in its current form would simplify the system of contributions in parallel with the introduction of a new own resource.

- Elles devraient être plus étroitement liées à l'acquis et aux objectifs de l'UE concernant le renforcement de la cohérence et de l'efficacité de l'ensemble du budget dans la réalisation des priorités politiques de l'UE. Il y a lieu, à cet égard, de garder présent à l'esprit l'article 2, paragraphe 2, de la décision relative aux ressources propres[15], qui stipule que « constituent, en outre, des ressources propres inscrites au budget général de l’Union européenne les recettes provenant de toutes nouvelles taxes qui seraient instituées, dans le cadre d’une politique commune ».

Progressively introducing one or several policy-driven own resources:

- Elles devraient être de nature transfrontalière et se fonder sur un système couvrant l'ensemble du marché intérieur.

New own resources could fully replace the existing VAT-based own resource as well as reducing the scale of the GNI-based resource, taken directly from national treasuries. The introduction of new own resources would mirror the progressive shift of the budget structure towards policies closer to EU citizens and aiming at delivering European public goods and a higher EU added value. It could support – and be closely linked to – the achievement of important EU or international policy objectives, for instance in relation to development, climate change or the financial markets.

- Elles devraient être calculées sur la base d'une assiette harmonisée, de manière à garantir une application uniforme de la ressource dans l'ensemble de l'Union.

The following criteria seem pertinent when looking at possible new own resources:

- Les recettes d'une nouvelle ressource devraient, dans la mesure du possible, être perçues directement par l'UE en dehors des budgets nationaux.

– They should be more closely linked to the acquis and the objectives of the EU to increase the coherence and effectiveness of the entire budget in the achievement of EU policy priorities. In this respect it is important to keep in mind Article 2.2 of the Own Resources Decision [15] which states that "revenue deriving from any new charges introduced within the framework of a common policy shall also constitute own resources entered in the general budget of the European Union."

- Elles devraient être appliquées de manière équitable et ne pas exacerber la question des corrections.

– They should be cross-border in nature, based on a system covering the whole internal market.

- Leur impact cumulé sur certains secteurs devrait être pris en compte.

– They should have a harmonised base to ensure an equal application of the resource throughout the Union.

- Elles devraient veiller à ne pas imposer une nouvelle et lourde responsabilité administrative à l'UE en matière de perception.

– If feasible, the proceeds of a new resource should be collected directly by the EU outside national budgets.

La Commission considère que les moyens de financement énumérés dans la liste non exhaustive figurant ci-dessous pourraient constituer de nouvelles ressources propres qui remplaceraient progressivement les contributions nationales, allégeant ainsi le fardeau pour les trésors nationaux:

– They should be applied in an equitable and fair way, and not exacerbate the question of corrections.

- taxation européenne du secteur financier,

– The cumulative impact on particular sectors should be taken into account.

- recettes tirées par l'UE de mises aux enchères dans le cadre du système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre,

– They should seek to avoid a heavy new administrative responsibility for the EU in terms of collection.

- redevance européenne liée au transport aérien,

The Commission considers that the following non-exclusive list of financing means could be possible candidates for own resources to gradually displace national contributions, leaving a lesser burden on national treasuries:

- TVA européenne,

– EU taxation of the financial sector

- taxe européenne sur l'énergie,

– EU revenues from auctioning under the greenhouse gas Emissions Trading System

- impôt européen sur les sociétés.

– EU charge related to air transport

Chacun de ces moyens de financement a ses caractéristiques particulières et présente des avantages et des inconvénients[16]. À la lumière des commentaires reçus, la Commission présentera des propositions dans le cadre de ses propositions générales concernant le cadre financier pluriannuel.

– EU VAT

Résoudre la question des mécanismes de correction

– EU energy tax

Le Conseil européen de Fontainebleau de 1984 a exposé les principes fondamentaux qui sous-tendent ce système: « la politique des dépenses constitue, à terme, le moyen essentiel pour résoudre la question des déséquilibres budgétaires» et «tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ». Le renforcement des dépenses consacrées à la croissance et à l'emploi, à l'énergie, à la lutte contre le changement climatique et à l’affirmation des intérêts de l'UE dans le monde réduirait la nécessité de maintenir les mécanismes de correction. La composition des dépenses du prochain cadre financier pluriannuel et des autres réformes du système de ressources propres déterminera si des mécanismes de correction se justifient à l'avenir.

– EU corporate income tax.

8. Conclusions et prochaines étapes

Each of these financing means has its particular characteristics and presents advantages and disadvantages [16]. In the light of the comments received, the Commission will submit proposals as part of its overall proposals on the next Multiannual Financial Framework.

Le présent réexamen expose les idées de la Commission sur l'architecture et la finalité du budget de l'UE. Il présente une vision de ce que pourrait être un budget réformé répondant à la volonté de produire un véritable changement: telle sera l'ambition de la Commission lorsqu'elle formulera ses propositions pour le nouveau cadre financier l'année prochaine. Ces idées se fondent sur la conviction que d'ici 2020, l'UE devra avoir pris des mesures décisives pour devenir une société intelligente, durable et inclusive. Pour y parvenir, nous devons mettre l'économie européenne sur la bonne voie, prendre les décisions importantes qui s'imposent pour transformer nos infrastructures, nous doter des compétences nécessaires pour l'avenir, affirmer le rôle moteur que nous jouons sur la scène internationale et empêcher les divergences croissantes qui se font jour dans nos sociétés de menacer leur stabilité à long terme. Le budget de l'Union doit être considéré comme un des moyens communs que nous mettons au service d'objectifs communs. À une époque d'intense pression sur les finances publiques, il ne saurait être question de percevoir les budgets nationaux et celui de l'UE comme se faisant concurrence: ils servent les mêmes objectifs, aux niveaux où ils peuvent produire les meilleurs effets.

Tackling the correction mechanisms

En conséquence, les budgets de demain doivent avoir pour principal objet d'apporter une réelle contribution à la réalisation de nos objectifs. Ils doivent intégrer la nécessité de s'adapter à un monde qui évolue rapidement et être rigoureusement concentrés sur les résultats. Ils doivent tenir compte de la nécessité de faire preuve de solidarité dans la poursuite de notre programme d'action commun. Enfin, leurs modes de financement doivent être transparents pour les citoyens, qui doivent pouvoir en apprécier le caractère rationnel et équitable.

The 1984 Fontainebleau European Council set out the core principles behind the system: that "expenditure policy is ultimately the essential means of resolving the question of budgetary imbalances", and that "any member State sustaining a budgetary burden which is excessive in relation to its relative prosperity may benefit from a correction at the appropriate time." Reinforced spending for growth and jobs, energy, climate change and the external projection of Europe's interest would reduce the need to maintain correction mechanisms. The composition of expenditure of the next Multiannual Financial Framework and other reforms of the own resources system will determine whether correction mechanisms are justified in the future.

Il est possible de simplifier l'exécution du budget de l'UE et de la rendre plus efficace. Une plus grande souplesse est nécessaire pour permettre l'adaptation du budget à l'évolution des circonstances, tout en garantissant le financement des investissements à long terme. À une époque de contraintes budgétaires, il est possible de recourir à des instruments financiers plus innovants pour pouvoir exploiter davantage le budget et accroître à la fois l'incidence et le champ d'action des projets hautement prioritaires de l'UE qu'il est possible de réaliser.

8. Conclusions and Next Steps

La modernisation du budget de l'UE doit donc avoir pour objet de cibler les dépenses, de maximiser les avantages tirés de chaque euro dépensé et d'inscrire fermement le budget dans le contexte des autres moyens utilisés par l'Union européenne, ses institutions et ses États membres pour permettre à l'Europe de s'engager à l'avenir sur la voie de la croissance et des emplois.

This Budget Review sets out the Commission's ideas on the architecture and purpose of the EU budget. It sets out a vision of a reformed budget committed to making a real difference: this will be the Commission's ambition for the proposals it will make for the new financial framework next year. These ideas are based on the conviction that by 2020 the EU must have taken decisive steps help the EU become a smart, sustainable and inclusive society. To do this, we need to put the European economy on the right track, to take the big decisions to reshape our infrastructure, to give us the skills we need for the future, to assert our global leadership, and to prevent increasing divergences in our societies from undermining its long-term stability. The budget of the Union must be seen as one of the common tools we have at the service of common objectives. At a time of intense pressure on public finances, EU and national budgets cannot be seen as in competition, but as pursuing the same objectives at the levels which can deliver to best effect.

La Commission traduira les idées et options exposées dans le présent réexamen du budget en propositions concrètes au cours des prochains mois et se réjouit à la perspective d'engager un dialogue avec les autres institutions et les parties prenantes à ce sujet. Ces échanges alimenteront les propositions qui seront présentées en juin 2011 en vue d'un nouveau cadre financier pluriannuel couvrant la période postérieure à 2013. Il s'agira notamment d'une proposition de règlement fixant le cadre financier pluriannuel et d'un projet de décision relatif aux ressources propres. Au second semestre 2011, la Commission présentera les propositions législatives requises pour mettre en œuvre les politiques et programmes nécessaires pour faire progresser les ambitions de l'Union européenne pour les années à venir.

Tomorrow's budgets must therefore be focused on making a real impact on realising our goals. They must recognise the need to adapt to a rapidly-changing world. They must be disciplined in their concentration on results. They must reflect the need for solidarity in pursuing our common agenda. And they must be resourced in ways which our citizens can understand and recognise as rational and fair.

[1] JO C 139 du 14.6.2006, p. 15 (déclaration n° 3).

The way in which the EU budget is delivered can be simplified and made more effective. There is a need for greater flexibility so that the budget can respond to changing circumstances, while at the same time supporting long term investments. At a time of fiscal constraint more innovative financial instruments can be used to make the budget go further, and to increase the impact and range of high priority EU projects that can be realised.

[2] Rapport de consultation:http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/summary_consulation_doc_final_en.pdf

The modernisation of the EU budget must therefore be about targeting, about maximising the benefits from every euro spent, and about setting the budget firmly in the context of the other ways in which the European Union, its institutions and its Member States, can put Europe on the path to growth and jobs for the future.

[3] Ce chiffre inclut à la fois le budget de l'UE et les cofinancements nationaux.

In the coming months the Commission will translate the ideas and options set out in this Budget Review into concrete proposals. The Commission looks forward to a dialogue with the other Institutions and with stakeholders on the ideas and options outlined in this Review. These discussions will feed into proposals in June 2011 for a new Multiannual Financial Framework covering the period after 2013. This will include a proposal for a regulation laying down the Multiannual Financial Framework and a draft decision on own resources. In the second half of 2011, the Commission will make the legislative proposals required to implement the policies and programmes needed to drive forward the European Union's ambitions for the years ahead.

[4] Estimations des services de la Commission fondées sur les analyses suivantes: «Quantifying the potential macroeconomic effects of the Europe 2020 strategy: stylised scenarios» (Documents économiques de la Commission n° 424, septembre 2010) et «Macroeconomic effects of Europe 2020: stylised scenarios» (ECFIN Economic Briefs 2010 n° 11).

[1] OJ C 139, 14.6.2006, p. 15 (Declaration No 3).

[5] Selon les estimations, l'actuel programme-cadre devrait créer 900 000 emplois et générer une augmentation du PIB de l'UE de 1 %.

[2] Consultation website:

[6] Union de l'innovation – COM(2010)565 du 6.10.2010. D'autres projets phares de la stratégie Europe 2020, dans ce domaine, concernent la stratégie numérique pour l'Europe et la politique industrielle.

- http://ec.europa.eu/budget/reform/library/issue_paper/summary_consulation_doc_final_en.pdf

[7] Rapport de la Commission pour la conférence de haut niveau sur la compétitivité industrielle (avril 2010).

[3] This includes both EU budget and national co-financing.

[8] «Le consensus européen», JO C 46 du 24.2.2006, p. 1.

[4] Commission services' estimate based on the following analyses: "Quantifying the potential macroeconomic effects of the Europe 2020 strategy: stylised scenarios" (European Commission Economic Papers n°424. September 2010) and "Macroeconomic effects of Europe 2020: stylised scenarios" (ECFIN Economic Briefs 2010 n°11).

[9] «Le programme d’action à l’appui de l’efficacité de l’aide - les bénéfices d’une action européenne» (étude réalisée par HTSPE à la demande de la Commission européenne, octobre 2009).

[5] The current Framework Programme has been estimated to bring 900,000 jobs and to add 1% to the EU's GDP.

[10] À titre d'exemple: d'ici à 2020, il est estimé que 500 milliards d'euros seront nécessaires pour mettre en œuvre le programme TEN-T et que 38 à 58 milliards d'euros et 181 à 268 milliards d'euros le seront pour atteindre les objectifs fixés par la Commission en matière de réseaux à large bande. Dans le secteur de l'énergie, les besoins sont estimés à 400 milliards d'euros pour les réseaux de distribution et les réseaux d'électricité dits «intelligents», à 200 milliards d'euros pour les réseaux de transmission et le stockage et à 500 milliards d'euros pour la mise à niveau des capacités de production existantes et la construction de nouvelles capacités, exploitant en particulier des sources d'énergie renouvelables.

[6] Innovation Union - COM(2010) 565, 6.10.2010. Other key 2020 flagships in this area include the Digital Agenda and industrial policy.

[11] Résolution du 25 mars 2009 sur le réexamen à mi-parcours du cadre financier 2007-2013 [INI/2008/2055 – P6_TA(2009)0174].

[7] Commission report for the high level conference on industrial competitiveness (April 2010):

[12] Les instruments financiers ne seront pas mis en œuvre exclusivement par l'intermédiaire de la BEI, mais celle-ci jouera un rôle de catalyseur pour attirer d'autres sources de financement publiques et privées.

[8] 'The European Consensus" (OJ C 46, 24.2.2006, p. 1).

[13] Améliorer la coordination des politiques économiques au profit de la stabilité, de la croissance et de l'emploi – Des outils pour renforcer la gouvernance économique de l'UE [COM(2010) 367].

[9] "Aid Effectiveness Agenda: Benefits of a European Approach" (HTSPE on behalf of the European Commission, October 2009).

[14] Rapport du Parlement européen sur l'avenir des ressources propres de l'Union européenne [2006/2205(INI) Rapporteur: M. A. Lamassoure].

[10] As examples: until 2020, €500bn is estimated to be needed for the implementation of the TEN-T programme and between €38-58bn and €181-268bn to achieve the Commission's broadband targets. In the energy sector, €400bn is estimated as the need for distribution networks and smart grids, another €200bn on transmission networks and storage, and €500bn to upgrade existing and build new generation capacity, particularly in renewable energy, between now and 2020.

[15] Décision 2007/436/CE, Euratom du Conseil du 7 juin 2007.

[11] Resolution of 25 March 2009 on the mid-term review of the 2007-2013 financial framework [INI/2008/2055 – P6_TA(2009)0174].

[16] Voir le document de travail des services de la Commission.

[12] Financial instruments will not be implemented exclusively through the EIB, but the EIB will play a key catalytic role in attracting other public and private sources of finance.

[13] Enhancing economic policy coordination for stability, growth and jobs – Tools for stronger EU economic governance - COM(2010) 367.

[14] European Parliament, Report on the future of the European Union's own resources (2006/2205(INI) Rapporteur A. Lamassoure).

[15] Council decision 2007/436/EC, Euratom (7 June 2007).

[16] See Staff Working Document.

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