1. By the question it has referred to the Court, the High Court (Ireland) in essence requests clarification of the scope of the right to be heard in the framework of the procedure for examining an application for subsidiary protection brought by a Rwandan national under Directive 2004/83/EC. (2) Subsidiary protection concerns every third country national who does not qualify as a refugee but in respect of whom substantial grounds have been shown for believing that the person concerned would, if returned to his country of origin, face a real risk of suffering serious harm. (3)

1. High Court (Irlanti) pyytää ennakkoratkaisukysymyksellään unionin tuomioistuinta lähinnä täsmentämään kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuutta menettelyssä, jossa tutkitaan Ruandan kansalaisen direktiivin 2004/83 EY nojalla esittämä toissijaista suojelua koskeva hakemus.(2) Tämä toissijainen suojelu koskee jokaista kolmannen maan kansalaista, jolle ei voida myöntää pakolaisasemaa mutta jonka suhteen on esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.(3)

2. Under Article 78(2) TFEU, the European Union (‘EU’) has laid down criteria common to all the Member States with regard to the conditions that third country nationals must fulfil in order to qualify for international protection under Directive 2004/83. Chapter II of the directive, which deals with the individual assessment of an application for international protection, contains the following provision in Article 4(1):

2. Euroopan unioni on laatinut SEUT 78 artiklan 2 kohdan mukaisesti kaikille jäsenvaltioille yhteiset perusteet, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä, jotta he saisivat kansainvälistä suojelua direktiivin 2004/83 nojalla. Tämän direktiivin II luku koskee kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllistä arviointia, ja sen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

‘Member States may consider it the duty of the applicant to submit as soon as possible all elements needed to substantiate the application for international protection. In cooperation with the applicant it is the duty of the Member State to assess the relevant elements of the application.’

”Jäsenvaltiot voivat katsoa, että hakija on velvollinen esittämään mahdollisimman pian kaikki kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiksi tarvittavat seikat. Jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat.”

3. In this case, the referring court asks the Court whether the duty of cooperation laid down in that provision must be interpreted as requiring the authority responsible for examining the application to communicate to the applicant, before adoption of a negative decision and where an application for asylum has already been refused, the elements on which it intends to base its decision and to seek the applicant’s observations in that regard.

3. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelta, onko kyseisessä säännöksessä vahvistettua yhteistyövelvoitetta tulkittava siten, että se pakottaa hakemuksen tutkimisesta vastaavan viranomaisen ilmoittamaan ennen kielteisen päätöksen tekemistä seikat, joihin se aikoo nojautua tässä päätöksessään, ja pyytämään hakijaa ottamaan niihin kantaa, vaikka turvapaikkahakemus on jo hylätty.

4. The request for a preliminary ruling has arisen in proceedings between, on the one hand, Mr M., a Rwandan national of Tutsi ethnicity, and, on the other, the Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland and the Attorney General, concerning the legality of the procedure followed by the Irish authorities when dealing with Mr M.’s application for subsidiary protection.

4. Ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain Ruandan kansalainen ja tutsi-heimon jäsen M. sekä Irlannin Minister for Justice, Equality and Law Reform ja Attorney General ja joka koskee Irlannin viranomaisten hänen toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tutkimisen yhteydessä noudattaman menettelyn laillisuutta.

5. Following the expiry of the student visa granted him by the Irish authorities, Mr M., on 21 May 2008, made an application for asylum to the Office of the Refugee Applications Commissioner. (4) Following rejection of that application, Mr M. then applied for subsidiary protection on 31 December 2008; on 24 September 2010 that application was rejected too. The Minister for Justice, Equality and Law Reform held that, because of the serious credibility doubts that attended Mr M.’s claim, it was not possible to establish that he would be at risk of serious harm once he returned to his country of origin, which would give grounds for granting subsidiary protection.

5. Sen jälkeen, kun Irlannin viranomaisten M:lle opintoja varten myöntämän viisumin voimassaoloaika oli päättynyt, hän esitti Office of the Refugee Applications Commissionnerille (turvapaikkahakemuksista vastaava virasto)(4) 21.5.2008 turvapaikkahakemuksen. Tämä hylättiin, minkä jälkeen M. esitti 31.12.2008 toissijaista suojelua koskevan hakemuksen, joka niin ikään hylättiin 24.9.2010. Minister for Justice, Equality and Law Reform (oikeus‑, tasa-arvo‑ ja lainuudistusministeri) katsoi, että koska hänen väitteidensä uskottavuudesta vallitsi vakavia epäilyjä, ei ollut mahdollista osoittaa, että jos hänet palautetaan alkuperämaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa, minkä vuoksi toissijaisen suojelun antaminen olisi perusteltua.

6. Mr M. brought proceedings for judicial review of the latter decision before the High Court. He submits that the competent national authorities have failed to comply with their duty of cooperation under Article 4(1) of Directive 2004/83 by not affording him any opportunity to comment upon the draft decision rejecting his application, which relied, inter alia, on a document of which Mr M. was not made aware during the procedure.

6. M. nosti viimeksi mainitusta päätöksestä kumoamiskanteen High Courtissa. Hänen mielestään toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät ole noudattaneet yhteistyövelvoitetta, joka niillä on direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan nojalla, kun hänelle ei ole annettu mahdollisuutta esittää huomautuksiaan hänen hakemuksensa hylkäämisestä tehdystä päätösesityksestä, jossa viitattiin muun muassa asiakirjaan, johon asianomaisella ei ollut ollut tilaisuutta tutustua menettelyn aikana.

7. In its order for reference, the High Court states that it does not concur with Mr M.’s analysis concerning the interpretation of Article 4(1) of Directive 2004/83. In that regard it refers to its judgment of 24 March 2011 in Ahmed v Minister for Justice, Equality and Law Reform and to two of the arguments which it had set out when refuting such an interpretation. The first related to the need to avoid having a multiplicity of procedural steps. The second related to the considerable degree of interaction to have already taken place between the competent national authority and an applicant in the course of the assessment of his asylum application. The High Court pointed out that an application for subsidiary protection is not made in isolation but following a procedure in which an asylum application has been considered and in the course of which the applicant has already been heard on a number of occasions.

7. High Court esittää ennakkoratkaisupyynnössään, ettei se yhdy M:n näkemykseen direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan tulkinnasta. Se viittaa tältä osin asiassa Ahmed v. Minister for Justice, Equality and Law Reform 24.3.2011 antamaansa tuomioon ja kahteen perusteluun, jotka se oli esittänyt tällaisen tulkinnan hylkäämiseksi. Ensin mainittu liittyi tarpeeseen välttää menettelyvaiheiden moninaisuus. Jälkimmäinen liittyi merkittävään vuoropuheluun, jota oli käyty toimivaltaisen kansallisen viranomaisen ja hakijan välillä turvapaikkahakemuksen tutkimisen aikana. High Court täsmensi näet, että toissijaista suojelua koskevaa hakemusta ei ollut esitetty erikseen vaan sellaisen turvapaikkahakemuksen tutkimista koskeneen menettelyn jälkeen, jonka kuluessa hakijaa oli jo kuultu useaan kertaan.

8. Nevertheless, in its order for reference, the High Court notes that the Raad van State (Council of State) (Netherlands), in a judgment of 12 July 2007, has apparently adopted a different interpretation of Article 4(1) of Directive 2004/83. In order to avoid any discrepancies in interpretation among the courts of the Member States, the High Court has decided to stay proceedings and to refer the following question to the Court for a preliminary ruling: 

8. High Court korostaa kuitenkin ennakkoratkaisupyynnössään, että Raad van State (Alankomaat) näyttää omaksuneen 12.7.2007 antamassaan tuomiossa toisenlaisen tulkinnan direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdasta. Jäsenvaltioiden tuomioistuinten välisten erilaisten tulkintojen välttämiseksi High Court on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

‘In a case where an applicant seeks subsidiary protection status following a refusal to grant refugee status and it is proposed that such an application should be refused, does the requirement to cooperate with an applicant imposed on a Member State in Article 4(1) of … Directive 2004/83 … require the administrative authorities of the Member State in question to supply such applicant with the results of such an assessment before a decision is finally made so as to enable him or her to address those aspects of the proposed decision which suggest a negative result?’

”Edellyttääkö asiassa, jossa hakija hakee toissijaista suojelua saavan henkilön asemaa sen jälkeen, kun hänelle ei ole myönnetty pakolaisasemaa, ja jossa esitetään hänen hakemuksensa hylkäämistä, – – direktiivin 2004/83/EY 4 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltiolle asetettu velvollisuus toimia yhteistyössä hakijan kanssa sitä, että asianomaisen jäsenvaltion hallintoviranomaiset toimittavat hakijalle tällaisen arvioinnin tulokset ennen kuin lopullinen päätös tehdään, jotta hän voi ottaa kantaa päätösehdotuksen kohtiin, joissa esitetään kielteistä ratkaisua?”

9. Observations have been lodged by the parties to the dispute in the main proceedings, by the Czech and German Governments, Ireland, the French, Hungarian, Netherlands and Swedish Governments and by the European Commission.

9. Huomautuksia ovat esittäneet pääasian oikeudenkäynnin asianosaiset, Tšekin ja Saksan hallitukset, Irlanti, Ranskan, Unkarin, Alankomaiden ja Ruotsin hallitukset sekä Euroopan komissio.

10. At the hearing, Mr M.’s representative requested that the Court reformulate the question raised so as to allow it, in essence, to consider whether the examination procedure in issue ensured observance of the right to an effective judicial remedy, as embodied in Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union. (5) Since that reformulation goes well beyond the bounds fixed by the referring court and since that question has consequently not been the subject of debate between the parties, I propose that the Court should not grant the request.

10. M:n edustaja kehotti istunnossa unionin tuomioistuinta muotoilemaan esitetyn kysymyksen uudelleen siten, että se kykenisi lähinnä arvioimaan, onko riidanalaisessa tutkintamenettelyssä pystytty takaamaan tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden noudattaminen, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan(5) 47 artiklassa. Koska tällaisella uudelleenmuotoilulla ylitetään selvästi kansallisen tuomioistuimen vahvistama kehys ja koska osapuolet eivät ole näin ollen lainkaan käsitelleet tätä kysymystä, ehdotan, että unionin tuomioistuin ei suostuisi siihen.

I – Analysis

I Oikeudellinen arviointi

11. By its question, the referring court, in essence, asks the Court whether the duty of cooperation, laid down in Article 4(1) of Directive 2004/83, must be interpreted as requiring the Member State to give the person concerned an opportunity to comment on the assessment of the facts and circumstances which it has carried out, before a decision refusing the application is adopted.

11. Kansallinen tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään unionin tuomioistuimelta lähinnä, onko direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yhteistyövelvoitetta tulkittava siten, että jäsenvaltio on velvollinen kuulemaan asianomaista tosiseikkojen ja olosuhteiden arvioinnista, jonka se on suorittanut ennen hylkäävän päätöksen tekemistä.

12. The issues involved in answering the referring court’s question are clear.

12. Kansallisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen annettavan vastauksen merkitys on siksi hyvin selvä.

13. First, it will be necessary to determine the scope of the right to be heard within the framework of the procedure for examining an application for international protection. In particular, the question will be whether the duty of cooperation laid down in Article 4(1) of Directive 2004/83 requires the authority responsible for considering an application for subsidiary protection to notify the applicant, before adoption of a negative decision and where an asylum application has already been refused, of the matters on which it intends to base that decision and to seek his observations in that regard.

13. Yhtäältä on määritettävä kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuus kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn yhteydessä. On erityisesti pohdittava, pakottaako direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yhteistyövelvoite toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkimisesta vastaavan viranomaisen ilmoittamaan ennen kielteisen päätöksen tekemistä seikat, joihin se aikoo nojautua tässä päätöksessään, ja pyytämään hakijaa ottamaan niihin kantaa, vaikka turvapaikkahakemus on jo hylätty.

14. Second, it will be necessary to identify the minimum safeguards which the competent national authorities may not deny an applicant for international protection when examining his application. Indeed, although, according to recital 11 in the preamble to Directive 2005/85/EC (6) and the case-law of the Court of Justice, the Member States have a discretion as to how to organise the processing of applications for international protection, they are none the less obliged to ensure observance of the rights and procedural rules, albeit minimum, laid down in that directive. (7)

14. Toisaalta on täsmennettävä vähimmäistakeet, joita toimivaltaiset kansalliset viranomaiset eivät voi kieltäytyä tunnustamasta kansainvälisen suojelun hakijoille heidän hakemuksensa käsittelyn yhteydessä. Vaikka näet jäsenvaltioilla on direktiivin 2005/85/EY(6) johdanto-osan 11 perustelukappaleen ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti laaja harkintavalta siinä, miten ne organisoivat kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn, niiden on kuitenkin taattava tässä direktiivissä vahvistettujen oikeuksien ja ainakin vähimmäistason menettelyperiaatteiden kunnioittaminen.(7)

A – Preliminary observations

A Alustavia huomautuksia

15. Before examining the question, I should like to make two observations.

15. Esitän ennen tämän kysymyksen tarkastelua kaksi huomautusta.

16. First, it should be noted at the outset that the wording of Article 4(1) of Directive 2004/83 – whichever language version thereof is considered – cannot be construed as placing an obligation on the Member States of the kind Mr M. seeks to invoke.

16. On ensinnäkin heti korostettava, että direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan sanamuodosta ei voida johtaa jäsenvaltioille sellaista velvoitetta kuin M. väittää, ja tämä pätee riippumatta tämän säädöksen kieliversiosta.

17. In order to reply to the question asked by the referring court, it will therefore be necessary, first of all, to recall the scope of the right to be heard in the EU legal order, as determined by the Court in its case-law, before ascertaining what the scope of that right should be in the framework of the procedure for examining an application for international protection.

17. Jotta kansallisen tuomioistuimen kysymykseen voitaisiin vastata, on näin ollen aluksi käsiteltävä kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuutta unionin oikeusjärjestyksessä, siten kuin unionin tuomioistuin on sen määritellyt oikeuskäytännössään, ennen kuin määritellään ulottuvuus, joka sillä pitäisi olla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn yhteydessä.

18. It will then be necessary to consider the way in which concrete expression is given to that right by the EU legislature in Directives 2004/83 and 2005/85. Indeed, the extent of the duty of cooperation referred to in Article 4(1) of Directive 2004/83 must not only be considered in the light of the scheme and purpose of that provision but must also be assessed in the light of the rules governing the procedure for granting international protection laid down in Directive 2005/85.

18. Tämän jälkeen on tutkittava tapaa, jolla unionin lainsäätäjä on konkretisoinut tämän oikeuden direktiiveissä 2004/83 ja 2005/85. Direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yhteistyövelvoitteen ulottuvuutta on tutkittava paitsi tämän säännöksen rakenteen ja tavoitteen kannalta myös niiden sääntöjen valossa, joita sovelletaan direktiivissä 2005/85 vahvistettuun kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevaan menettelyyn.

19. It must be pointed out that Directive 2004/83, by virtue of its title and preamble as well as its content and purpose, does not seek either to set out the procedural rules that apply to the examination of an application for international protection or to lay down the procedural safeguards that the applicant must, in that respect, be afforded. The sole objective of the directive is to set criteria common to all the Member States with regard to the standards for the qualification of third country nationals for international protection (8) and the content of that protection.

19. On näet huomautettava, että direktiivillä 2004/83 ei sen otsikon ja johdanto-osan eikä sisällön ja tarkoituksen perusteella pyritä antamaan menettelysääntöjä, joita sovellettaisiin kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimiseen, eikä vahvistamaan menettelyllisiä takeita, joita on tällä perusteella annettava hakijalle. Direktiivin ainoana tarkoituksena on vahvistaa yhteiset perusteet kaikille jäsenvaltioille niiden edellytysten osalta, jotka kolmansien maiden kansalaisten on täytettävä, jotta he voisivat saada kansainvälistä suojelua,(8) ja myönnetyn suojelun sisältö.

20. It is against that background that Directive 2004/83 sets out, in Article 4, the list of facts and circumstances which the Member States must assess in order to determine the merits of the application and lays down, in Article 4(1), the duty of cooperation, the extent of which is in issue here.

20. Tällä perusteella direktiivin 2004/83 4 artiklassa vahvistetaan luettelo tosiseikoista ja olosuhteista, joita jäsenvaltioiden on arvioitava kyetäkseen selvittämään hakemuksen perusteltavuuden, ja tämän artiklan 1 kohdassa säädetään yhteistyövelvoitteesta, jonka ulottuvuus riitautetaan tässä tapauksessa.

21. It is Directive 2005/85, however, which is more specific about the extent of that cooperation.

21. Tämän yhteistyön ulottuvuus täsmennetään direktiivissä 2005/85.

22. Adopted some months after Directive 2004/83, Directive 2005/85 is intended to establish procedural rules common to all the Member States as regards the grant and withdrawal of refugee status. In that respect, Chapters II and III of Directive 2005/85 set out the rights and procedural obligations laid down in relation to the applicant and the Member State regarding the assessment of an asylum application and specify what is entailed by the cooperation established in Article 4(1) of Directive 2004/83.

22. Direktiivi 2005/85 annettiin muutamia kuukausia direktiivin 2004/83 jälkeen, ja sen tarkoituksena on vahvistaa yhteiset menettelysäännöt kaikille jäsenvaltioille pakolaisaseman myöntämisen ja poistamisen osalta. Direktiivin 2005/85 II ja III luvussa täsmennetään hakijalle ja jäsenvaltiolle tältä osin säädettyjä oikeuksia ja velvoitteita, jotka koskevat turvapaikkahakemuksen arvioimista, ja niissä täsmennetään direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yhteistyö.

23.  Some clarification must be given concerning the scope of Directive 2005/85.

23. On täsmennettävä direktiivin 2005/85 soveltamisalaa.

24. Under Article 3(1) of Directive 2005/85, the latter applies to all asylum applications made in the territory of the Member States.

24. Sitä sovelletaan 3 artiklan 1 kohdan mukaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella tehtyihin turvapaikkahakemuksiin.

25. Pursuant to Article 3(3) of the directive, it also applies when a Member State introduces a single procedure in which applications are examined in the light of both forms of international protection, namely asylum and subsidiary protection. Indeed, under that provision, ‘[w]here Member States employ or introduce a procedure in which asylum applications are examined both as applications on the basis of the … Convention [relating to the status of refugees (9) ] and as applications for other kinds of international protection given under the circumstances defined by Article 15 of Directive 2004/83 [relating to subsidiary protection], they shall apply this directive throughout their procedure’.

25. Sitä sovelletaan 3 artiklan 3 kohdan nojalla myös silloin, kun jäsenvaltio ottaa käyttöön yhden yhtenäisen menettelyn, jonka yhteydessä se tutkii hakemuksen kahden kansainvälisen suojelun muodon eli turvapaikan ja toissijaisen suojelun valossa. Tässä säännöksessä näet säädetään, että ”mikäli jäsenvaltiot käyttävät menettelyä tai ottavat käyttöön menettelyn, jossa turvapaikkahakemukset tutkitaan sekä [pakolaisten oikeusasemaa koskevan] yleissopimukseen(9) perustuvina hakemuksina että [toissijaisesta suojelusta annetun] direktiivin 2004/83/EY 15 artiklassa määritellyissä olosuhteissa annettua muunlaista kansainvälistä suojelua koskevina hakemuksina, niiden on sovellettava tätä direktiiviä koko menettelyn ajan”.

26. It is my understanding that most of the Member States, in fact virtually all of them, have adopted the so-called ‘one-stop-shop’ system, a system broadly promoted by the EU legislature since 2004 (10) and now established in the amended proposal for Directive 2005/85. (11)

26. Käsitykseni mukaan jäsenvaltioiden enemmistö ja jopa lähes kaikki niistä ovat omaksuneet tämän ”yhden luukun” järjestelmän, johon unionin lainsäätäjä on laajasti kannustanut vuodesta 2004 lähtien(10) ja jonka se on sittemmin ottanut direktiiviä 2005/85 koskevaan muutettuun ehdotukseen.(11)

27. However, it would seem from the hearing that, where a Member State introduces a separate administrative procedure for dealing with an application for subsidiary protection, it is not required, stricto sensu , under Article 3(3) of Directive 2005/85, to apply the procedural safeguards afforded in relation to the examination of an asylum application.

27. Istunnossa sitä vastoin ilmeni, että jos jäsenvaltio ottaa käyttöön erillisen hallinnollisen menettelyn toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkimista varten, se ei ole direktiivin 2005/85 3 artiklan 3 kohdan nojalla varsinaisesti velvollinen soveltamaan turvapaikkahakemuksen tutkimisen yhteydessä myönnettyjä menettelyllisiä takeita.

28. Second, it must be recalled that Directives 2004/83 and 2005/85 were adopted on the basis of point 1 of the first paragraph of Article 63 EC, pursuant to which the Council of the European Union was to adopt measures on asylum based on a full and inclusive application of the Geneva Convention. Those two directives thus play a part in establishing a common European asylum system based on the full and inclusive application of that convention and are intended to assist the competent n ational authorities to apply the latter by defining concepts and common conditions.

28. Toiseksi on muistutettava, että direktiivit 2004/83 ja 2005/85 on annettu EY 63 artiklan ensimmäisen kohdan 1 alakohdan nojalla, ja tämän määräyksen perusteella Euroopan unionin neuvosto oli velvollinen toteuttamaan turvapaikkaa koskevat toimenpiteet Geneven yleissopimuksen täysimääräisen ja kokonaisvaltaisen soveltamisen perusteella. Näill ä kahdella direktiivillä otetaan siten käyttöön yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä, joka perustuu tämän yleissopimuksen täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen ja jonka tarkoituksena on auttaa toimivaltaisia kansallisia viranomaisia soveltamaan sitä yhteisten käsitteiden ja perusteiden määrittelemisen avulla.

29. Consequently, and in accordance with the Court’s settled case-law, (12) I shall interpret the provisions at issue not only in the light of the general scheme and purpose of Directives 2004/83 and 2005/85, but also having regard to the provisions laid down in the framework of the Geneva Convention (13) and, in particular, the interpretation adopted in that regard by the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). (14)

29. Näin ollen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti(12) en tulkitse riidanalaisia säännöksiä yksinomaan direktiivien 2004/83 ja 2005/85 yleisen rakenteen ja tarkoituksen valossa vaan siten, että otan huomioon myös Geneven yleissopimuksen määräykset(13) ja erityisesti Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun viraston (jäljempänä päävaltuutetun virasto) tältä osin omaksuman tulkinnan.(14)

B – The scope of the right to be heard

B Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuus

30. The Court has affirmed the importance of the right to be heard and its very broad scope in the EU legal order.

30. Unionin tuomioistuin on todennut kuulluksi tulemista koskevan oikeuden merkityksen ja sen erittäin laajan ulottuvuuden unionin oikeusjärjestyksessä.

31. Thus, according to settled case-law, that right is a general principle of EU law pertaining, on the one hand, to the right to good administration, laid down in Article 41 of the Charter and, on the other, to observance of the rights of defence and the right to a fair trial enshrined in Articles 47 and 48 of the Charter. (15)

31. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti tämä oikeus on siten unionin oikeuden yleinen oikeusperiaate, joka kuuluu yhtäältä hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 41 artiklassa, ja toisaalta perusoikeuskirjan 47 ja 48 artiklassa taattujen puolustautumisoikeuksien ja oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden kunnioittamiseen.(15)

32. The right to be heard must be applicable in any procedure which may culminate in a decision of an administrative or judicial nature adversely affecting a person’s interests. Observance of that right is required not only of the EU institutions, by virtue of Article 41(2)(a) of the Charter, (16) but also – because it constitutes a general principle of EU law – of the authorities of each of the Member States when they adopt decisions falling within the scope of EU law, even when the applicable legislation does not expressly provide for such a procedural requirement. (17) Consequently, the right to be heard must apply in relation to the procedure for examining an application for international protection followed by the competent national authority in accordance with rules adopted in the framework of the common European asylum system.

32. Oikeutta tulla kuulluksi on sovellettava jokaiseen menettelyyn, joka saattaa johtaa hallinto- tai lainkäyttöpäätökseen, joka vaikuttaa epäedullisesti henkilön etuihin. Tämän oikeuden kunnioittaminen velvoittaa paitsi unionin toimielimiä perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla(16) myös jäsenvaltioiden viranomaisia, kun ne tekevät päätöksiä, jotka kuuluvat unionin oikeuden soveltamisalaan, vaikka sovellettavassa unionin lainsäädännössä ei säädetä nimenomaisesti tällaisesta muodollisuudesta.(17) Oikeutta tulla kuulluksi on näin ollen sovellettava menettelyyn, jossa toimivaltaiset kansalliset viranomaiset tutkivat kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän yhteydessä hyväksyttyjen sääntöjen mukaisesti.

33. According to settled case-law, the right to be heard ensures that every person is entitled to make representations, in writing or orally, on the matters on which the authorities intend to base a decision liable to affect him adversely. (18) It requires the authorities to enable the person concerned to consider those matters in the course of the procedure and actually put his case effectively. It also implies that the authorities must take note, with all requisite attention, of the representations made by the person concerned.

33. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti oikeus tulla kuulluksi takaa jokaiselle oikeuden esittää kirjallisesti tai suullisesti kantansa seikoista, joiden perusteella viranomainen aikoo tehdä hänelle vastaisen päätöksensä.(18) Siinä edellytetään, että viranomainen antaa asianomaiselle mahdollisuuden tutustua näihin seikkoihin menettelyn aikana ja ilmaista näkemyksensä hyödyllisellä tavalla ja tosiasiallisesti. Se merkitsee myös sitä, että viranomaisen on tutustuttava asianomaisen huomautuksiin kaikella vaadittavalla tarkkaavaisuudella.

34. The right to be heard has a number of objectives.

34. Kuulluksi tulemista koskevalla oikeudella on useita tavoitteita.

35. First, it is useful in establishing the facts and thus in the examination of the case. The representations made by the person concerned and the production of all elements liable to have a bearing on the authorities’ decision must enable the authorities to examine, with full knowledge of all the implications and exhaustively, all the elements of fact, circumstance and law on which the procedure rests.

35. Sillä edistetään ensinnäkin tosiseikkojen toteamista ja siten asiakirja-aineiston tutkimista. Asianomaisen esittämien huomautusten ja kaikkien sellaisten seikkojen ilmoittamisen, jotka saattavat vaikuttaa viranomaisen päätöksen sisältöön, on annettava viimeksi mainitulle mahdollisuus tutkia kaikista seikoista tietoisena ja tyhjentävästi kaikki tosiseikat, olosuhteet tai oikeudelliset seikat, joihin menettely perustuu.

36. Second, the right to be heard must ensure that the person concerned is in fact protected. That person is entitled to take part in a procedure which concerns him and, in that setting, he must be certain that he will be able to express his view, in advance, on all the important points on which the authorities intend to base their decision. The right to be heard must give him an opportunity to correct an error or submit such information relating to his personal circumstances as will tell in favour of the decision’s being adopted or not or of its having this content or that. (19) That serves as a basis for the trust which the citizen must be able to have in the authorities.

36. Toiseksi kuulluksi tulemista koskevan oikeuden on annettava mahdollisuus varmistaa asianomaisen tehokas suojelu. Hänellä on oikeus osallistua itseään koskevaan menettelyyn, ja hänellä on oltava tässä yhteydessä varmuus siitä, että hän voi ottaa etukäteen kantaa kaikkiin tärkeisiin seikkoihin, joihin viranomainen aikoo päätöksessään nojautua. Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden on annettava hänelle mahdollisuus korjata virhe tai esittää sellaisia seikkoja, jotka koskevat hänen henkilökohtaista tilannettaan ja jotka tukevat sitä, että päätös tehdään, että sitä ei tehdä tai että sillä on tietty sisältö.(19) Tämä edistää luottamusta, joka hallintoalamaisella on voitava olla viranomaista kohtaan.

37. The Court has clearly recognised the existence of the right to be heard in administrative procedures commenced by an interested party seeking to benefit from an entitlement such as a customs exemption (20) or Community financial assistance. (21)

37. Unionin tuomioistuin on selvästi todennut, että on olemassa oikeus tulla kuulluksi sellaisten hallinnollisten menettelyjen yhteydessä, jotka asianomainen on pannut vireille saadakseen jonkin oikeuden, kuten tullivapautuksen(20) tai yhteisön taloudellista tukea.(21)

38. The Court has also made clear the scope of that right in the context of quasi-criminal proceedings in which the authorities proceed against the person concerned on account of conduct deemed objectionable and impose economic and financial penalties on that person. (22)

38. Se on myös täsmentänyt tämän oikeuden ulottuvuutta menettelyissä, jotka ovat lähes repressiivisiä ja joissa viranomainen ryhtyy toimenpiteisiin asianomaista vastaan sellaisen teon perusteella, jota pidetään moitittavana, ja toteuttaa tätä kohtaan taloudellisia ja rahoituksellisia seuraamuksia.(22)

39. Thus, when the Commission censures a cartel or an abuse of a dominant position, the Court has accepted that the right to be heard involves, at the end of the investigation and prior to adoption of a decision, disclosure to the party concerned of the objections relied on against it. (23) That statement of objections is a preparatory document which does not prejudge the Commission’s final decision. However, it sets out the Commission’s preliminary conclusions regarding the existence of an infringement of the competition rules, explaining the assessments of fact and law it has undertaken in the course of investigating the case, and opens the adversarial stage of the proceedings. (24)

39. Unionin tuomioistuin on siten todennut, että kun komissio määrää seuraamuksen kartellista tai määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, oikeus tulla kuulluksi edellyttää tutkimuksen päätteeksi ja ennen päätöksen tekemistä, että asianomaiselle ilmoitetaan väitteet, joihin sitä vastaan vedotaan.(23) Tämä väitetiedoksianto on valmisteluasiakirja, jossa ei oteta ennalta kantaa komission lopulliseen päätökseen. Tältä osin siinä esitetään komission alustavat päätelmät kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolosta selittämällä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat arvioinnit, joita komissio on tehnyt asian tutkimisen yhteydessä, ja se avaa menettelyn kontradiktorisen vaiheen.(24)

40. Similarly, in the case of decisions by which the Council freezes the funds of entities involved in terrorist acts, the Court requires, as a rule, that the adoption of such restrictive measures be preceded by notification to the person or entity concerned of the incriminating evidence and by allowing that person or entity an opportunity of being heard. (25) However, that principle applies only to subsequent decisions to freeze funds. So far as initial decisions are concerned, the Court has decided to set limits on the right to be heard in order to protect a higher public interest. Since those decisions must, by their very nature, be able to take advantage of a surprise effect and apply immediately, the Court has accorded precedence to the effectiveness of administrative action by restricting the disclosure of reasons to the person concerned and by affording that person the right to be heard at the same time as, or immediately after, adoption of the decision.

40. Samalla tavoin silloin, kun kyseessä ovat päätökset, joilla neuvosto jäädyttää terroritekoihin sekaantuneiden yhteisöjen varoja, unionin tuomioistuin edellyttää lähtökohtaisesti, että asianomaiselle ilmoitetaan ennen näitä rajoittavia toimenpiteitä seikat, joihin häntä vastaan vedotaan, ja hänelle annetaan tilaisuus tulla kuulluksi.(25) Tältä osin tätä periaatetta sovelletaan vain varojen jäädyttämisestä tehtäviin myöhempiin päätöksiin. Unionin tuomioistuin on näet päättänyt alkuvaiheen päätösten osalta asettaa kuulluksi tulemista koskevalle oikeudelle rajoituksia yleisen edun suojelua koskevan tärkeämmän edun nimissä. Koska näiden päätösten on niiden luonteen vuoksi tultava yllätyksenä ja niitä on sovellettava välittömästi, unionin tuomioistuin asettaa etusijalle hallintotoimen tehokkuuden siten, että perustelut ilmoitetaan vain asianomaiselle henkilölle ja hänelle annetaan oikeus tulla kuulluksi samaan aikaan kuin päätös tehdään tai välittömästi sen jälkeen.

41. Although the right to be heard may, in certain special circumstances, be limited where it is likely to be detrimental to a higher public interest, it is nevertheless an essential procedural requirement. Consequently and in keeping with the case-law, infringement of that right must be censured as such by the court and must entail annulment of the decision or the part of the decision concerning the facts or objections on which the person concerned has not been able to make representations. (26)

41. Vaikka oikeutta tulla kuulluksi voidaan tietyissä erityistilanteissa rajoittaa, jos se saattaa aiheuttaa haittaa tärkeämmälle yleiselle edulle, se on kuitenkin olennainen menettelymääräys. Näin ollen ja oikeuskäytännön mukaisesti tuomioistuimen on määrättävä seuraamus tämän oikeuden loukkaamisesta jo sellaisenaan, ja sen täytyy johtaa päätöksen kumoamiseen tai sen kumoamiseen siltä osin kuin se liittyy tosiseikkoihin tai väitteisiin, joista asianomainen ei ole voinut esittää huomautuksiaan.(26)

42. The Court has not had an opportunity to rule on the scope of the right to be heard within the framework of the procedure for examining an application for international protection. However, the reasoning that it has developed in the case‑law mentioned is, to my mind, equally germane.

42. Unionin tuomioistuimella ei ole ollut tilaisuutta ottaa kantaa kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuuteen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn yhteydessä. Seikat, jotka se on esittänyt edellä mainitun oikeuskäytännön yhteydessä, ovat kuitenkin mielestäni yhtä painavia.

43. Indeed, in this type of procedure, which inherently entails difficult personal and practical circumstances and in which the essential rights of the person concerned must clearly be protected, the observance of this procedural safeguard is of cardinal importance. Not only does the person concerned play an absolutely central role because he initiates the procedure and is the only person able to explain, in concrete terms, what has happened to him and the background against which it has taken place, but also the decision given will be of crucial importance to him.

43. Tämäntyyppisessä menettelyssä, jolle on tyypillistä hankala inhimillinen ja aineellinen tilanne ja jossa on selvästi kyseessä asianomaisen olennaisten oikeuksien säilyttäminen, tämän menettelyllisen takeen kunnioittaminen on perustavanlaatuisen tärkeää. Sen lisäksi, että asianomaisella on erittäin keskeinen sija sen vuoksi, että hän panee menettelyn vireille ja on ainoa, joka kykenee esittämään konkreettisesti oman henkilöhistoriansa sekä asiayhteyden, johon tämä henkilöhistoria liittyy, tehtävällä päätöksellä on myös elintärkeä merkitys hänelle.

44. I shall now consider the way in which the EU legislature has implemented the right to be heard in Directives 2004/83 and 2005/85.

44. Tutkin seuraavassa, miten unionin lainsäätäjä on pannut täytäntöön kuulluksi tulemista koskevan oikeuden direktiiveissä 2004/83 ja 2005/85.

C – Application of the right to be heard in the procedure for examining an application for international protection

C Kuulluksi tulemista koskevan oikeuden täytäntöönpano kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn yhteydessä

45. As stated in recital 10 to Directive 2004/83 and recital 8 to Directive 2005/85, the EU legislature has undertaken to respect the fundamental rights when laying down the substantive and procedural rules linked to the grant of international protection.

45. Direktiivin 2004/83 johdanto-osan 10 perustelukappaleen ja direktiivin 2005/85 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen mukaan unionin lainsäätäjä on sitoutunut kunnioittamaan perusoikeuksia laatiessaan aineellisia sääntöjä ja menettelysääntöjä, jotka liittyvät kansainvälisen suojelun myöntämiseen.

46. In relation to the procedure for examining an application for international protection the EU legislature has thus sought to ensure that the competent national authorities guarantee that an applicant’s procedural rights – in particular his right to be heard – can actually be exercised.

46. Unionin lainsäätäjä on siten kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyn yhteydessä huolehtinut siitä, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset takaavat hakijalle myönnettyjen prosessuaalisten oikeuksien ja erityisesti hänen kuulluksi tulemista koskevan oikeutensa tehokkaan käytön.

47. In the first place, I note that the competent national authority is obliged to carry out its task by means of an individual, objective and impartial examination of the application for international protection pursuant to Article 8(2)(a) of Directive 2005/85. In addition, its consideration of the facts and circumstances on which the application for international protection is based must be adequate and complete, pursuant to the first sub‑paragraph of Article 23(2) of Directive 2005/85.

47. Todettakoon ensinnäkin, että toimivaltainen kansallinen viranomainen on velvollinen täyttämään tehtävänsä tutkimalla kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen yksilöllisesti, objektiivisesti ja puolueettomasti direktiivin 2005/85 8 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti. Sen on lisäksi direktiivin 2005/85 23 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla tutustuttava asianmukaisesti ja perusteellisesti tosiseikkoihin ja olosuhteisiin, joihin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus perustuu.

48. In the second place, I would point out that, to ensure respect for an applicant’s right to put his case effectively, the applicant enjoys the procedural safeguards contained, in particular, in Articles 10 and 13 of Directive 2005/85. Thus, the competent national authority must inform the applicant, in a language that he understands, of the procedure to be followed and of the means at his disposal for presenting his arguments. It must also allow him to have an interpreter and ensure that his application is examined with care and attention by making sure that the person who conducts the interview is competent to take account of the personal or general circumstances surrounding the application. Finally, the competent national authority must ensure that the interview is confidential and must thereby actually make the applicant feel secure enough to state his case clearly and give full expression to his opinions and feelings.

48. Korostettakoon toiseksi, että jotta varmistettaisiin kuulluksi tulemista koskevan oikeuden tosiasiallinen noudattaminen, hakija saa menettelylliset takeet, joista säädetään muun muassa direktiivin 2005/85 10 ja 13 artiklassa. Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on siten ilmoitettava asianomaiselle kielellä, jota hän ymmärtää, noudatettavasta menettelystä sekä hänen käytettävissään olevista keinoista esittää perusteensa. Sen on lisäksi annettava hänen käyttöönsä tulkki ja varmistettava hänen hakemuksensa kattava ja perusteellinen tutkiminen edellyttämällä, että puhuttelun suorittaja on riittävän pätevä ottamaan huomioon hakemukseen liittyvät henkilökohtaiset tai yleiset olosuhteet. Toimivaltaisen kansallisen viranomaisen on myös varmistettava puhuttelun luottamuksellisuus siten, että hakija voi tosiasiallisesti esittää luottamuksellisella tavalla selvästi tapauksensa ja ilmaista kaikilta osin näkemyksensä ja tuntemuksensa.

49. In the third place, I note that, before any decision is taken, the applicant is heard in one or more meetings during which he can give a full account of the facts and circumstances on which his application is based.

49. Todettakoon kolmanneksi, että hakijaa kuullaan ennen päätöksen tekemistä yhdessä tai useammassa tapaamisessa, jonka tai joiden aikana hän voi esittää kaikki tosiseikat ja olosuhteet, joihin hän perustaa hakemuksensa.

50. First of all, the applicant is heard at a meeting whose purpose is laid down in Article 12(2)(b) of Directive 2005/85. (27)

50. Hakijaa kuullaan ensinnäkin tapaamisessa, jonka periaatteet vahvistetaan direktiivin 2005/85 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa.(27)

51. To my mind, that meeting gives specific embodiment to the duty of cooperation laid down in Article 4(1) of Directive 2004/83, the extent of which is in issue here.

51. Tämä tapaaminen konkretisoi mielestäni direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa vahvistetun yhteistyövelvoitteen, jonka ulottuvuus on kyseenalaistettu nyt käsiteltävässä asiassa.

52. Pursuant to Article 12(2)(b) of Directive 2005/85, the meeting must allow the competent national authority to assist the applicant ‘with completing his/her application and submitting the essential information regarding the application, in terms of Article 4(2) of Directive 2004/83’. That information consists not only in ‘the applicant’s statements’ and all documentation at his disposal ‘regarding the applicant’s age, background, including that of [his] … relatives, identity, nationality(ies), country(ies) and place(s) of previous residence, previous asylum applications, travel routes, identity and travel documents’ but also the reasons for applying for international protection.

52. Direktiivin 2005/85 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti tämän tapaamisen tarkoituksena on, että toimivaltainen kansallinen viranomainen kykenee avustamaan hakijaa ”hänen hakemuksensa täyttämisessä ja direktiivin 2004/83 4 artiklan 2 kohdan mukaisten hakemuksen kannalta olennaisten tietojen antamisessa”. Nämä tiedot koostuvat paitsi ”hakijan lausumista” ja kaikista hänen saatavissaan olevista asiakirjoista, ”jotka koskevat hänen ikäänsä, taustaansa, myös asiaankuuluvien omaisten taustaa, henkilöllisyyttään, kansalaisuuttaan tai kansalaisuuksiaan, aikaisempaa tai aikaisempia asuinmaitaan ja -paikkojaan, aikaisempia turvapaikkahakemuksia, matkareittiään sekä henkilö- ja matkustusasiakirjojaan”, myös kansainvälisen suojelun hakemisen syistä.

53. That first meeting thus falls squarely within the framework established in Article 4 of Directive 2004/83 and must therefore be seen in the light of the rules laid down by the EU legislature in that article.

53. Tämä ensimmäinen tapaaminen kuuluu siten direktiivin 2004/83 4 artiklassa vahvistettuun kehykseen, ja se on näin ollen suhteutettava periaatteisiin, jotka unionin lainsäätäjä on vahvistanut tässä artiklassa.

54. Article 4 of Directive 2004/83 lays down the rules which the competent national authorities must apply in relation to the submission and assessment of the facts and circumstances supporting an application for international protection.

54. Kyseisessä artiklassa vahvistetaan säännöt, joita toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on sovellettava kansainvälistä suojelua koskevaa hakemusta tukevien tosiseikkojen ja olosuhteiden ilmoittamisen ja arvioimisen osalta.

55. In the case of an asylum application, the objective is to determine, as required by Article 2(c) of Directive 2004/83 and on the basis of very specific information, whether the individual’s fear of being persecuted once he has returned to his country of origin is objectively justified. In the case of an application for subsidiary protection, the aim is to determine, in the light of Article 2(e) of the directive, whether substantial grounds have been shown for believing that the person concerned would face a real risk of suffering serious harm if returned to his country of origin.

55. Kun kyseessä on turvapaikkahakemus, tarkoituksena on direktiivin 2004/83 2 artiklan c alakohdan mukaisesti ja hyvin konkreettisten tietojen perusteella määrittää, onko asianomaisella perusteltua aihetta pelätä joutuvansa vainotuksi palattuaan alkuperämaahansa. Kun kyseessä on toissijaista suojelua koskeva hakemus, tarkoituksena on arvioida tämän direktiivin 2 artiklan e alakohdan valossa, onko esitetty merkittäviä perusteita uskoa, että jos asianomainen palautetaan alkuperämaahansa, hän joutuisi todelliseen vaaraan kärsiä vakavaa haittaa.

56. Under Article 4(1) of Directive 2004/83, the burden of proof lies on the applicant for international protection. The applicant is in fact required to submit all elements needed to substantiate his application, (28) which stands to sense since only the applicant is, a priori, in a position to describe the situation in which he finds himself and to produce evidence relating thereto.

56. Kyseisen direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti todistustaakka on kansainvälisen suojelun hakijalla. Tämä on näet velvollinen esittämään kaikki hakemuksensa perusteiksi tarvittavat seikat,(28) mikä on täysin järkevää, koska hakija on ensi arviolta ainoa, joka kykenee esittämään oman tilanteensa ja esittämään siihen liittyvää näyttöä.

57. The EU legislature has none the less tempered that rule by adding that ‘[i]n cooperation with the applicant it is the duty of the Member State to assess the relevant elements of the application’. It is thus at this stage of the procedure that the EU legislature intends to establish the cooperation the extent of which is in issue here.

57. Unionin lainsäätäjä on kuitenkin lieventänyt tätä periaatetta lisäämällä, että ”jäsenvaltio on velvollinen yhteistyössä hakijan kanssa arvioimaan kaikki hakemukseen liittyvät olennaiset seikat”. Unionin lainsäätäjä pyrkii siten ottamaan tässä menettelyn vaiheessa käyttöön yhteistyön, jonka ulottuvuus on kyseenalaistettu nyt käsiteltävässä asiassa.

58. The cooperation must therefore be understood as being restricted to submission of the relevant facts and to provision of the elements needed for an assessment of the merits of the application.

58. Yhteistyö on näin ollen ymmärrettävä siten, että se koskee vain merkityksellisten seikkojen esittämistä ja sellaisten seikkojen ilmoittamista, jotka ovat tarpeen hakemuksen perusteltavuuden arvioimiseksi.

59. Use of the notion of cooperation also implies that the two parties will work together towards a common goal.

59. Yhteistyön käsitettä käyttämällä edellytetään lisäksi näiden kahden osapuolen yhteistyötä yhteisen tavoitteen saavuttamiseksi.

60. In the travaux préparatoires relating to Directive 2004/83, the Commission was concerned that the duty to ascertain and evaluate all relevant facts be ‘shared’ between the applicant and the Member State responsible for considering the application. (29)

60. Komission tehtävänä oli direktiivin 2004/83 esitöiden yhteydessä vahvistaa hakijan ja hakemuksen tutkimiseen velvollisen jäsenvaltion välille ”jaettu” velvoite kaikkien merkityksellisten seikkojen selvittämisen ja arvioinnin osalta.(29)

61. In the UNHCR comments, the task of ascertaining and evaluating the elements needed for assessment of the application was regarded as a ‘joint responsibility of the applicant and the examiner’. (30)

61. Päävaltuutetun viraston esittämien lausuntojen perusteella kyseessä oli ”hakijan ja tutkijan yhteisen vastuun” käyttöön ottaminen siltä osin kuin on määritettävä hakemuksen arvioinnin kannalta tarvittavat tiedot ja arvioitava niitä.(30)

62. That duty of cooperation represents an obligation for the applicant for asylum, pursuant to Article 11 of Directive 2005/85.

62. Tämä yhteistyövelvoite on direktiivin 2005/85 11 artiklassa tarkoitettu turvapaikanhakijalle asetettu velvoite.

63. He is the person who initiates the procedure in order to gain a right. He is also the only person who can explain, in concrete terms, what has happened to him and the background against which it has taken place and who can produce the initial relevant information. That cooperation takes the form of various obligations including, in particular, an obligation for the individual to appear before the authorities in person on a specific date, an obligation to hand over documentation and items which are in his possession and which are relevant to consideration of the application and, further, an obligation to accept that his statements are recorded.

63. Hän on näet se, joka panee menettelyn vireille saadakseen oikeuden. Samoin vain hän voi esittää konkreettisesti oman henkilöhistoriansa sekä asiayhteyden, johon tämä henkilöhistoria liittyy, ja toimittaa ensimmäiset hyödylliset tiedot. Tämä yhteistyö näkyy erilaisina velvoitteina, joihin kuuluu esimerkiksi asianomaisen velvoite ilmoittautua henkilökohtaisesti määrättynä ajankohtana, luovuttaa hallussaan olevat hakemuksen tutkinnan kannalta olennaiset asiakirjat ja esineet tai hyväksyä lausuntojensa tallentaminen.

64. The Member State is also subject to this duty of cooperation. It can be explained, in my view, in view of the difficulties with which an applicant for individual protection may be faced when making out his case.

64. Tämä yhteistyövelvoite kuuluu myös jäsenvaltiolle. Tämä selittyy mielestäni niillä vaikeuksilla, joita kansainvälisen suojelun hakijalla todennäköisesti on näytön kokoamisessa.

65. First, it is unlikely that the applicant will always be in a position to determine whether his application meets the conditions set out in the Geneva Convention or in Directive 2004/83 and that he will be familiar with other human rights legislation underpinning other forms of international protection; he is unlikely to be in a position to submit, at the outset, the evidence most appropriate to consideration of his application.

65. Yhtäältä on epätodennäköistä, että hän kykenisi aina selvittämään, vastaako hänen hakemuksensa Geneven yleissopimuksessa tai direktiivissä 2004/83 mainittuja edellytyksiä, että hän tuntisi muita ihmisoikeussopimuksia, joihin kansainvälisen suojelun muut muodot perustuvat, tai että hän pystyisi heti esittämään hakemuksensa tutkimisen kannalta kaikkein asianmukaisimpia todisteita.

66. Second, it is essential that account be taken of the state of not only material, but also psychological, privation in which an applicant for asylum is likely to find himself. As the UNHCR recalls, an applicant fleeing his country of origin may arrive with the barest necessities, have no documentary identification and, as a consequence, may not be able to support his statements with documentary evidence. The applicant may, furthermore, be suffering genuine psychological distress and feel apprehensive vis-à-vis a public authority, in view of his experiences in his country of origin, and may be afraid to speak freely and give a full and comprehensive account of all aspects of his situation. (31)

66. Toisaalta on välttämätöntä ottaa huomioon turvapaikan hakijan aineellisen hädän lisäksi myös psykologinen hätä, joka hänellä todennäköisesti on. Kuten päävaltuutetun virasto muistuttaa, hän on paennut alkuperämaastaan ja saattaa saapua maahan vain vähimmäistason varustein ja ilman henkilöllisyystodistusta eikä hän näin ollen kykene tukemaan väitteitään asiakirjatodistein. Hakija voi lisäksi kärsiä todellisesta psykologisesta stressistä ja kokea luottamuksen puutetta viranomaisia kohtaan alkuperämaassaan saamiensa kokemusten perusteella sekä pelätä puhua vapaasti ja esittää kaikki tilanteeseensa liittyvät tiedot täysimääräisesti ja perusteellisesti.(31)

67. Accordingly, the cooperation provided for in Article 4(1) of Directive 2004/83 must be a basis, in relation to the circumstances of each particular case, for assessing and obtaining the elements that are most relevant to the assessment of the application for international protection and for assembling, together with the applicant and with the help of the resources available to the competent national authority, all the information necessary to evaluate the applicant’s credibility and the merits of his application.

67. Näin ollen direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa käyttöön otetun yhteistyön on annettava mahdollisuus arvioida ja kerätä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arvioinnin kannalta asianmukaisimpia todisteita kuhunkin asiaan liittyvien seikkojen perusteella ja koota yhdessä hakijan kanssa ja toimivaltaisten kansallisten viranomaisten resurssien avulla kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen hakijan uskottavuuden ja hänen hakemuksensa perusteltavuuden arvioimiseksi.

68. At this stage in our analysis, it can already be concluded that, in laying down a duty of cooperation in Article 4(1) of Directive 2004/83, the EU legislature did not seek to compel the Member State to notify to an applicant, prior to the adoption of a negative decision, the elements on which it intends to base such a decision and to seek his observations in that regard. That cooperation, like the meeting in which it may actually occur, has the sole objective of assisting the applicant to complete his application and to assemble the elements deemed essential for that purpose.

68. Tutkimuksen tässä vaiheessa voidaan siis jo päätellä, että unionin lainsäätäjä ei ole ottaessaan käyttöön yhteistyövelvoitteen direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa tarkoittanut pakottaa jäsenvaltiota ilmoittamaan ennen kielteisen päätöksen tekemistä tietoja, joihin se aikoo päätöksessään nojautua, ja pyytämään hakijaa ottamaan niihin kantaa. Tämän yhteistyön, kuten tapaamisen, jossa se voi konkretisoitua, ainoana tarkoituksena on auttaa hakijaa täyttämään hakemuksensa ja kokoamaan tiedot, joita pidetään tätä tarkoitusta varten olennaisina.

69. Next, it is to be noted that the applicant is also afforded the right to be heard in a personal interview, as provided for in Article 12(1) of Directive 2005/85.

69. Tämän jälkeen on korostettava, että hakijalla on myös oikeus tulla kuulluksi direktiivin 2005/85 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa henkilökohtaisessa puhuttelussa.

70. Under Article 13(3) of Directive 2005/85, that interview must allow the applicant to present the grounds for his application in a comprehensive manner. Consequently, it is not the purpose of this interview either to supply to the applicant the assessment which the competent national authority will have carried out in order for him to comment on it before a decision is adopted.

70. Saman direktiivin 13 artiklan 3 kohdan nojalla tässä puhuttelussa on varmistettava, että asianomainen voi esittää hakemuksensa perusteet kattavasti. Senkään tarkoituksena ei näin ollen ole se, että asianomaiselle ilmoitettaisiin arviointi, jonka toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoo tehdä, ja että ennen päätöksentekoa pyydettäisiin hakijan kannanottoa.

71. Finally, it should be noted that the applicant is provided with the reports drawn up after each of the meetings.

71. On lisäksi todettava, että hakija saa tiedoksi kunkin tapaamisen päätteeksi laaditut pöytäkirjat.

72. Indeed, under Article 14 of Directive 2005/85, a written report must be made of the interviews between the applicant and the competent national authority and the applicant must have ‘timely’ access to that report or must have access to it as soon as necessary for allowing an appeal to be prepared and lodged in due time. That report must contain ‘at least’ the essential information regarding the application. Furthermore, the Member State may request the applicant’s approval of the contents of the report, while any points with which he does not agree may be entered on his personal file. The applicant thus has an opportunity to rectify certain elements either before a decision is adopted or after its adoption in the context of an appeal.

72. Direktiivin 2005/85 14 artiklan mukaisesti hakijan ja toimivaltaisen kansallisen viranomaisen välisistä tapaamisista tehdään kirjallinen pöytäkirja, johon asianomaisen on saatava tutustua ”riittävän ajoissa” tai riittävän pian muutoksenhakua koskevan asiakirjan laatimiseksi ja jättämiseksi ajoissa. Tähän pöytäkirjaan on sisällyttävä ”ainakin” hakemuksen kannalta olennaiset tiedot. Jäsenvaltio voi lisäksi pyytää hakijaa hyväksymään sen sisällön, ja seikat, joista hän on eri mieltä, voidaan tarvittaessa kirjata hänen asiakirjakansioonsa. Hakijalla on siis mahdollisuus korjata tietyt tiedot ennen päätöksentekoa tai sen jälkeen muutoksenhaun yhteydessä.

73. Following this analysis of the substantive and procedural rules governing the examination of an application for international protection, it is clear that the EU legislature did not intend to require the Member States – either in the sphere of the cooperation referred to in Article 4(1) of Directive 2004/83 or on the occasion of the personal interviews or communications preceding adoption of a decision – to supply a draft decision to the applicant in order for him to comment upon it, where they propose to give a negative decision.

73. Tämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimiseen sovellettavia aineellisia sääntöjä ja menettelysääntöjä koskevan tarkastelun perusteella on todettava, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena ei ole ollut velvoittaa jäsenvaltioita direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun yhteistyön yhteydessä tai henkilökohtaisten puhuttelujen ja päätöksentekoa edeltävien tiedoksiantojen yhteydessä ilmoittamaan asianomaiselle suunniteltua päätösesitystä ja pyytämään tätä ottamaan siihen kantaa, jos ne aikovat tehdä asianomaiselle vastaisen päätöksen.

74. If such an obligation cannot thus be derived from the provisions laid down by Directives 2004/83 and 2005/85, can it be derived from the Court’s case-law relating to the scope of the right to be heard?

74. Jos tällaista velvoitetta ei siis voida johtaa direktiivien 2004/83 ja 2005/85 säännöksistä, voidaanko se johtaa kuulluksi tulemista koskevan oikeuden ulottuvuuteen liittyvästä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä?

75. I do not think so.

75. Mielestäni ei.

76. As we have seen, it is true that, in the context of proceedings that are quasi‑criminal in nature such as those in which the Commission censures a cartel or an abuse of a dominant position, the Court has accepted that the right to be heard entails – before a decision is adopted – provision to the person concerned of a statement of the objections raised against it. That statement of objections sets out the Commission’s preliminary conclusions regarding the existence of an infringement of the competition rules, explaining the assessments of fact and law which it has undertaken in the investigation of the case. (32)

76. Pitää paikkansa, että lähes repressiivisissä menettelyissä kuten menettelyssä, jossa komissio määrää seuraamuksen kartellista tai määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä, unionin tuomioistuin on hyväksynyt sen, että oikeus tulla kuulluksi edellyttää sitä, että asianomaiselle ilmoitetaan ennen päätöksentekoa väitteet, joihin häntä vastaan vedotaan. Tässä ilmoituksessa esitetään komission alustavat päätelmät kilpailusääntöjen rikkomisen olemassaolosta selittämällä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevat arvioinnit, joita se on tehnyt asiaa tutkiessaan.(32)

77. In that situation, the right to be heard in fact allows the person concerned to acquaint itself, before the decision is adopted, with the legal findings the authority intends to make in respect of the facts alleged and to express a view, should it so wish, on the legal reasoning.

77. Tässä yhteydessä oikeus tulla kuulluksi antaa tosiasiallisesti asianomaiselle mahdollisuuden tutustua ennen päätöksentekoa siihen, miten viranomainen aikoo arvioida esitettyjä tosiseikkoja oikeudellisesti, ja esittää tarvittaessa kantansa oikeudellisista perusteista.

78. However, that situation entails proceedings that are quasi-criminal in nature, in which the Commission proceeds against an undertaking on account of an act deemed objectionable. The statement of objections is thus akin to an ‘indictment’ drawn up when the Commission concludes its investigation. It triggers the adversarial phase of the proceedings in which the undertaking is then given an opportunity to make written representations and to put its case at a hearing on the facts alleged against it, the evidence on which those facts are based and the classification of those facts.

78. Kyseessä ovat luonteeltaan lähes rikosoikeudelliset menettelyt, joissa komissio ryhtyy toimenpiteisiin yritystä vastaan moitittavana pidettävän toimen vuoksi. Väitetiedoksianto on silloin rinnastettavissa ”syytekirjelmään”, ja se laaditaan komission tekemän tutkimuksen päätteeksi. Se aloittaa menettelyn kontradiktorisen vaiheen, jossa yritykselle annetaan mahdollisuus esittää kirjallisia huomautuksiaan ja tulla kuulemistilaisuudessa kuulluksi tosiseikoista, joista sitä moititaan, todisteista, joihin nämä tosiseikat perustuvat, sekä näiden tosiseikkojen luonnehdinnasta.

79. In that context, the right to be heard is to be understood as a genuine right of defence, allowing the undertaking to refute the objections made against it before the Commission censures it or imposes a penalty on it.

79. Tässä yhteydessä oikeus tulla kuulluksi on ymmärrettävä varsinaiseksi puolustautumisoikeudeksi, joka antaa yritykselle mahdollisuuden kiistää väitteet, joita sitä kohtaan on esitetty, ennen kuin komissio määrää sille seuraamuksen.

80. On the other hand, in a procedure such as that at issue in the main proceedings, which is itself initiated by an applicant seeking to avail himself of a right, the applicant has already had an opportunity to make representations on the matters to be taken into account.

80. Pääasian kohteena olevan kaltaisessa menettelyssä, jonka asianomainen panee itse vireille saadakseen tietyn oikeuden, hän on jo kyennyt ottamaan kantaa huomioon otettaviin seikkoihin.

81. As the Court observed in Sopropé and France v People’s Mojahedin Organization of Iran , the purpose of the rule that the addressee of a decision adversely affecting him must be placed in a position to make representations before the decision is taken is to enable the authority concerned effectively to take into account all relevant information. In order to ensure that the addressee is in fact protected, the object of that rule is, inter alia, to enable him to correct an error or produce such information relating to his personal circumstances as will tell in favour of the decision’s being adopted or not, or of its having this content or that.

81. Kuten unionin tuomioistuin on muistuttanut edellä mainituissa asioissa Sopropé ja Ranska vastaan People’s Mojahedin Organization of Iran ja antamissaan tuomioissa, säännön, jonka mukaan asianomaiselle vastaisen päätöksen adressaatin on kyettävä esittämään huomautuksensa ennen päätöksen tekemistä, tarkoituksena on, että asianomainen viranomainen kykenee ottamaan hyödyllisellä tavalla huomioon kaikki merkitykselliset seikat. Adressaatin tehokkaan suojan varmistamiseksi sen tavoitteena on erityisesti, että tämä voi korjata virheen tai esittää sellaisia seikkoja, jotka koskevat hänen henkilökohtaista tilannettaan ja jotka tukevat sitä, että päätös tehdään, että sitä ei tehdä tai että sillä on tietty sisältö.

82. It is clear that, in the light of the regulatory framework described above, the EU legislature sought to ensure that, before a decision is adopted, the applicant’s right to be heard is guaranteed in those terms.

82. On todettava, että kun otetaan huomioon edellä kuvattu sääntely, unionin lainsäätäjä on huolehtinut siitä, että hakijan oikeus tulla kuulluksi taataan tällä tavoin ennen päätöksen tekemistä.

83. Although the initial elements in support of an application for international protection are, at the outset, provided on the basis of a form or standard questionnaire, the applicant may subsequently, at the stage of examination of the application, put forward information about the reality of the facts and circumstances that he has faced in his country of origin. In that situation, the cooperation established in Article 4(1) of Directive 2004/83 enables the applicant to evaluate the most relevant matters and to assemble, together with the competent national authority, all the information necessary to support his application. As to the personal interview(s) referred to in Article 12 of Directive 2005/85, they represent a further opportunity for the applicant to speak with the person who is best qualified to take account of his personal situation. He may present the grounds for his application in a comprehensive manner together with any new elements which he had not included in his arguments and may give an account of himself. As regards the competent national authority, that interview enables there to be a very specific examination of the relevance of all those elements in order to evaluate the personality of the individual and the credibility of his statements and to shed light, should that be necessary, on certain inconsistencies.

83. Jos ensimmäiset tiedot, joihin kansainvälistä suojelua koskeva hakemus perustuu, annetaan vakiolomakkeella tai -kyselyssä, hakija voi tämän jälkeen esittää hakemuksen tutkimisvaiheessa todelliset tosiseikat ja olosuhteet, joita hän on kohdannut alkuperämaassaan. Tässä yhteydessä direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa vahvistettu yhteistyö antaa hakijalle mahdollisuuden arvioida merkityksellisimpiä seikkoja ja yhdistää ne yhdessä toimivaltaisten kansallisten viranomaisten kanssa kaikkiin tietoihin, jotka ovat tarpeen hänen hakemuksensa tueksi. Direktiivin 2005/85 12 artiklassa tarkoitettu henkilökohtainen puhuttelu tai tarkoitetut henkilökohtaiset puhuttelut merkitsevät hakijalle uutta tilaisuutta keskustella kaikkein pätevimmän henkilön kanssa, jotta hänen henkilökohtainen tilanteensa otetaan huomioon. Hän voi esittää kaikki hakemuksensa perustelut sekä kaikki uudet seikat, joita hän ei ollut sisällyttänyt perusteluihinsa, ja selittää niitä. Toimivaltaiselle kansalliselle viranomaiselle tämä puhuttelu antaa mahdollisuuden tutkia erittäin konkreettisesti kaikkien näiden seikkojen merkityksellisyyden, jotta se voi arvioida asianomaisen persoonallisuutta sekä hänen ilmoitustensa uskottavuutta sekä selkeyttää tarvittaessa tiettyjä ristiriitaisia tietoja.

84. Furthermore, mention must be made of the fact that, under Article 9 of Directive 2005/85, the competent national authority is obliged to state the reasons in fact and law for a decision rejecting an asylum application. Moreover, under Article 39 of the directive, the Member States must guarantee the right to effective judicial protection. Thus, the legality of the final decision adopted and, in particular, the reasons which led the competent authority to reject the asylum application as unfounded may be the subject of a thorough review by the national court, within the framework of an action against the decision rejecting the application. (33)

84. Ei pidä myöskään unohtaa, että direktiivin 2005/85 9 artiklan mukaisesti toimivaltainen kansallinen viranomainen on velvollinen ilmoittamaan turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä tehtävän päätöksen perusteena olevat tosiseikat ja oikeudelliset seikat. Jäsenvaltioiden on lisäksi tämän direktiivin 39 artiklan nojalla varmistettava oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan. Siten kansallinen tuomioistuin kykenee tutkimaan perusteellisesti tehdyn lopullisen päätöksen laillisuuden ja syyt, joiden vuoksi toimivaltainen viranomainen on hylännyt turvapaikkahakemuksen perusteettomana, kyseisen hakemuksen hylkäämisestä tehdystä päätöksestä nostetun kanteen yhteydessä.(33)

85. Finally, it must be recalled that the procedures laid down under Directives 2004/83 and 2005/85 are minimum standards. According to Article 3 of Directive 2004/83 and Article 5 of Directive 2005/85, the Member States are free to provide for or retain more favourable standards with regard to the substantive requirements and the procedures for granting and withdrawing international protection, in so far as those standards are compatible with the directives. Consequently, the Member States are free to strengthen the fundamental safeguards afforded to the applicant in the examination of his application. The Netherlands Government thus states, in its observations, that, in the Netherlands, the competent minister is required to inform the applicant, in writing and stating reasons in support, of his intention to reject the applicant’s application for international protection in order to obtain his written observations and, if need be, to rectify any errors affecting the legality of the decision.

85. Lopuksi on muistutettava siitä, että direktiiveissä 2004/83 ja 2005/85 vahvistetut menettelyt ovat vähimmäisnormeja. Direktiivin 2004/83 3 artiklan ja direktiivin 2005/85 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat vapaasti säätää tai pitää voimassa suotuisampia aineellisia edellytyksiä ja menettelyä koskevia säännöksiä sen määrittelemiseksi, kenelle voidaan antaa toissijaista suojelua tai keneltä voidaan poistaa se, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat näiden direktiivien kanssa. Jäsenvaltiot voivat näin ollen vapaasti vahvistaa perustavanlaatuiset takeet, joita annetaan hakijalle hänen hakemuksensa tutkimisen yhteydessä. Esimerkiksi Alankomaiden hallitus esittää huomautuksissaan, että Alankomaissa toimivaltainen ministeri on velvollinen ilmoittamaan hakijalle kirjallisesti syyt, joiden vuoksi hän aikoo hylätä tämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, pyytämään häneltä kirjalliset huomautukset ja tarvittaessa oikaisemaan mahdolliset päätöstä rasittavat virheet.

86. Having regard to those matters, I am therefore of the view that the duty of cooperation referred to in Article 4(1) of Directive 2004/83, read in the light of the rules and procedural safeguards established in Directive 2005/85, must be interpreted to the effect that the authority responsible for considering the application is not required to notify the applicant, before the adoption of a negative decision, of the elements on which it intends to base that decision and to seek his observations in that regard.

86. Katson näiden seikkojen perusteella näin ollen, että direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yhteistyövelvoitetta, luettuna yhdessä direktiivissä 2005/85 vahvistettujen sääntöjen ja menettelyllisten takeiden kanssa, on tulkittava siten, että hakemuksen tutkimisesta vastaava viranomainen ei ole velvollinen ilmoittamaan ennen asianomaiselle vastaisen päätöksen tekemistä seikkoja, joihin se aikoo nojautua päätöksessään, eikä pyytämään hakijaa ottamaan niihin kantaa.

87. That interpretation obtains in the case of examination of an application for asylum.

87. Tämä tulkinta on tehtävä turvapaikkahakemuksen tutkimisen osalta.

88. It will likewise obtain, by virtue of Article 3(3) of Directive 2005/85, where the Member State has established a single procedure in which it considers the asylum application in the light of both forms of international protection, at the applicant’s request or of its own motion – the competent national authority then automatically considering the grounds for subsidiary protection when the applicant does not qualify for refugee status. Indeed, we have seen that, in that situation, the authority must respect the rules and procedural safeguards established by Directive 2005/85 throughout the entire procedure.

88. Se velvoittaa direktiivin 2005/85 3 artiklan 3 kohdan mukaisesti samalla tavoin silloin, jos jäsenvaltio on ottanut käyttöön yhden yhtenäisen menettelyn, jonka yhteydessä se tutkii hakemuksen molempien kansainvälisten suojelumuotojen kannalta asianomaisen pyynnöstä tai viran puolesta, jolloin toimivaltainen kansallinen viranomainen tutkii automaattisesti toissijaisen suojelun perusteet, jos pakolaisaseman saamisen edellytykset eivät täyty. Olen näet edellä todennut, että tässä tapauksessa sen on noudatettava direktiivissä 2005/85 vahvistettuja sääntöjä ja menettelyllisiä takeita koko tämän menettelyn ajan.

89. On the other hand, where the Member State considers the application for subsidiary protection in the framework of a separate procedure, it is not required – because of the scope of Directive 2005/85 – to accord the procedural safeguards laid down for the examination of an application for asylum. Nevertheless, it remains obliged, first, to cooperate with the applicant, in the framework set out in Article 4(1) of Directive 2004/83, and second, to guarantee the applicant’s right to be heard inasmuch as that right, as stated above, constitutes a general principle of EU law.

89. Sitä vastoin silloin, jos jäsenvaltio tutkii toissijaista suojelua koskevan hakemuksen erillisessä menettelyssä, se ei ole direktiivin 2005/85 soveltamisalan perusteella velvollinen myöntämään turvapaikkahakemuksen tutkimisen osalta säädettyjä menettelyllisiä takeita. Se on kuitenkin edelleen velvollinen yhtäältä tekemään yhteistyötä hakijan kanssa direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdan perusteella ja toisaalta takaamaan oikeuden tulla kuulluksi, koska tämä on edellä kuvatulla tavalla yksi unionin oikeuden yleisistä oikeusperiaatteista.

90. Consequently and in view of the foregoing reasoning, when, following rejection of an application for asylum, an application for subsidiary protection is made in the framework of a new procedure, the competent national authority is not, to my mind, required to supply its draft decision, provided, however, that it has given the applicant the opportunity to put his arguments comprehensively and to produce all the documents tending to show that he qualifies for subsidiary protection as provided for in Article 15 of Directive 2004/83.

90. Näin ollen ja edellä esitetyn perusteella silloin, kun turvapaikkahakemuksen hylkäämisen jälkeen esitetään toissijaista suojelua koskeva hakemus uudessa menettelyssä, toimivaltainen kansallinen viranomainen ei mielestäni ole velvollinen ilmoittamaan päätösesitystään, kuitenkin sillä edellytyksellä, että se on antanut asianomaiselle mahdollisuuden esittää kaikki perustelut ja kaikki asiankirjat, jotka voivat osoittaa, että hän täyttää direktiivin 2004783 15 artiklassa tarkoitetut toissijaisen suojelun erityiset edellytykset.

91. Having regard to all the foregoing, I therefore suggest that the Court rule that the duty of cooperation referred to in Article 4(1) of Directive 2004/83, read in the light of the rules and procedural safeguards established in Directive 2005/85, is to be interpreted to the effect that where a competent national authority intends to reject an application for subsidiary protection made following rejection of an asylum application, the authority is not required to notify the applicant, before adopting its decision, of the elements on which it intends to base its decision and to seek his observations in that regard.

91. Edellä esitetyn perusteella ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2004/83 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yhteistyövelvoitetta, luettuna yhdessä direktiivissä 2005/85 vahvistettujen sääntöjen ja menettelyllisten takeiden kanssa, on tulkittava siten, että jos toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoo hylätä toissijaista suojelua koskevan hakemuksen, joka on esitetty turvapaikkahakemuksen hylkäämisen jälkeen, sen ei tarvitse ilmoittaa ennen päätöksensä tekemistä seikkoja, joihin se aikoo nojautua päätöksessään, eikä pyytää hakijaa ottamaan niihin kantaa.

92. In accordance with Article 3 of Directive 2004/83 and Article 5 of Directive 2005/85, Member States may introduce or maintain more favourable standards on procedures for granting and withdrawing refugee status, in so far as those standards are compatible with those directives.

92. Direktiivin 2004/83 3 artiklan ja direktiivin 2005/85 5 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, jotka koskevat menettelyä kansainvälisen suojelun antamiseksi tai sen poistamiseksi, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat näiden direktiivien kanssa.

D – Application to the present case

D Soveltaminen nyt käsiteltävään asiaan

93. Although it is for the referring court alone to consider whether the decision was adopted in breach of the procedural safeguards afforded to the applicant, I should none the less like, within the framework of the judicial cooperation provided for by Article 267 TFEU, to share the following considerations with that court.

93. Vaikka on yksinomaan pääasian ratkaisevan tuomioistuimen tehtävänä tutkia, onko päätös tehty hakijalle annettujen menettelyllisten takeiden vastaisesti, haluaisin kuitenkin SEUT 267 artiklalla käyttöön otetun oikeudellisen yhteistyön perusteella esittää seuraavassa kansalliselle tuomioistuimelle muutamia asian arviointiin liittyviä seikkoja.

94. At the material time, the rules concerning the treatment of asylum applications were set out in the Refugee Act 1996. The provisions concerning the procedure for examining an application for subsidiary protection were found in the European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006, (34) which implement Directive 2004/83.

94. Pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana turvapaikkahakemusten käsittelyyn liittyvät säännöt sisältyivät vuoden 1996 pakolaislakiin (Refugee Act 1996). Toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettelyyn liittyvät säännökset olivat puolestaan suojelun edellytyksiä Euroopan yhteisöissä koskevassa vuoden 2006 asetuksessa (European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006),(34) jolla pannaan direktiivi 2004/83 täytäntöön.

95. It was my understanding, at the hearing, that in Ireland an application for subsidiary protection is dealt with in a separate procedure. There is currently no single procedure. As was confirmed by Ireland and the Commission, the procedural safeguards established by the EU legislature in Directive 2005/85 are thus not applicable to that procedure.

95. Istunnossa esitetyn perusteella toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkiminen kuuluu Irlannissa erilliseen menettelyyn. Tällä hetkellä ei ole olemassa yhtä yhtenäistä menettelyä. Kuten Irlanti ja komissio ovat vahvistaneet, unionin lainsäätäjän direktiivissä 2005/85 vahvistamat menettelylliset takeet eivät siis ole sovellettavissa tähän menettelyyn.

96. First, Mr M. submits before the referring court that he has not had a fair hearing in the examination of his application for subsidiary protection and that he has not been informed of the matters on which the competent national authority intended to base its decision rejecting his application.

96. M. väittää kansallisessa tuomioistuimessa ensinnäkin, että häntä ei ole kuultu tutkittaessa hänen toissijaista suojelua koskevaa hakemustaan ja että hänelle ei ollut annettu tietoja, joihin toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoi nojautua hylkäyspäätöksessään.

97. It is clear from the documents before the Court that Mr M. was not heard in a personal interview at that stage of the procedure.

97. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että häntä ei ole näet kuultu henkilökohtaisessa puhuttelussa menettelyn tässä vaiheessa.

98. Although the application for subsidiary protection is considered in a separate procedure, I do not think that the procedural safeguards from which Mr M. had already benefited when his asylum application was examined should be discounted. The two procedures remain closely linked and based, in practical terms, on one person’s history and on similar facts. Nevertheless, it is vital to ensure that Mr M. has in fact been able state his case fully and effectively regarding the reasons that specifically substantiate his application for subsidiary protection.

98. Vaikka toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkiminen kuuluu erilliseen menettelyyn, ei mielestäni pidä jättää huomiotta menettelyllisiä takeita, jotka M:lle on jo annettu turvapaikkahakemuksensa tutkintamenettelyn aikana. Nämä kaksi menettelyä liittyvät näet läheisesti toisiinsa ja perustuvat erittäin konkreettisesti samaan henkilöhistoriaan ja samoihin tosiseikkoihin. On kuitenkin on välttämätöntä varmistaa, että M. on kyennyt esittämään tehokkaasti ja hyödyllisellä tavalla kaikki huomautuksensa perusteista, jotka tukevat erityisesti hänen toissijaista suojelua koskevaa hakemustaan.

99. Having regard to the material before the Court, my impression is that Mr M. has been given the opportunity to make known his arguments concerning the matters showing why not only refugee status but also subsidiary protection should be granted.

99. Käytettävissä olevien tietojen perusteella katson, että asianomaisella on ollut tilaisuus esittää perustelunsa seikoille, joiden vuoksi hänelle olisi perusteltua myöntää pakolaisaseman lisäksi myös toissijainen suojelu.

100. Mr M. made his asylum application to ORAC on 21 May 2008, the date on which he was heard in a preliminary interview pursuant to Section 8 of the Refugee Act 1996. In that interview, he was provided with a questionnaire which sought all relevant information concerning both him and the grounds for his application. On that basis and pursuant to Section 11 of the 1996 Act, Mr M. was interviewed on 23 August 2008 when he was given the opportunity in person to explain in detail the reasons for his application and the elements supporting it. On the basis of that interview a report was drawn up, representing a first instance decision, (35) which contained a recommendation from ORAC that the application should be refused, ORAC taking the view, in particular, that Mr M.’s application lacked credibility given the time that had elapsed before he made the application.

100. M. teki turvapaikkahakemuksensa ORAC:lle 21.5.2008, jolloin häntä kuultiin vuoden 1996 pakolaislain 8 §:ssä tarkoitetussa alustavassa puhuttelussa. Siinä yhteydessä hänelle annettiin kyselylomake, jolla pyrittiin saamaan asianomaiselta kaikki häntä koskevat merkitykselliset tiedot sekä hänen hakemustaan tukevat perustelut. Tämän perusteella ja tämän lain 11 §:n nojalla M:ää kuultiin 23.8.2008 henkilökohtaisessa puhuttelussa, jonka aikana hän sai tilaisuuden esittää kaikki perustelut hakemukselleen ja sitä tukevat seikat. Tästä puhuttelusta laadittiin pöytäkirja, joka on ensimmäisen asteen päätös,(35) joka sisälsi ORAC:n kielteisen suosituksen, sillä tämä katsoi erityisesti, että asianomaisen hakemus ei ollut riittävän uskottava, kun otettiin huomioon aika, jonka kuluessa hän oli esittänyt tämän hakemuksen.

101. The applicant was notified of that recommendation on 8 September 2008. Pursuant to Section 16(1) of the Refugee Act 1996, Mr M. appealed against that recommendation to the Refugee Appeals Tribunal (Ireland). That appeal was considered in a written procedure, as, under Section 13(5) and (6)(c) of the 1996 Act, there is no oral hearing where the applicant has failed, without reasonable cause, to make his application as soon as reasonably practicable. (36) That procedure gave him an opportunity, first, to state his views on the reasons given by ORAC for rejecting his asylum application and, second, to make further submissions on all the reasons preventing him from returning to his country of origin and to include with his written submissions additional information forwarded on 25 September 2008.

101. Tämä suositus annettiin asianomaiselle tiedoksi 8.9.2008. M. haki vuoden 1996 pakolaislain 16 §:n 1 momentin nojalla muutosta kyseiseen suositukseen Refugee Appeals Tribunalista (Irlanti). Muutoksenhaku tutkittiin kirjallisessa menettelyssä, sillä menettelyn suullinen vaihe peruutetaan tämän lain 13 §:n 5 ja 6 momentin c kohdan perusteella, jos hakija ei ole pannut hakemustaan vireille kohtuullisessa ajassa ilman pätevää syytä.(36) Tämä menettely on antanut hänelle mahdollisuuden yhtäältä ottaa kantaa perusteluihin, joita ORAC on esittänyt hylätessään hänen turvapaikkahakemuksensa, ja toisaalta esittää uudelleen kaikki syyt, jotka estävät häntä palaamasta alkuperämaahansa, ja liittää kirjelmiinsä 25.9.2008 ilmoitetut lisätiedot.

102. By decision of 28 October 2008, the Refugee Appeals Tribunal affirmed ORAC’s recommendation and requested that refugee status should not be granted to Mr M. That decision, which, under Section 16(17) of the Refugee Act 1996, must state the reasons on which it is based, was notified to Mr M. on 31 October 2008. Mr M. did not challenge ORAC’s conclusions or the latter decision before the High Court. (37)

102. Refugee Appeals Tribunal pysytti ORAC:n kielteisen suosituksen 28.10.2008 tekemällään päätöksellä ja katsoi, että M:lle ei tule antaa pakolaisasemaa. Tämä päätös, joka on perusteltava vuoden 1996 pakolaislain 16 §:n 17 momentin mukaisesti, annettiin tiedoksi asianomaiselle 31.10.2008. Tämä ei riitauttanut ORAC:n päätelmiä eikä viimeksi mainittua päätöstä High Courtissa.(37)

103. By letter dated 8 December 2008, Mr M. was informed of the decision of the Minister for Justice, Equality and Law Reform to reject his asylum application and to make a deportation order against him. That letter included a notice informing him that he was entitled to make an application for subsidiary protection and for leave to remain in Ireland. To that end, the letter enclosed an information leaflet on subsidiary protection and the form on which the application could be made. In addition to personal information, the applicant was invited to attach any additional documentation and to set out fully the grounds relating specifically to the circumstances relied on in support of his application for subsidiary protection, giving details, in particular, of the serious harm that he might suffer on his return to his country of origin.

103. M:lle ilmoitettiin 8.12.2008 päivätyllä kirjatulla kirjeellä Minister for Justice, Equality and Law Reformin päätöksestä hylätä hänen turvapaikkahakemuksensa ja karkottaa hänet. Tähän tiedoksiantoon liittyi lausunto, jossa hänelle kerrottiin, että hän saattoi hakea yhtäältä toissijaista suojelua ja toisaalta väliaikaista oleskelulupaa alueelle. Tätä tarkoitusta varten kirjeen liitteenä oli toissijaista suojelua koskeva tiedote sekä lomake, jolla hakemus oli mahdollista tehdä. Henkilötietojen lisäksi hakijaa kehotettiin toimittamaan kaikki täydentävät asiakirjat ja erittelemään syyt, jotka liittyvät erityisesti seikkoihin, joihin hän vetoaa toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tueksi, ja joissa hänen pitäisi täsmentää erityisesti vakavaa haittaa, jota hänelle saattaisi aiheutua, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa.

104. Mr M. therefore submitted an application for subsidiary protection on 31 December 2008, which was supplemented on 15 July 2009 and 6 August 2010 by documents in support of his application. The latter was examined pursuant to Regulations 4 and 5 of the 2006 Regulations, which transpose Article 4 of Directive 2004/83. Thus, in accordance with Regulation 5 of the 2006 Regulations, the competent national authority was required to take into account all relevant facts as they relate to the country of origin at the time of taking a decision, including its laws and regulations and the manner in which they are applied, the statements and documentation presented by the applicant, including information on whether he has been or may be subject to persecution or serious harm, and the individual position and personal circumstances of the applicant, including factors such as background, gender and age, and the activities engaged in since leaving his country which may expose him to persecution or serious harm if he returns to that country.

104. M. teki näin ollen 31.12.2008 toissijaista suojelua koskevan hakemuksen, jota täydennettiin 15.7.2009 ja 6.8.2010 hänen hakemustaan tukevilla asiakirjoilla. Hakemus tutkittiin direktiivin 2004/83 4 artiklan täytäntöön panevien vuoden 2006 asetuksen 4 ja 5 §:n mukaisesti. Siten toimivaltainen kansallinen viranomainen oli vuoden 2006 asetuksen 5 §:n mukaisesti velvollinen ottamaan huomioon kaikki relevantit tosiseikat, jotka koskevat alkuperämaata päätöksentekohetkellä, mukaan lukien sen lait ja asetukset sekä niiden soveltaminen, julistukset ja hakijan toimittamat asiakirjat sekä tiedot, jotka liittyvät siihen, että hän on ollut tai saattaisi olla vainojen kohteena tai että hänelle on aiheutunut tai saattaisi aiheutua vakavaa vahinkoa, sekä hakijan yksilöllinen tilanne ja hänen henkilökohtaiset olosuhteensa, mukaan lukien sellaiset tekijät kuin hänen taustansa, sukupuolensa ja ikänsä ja hänen sen jälkeen, kun hän lähti alkuperämaastaan, harjoittamansa toiminta, joka saattaa aiheuttaa vainoa tai vakavaa haittaa, jos hänet palautetaan.

105. The application for subsidiary protection was rejected on 24 September 2010 by the Minister for Justice, Equality and Law Reform, who concluded that, because of serious doubts as to the credibility of the applicant’s allegations, it was not possible to show that he would face a risk of serious harm if returned to his country of origin. That decision refusing his application was notified to Mr M. on 30 September 2010.

105. Minister for Justice, Equality and Law Reform hylkäsi toissijaista suojelua koskevan hakemuksen 24.9.2010, sillä se katsoi, että koska hakijan väitteiden uskottavuudesta vallitsi vakavia epäilyjä, ei ollut mahdollista osoittaa, että hänelle saattaisi aiheutua vakavaa haittaa, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa. Tämä päätös annettiin tiedoksi M:lle 30.9.2010.

106. The above account of the facts serves, to my mind, to show that Mr M. has been able to submit all the facts and circumstances which show why, in his view, international protection is warranted, whether under the right to asylum or subsidiary protection. Furthermore, it may be presumed that Mr M. was familiar with the matters on the basis of which the competent national authority intended to assess the merits of his application since, in the course of the examination of his asylum application, he was heard a number of times by ORAC, and could then, in the appeal before the Refugee Appeals Tribunal, acquaint himself with the reasons relied on by ORAC in giving a negative recommendation. Finally, he was notified of the grounds for the decision of the Minister for Justice, Equality and Law Reform rejecting his application.

106. Edellä esitettyjen tosiseikkojen perusteella voidaan mielestäni todeta, että M. on kyennyt esittämään kaikki tosiseikat ja olosuhteet, joiden vuoksi kansainvälisen suojelun myöntäminen on hänen mielestään perusteltua, onpa kyse turvapaikkaoikeudesta tai toissijaisesta suojelusta. Lisäksi voidaan olettaa, että hän tiesi seikat, joiden perusteella toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoi arvioida tämän hakemuksen perusteltavuutta, koska ORAC puhutteli häntä hänen turvapaikkahakemuksensa tutkimisen aikana useita kertoja, minkä jälkeen hän saattoi tutustua syihin, joihin tämä oli vedonnut antaessaan kielteisen suosituksensa, Refugee Appeals Tribunalissa vireille pannun menettelyn yhteydessä. Myös Minister for Justice, Equality and Law Reformin hylkäävän päätöksen perustelut ilmoitettiin hänelle.

107. Second, Mr M. complains that the competent national authority based its assessment on documents published in 2010, in particular a report of the United States of America Department of State concerning the situation in Rwanda, Mr M. having himself submitted the 2008 report and additional up-dated information on the Rwandan judicial system in a letter of 6 August 2010.

107. M. arvostelee toiseksi toimivaltaista kansallista viranomaista siitä, että tämä on perustanut arviointinsa vuonna 2010 julkaistuihin asiakirjoihin ja erityisesti Amerikan Yhdysvaltojen valtionhallinnon Ruandan tilannetta koskevaan kertomukseen, kun asianomainen oli puolestaan esittänyt saman kertomuksen vuodelta 2008 sekä Ruandan oikeusjärjestelmästä lisätietoja, jotka oli päivitetty 6.8.2010 päivätyssä kirjeessä.

108. I cannot take issue with the competent national authority for having assessed the merits of the application at issue on the basis of the most precise and up-to-date information concerning the situation in Rwanda.

108. Toimivaltaista kansallista viranomaista ei voida arvostella siitä, että se on arvioinut riidanalaisen hakemuksen perusteltavuutta täsmällisempien ja ajantasaisempien Ruandan yleistä tilannetta koskevien tietojen perusteella.

109. Indeed, under Article 4(3)(a) of Directive 2004/83, the Member States must carry out the assessment of an application for international protection on an individual basis and take into account ‘all relevant facts as they relate to the country of origin at the time of taking a decision [(38) ]’. Furthermore, pursuant to Article 8(2) of Directive 2005/85, which, admittedly, is not applicable in the procedure in question, the authority responsible for examining the application must carry out an appropriate and objective examination and must, to that end, ensure that ‘precise and up-to-date information is obtained from various sources, … as to the general situation prevailing in the [country] of origin of [the applicant]’.

109. Direktiivin 2004/83 4 artiklan 3 kohdan a alakohdassa näet säädetään, että jäsenvaltioiden on suoritettava kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen arviointi tapauskohtaisesti, ja se käsittää ”kaikki alkuperämaahan silloin, kun jäsenvaltiot tekevät hakemusta koskevan päätöksen , liittyvät asiaan vaikuttavat tosiseikat [(38) ]”. Lisäksi direktiivin 2005/85 8 artiklan 2 kohdassa, jota tosin ei sovelleta tässä oikeudenkäynnissä, säädetään, että hakemuksen tutkinnasta vastaavan viranomaisen on tutkittava hakemus asianmukaisesti ja objektiivisesti ja sen on tätä tarkoitusta varten varmistettava, että ”eri lähteistä – – hankitaan täsmällisiä ja ajantasaisia tietoja turvapaikanhakijoiden alkuperämaissa – – vallitsevasta tilanteesta”.

110. Consequently, as the High Court indicated in Ahmed v Minister for Justice, Equality and Law Reform , the applicant must expect that the authority examining the application will, in carrying out its task, make sure that it is fully up to date.

110. Kuten High Court on todennut edellä mainitussa asiassa Ahmed v. Minister for Justice, Equality and Law Reform antamassaan tuomiossa, hakijan on näin ollen odotettava, että hakemuksen tutkimisesta vastaava viranomainen hoitaa tehtävänsä ja varmistaa, että sillä on täysin ajan tasalla olevat tiedot.

111. The question now is whether the 2010 report was such as to have an appreciable influence on the decision of the competent national authority. If that were the case and inasmuch as an essential element would, as a consequence, be involved, the applicant should, in my view, have then been given an opportunity to submit his observations on that point. However, in this case and in view of the material in the file, that does not appear to be the case. First, the referring court states that there was no appreciable change in the general or security situation in Rwanda so far as the period 2007 to 2010 is concerned. Second, it states that, in relation to the applicant’s personal situation and, in particular, the lack of credibility which is in essence held against him, the differences between the 2008 report and the 2010 report are not of great significance. It therefore seems that the information on which the Minister for Justice, Equality and Law Reform relied merely bore out the conclusions that had already been drawn in the procedure for examining the asylum application.

111. Tässä vaiheessa on selvitettävä, oliko vuoden 2010 kertomus sellainen, että se oli omiaan ohjaamaan merkittävästi toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätöstä. Jos näin olisi ja mikäli kyseessä olisi näin ollen olennainen seikka, asianomaisen olisi pitänyt saada esittää tätä koskevia huomautuksiaan. Nyt käsiteltävässä asiassa tilanne ei näytä asiakirja-aineiston perusteella olevan tällainen. Kansallinen tuomioistuin korostaa yhtäältä, että Ruandan yleisessä tilanteessa ja turvallisuustilanteessa ei ole tapahtunut merkittäviä muutoksia ajanjaksolla 2007–2010. Toisaalta se esittää, että kun kyseessä on hakijan henkilökohtainen tilanne ja erityisesti uskottavuuden puute, josta häntä lähinnä arvostellaan, vuosien 2008 ja 2010 kertomusten väliset erot eivät ole erityisen merkityksellisiä. Näin ollen vaikuttaa siltä, että tiedot, joihin Minister for Justice, Equality and Law Reform on nojautunut, ovat vain tukeneet päätelmiä, jotka on jo tehty turvapaikkahakemuksen tutkintamenettelyssä.

112. Third, Mr M. maintains that he did not know when a decision would be taken on his application for subsidiary protection, also criticising the length of the proceedings.

112. M. esittää kolmanneksi, että hän ei tiennyt, milloin hänen toissijaista suojelua koskevasta hakemuksestaan annettaisiin ratkaisu, ja arvostelee lisäksi menettelyn kestoa.

113. It is clear from the documents on the file that the procedure for examining Mr M’s asylum application took six and a half months and that concerning his application for subsidiary protection, 21 months. Mr M. was therefore informed about his situation on conclusion of a procedure that had lasted a little over two years and three months.

113. Asiakirja-aineistosta ilmenee, että M:n esittämän turvapaikkahakemuksen tutkintamenettely kesti kuusi ja puoli kuukautta ja hänen toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa käsittely 21 kuukautta. Asianomaisen asema vahvistettiin näin ollen sellaisen menettelyn päätteeksi, joka kesti hieman yli 2 vuotta ja kolme kuukautta.

114. That length of time seems to me to be manifestly unreasonable. Although in Ireland examination of the application for subsidiary protection is not subject to the procedural rules mentioned in Article 23(2) of Directive 2005/85 – which provides that Member States must ensure that the procedure for examining applications for international protection is concluded as soon as possible and, where a decision cannot be taken within six months , that the applicant is either informed of the delay or receives information on the time-frame – the fact remains that the competent national authority is obliged to ensure, when it adopts a decision falling within the scope of EU law, observance of the right of the person concerned to good administration, which constitutes a general principle of EU law.

114. Menettelyn kesto vaikuttaa ilmeisen kohtuuttomalta. Vaikka toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkimiseen ei Irlannissa sovelleta direktiivin 2005/85 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja menettelysääntöjä – joiden mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely saadaan päätökseen mahdollisimman pian; silloin, kun päätöstä ei voida tehdä kuuden kuukauden kuluessa , hakijalle on joko tiedotettava käsittelyn viivästymisestä tai annettava tiedoksi ajankohta, jona päätös on odotettavissa – toimivaltainen kansallinen viranomainen on kuitenkin tehdessään unionin oikeuden soveltamisalaan kuuluvan päätöksen velvollinen huolehtimaan siitä, että kunnioitetaan asianomaisen oikeutta hyvään hallintoon, mikä on unionin yleinen oikeusperiaate.

115. Applications for subsidiary protection, like applications for asylum, must thus be the subject of a thorough examination, taking place within a reasonable period of time, as the prompt dispatch of the proceedings contributes not only to the applicant’s legal certainty but also to his integration.

115. Toissijaista suojelua koskevat hakemukset, samoin kuin turvapaikkahakemukset, on siis tutkittava ripeästi eli kohtuullisessa ajassa, koska menettelyn ripeys edistää hakijan oikeusturvan lisäksi myös hänen integroitumistaan.

116. It will therefore be for the referring court to consider to what extent the relatively long duration of the proceedings may have undermined the rights and safeguards afforded to Mr M. in the procedure for examining his application for subsidiary protection.

116. Kansallisen tuomioistuimen on näin ollen arvioitava, missä määrin tämän menettelyn verrattain pitkä kesto on saattanut vesittää oikeuksia ja takeita, joita M:lle on annettu hänen toissijaista suojelua koskevan hakemuksensa tutkintamenettelyssä.

II – Conclusion

II Ratkaisuehdotus

117. Accordingly, I propose that the Court should give the following answer to the High Court’s question:

117. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa High Courtille seuraavasti:

The duty of cooperation referred to in Article 4(1) of Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country national or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted, read in the light of the rules and procedural safeguards established in Council Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status, must be interpreted to the effect that, where a competent national authority intends to reject an application for subsidiary protection made following rejection of an asylum application, the authority is not required to notify the applicant, before adopting its decision, of the elements on which it intends to base its decision and to seek his observations in that regard.

Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yhteistyövelvoitetta, luettuna pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY yhteydessä vahvistettujen sääntöjen ja menettelyllisten takeiden valossa, on tulkittava siten, että jos toimivaltainen kansallinen viranomainen aikoo hylätä toissijaista suojelua koskevan hakemuksen, joka on esitetty turvapaikkahakemuksen hylkäämisen jälkeen, sen ei tarvitse ilmoittaa ennen päätöksensä tekemistä seikkoja, joihin se aikoo nojautua päätöksessään, eikä pyytää hakijaa ottamaan niihin kantaa.

In accordance with Article 3 of Directive 2004/83 and Article 5 of Directive 2005/85, Member States may introduce or maintain more favourable standards on procedures for granting and withdrawing refugee status, insofar as those standards are compatible with those directives.

Direktiivin 2004/83 3 artiklan ja direktiivin 2005/85 5 artiklan nojalla jäsenvaltiot voivat säätää tai pitää voimassa suotuisampia säännöksiä, jotka koskevat menettelyä kansainvälisen suojelun antamiseksi tai sen poistamiseksi, kunhan nämä säännökset ovat yhteensopivat näiden direktiivien kanssa.

(1) .

(1) .

(2) – Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted (OJ 2004 L 304, p. 12).

(2) – Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 304, s. 12, ja oikaisu EUVL 2005 L 204, s. 24).

(3) – See the definition in Article 2(e) of Directive 2004/83.

(3) – Ks. direktiivin 2004/83 2 artiklan e alakohdan määritelmä.

(4) – ‘ORAC’.

(4) – Jäljempänä SMHV

(5) – ‘the Charter’.

(5) – Jäljempänä perusoikeuskirja.

(6) – Directive 2005/85/EC of 1 December 2005 on minimum standards on procedures in Member States for granting and withdrawing refugee status (OJ 2005 L 326, p. 13, and corrigendum, OJ 2006 L 236, p. 36).

(6) – Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annettu neuvoston direktiivi (EUVL L 326, s. 13, ja oikaisu EUVL 2006 L 236, s. 36).

(7) – See the judgment of 28 July 2011 in Case C‑69/10 Samba Diouf [2011] ECR I‑0000, in which the Court recalled that the Member States have, in a number of respects, a margin of assessment with regard to the implementation of the provisions of Directive 2005/85, obviously taking account of the particular features of their national laws (paragraph 29).

(7)  – Ks. asia C-69/10, Samba Diouf, tuomio 28.7.2011 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jossa unionin tuomioistuin muistutti siitä, että jäsenvaltioilla on useilta kohdin harkintavaltaa direktiivin 2005/85 säännösten täytäntöönpanemiseksi kansallisen oikeuden erityispiirteet huomioon ottaen (29 kohta).

(8) – See Article 1 of Directive 2004/83.

(8) – Ks. kyseisen direktiivin 1 artikla.

(9) – The Convention relating to the Status of Refugees, signed in Geneva on 28 July 1951 (United Nations Treaty Series, Vol 189, p. 150, No 2545 (1954)) (‘the Geneva Convention’), entered into force on 22 April 1954. It was extended by the Protocol relating to the Status of Refugees of 31 January 1967, which entered into force on 4 October 1967.

(9)  – Tämä Genevessä 28.7.1951 allekirjoitettu yleissopimus (Recueil des traités des Nations unies, vol. 189, s. 150, nro 2545 (1954) (jäljempänä Geneven yleissopimus) tuli voimaan 22.4.1954. Sitä on täydennetty 31.1.1967 allekirjoitetulla pakolaisten oikeusasemaa koskevalla pöytäkirjalla, joka tuli voimaan 4.10.1967.

(10) – Communication from the Commission to the Council and the European Parliament – A More Efficient Common European Asylum System: The Single Procedure as the Next Step (COM(2004) 503 final).

(10)  – Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, otsikkona ”Yhteisen eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän tehostaminen: Seuraavaksi yhteinen menettely” (KOM(2004) 503 lopullinen).

(11) – Amended proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status (COM(2011) 319 final, point 3.1.5). That proposal provides for a single procedure and thus clearly establishes that applications should be considered in the light of both forms of international protection set out in Directive 2004/83, the objective being to extend the body of procedural safeguards applicable to the procedure for dealing with an asylum application to that for dealing with an application for subsidiary protection.

(11) – Muutettu ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälisen suojeluaseman myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (KOM(2011) 319 lopullinen, 3.1.5 kohta. Tässä ehdotuksessa säädetään yhdestä yhtenäisestä menettelystä ja vahvistetaan siis selvästi, että hakemuksia pitäisi tarkastella direktiivissä 2004/83 säädettyjen kansainvälisen suojelun kahden muodon valossa, sillä tavoitteena on ulottaa kaikki turvapaikkahakemuksen tutkimiseen sovellettavat menettelylliset takeet käsittämään myös toissijaista suojelua koskevan hakemuksen tutkimisen.

(12) – Joined Cases C‑57/09 and C‑101/09 B and D [2010] ECR I‑0000.

(12) – Yhdistetyt asiat C-57/09 ja C-101/09, B ja D, tuomio 9.11.2010 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

(13) – Paragraph 78 and the case-law cited.

(13) – Tuomion 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.

(14) – Under Article 35(1) of the Geneva Convention, the UNHCR has the duty of supervising the application of the international conventions ensuring the protection of refugees. It is useful to refer to the Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, published by the UNHCR, January 1992, and available at the internet address http://unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=3ae6b3314.

(14)  – Geneven yleissopimuksen 35 artiklan 1 kappaleen nojalla päävaltuutetun viraston tehtävänä on valvoa sellaisten kansainvälisten sopimusten soveltamista, joilla varmistetaan pakolaisten suojelu. On myös syytä viitata pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista pakolaisten oikeudellista asemaa koskevan vuoden 1951 yleissopimuksen ja vuoden 1967 lisäpöytäkirjan mukaisesti tehtyyn käsikirjaan, jonka on laatinut päävaltuutetun virasto tammikuussa 1992 ja joka on saatavilla internet-osoitteessa http://unhcr.org/refworld/docid/3ae6b32b0.html.

(15) – See the judgments of the Court of Justice in Case C‑349/07 Sopropé [2008] ECR I‑10369, paragraphs 36 to 38 and the case-law cited, and Case C‑27/09 P France v People’s Mojahedin Organization of Iran [2011] ECR I‑0000, paragraph 66, and the judgment of the General Court in Joined Cases T‑439/10 and T‑440/10 Fulmen and Mahmoudian v Council [2012] ECR II‑0000, paragraphs 71 and 72 and the case-law cited.

(15)  – Ks. asia C-349/07, Sopropé, tuomio 18.12.2008 (Kok., s. I‑10369, 36–38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); asia C-27/09 P, Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran, tuomio 21.12.2011 (66 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) ja yhdistetyt asiat T-439/10 ja T-440/10, Fulmen ja Mahmoudian v. neuvosto, tuomio 21.3.2012 (71 ja 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).

(16) – The Court, in its judgment of 21 December 2011 in Case C‑482/10 Cicala [2011] ECR I‑0000, expressly stated that, according to its wording, Article 41(2)(c) of the Charter is addressed not to the Member States but solely to the EU institutions and bodies (paragraph 28).

(16)  – Unionin tuomioistuin totesi nimenomaisesti asiassa C-482/10, Cicala, 21.12.2011 antamassaan tuomiossa (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), että perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ei sen sanamuodon mukaan ole osoitettu jäsenvaltioille vaan ainoastaan unionin toimielimille ja elimille (28 kohta).

(17) – Sopropé (paragraph 38).

(17) – Em. asia Sopropé, tuomion 38 kohta.

(18) – Ibid., paragraph 37 and the case law cited and paragraph 50.

(18)  – Sama asia Sopropé, tuomion 37 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja 50 kohta.

(19) – Ibid., paragraph 49. See also France v People’s Mojahedin Organization of Iran (paragraph 65).

(19) – Sama asia, tuomion 49 kohta. Ks. myös em. asia Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran, tuomion 65 kohta.

(20) – See, in particular, Case C‑269/90 Technische Universität München [1991] ECR I‑5469, paragraphs 23 to 25), concerning the grant of customs exemption for the importation of a scientific instrument, and Case T‑346/94 France-aviation v Commission [1995] ECR II‑2841, paragraph 34), for the application of that precedent to the procedures for repayment of customs duties.

(20)  – Ks. esim. asia C-269/90, Technische Universität München, tuomio 21.11.1991 (Kok., s. I‑5469, Kok. Ep. XI, s. I-485, 23–25 kohta), joka koskee tullivapauden myöntämistä tieteellisen laitteen maahantuontia varten, ja asia T-346/94, France-aviation v. komissio, tuomio 9.11.1995 (Kok., s. II‑2841, 34 kohta), joka koskee tämän oikeuskäytännön soveltamista tullien palauttamista koskeviin menettelyihin.

(21) – Case C‑32/95 P Commission v Lisrestal and Others [1996] ECR I‑5373.

(21)  – Asia C-32/95 P, komissio v. Lisrestal ym, tuomio 24.10.1996 (Kok., s. I-5373).

(22) – For an application of that right in relation to the competition rules, see Joined Cases C‑322/07 P, C‑327/07 P and C‑338/07 P Papierfabrik August Koehler and Others v Commission [2009] ECR I‑7191) and, in the sphere of counter-terrorism, France v People’s Mojahedin Organization of Iran , (paragraphs 61 to 66 and the case-law cited).

(22)  – Ks. soveltamisesta kilpailusääntöjen alalla yhdistetyt asiat C-322/07 P, C-327/07 P ja C-338/07 P, Papierfabrik August Koehler ym. v. komissio, tuomio 3.9.2009 (Kok., s. I‑7191) ja terrorismin vastaisen taistelun alalla em. asia Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran (tuomion 61–66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

(23) – See, in particular, my Opinion in Papierfabrik August Koehler and Others v Commission .

(23)  – Ks. esim. ratkaisuehdotus, jonka annoin em. asiassa Papierfabrik August Koehler ym. v. komissio.

(24) – See, to that effect, Joined Cases 142/84 and 156/84 British American Tobacco and Reynolds v Commission [1987] ECR 4487, paragraph 70.

(24) – Ks. vastaavasti yhdistetyt asiat 142/84 ja 156/84, British American Tobacco ja Reynolds v. komissio, tuomio 17.11.1987 (Kok., s. 4487, Kok. Ep. IX, s. 249, 70 kohta).

(25) – France v People’s Mojahedin Organization of Iran , (paragraphs 61 and 62).

(25)  – Em. asia Ranska v. People’s Mojahedin Organization of Iran, tuomion 61 ja 62 kohta.

(26) – See, for application of that rule, Technische Universität München and Papierfabrik August Koehler and Others v Commission .

(26)  – Ks. vastaavasti em. asia Technische Universität München ja Papierfabrik August Koehler ym. v. komissio.

(27) – The procedure established in Article 14 of Directive 2005/85 is applicable to that meeting pursuant to Article 14(4).

(27)  – Direktiivin 2005/85 14 artiklassa säädettyä menettelyä sovelletaan tähän tapaamiseen sen 4 kohdan nojalla.

(28) – See also in that regard Article 10(1)(a) of Directive 2005/85.

(28) – Ks. myös direktiivin 2005/85/EY 10 artiklan 1 kohdan a alakohta.

(29) – See the Commission’s comments on Article 7(a) in the Proposal for a Council Directive of 12 September 2001 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection (COM (2001) 510 final).

(29)  – Ks. huomautukset, joita komissio esitti 7 artiklan a alakohdasta 12.9.2001 antamassaan ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi vähimmäisvaatimuksista siitä, milloin kolmansien maiden kansalaisia ja kansalaisuudettomia henkilöitä on pidettävä pakolaisina tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitsevina henkilöinä, ja näiden henkilöiden asemasta (KOM(2001) 510 lopullinen).

(30) – See the annotated comments of the UNHCR on Directive 2004/83 concerning Article 4(1) thereof.

(30)  – Ks. päävaltuutetun viraston direktiiviä 2004/83 koskevat huomautukset 4 artiklan 1 kohdan osalta.

(31) – See UNHCR Annotated Comments on Directive 2004/83 concerning Article 4 thereof and points 195 to 205 of the Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, referred to in footnote 14.

(31)  – Ks. päävaltuutetun viraston direktiiviä 2004/83 koskevat huomautukset 4 artiklan osalta ja alaviitteessä 14 mainitun pakolaisaseman määrittämisen menettelyistä ja perusteista vuoden 1951 yleissopimuksen ja pakolaisten asemaa koskevan vuoden 1967 pöytäkirjan mukaisesti tehdyn käsikirjan 195–205 kohta.

(32) – See footnotes 22 and 23.

(32) – Ks. alaviitteet 23 ja 24.

(33) – See in this regard Samba Diouf , paragraph 56.

(33) – Ks. myös em. asia Samba Diouf, tuomion 56 kohta.

(34) – The ‘2006 Regulations’.

(34) – Jäljempänä vuoden 2006 asetus.

(35) – Pursuant to Section 13(4)(a) of the Refugee Act 1996, that report must be provided to the applicant.

(35)  – Kyseisen lain 13 §:n 4 momentin mukaisesti tämä pöytäkirja on annettava tiedoksi hakijalle.

(36) – That is also the case where the application is, inter alia, manifestly unfounded or where the applicant has misled the authorities by presenting false information (transposition of Article 23(4 ) of Directive 2005/85).

(36)  – Tilanne on tällainen myös silloin, jos hakemus on esimerkiksi ilmeisen perusteeton tai jos hakija on johtanut viranomaisia harhaan esittämällä virheellisiä tietoja (direktiivin 2005/85 23 artiklan 4 kohdan täytäntöönpanosäännös).

(37) – It is apparent from the observations lodged by Ireland that an applicant in respect of whom a negative recommendation has been made by ORAC and/or the Refugee Appeals Tribunal may apply to the High Court for judicial review pursuant to Section 5(1)(h) and (i) of the Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000.

(37)  – Irlannin esittämistä huomautuksista ilmenee, että hakija, jolle on annettu ORAC:n ja/tai Refugee Appeals Tribunalin kielteinen suositus, voi hakea muutosta High Courtilta laitonta maahantuloa ja ihmiskauppaa koskevan vuoden 2000 lain (Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000) 5 §:n 1 momentin h ja i kohdan mukaisesti.

(38) – Emphasis added.

(38) – Kursivointi tässä.