COMMUNICATION FROM THE COMMISSION - European Governance: Better lawmaking.

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN - La gobernanza europea: legislar mejor

Accountability, effectiveness, proportionality

Responsabilidad, eficacia y proporcionalidad

In July 2001, the Commission presented its White Paper on European Governance. The basic message was a simple one and is as topical now as it was then: we need to govern ourselves better, together - European institutions and Member States. We can do this without changing the Treaty, without necessarily waiting for the successful outcome of a new intergovernmental conference. Better governance together means active cooperation between the European Parliament, the Council, the Commission and the national governments so that the people of Europe can see more clearly how they fit into major projects and into the EU's day-to-day business.

En julio de 2001, la Comisión presentó un Libro Blanco sobre la gobernanza europea. Su idea maestra era muy sencilla y sigue estando plenamente de actualidad: debemos gobernar mejor juntos, las instituciones europeas y los Estados miembros. Se puede conseguir, «manteniendo el Tratado», sin esperar necesariamente a que concluya una nueva conferencia intergubernamental. Gobernar mejor juntos, esto es, cooperar activamente entre el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión y los gobiernos nacionales, para que los ciudadanos se sientan más representados tanto en los grandes proyectos como en los actos cotidianos de la Unión.

One thing we have to acknowledge is the richness of the Community method. Compared with other systems of international relations, it produces rules which can be applied in any national context and which have the backing of legal certainty. But this very success raises further questions.

Hay que reconocer la riqueza del método comunitario. En contraste con otros sistemas de relaciones internacionales, genera normas aplicables en cada contexto nacional y con seguridad jurídica. Ahora, este logro suscita nuevas preguntas.

There are a lot of complex issues at stake now in enacting good European legislation which is mindful of the principles of subsidiarity and proportionality. People nowadays take an interest in the effectiveness of the rules handed down "from Brussels" and the way they are drawn up. The advent of a democratic conscience is strengthening the need for accountability and proportionality in the way powers vested in the European institutions are exercised. This need is expressed more especially in transparency, clarity and the willingness to stand up to scrutiny. What we have here, then, is a veritable ethical requirement.

Lograr una buena legislación europea, respetuosa de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, se ha convertido en un reto complejo. Los ciudadanos de hoy se interesan tanto por la eficacia de las normas de «Bruselas» como por las condiciones de su elaboración. El nacimiento de una conciencia democrática refuerza la necesidad de responsabilidad y proporcionalidad en el ejercicio de los poderes asignados a las instituciones europeas. Esta necesidad se satisface, en particular, con transparencia, claridad y aceptación de la crítica. Se puede hablar de una verdadera exigencia ética.

The resolution adopted by the European Parliament in November 2001 in the wake of the Kaufmann report strengthens this requirement still further. By clearly stressing the primacy of political accountability behind legislative action, the resolution brings out the need for more transparent, equitable and disputational consultation: it is the very quality of the legislation which is under scrutiny.

La Resolución adoptada por el Parlamento Europeo en noviembre de 2001, a raíz del informe Kaufmann, refuerza aún más esta exigencia. Al destacar con nitidez la primacía de la responsabilidad política en el acto legislativo, esta Resolución resalta con claridad el interés de una consulta más transparente, justa, o incluso contradictoria: lo que se cuestiona es la calidad misma de la legislación.

Three communications for better lawmaking

Tres comunicaciones para legislar mejor

Inspired by this resolution and by the initial reactions during the consultations on the White Paper concerning the "better lawmaking" element, and bearing in mind the recommendations by the high-level group chaired by Mr Mandelkern, the Commission has now decided that the time has come to act in response to the strategy mapped out by the Lisbon European Council. That is the point of the three communications set out below.

La Comisión, teniendo en cuenta esta Resolución y las primeras respuestas recibidas a la consulta sobre el Libro Blanco en torno al tema «legislar mejor», así como las recomendaciones del grupo de trabajo de alto nivel presidido por el Sr. Mandelkern, considera que ha llegado el momento de actuar y responder a la estrategia del Consejo Europeo de Lisboa. Es el tema de las tres Comunicaciones presentadas a continuación.

These three communications form a whole centred on the basic lawmaking framework of the European Union, including the way EU law is transposed into national law. They are designed to apply to all the EU's regulatory areas - not just the Community "pillar", but also the third "pillar" that relates to justice and home affairs, bearing in mind the institutional framework and the decision-making arrangements proper to each "pillar". The Commission believes that the communications could come into force from the beginning of 2003, keeping in mind that some of the proposed provisions are a matter for an inter-institutional agreement.

Estas tres comunicaciones forman un conjunto centrado en el marco legislativo básico de la Unión Europea, que incluye su transposición al Derecho nacional. Buscan abarcar el conjunto de los ámbitos de reglamentación de la Unión Europea, no sólo el «pilar» comunitario sino también el tercer «pilar», relativo a la justicia y los asuntos de interior, teniendo en cuenta el marco institucional y las modalidades de decisión propias de cada «pilar». La Comisión piensa que estas comunicaciones podrían ponerse en práctica a partir de principios de 2003, teniendo en cuenta que parte de las disposiciones propuestas dependerán de un acuerdo interinstitucional.

"Simplifying and improving the regulatory environment" - an action plan

«Simplificar y mejorar el marco regulador», plan de acción

How can the various institutions and the Member States improve their lawmaking- This is the question which the first communication addresses in the form of an action plan. It deals in chronological sequence with the various stages of the legislative cycle. This makes it possible to analyse the respective responsibilities of the various European institutions and to clarify what should be done under an interinstitutional agreement.

¿Cómo pueden legislar mejor las diferentes instituciones y los Estados miembros- Ésta es la pregunta que aborda la primera comunicación, en forma de plan de acción. Siguiendo un planteamiento cronológico, aborda las diferentes etapas del ciclo legislativo. Ello permite analizar las responsabilidades de cada institución europea y destacar aquello que debería realizarse en el marco de un acuerdo interinstitucional.

The Commission, first of all, is committed to be more transparent in the way it exercises its right of initiative and take greater account of diversities. In particular, the Commission shows how it sets out clearly the reasons why it takes a particular initiative, and how it sets out to ensure that the substance of its legislative proposals are restricted to the bare essentials. Parliament and the Council, which are responsible in the final analysis for the proportionality of the legislative instruments and the simplicity of the legislation, are invited to firmly commit themselves in the same direction: returning to the original concept of the directive as provided for in the Treaty, laying down common criteria and providing for the involvement of the legislator in co-regulation, qualified-majority voting, the way the codecision procedure is conducted, and the use of impact assessments. Finally, the action plan suggests measures under the direct responsibility of the Member States which could greatly improve the quality of the European regulatory environment.

Primero, la Comisión realiza un ejercicio más legible de su derecho de iniciativa, más respetuoso, a priori, de las diversidades. En particular, muestra claramente cómo establece la motivación de sus iniciativas. Procura limitar el enunciado de sus propuestas legislativas a las exigencias esenciales. Se insta al Parlamento y al Consejo, responsables en última instancia de la proporcionalidad de los instrumentos y de la sencillez de la legislación, a que se comprometan resueltamente al respecto: vuelta al concepto de directiva tal como lo prevé el Tratado, definición de criterios comunes y participación del legislador para la corregulación, voto por mayoría cualificada, tramitación de la codecisión y uso de la evaluación de impacto. Por último, el plan de acción sugiere medidas que serían responsabilidad directa de los Estados miembros y podrían mejorar sensiblemente la calidad del marco regulador.

Promoting a culture of dialogue and participation

Promover una cultura de diálogo y participación

Who is really consulted as part of the Community legislative process- Are the smallest voices really and always heard- What is the subject matter of consultation- And to what extent are people's opinions actually taken into account- This is the subject of the second communication, which gives practical expression to the emerging culture of dialogue and participation.

¿A quién se consulta de verdad en el proceso legislativo comunitario- ¿Se escuchan siempre y de verdad las voces más débiles- ¿De qué trata esa consulta- ¿En qué medida se tienen en cuenta las opiniones recibidas- Éste es el tema de la segunda Comunicación, en la que se da un enfoque práctico a la aparición de una cultura de diálogo y de participación.

Based on broad experience of mandatory or informal consultation exercises, five minimum consultation standards are set out, to be applied by the Commission's departments. The purpose is to enable the legislator to be sure of the quality, and particularly the equity, of consultations leading up to major political proposals. The move is motivated by three concerns: to systematise and rationalise the wide range of consultation practices and procedures, and to guarantee the feasibility and effectiveness of the operation; to ensure the transparency of consultation from the point of view of the bodies or persons consulted and from the legislator's point of view; and to demonstrate accountability vis-à-vis the bodies or players consulted, by making public, as far as possible, the results of the consultation and the lessons that have been learned.

Sobre la base de una amplia experiencia de consulta obligatoria o informal, se enuncian cinco normas mínimas de consulta que deben respetar los servicios de la Comisión. Su aplicación permitirá al legislador asegurarse de la calidad y, en particular, de la equidad de las consultas sobre importantes propuestas políticas. Tres objetivos justifican su aplicación: sistematizar y racionalizar las múltiples prácticas y modalidades de consulta y garantizar su viabilidad y eficacia; garantizar la transparencia de la consulta, tanto desde el punto de vista de los órganos o agentes consultados, como del legislador europeo; demostrar responsabilidad ante los agentes u órganos consultados, dando a conocer en la mayor medida posible los resultados de la consulta y las conclusiones que se han sacado.

Systematising impact assessment by the Commission

Sistematizar la evaluación de impacto por parte de la Comisión

How can we take into account the "impact" of future legislation - in other words, what would be the benefit and the cost of implementing it- That is the subject of the third communication, which explains the systematic approach to assessing the impact of initiatives, essentially legislative ones, which the Commission now intends to apply.

¿Cómo tener en cuenta previamente el «impacto» de la futura legislación, a saber, sus beneficios, pero también los costes de su aplicación- Éste es el tema de la tercera Comunicación, en la que se expone el planteamiento sistemático de evaluación de impacto de las iniciativas, fundamentalmente legislativas, que la Comisión tiene previsto aplicar de ahora en adelante.

Practical and adapted to each instrument, the approach is a measured one, in that the legislative process should not get blocked pending an excessively long or over-costly evaluation. It takes the form of a general-purpose impact analysis tool which can be applied to all initiatives undertaken under the Commission's programme of work.

Este planteamiento, práctico y adaptado a cada instrumento, es moderado, pues se pretende evitar que el proceso legislativo quede bloqueado a la espera de una evaluación demasiado larga o costosa. Consiste en un instrumento de análisis de impacto de alcance general destinado a aplicarse al conjunto de las iniciativas incluidas en el programa de trabajo de la Comisión.

Impact assessment is in the same line of thinking as the European sustainable development strategy. The intention is that it should play a major role throughout the process of improving the quality of European legislation, providing a decision-making aid but not taking the place of political judgement. For one thing, it will guide and justify the choice of the right instrument at the appropriate level of intensity of European action. For another, it will provide the legislator with more accurate and better structured information on the positive and negative impacts, having regard to economic, social and environmental aspects. Thirdly, it will constitute a means of selecting, during the work programming phase, those initiatives which are really necessary.

La evaluación de impacto sigue la lógica de la estrategia europea de desarrollo sostenible. Está llamada a desempeñar un papel preponderante en el proceso de mejora de la legislación europea, contribuyendo a la toma de decisiones sin, por ello, sustituir al juicio político. En primer lugar, porque orientará y justificará la elección de un buen instrumento, con una intensidad adecuada de la acción europea. En segundo lugar, porque pondrá a disposición del legislador elementos de información más precisos y mejor estructurados sobre el impacto positivo y negativo, teniendo en cuenta aspectos económicos, sociales y medioambientales. En tercer lugar, porque será un medio de selección, en la programación del trabajo, de las iniciativas realmente necesarias.

Political refocusing and the quality of policy execution: two sides of the same coin

Reajuste político y calidad de ejecución: dos caras de un mismo reto

The "better lawmaking" action plan and the two accompanying communications are based on the same premise: to place the three institutions - Parliament, Council and the Commission - in a situation to produce better laws; their joint effort along with the Member States will result in a basic legislative framework which is simpler, more effective and better understood.

El plan de acción para «legislar mejor» y las dos Comunicaciones que lo acompañan proceden de una misma filosofía: poner a las tres instituciones, Parlamento, Consejo y Comisión, en disposición de legislar mejor; el esfuerzo de éstas, unido al de los Estados miembros, tendrá como resultado un marco legislativo de base más sencillo, eficaz y comprensible.

However, the White Paper on European governance did not stop there in terms of "refocusing". It pointed out that the arrangements for policy execution and the concrete conditions for applying them on the ground formed, together with the basic legislative framework, an indissociable whole in the public's perception. The facts and the quantified trends back up the importance of the executive functions: while the number of legislative texts, directives and regulations adopted by Parliament and the Council remains at around 200 per year, the number of executive acts adopted by the Commission has now reached several thousand and the trend is rising. Technological advances and the increase in the number of Member States go a long way towards explaining this dynamism.

No obstante, en el Libro Blanco sobre la gobernanza europea se prevé un «reajuste» más amplio. En él se destaca que las disposiciones de ejecución y las condiciones concretas de la aplicación sobre el terreno forman con el marco legislativo de base un conjunto indivisible en la percepción de los ciudadanos. Los hechos y las tendencias cifradas refuerzan en realidad la importancia de las funciones ejecutivas: mientras que el número de textos legislativos, directivas o reglamentos, adoptados por el Parlamento Europeo y el Consejo sigue girando en torno a doscientos al año, el de los actos ejecutivos adoptados por la Comisión gira en torno a varios miles y sigue aumentando regularmente. La aceleración tecnológica y el aumento del número de Estados miembros explican en gran medida esta dinámica.

Against the background of this proliferation of executive functions, there is the question of what are the executive's "core tasks", how the legislator monitors the way these tasks are carried out, and how we can ensure full participation by the administrative bodies on the ground, national or local, in the way European rules are finally applied.

Ante esta proliferación, se plantean las cuestiones de las «tareas esenciales» del ejecutivo, del control de estas tareas por parte del legislador y de la plena participación de los organismos administrativos sobre el terreno, nacionales o locales, en la aplicación final de las normas europeas.

The governance response to these questions is decentralisation and increased accountability on the part of the beneficiaries. It applies in four areas for which detailed proposals will be made in the autumn of 2002. At this present juncture, a number of broad lines can be set out for discussion.

La gobernanza responde a estas cuestiones con un planteamiento de descentralización y mayor responsabilidad de sus beneficiarios. Se aplica en cuatro ámbitos en los que se presentarán propuestas detalladas en otoño de 2002. Desde ahora pueden someterse ya a debate varias orientaciones.

Clarifying executive responsibilities

Clarificar las responsabilidades ejecutivas

In the first place, the important thing is to clarify in general terms the way in which executive responsibilities are exercised, i.e. what currently comes under the "committee procedures" banner. The Commission's proposed approach is to start with a clearer definition of each institution's remit: as the body to whom the executive function is delegated, the Commission must take full responsibility for the corresponding decisions, with the help of expertise from national administrations in the form of committees of a purely advisory nature. For its part, the legislator must supervise the work of the executive. In so doing, the two branches of the legislative authority must be placed on an equal footing, at least for matters dealt with under the co-decision procedure. In that respect, the Commission announced in the White Paper on Governance its intention to launch a reflexion on the modification of Treaty Article 202 with a view to the next Inter-governmental Conference. Nevertheless, the Commission believes that adaptations might be achieved without waiting for a change of the Treaty and will propose already by next autumn an amendment to the Council Decision laying down the arrangements for applying Article 202.

En primer lugar, es conveniente aclarar de manera general el ejercicio de las responsabilidades ejecutivas, a saber, el ámbito actual de la «comitología». El planteamiento propuesto consiste en apoyarse en una buena definición de las misiones de cada institución: como depositaria de la función de ejecución, la Comisión debe asumir plenamente la responsabilidad de las decisiones que ello conlleva, recurriendo al saber de las administraciones nacionales en el marco de comités puramente consultivos. Por su parte, el legislador debe ejercer el control de la actividad del ejecutivo. En ese control, deben ponerse en un pie de igualdad las dos ramas de la autoridad legislativa, al menos en las materias objeto de codecisión. La Comisión anuncia en su Libro Blanco sobre la gobernanza su intención de iniciar una reflexión sobre la modificación del artículo 202 del Tratado en la perspectiva de la próxima Conferencia intergubernamental. Considera, no obstante, que es posible efectuar adaptaciones sin esperar a que se haga una revisión del Tratado y, a este respecto, propondrá el próximo otoño una modificación de la Decisión del Consejo por la que se definen las modalidades de aplicación del mencionado artículo 202.

A framework for the creation of European agencies

Definir el marco para la creación de agencias europeas

However, the Commission's executive responsibilities do not mean (indeed, the opposite applies) that it must retain all the executive functions, including those which are sometimes of a highly detailed nature, which the Commission is required at present to bear in principle. The decentralisation of some of these tasks to European regulatory agencies, within limits which have to be laid down precisely in advance, does not detract from the Commission's effective responsibility. The White Paper on governance announced that "the Commission will define in 2002 the criteria for the creation of new regulatory agencies and the framework within which they should operate". In more specific terms, the Commission will be submitting to Parliament and the Council the terms of an interinstitutional agreement setting out the conditions for the creation of such agencies, based on the principles of a clear separation of responsibilities.

No obstante, la responsabilidad ejecutiva de la Comisión no supone que deba conservar todas las tareas de ejecución, a veces muy detalladas, que asume en la actualidad. Antes al contrario, la descentralización de algunas de esas tareas en favor de agencias europeas de regulación, hasta límites definidos de antemano con precisión, va acompañada de una responsabilidad efectiva: el Libro Blanco sobre la gobernanza anunciaba a este respecto que en 2002 la Comisión deberá «definir los criterios utilizados para la creación de nuevas agencias reguladoras y el contexto en el que deberían operar». Concretamente, la Comisión presentará al Parlamento y al Consejo, en el contexto de un acuerdo interinstitucional, un marco de las condiciones de creación de estas agencias, basado en los principios de una clara separación de las responsabilidades.

Taking account of the regional, urban and local contexts

Tomar en consideración los contextos regionales, urbanos y locales

A first stage in the experimental implementation of tripartite contracts will be presented. The plan is to conclude a limited number of pilot contracts between the Commission, certain Member States and regional or local authorities with a view to achieving the Community's sustainable development objectives, like sustainable coastal management or urban mobility, in full respect of existing constitutional provisions in each Member State. These contracts will be of a voluntary nature and will involve no binding legal commitments. The results of the pilot experiment will issue in a second stage, which might lead to the amendment of certain legislative texts with a view to simplifying the executive arrangements and taking more account of the local contexts.

Se presentará la primera etapa en la aplicación, a título experimental, de los contratos tripartitos. Se prevé celebrar un número limitado de contratos piloto entre la Comisión, algunos Estados miembros y entidades regionales o municipales con vistas a la realización de objetivos comunitarios de desarrollo sostenible, por ejemplo, para el tratamiento de residuos, la gestión sostenible de las zonas costeras o la movilidad urbana, respetando las disposiciones constitucionales vigentes en cada Estado miembro. Estos contratos tendrán carácter voluntario y no comportarán compromisos jurídicos vinculantes. Sobre la base de esta experiencia piloto se iniciará una segunda etapa que podría conducir a la modificación de algunos textos legislativos, con objeto de simplificar sus modalidades de ejecución, teniendo más en cuenta los contextos locales.

A new approach to vetting the application of the law

Un enfoque nuevo del control de la aplicación del Derecho

In the same spirit of decentralisation, the Commission will lay down the framework for a new approach to the way it exercises its responsibility for checking on the application of Community law. This approach will be based on the premise that the Commission's resources are inevitably limited, and will be even more limited in a Community with something like 470 million people. More attention will have to be given to the at times unacceptable delays in implementing national application measures.

Con la misma voluntad de descentralización, la Comisión definirá el marco de un enfoque nuevo del ejercicio de su responsabilidad de controlar la aplicación del Derecho comunitario. Este enfoque parte de la constatación que sus recursos son inevitablemente limitados y que aún lo serán más cuando la población de la Comunidad ronde los 470 millones de ciudadanos. En este contexto, deberá prestarse mayor atención a los retrasos, a veces inaceptables, en la aplicación de las medidas nacionales de aplicación.

The Community method: a basis for building the Union

El método comunitario, base para construir la Unión

Changing what is amenable to change, without necessarily awaiting a reform of the Treaties; and in doing so, safeguarding the conditions for legal certainty; clarifying ways in which the Treaties can be deepened, and thus facilitating reform of the Treaties: this is the basic element which has emerged from the concept of European governance.

Realizar los cambios posibles sin esperar a una reforma previa de los Tratados, preservando las condiciones de seguridad jurídica, orientar el examen profundo de dichos Tratados para facilitar su reforma, éste es el hilo conductor del concepto de la gobernanza europea.

The first thing is that this approach can underpin the way the three institutions operate -Parliament, the Council and the Commission - and improve the way they work together. The Commission, with its internal reform supplemented by the White Paper on governance; the European Parliament, with the Corbett report which affects all its rules of procedure; and the Council of Ministers, with the proposals put forward by its Secretary General, have all committed themselves to this approach. The point now is to pursue and deepen these reforms.

Este enfoque puede en primer lugar servir de inspiración al funcionamiento de las tres instituciones, Parlamento, Consejo, Comisión, y mejorar la colaboración entre las mismas. La Comisión, con su reforma interna que completa el Libro Blanco sobre la gobernanza, el Parlamento Europeo, con el informe Corbett que afecta al conjunto de sus normas de funcionamiento, y el Consejo de Ministros, con las propuestas de su Secretaría General, han emprendido esta vía. Es preciso continuar y profundizar estas reformas.

The real significance of this approach, though, lies in the remit of the European Convention itself, which is to lay down the constitutional foundations of the European Union, in line with the message which the Commission spelt out in its "project for the European Union".

Pero el significado de este procedimiento alcanza su plena dimensión a propósito de la tarea de la propia Convención Europea, encargada de sentar las bases constitucionales de la Unión, en el sentido del mensaje que la Comisión le dirigió en su «proyecto para la Unión Europea».

Viewed as a quiet revolution in terms of the way we act, European governance illustrates the potential and flexibility of the Community method, the very basis of the European Union. As the cornerstone of this method, the Commission's right of initiative is the indispensable counterpart to majority voting in the Council, in as much as the Commission's right of initiative guarantees vital minority interests when it comes to defining the general interest. In tomorrow's world, this balanced view of the general interest will be even more important with a view to ensuring its autonomy, and that is the very point of the action plan for better lawmaking.

En definitiva, la gobernanza europea, revolución tranquila en nuestras formas de actuación, ilustra el potencial y la flexibilidad del método comunitario, elemento fundador de la Unión Europea. El derecho de iniciativa de la Comisión, piedra angular de este método, es el contrapeso indispensable del voto por mayoría en el Consejo, puesto que garantiza el respeto de los intereses vitales minoritarios en la definición del interés general. En el futuro, siguiendo la línea del plan de acción para legislar mejor, esta visión equilibrada del interés general será aún más importante para garantizar su autonomía.

Similarly, the complementarity between the institutions, which is at the very heart of the unique Community system, will mean having to consolidate this refocusing effort, as prompted by the governance reforms, and for reasons of accountability, proportionality, transparency and legal certainty. And finally, with the move towards more rationalised consultations, the systematic and a priori consideration of the impacts the proposed legislation will have, we are touching on the vital question of the intensity of Community action, lying at the very heart of the balance between effectiveness and the preservation of diversities which should, according to the Laeken declaration, help to clarify the way powers are exercised between the EU and its Member States.

Asimismo, la complementariedad entre instituciones, aspecto central de la originalidad del sistema comunitario, exigirá una consolidación del reajuste solicitado, por razones de responsabilidad, proporcionalidad, transparencia y seguridad jurídica, en las reformas de la gobernanza. Por último, con la racionalización de las consultas y la toma en consideración sistemática y previa del impacto de la legislación, abordamos la cuestión esencial de la intensidad de la acción comunitaria, elemento central del equilibrio entre la eficacia y el mantenimiento de las diversidades que, según la Declaración de Laeken, deberá permitir aclarar el ejercicio de las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros.