Grounds
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1. This reference for a preliminary ruling concerns the interpretation of Article 34 TFEU.
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1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 34 TFUE.
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2. The reference has been made in the course of proceedings between Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) and Administración del Estado concerning national legislation which prohibits licensed tobacco and stamp outlets (‘tobacco retailers’) from importing tobacco products from other Member States.
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2. Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre la Asociación Nacional de Expendedores de Tabaco y Timbre (ANETT) y la Administración del Estado en relación con disposiciones nacionales que prohíben a los titulares de expendedurías de tabaco y timbre (en lo sucesivo, «minoristas de tabaco») importar labores de tabaco de otros Estados miembros.
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The national legal framework
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Marco jurídico nacional
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3. As set out in Article 1(1) and (2) of Law No 13/1998 organising the Tobacco Market and Taxation Regulations (Ley 13/1998 de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria), of 4 May 1988 (BOE No 107 of 5 May 1998, p. 14871) as amended (‘Law No 13/1998’):
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3. Con arreglo al artículo 1, apartados uno y dos, de la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria (BOE nº 107, de 5 de mayo de 1998, p. 14871), en su versión modificada (en lo sucesivo, «Ley 13/1998»):
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‘1. The market in tobacco is liberalised, subject to the limitations set out in the present Law, and consequently, the monopoly over the manufacture, importation and wholesale of non-community manufactured tobacco products … are abolished on the territory of the peninsula, the Balearic Islands, Ceuta and Melilla.
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«Uno. Se liberaliza el mercado de tabacos, con las limitaciones establecidas en la presente Ley, y, en consecuencia, se declaran extinguidos en el territorio peninsular, Islas Baleares, Ceuta y Melilla el monopolio de fabricación y el monopolio de importación y de comercialización al por mayor de labores de tabaco manufacturado no comunitarias [...].
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2. Any natural or legal person having the legal capacity to carry on a trade may engage in the activities referred to in paragraph 1, in the manner and according to the conditions provided in Articles 2 and 3 of the present Law. However, persons involved in one of the situations listed below, or who become so involved, may not engage in the abovementioned activities:
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Dos. Cualquier persona física o jurídica con capacidad legal para el ejercicio del comercio podrá realizar las actividades enunciadas en el apartado uno, en la forma y con las condiciones que se establecen en los artículos 2 y 3 de la presente Ley. No obstante, no podrán desarrollar tales actividades las que estén incursas, o incurran, en alguna de las siguientes situaciones:
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...
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[...]
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c) being a [tobacco retailer], having a point of sale subject to a surcharge or being the owner of one of the tobacco outlets under the special regime...’
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c) Ser [minorista de tabaco], [titular] de una autorización de punto de venta con recargo, o [titular] de una expendeduría de tabacos de régimen especial [...]»
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4. Article 2(3) of the Law states:
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4. El artículo 2, apartado tres, de dicha Ley establece:
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‘Manufacturers and, where appropriate, importers shall ensure that their [manufactured tobacco products] are available throughout the national territory referred to in Article 1(1), where there is demand for those products.’
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«Los fabricantes y, en su caso, los importadores deberán garantizar que [las labores de tabaco] lleguen a todo el ámbito territorial a que se refiere el artículo 1, apartado uno, siempre que exista demanda de [las mismas].»
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5. Article 3(1) of the same Law provides::
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5. El artículo 3, apartado uno, de la citada Ley dispone:
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‘There shall be no restrictions on the importing and wholesale distribution of manufactured tobacco products, irrespective of their origin, save for the requirement to submit an undertaking of compliance [with the applicable rules] to the Tobacco Market Commission … ‘
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«Será libre la importación y distribución al por mayor de labores de tabaco, cualquiera que sea su procedencia, sin más requisito que la presentación de una declaración responsable ante el Comisionado para el Mercado de Tabacos [...]»
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6. Article 4 of Law No 13/1998 states:
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6. El artículo 4 de la Ley 13/1998 determina:
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‘1. The retail trade of manufactured tobacco products in Spain, with the exception of the Canary Islands, shall remain a monopoly owned by the State, operated through the network of tobacco and stamp outlets.
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«Uno. El comercio al por menor de labores de tabaco en España, con excepción de las Islas Canarias, se mantiene en régimen de monopolio del que es titular el Estado, que lo ejerce a través de la Red de Expendedurías de Tabaco y Timbre.
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2. The retail selling prices of the various types, brands and forms of tobacco product intended for sale in Spain, with the exception of the Canary Islands, shall be determined by manufacturers or, where applicable, their representatives or agents in the European Union …
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Dos. Los precios de venta al público de los distintos tipos, marcas y modalidades de tabaco destinados a ser comercializados en España, con excepción de las Islas Canarias, se determinarán por los fabricantes o, en su caso, sus representantes o mandatarios en la Unión Europea [...]
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3. [Tobacco retailers], who must necessarily be natural persons, having the nationality of any of the States of the European Union, are classified as licensees of the State. … [They] shall not be licence holders of any other outlet or point of sale subject to surcharge, or have any professional or working relationship with any importers, manufacturers or wholesalers on the tobacco market, unless that relationship ends prior to the definitive grant of the outlet licence.
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Tres. Los [minoristas de tabaco], que habrán de ser necesariamente personas físicas, nacionales de cualquiera de los Estados de la Unión Europea, se configuran como concesionarios del Estado. […] no podrán ser titulares de otra expendeduría o de un punto de venta con recargo, ni podrán tener vinculación profesional o laboral con cualquiera de los importadores, fabricantes o mayoristas del mercado de tabaco, salvo que dicha vinculación finalice antes de la adjudicación definitiva de la expendeduría.
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4. An outlet licence shall be granted after a call for tenders ...
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Cuatro. La concesión de expendedurías se adjudicará previa convocatoria de concurso [...]
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The licence shall be granted for a period of twenty-five years. ...
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La concesión tendrá una duración de veinticinco años. [...]
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...
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[...]
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7. The [tobacco retailer’s] profit margin on the sale of manufactured tobacco products, which must be acquired from an authorised wholesaler, is fixed at 8.5% of the retail sale price, regardless of the product’s price, type, or origin, or the wholesaler who supplied it Nevertheless, for the sale of cigars, the [tobacco retailer] shall, in any event, receive a profit margin of 9%.
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Siete. Se fija en el 8,5 por 100 sobre el precio de venta al público el margen de los expendedores por sus ventas de labores de tabaco, que obligatoriamente habrán de ser adquiridas de alguno de los mayoristas autorizados, cualesquiera que sea el precio o clase de éstas, su origen o el comerciante mayorista que las suministre. No obstante lo anterior, la venta de cigarros, en todo caso, supondrá para el expendedor un margen del 9 por 100.
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...’
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[...]»
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7. Article 1(1) of Royal Decree No 1199/1999 of 9 July 1999 laying down detailed rules for the implementation of Law No 13/1998 (BOE No 166 of 13 July 1999, p. 26330; ‘Royal Decree 1199/1999) states:
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7. El artículo 1, apartado uno, del Real Decreto 1199/1999, de 9 de julio, por el que se desarrolla la Ley 13/1998 (BOE nº 166, de 13 de julio de 1999, p. 26330; en lo sucesivo, «Real Decreto 1199/1999»), establece:
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‘In accordance with Article 1 of Law [13/1998], any natural or legal person having the legal capacity to carry on a trade may engage in the activities of manufacture, importation and wholesale of manufactured tobacco products, regardless of their origin, under the conditions set out in the present regulation.’
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«De acuerdo con lo previsto en el artículo 1 de la Ley 13/1998, [...] cualquier persona física o jurídica, con capacidad legal para el ejercicio del comercio, podrá realizar las actividades de fabricación, importación y comercialización al por mayor de labores de tabaco manufacturado, cualquiera que fuera su procedencia, en las condiciones establecidas en el presente Reglamento.»
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8. Article 2(1) of the royal decree provides:
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8. El artículo 2, apartado uno, de dicho Real Decreto dispone:
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‘Persons involved in one of the situations listed below may not engage in the activities referred to in Article 1(1):
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«No podrán desarrollar las actividades mencionadas en el apartado uno del artículo anterior quienes estén incursos en alguna de las siguientes situaciones:
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...
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[...]
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c) being a [tobacco retailer], having an outlet subject to a surcharge or being the owner of one of the tobacco outlets under the special regime ...’
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c) Ser [minorista de tabaco], [titular] de una autorización de punto de venta con recargo, o [titular] de una expendeduría de tabacos de régimen especial [...]»
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9. Royal Decree No 1199/1999 was amended by Royal Decree No 1/2007 of 12 January 2007 (BOE No 18 of 20 January 2007, p.2845; ‘Royal Decree No 1/2007’).
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9. El Real Decreto 1199/1999 fue modificado por el Real Decreto 1/2007, de 12 de enero (BOE nº 18, de 20 de enero de 2007, p. 2845; en lo sucesivo, «Real Decreto 1/2007»).
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The dispute in the main proceedings and the question referred for a preliminary ruling
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Litigio principal y cuestión prejudicial
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10. By an action brought before the Tribunal Supremo (Supreme Court), ANETT requested that several provisions of Royal Decree No 1/2007 be annulled, on the ground that they modified Royal Decree No 1199/1999 without resolving an alleged contradiction between European Union law and the rules governing the tobacco market and the monopoly over tobacco distribution in Spain.
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10. Mediante recurso de casación interpuesto ante el Tribunal Supremo, la ANETT solicitó a éste que declarara la nulidad de varias disposiciones del Real Decreto 1/2007, alegando que dicha norma modificó el Real Decreto 1199/1999 sin resolver una supuesta contradicción entre el Derecho de la Unión y las normas que regulan el mercado del tabaco y el monopolio de su distribución en España.
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11. ANETT claimed, inter alia, that the prohibition of tobacco retailers from importing tobacco was contrary to the principles of the free movement of goods, as provided by Article 34 TFEU, since this prohibition constituted a quantitative restriction or a measure having equivalent effect.
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11. La ANETT sostiene, en particular, que la prohibición impuesta a los minoristas de tabaco de desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco es contraria al principio de libre circulación de mercancías, garantizado en el artículo 34 TFUE, ya que esta prohibición constituye una restricción cuantitativa o una medida de efecto equivalente.
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12. In those circumstances, the Tribunal Supremo decided to stay proceedings and to refer the following question to the Court for a preliminary ruling:
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12. En estas circunstancias, el Tribunal Supremo decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
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‘Should Article 34 [TFEU] be interpreted as meaning that Spanish national law prohibiting tobacco [retailers] from importing manufactured tobacco products from other Member States constitutes a quantitative restriction on imports or a measure having equivalent effect as prohibited by the [FEU] Treaty?’
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«La interpretación del artículo 34 [TFUE] ¿permite considerar que la prohibición impuesta a los [minoristas] de tabaco para desarrollar la actividad de importación de labores de tabacos desde otros Estados miembros, conforme al Derecho interno español, constituye una restricción cuantitativa a la importación o una medida de efecto equivalente prohibidas por el Tratado [FUE]?»
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The admissibility of the reference for a preliminary ruling
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Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
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13. At the hearing, the Spanish Government challenged the admissibility of the reference for a preliminary ruling, maintaining that the Court’s response served no purpose in relation to the outcome of the main proceedings since those proceedings concern the validity of Royal Decree 1/2007.
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13. En la vista, el Gobierno español impugnó la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial, sosteniendo que la respuesta del Tribunal de Justicia no tiene ninguna utilidad para dirimir el litigio principal, ya que éste se refiere a la legalidad del Real Decreto 1/2007.
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14. That decree modified certain provisions of Royal Decree 1199/1999 without governing or even mentioning the prohibition of tobacco retailers from importing tobacco products. This prohibition arises from Article 4 of Law No 13/1998 and Article 2 of Royal Decree No 1199/1999, which are not affected by Royal Decree 1/2007. It follows that, in the main proceedings, the referring court may not annul any provision connected to the aforementioned prohibition.
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14. El Gobierno español aclaró que ese Real Decreto modifica algunas disposiciones del Real Decreto 1199/1999 sin regular y sin tan siquiera mencionar la prohibición impuesta a los minoristas de tabaco de desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco. Añadió que esta prohibición deriva de los artículos 4 de la Ley 13/1998 y 2 del Real Decreto 1199/1999, que no resultan afectados por el Real Decreto 1/2007. Por consiguiente, según el Gobierno español, el órgano jurisdiccional remitente no puede anular en el litigio principal ninguna disposición que esté relacionada con dicha prohibición.
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15. Moreover, ANETT has already brought an action against Royal Decree No 1199/1999 which lays downs this same prohibition, without challenging that prohibition, and this action has been rejected by the Tribunal Supremo. In light of the principles of legal certainty and res judicata , the national court cannot thereby revaluate the prohibition in question in the main proceedings.
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15. El Gobierno español adujo además que la ANETT ya había interpuesto un recurso contra el Real Decreto 1199/1999, que establece la misma prohibición, sin atacar esta última, y que el mencionado recurso fue desestimado por el Tribunal Supremo. Por ello, sostiene que, en virtud de los principios de seguridad jurídica y de fuerza de cosa juzgada, el órgano jurisdiccional nacional no puede volver a examinar la prohibición controvertida en el litigio principal.
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16. In this respect, it should be noted that, according to settled case-law, questions on the interpretation of EU law referred by a national court in the factual and legislative context which that court is responsible for defining and the accuracy of which is not a matter for the Court to determine, enjoy a presumption of relevance. The Court may refuse to rule on a question referred by a national court only where it is quite obvious that the interpretation of European Union law that is sought bears no relation to the actual facts of the main action or its purpose, where the problem is hypothetical, or where the Court does not have before it the factual or legal material necessary to give a useful answer to the questions submitted to it (see, inter alia, Joined Cases C-222/05 to C-225/05, van der Weerd and Others [2007] ECR I-4233, paragraph 22, and Case C-158/08 Pometon [2009] ECR I‑4695, paragraph 13).
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16. En este sentido, recuérdese que las cuestiones sobre la interpretación del Derecho de la Unión planteadas por el juez nacional en el marco fáctico y normativo definido bajo su responsabilidad y cuya exactitud no corresponde verificar al Tribunal de Justicia disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véanse, en particular, las sentencias de 7 de junio de 2007, van der Weerd y otros, C‑222/05 a C‑225/05, Rec. p. I‑4233, apartado 22, y de 4 de junio de 2009, Pometon, C‑158/08, Rec. p. I‑4695, apartado 13).
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17. In the main proceedings, it is admittedly not certain that an incompatibility of the prohibition in question with EU law will affect the validity of Royal Decree 1/2007, since that decree does not govern the prohibition and since an action against Royal Decree 1199/1999 which lays down this prohibition has already been rejected by the Tribunal Supremo.
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17. Es evidente que en el litigio principal no es seguro que la eventual incompatibilidad de la prohibición de que se trata con el Derecho de la Unión afecte a la legalidad del Real Decreto 1/2007, puesto que este Real Decreto no regula dicha prohibición y el Tribunal Supremo ya ha desestimado un recurso interpuesto contra el Real Decreto 1199/1999, que establece la citada prohibición.
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18. However, when the decision to refer is considered in its entirety, it cannot be completely excluded that the response of the Court may serve a purpose in relation to the outcome of the main proceedings. In those circumstances, the abovementioned elements do not suffice, in themselves, to reverse the presumption of relevance evoked in paragraph 16 of the present judgment.
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18. A pesar de ello, tras una lectura de conjunto de la resolución de remisión, no puede descartarse definitivamente que la respuesta del Tribunal de Justicia presente utilidad para dirimir el litigio principal. En estas circunstancias, las anteriores alegaciones no bastan en sí mismas para destruir la presunción de pertinencia mencionada en el apartado 16 de la presente sentencia.
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19. Consequently, the reference for a preliminary ruling must be held to be admissible.
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19. Por consiguiente, procede considerar admisible la petición de decisión prejudicial.
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The question referred for a preliminary ruling
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Sobre la cuestión prejudicial
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20. By its question, the national court essentially asks whether Article 34 TFEU must be interpreted as precluding national legislation, such as that at issue in the main proceedings, which imposes prohibitions on tobacco retailers from importing tobacco products from other Member States.
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20. Mediante su cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe a los minoristas de tabaco desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco de otros Estados miembros.
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Applicable Legislation
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Sobre las disposiciones aplicables
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21. The European Commission, in its written observations, and the Spanish Government, at the hearing, claimed that, contrary to what the referring court stated in its reference for a preliminary ruling, the national legislation must be assessed in the light of Article 37 TFEU and not of Article 34 TFEU. The legislation in question concerns the operation of a monopoly of a commercial character within the meaning of Article 37 TFEU and gives rise to restrictions on trade which are inherent in the existence of such a monopoly.
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21. La Comisión Europea en sus observaciones escritas y el Gobierno español en la vista sostuvieron que, en contra de cuanto indica el órgano jurisdiccional remitente en su cuestión prejudicial, la normativa nacional debe apreciarse a la luz del artículo 37 TFUE, y no respecto del artículo 34 TFUE. Adujeron que esta normativa se refiere al funcionamiento de un monopolio de carácter comercial, en el sentido del artículo 37 TFUE, y que lleva aparejados efectos restrictivos sobre los intercambios inherentes a la existencia de dicho monopolio.
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22. In this respect, according to the case-law of the Court, the rules relating to the existence and the operation of a monopoly must be examined in the light of the provisions of Article 37 TFEU, which are specifically applicable to the exercise, by a domestic commercial monopoly, of its exclusive rights (see, inter alia, Case C-189/95 Franzén [1997] ECR I-5909, paragraph 35, and Case C-170/04 Rosengren and Others [2007] ECR I-4071, paragraph 17).
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22. A este respecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las normas relativas a la existencia y al funcionamiento de un monopolio deben examinarse a la luz de las disposiciones del artículo 37 TFUE, específicamente aplicables al ejercicio, por parte de un monopolio nacional de carácter comercial, de sus derechos de exclusividad (véanse, en particular, las sentencias de 23 de octubre de 1997, Franzén, C‑189/95, Rec. p. I‑5909, apartado 35, y de 5 de junio de 2007, Rosengren y otros, C‑170/04, Rec. p. I‑4071, apartado 17).
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23. However, the effect on trade within the Union of the other provisions of the domestic legislation, which are separable from the operation of the monopoly although they have a bearing upon it, must be examined in the light of Article 34 TFEU (see, inter alia, Franzén , paragraph 36, and Rosengren and Others , paragraph 18).
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23. En cambio, las repercusiones sobre los intercambios en el seno de la Unión de las demás disposiciones de la legislación nacional, que pueden separarse del funcionamiento del monopolio aun cuando tengan incidencia sobre este último, deben ser examinadas con respecto al artículo 34 TFUE (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Franzén, apartado 36, y Rosengren y otros, apartado 18).
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24. In those circumstances, it is necessary to check whether the prohibition at issue in the main proceedings amounts to a rule relating to the existence or the operation of the monopoly.
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24. En estas circunstancias, debe dilucidarse si la prohibición controvertida en el litigio principal es una norma relativa a la existencia o al funcionamiento del monopolio.
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25. In this regard, it must be borne in mind that, firstly, the specific purpose of the monopoly in question is to reserve the exclusive right of sale of tobacco products at retail level to authorised retailers, which does not imply that they should be prohibited from importing such products.
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25. A este respecto procede recordar, por una parte, que la función específica encomendada al monopolio de que se trata consiste en reservar a los concesionarios la venta en exclusiva al por menor de labores de tabaco, sin que ello implique que se prohíba a éstos importar dichos productos.
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26. Hence, by preventing tobacco retailers from importing those products on to the Spanish territory, the prohibition at issue in the main proceedings affects the free movement of goods within the European Union, and does not govern the exercise of the exclusive right relating to the monopoly in question.
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26. Así pues, al impedir a los minoristas de tabaco importar esos productos a territorio español, la prohibición controvertida en el litigio principal afecta a la libre circulación de mercancías en el seno de la Unión sin regular, no obstante, e l ejercicio del derecho de exclusividad del monopolio de que se trata.
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27. Consequently, this prohibition does not concern the exercise of the specific purpose of the monopoly in question and thus cannot be considered as relating to the very existence of the monopoly (see, by analogy, Rosengren and Others , paragraph 22).
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27. Por consiguiente, esta medida no se refiere al ejercicio por parte de dicho monopolio de su función específica, de modo que no puede considerarse una medida relativa a la propia existencia de este último (véase, por analogía, la sentencia Rosengren y otros, antes citada, apartado 22).
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28. Secondly, it must be noted that the prohibition imposed on retailers’ importing tobacco products has the effect of forcing those tobacco retailers to procure their supplies from authorised wholesalers. On that basis, the prohibition in question is capable of having an impact on the operation of the monopoly.
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28. Por otra parte, debe destacarse que la prohibición de importar labores de tabaco impuesta a los minoristas de tabaco supone que éstos deban abastecerse en mayoristas autorizados. Por ello, la prohibición controvertida en el litigio principal puede tener incidencia en el funcionamiento del citado monopolio.
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29. However, and even if, in contrast to the legislation at issue in the proceedings which gave rise to the judgment in Rosengren and Others , the prohibition at issue in the main proceedings does not affect private individuals but rather the licensees under the monopoly in question, namely the tobacco retailers, such a prohibition is separable from the operation of the monopoly as it relates not to the selling arrangements for retail sale of tobacco products on the Spanish territory but to the upstream market in those products. It does not aim to organise the monopoly’s system of product selection. Likewise, the prohibition does not target either the sale network of the monopoly in question or the marketing or advertising of the products distributed by the monopoly (see, by analogy, Rosengren and Others, paragraph 24).
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29. A pesar de ello y de que, a diferencia de la normativa examinada en el asunto que dio lugar a la sentencia Rosengren y otros, antes citada, la medida controvertida en el litigio principal no afecta a los particulares, sino a los concesionarios del monopolio de que se trata, es decir, a los minoristas de tabaco, dicha medida puede separarse del funcionamiento del monopolio porque no se refiere a las modalidades de venta al por menor de las labores de tabaco en territorio español, sino al mercado ascendente de esos productos. En efecto, su objetivo no es regular el sistema de selección de los productos por parte del monopolio. La citada prohibición tampoco tiene en su punto de mira ni la red de venta del monopolio de que se trata, ni la comercialización o la publicidad de los productos que distribuye dicho monopolio (véase, por analogía, la sentencia Rosengren y otros, antes citada, apartado 24).
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30. In those circumstances, the prohibition cannot be regarded as a rule relating to the existence or the operation of the monopoly. Accordingly, Article 37 TFEU is irrelevant for the purposes of determining whether such a prohibition is compatible with EU law, in particular with the provisions of the Treaty relating to free movement of goods.
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30. En estas circunstancias, no puede considerarse que la prohibición controvertida en el litigio principal sea una norma relativa a la existencia o al funcionamiento del monopolio. Por tanto, el artículo 37 TFUE carece de pertinencia para comprobar la compatibilidad de esa medida con el Derecho de la Unión, en particular con las disposiciones del Tratado sobre libre circulación de mercancías.
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31. Consequently, national legislation prohibiting tobacco retailers from importing tobacco products, such as that at issue in the main proceedings, must be assessed in the light of Article 34 TFEU.
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31. En consecuencia, una normativa nacional que prohíbe a los minoristas de tabaco importar labores de tabaco, como la controvertida en el litigio principal, debe examinarse a la luz del artículo 34 TFUE.
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The existence of a restriction on the free movement of goods
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Sobre la existencia de una restricción a la libre circulación de mercancías
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32. According to settled case-law, all trading rules enacted by Member States which are capable of hindering, directly or indirectly, actually or potentially, trade within the European Union are to be considered as measures having an effect equivalent to quantitative restrictions within the meaning of Article 34 TFEU (see, inter alia, Case 8/74 Dassonville [1974] ECR 837, paragraph 5, and Case C‑110/05 Commission v Italy [2009] ECR I‑519, paragraph 33).
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32. Según reiterada jurisprudencia, debe considerarse que toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio en el seno de la Unión es una medida de efecto equivalente a restricciones cuantitativas en el sentido del artículo 34 TFUE (véanse, en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5, y de 10 de febrero de 2009, Comisión/Italia, C‑110/05, Rec. p. I‑519, apartado 33).
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33. It is also apparent from settled case-law that Article 34 TFEU reflects the obligation to comply with the principles of non-discrimination and of mutual recognition of products lawfully manufactured and marketed in other Member States, as well as the principle of ensuring free access of EU products to national markets (see Commission v Italy , paragraph 34, and Case C-108/09 Ker-Optika [2010] ECR I-0000, paragraph 48).
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33. Se desprende de jurisprudencia igualmente reiterada que el artículo 34 TFUE refleja la obligación de respetar los principios de no discriminación y de reconocimiento mutuo de los productos legalmente fabricados y comercializados en otros Estados miembros, así como la de garantizar a los productos de la Unión un acceso libre a los mercados nacionales (véanse las sentencias Comisión/Italia, antes citada, apartado 34, y de 2 de diciembre de 2010, Ker-Optika, C‑108/09, Rec. p. I-0000, apartado 48).
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34. Accordingly, measures adopted by a Member State the object or effect of which is to treat goods coming from other Member States less favourably are to be regarded as measures having an effect equivalent to quantitative restrictions, as are rules that lay down requirements to be met by such goods, even if such rules apply to all products alike (see Commission v Italy , paragraphs 35 and 37 and Ker-Optika , paragraph 49).
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34. De este modo, deben considerarse medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas las medidas adoptadas por un Estado miembro que tienen por objeto o efecto tratar de manera menos favorable a los productos que provienen de otros Estados miembros, así como las normas relativas a los requisitos que deben cumplir dichas mercancías, aunque esas normas sean aplicables indistintamente a todos los productos (véanse las sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartados 35 y 37, y Ker-Optika, apartado 49).
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35. Any other measure which hinders access of products originating in other Member States to the market of a Member State is also covered by that concept ( Commission v Italy , paragraph 37, and Ker-Optika , paragraph 50).
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35. También se engloba en el mismo concepto cualquier otra medida que obstaculice el acceso al mercado de un Estado miembro de los productos provenientes de otros Estados miembros (sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartado 37, y Ker-Optika, apartado 50).
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36. In the main proceedings, nothing indicates that the national legislation at issue has the object or effect of treating tobacco coming from other Member States less favourably. Nor does it concern the requirements that those products must meet.
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36. En el litigio principal, nada indica que la normativa nacional controvertida tenga por objeto o efecto tratar de manera menos favorable a las labores de tabaco que provienen de otros Estados miembros. Tampoco se refiere a los requisitos que deben cumplir esos productos.
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37. However, it is still necessary to examine whether this legislation hinders the access of tobacco products coming from other Member States to the Spanish market.
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37. Esto sentado, es preciso examinar si dicha normativa obstaculiza o no el acceso al mercado español de labores de tabaco provenientes de otros Estados miembros.
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38. In this respect, it should be noted that, by prohibiting tobacco retailers from directly importing such products from other Member States, the legislation in question forces them to procure their supplies from authorised wholesalers. Such a procurement method is likely to present various disadvantages which the retailers would not encounter if they carried out the importation themselves.
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38. A este respecto debe destacarse que, al prohibir a los minoristas de tabaco importar directamente dichos productos de otros Estados miembros, la citada normativa los obliga a abastecerse en los mayoristas autorizados. Este modo de abastecimiento puede ocasionar diversos inconvenientes a los que dichos minoristas no tendrían que hacer frente si llevaran a cabo la importación ellos mismos.
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39. In particular, the retailers in question can only sell a tobacco product coming from another Member State if such a product is included in the range of products offered by the authorised wholesalers in Spain and if those wholesalers have the product in stock. Hence, where the range of products offered by those wholesalers does not include a specific product, the tobacco retailers have no direct, flexible and quick means of meeting the demands of their own customers who are interested in this product.
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39. En particular, los mencionados minoristas sólo pueden comercializar una labor de tabaco proveniente de otro Estado miembro si dicho producto está incluido en la gama de productos ofrecida por los mayoristas autorizados en España y si éstos lo tienen en stock. De ese modo, cuando la gama de productos de los mayoristas no incluye un producto en concreto, los minoristas de tabaco no tienen ninguna posibilidad directa, flexible y rápida de responder a la demanda de sus propios clientes interesados en ese producto.
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40. This finding is not called into question by the importers’ obligation to guarantee the availability of tobacco products throughout the national territory, where demand for these products exists, as the national legislation provides. The importers may choose to avoid importing certain products where demand is judged to be insufficient, or to delay the importation of such products. On the other hand, any tobacco retailer would undoubtedly be able to react, in the place of the importers, more flexibly and quickly to the demands of its customers with whom it is in direct and frequent contact.
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40. Esta afirmación no resulta invalidada en absoluto por la obligación impuesta a los importadores de garantizar la disponibilidad de las labores de tabaco en todo el territorio nacional siempre que exista demanda de dichos productos, como prevé la legislación nacional. En efecto, los citados importadores pueden decidir no importar determinados productos demandados por un número de interesados que consideren demasiado reducido o importarlos con retraso. En cambio, es indudable que cualquier minorista de tabaco sería capaz de reaccionar de una manera más flexible y rápida que los importadores a las demandas de los clientes con los que mantiene un contacto directo y frecuente.
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41. Moreover, the tobacco retailers are prevented from procuring supplies in other Member States, even if the manufacturers and wholesalers located there could offer more advantageous procurement conditions, particularly in border areas, either because of their geographic proximity or because of the specific delivery methods they offer.
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41. Además, se impide a los minoristas de tabaco abastecerse en los demás Estados miembros aunque los fabricantes o los mayoristas que se hallen establecidos en éstos puedan ofrecer condiciones de abastecimiento más ventajosas, especialmente en las zonas fronterizas, ya sea debido a la proximidad geográfica ya gracias a las modalidades de entrega específicas que ofrecen.
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42. All of these elements are capable of having a negative effect on the choice of products that the tobacco retailers include in their range of products and, ultimately, on the access of various products coming from other Member States to the Spanish market.
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42. Todos estos factores pueden repercutir negativamente en la selección de los productos que los minoristas de tabaco incluyen en sus gamas de productos y, en definitiva, en el acceso al mercado español de diferentes productos provenientes de otros Estados miembros.
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43. In those circumstances, it must be held that the prohibition at issue hinders the access of these products to the market.
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43. En estas circunstancias, procede declarar que la prohibición controvertida en el litigio principal obstaculiza el acceso al mercado de esos productos.
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44. It follows that the legislation at issue in the main proceedings constitutes a measure having equivalent effect to a quantitative restriction within the meaning of Article 34 TFEU.
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44. De lo antedicho resulta que la normativa controvertida en el litigio principal constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 34 TFUE.
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Justification for the restriction on the free movement of goods
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Sobre la justificación de la restricción a la libre circulación de mercancías
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45. According to settled case-law, an obstacle to the free movement of goods may be justified on one of the public interest grounds set out in Article 36 TFEU or in order to meet overriding requirements. In either case, the national provision must be appropriate for securing the attainment of the objective pursued and must not go beyond what is necessary in order to attain it (see, inter alia, Commission v Italy , paragraph 59, and Ker-Optika , paragraph 57).
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45. Según reiterada jurisprudencia, un obstáculo a la libre circulación de mercancías puede estar justificado por las razones de interés general enumeradas en el artículo 36 TFUE o por exigencias imperativas. En ambos casos, la disposición nacional debe ser adecuada para garantizar que se alcance el objetivo perseguido y no debe ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo (véanse, en particular, las sentencias antes citadas Comisión/Italia, apartado 59, y Ker-Optika, apartado 57).
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Observations submitted to the Court
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Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
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46. The Spanish and Italian Governments claim, first, that the prohibition at issue in the main proceedings may be justified by the necessity of guaranteeing fiscal and customs control of tobacco products and ensuring their control of health-related aspects.
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46. Los Gobiernos español e italiano sostienen, en primer lugar, que la prohibición controvertida en el litigio principal puede justificarse por la necesidad de garantizar un control fiscal y aduanero de las labores de tabaco y de asegurar su control sanitario.
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47. Second, those governments claim that the abovementioned prohibition is necessary to achieve the objective of protecting consumers. If tobacco retailers were authorised to import tobacco products, they might be tempted to favour certain products over others, to the detriment of the neutrality of the tobacco market.
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47. En segundo lugar, los mencionados Gobiernos alegan que la citada prohibición es necesaria para alcanzar el objetivo de protección de los consumidores. Sostienen que si se autorizara a los minoristas de tabaco a importar labores de tabaco, podrían verse tentados a privilegiar determinados productos frente a otros, en detrimento de la neutralidad del mercado de tabaco.
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48. Third, the Spanish Government considers that the prohibition at issue in the main proceedings is justified by the fact that allowing tobacco retailers to import these products would amount to giving them an excessive competitive advantage.
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48. En tercer lugar, el Gobierno español estima que la prohibición controvertida en el litigio principal está justificada por el hecho de que dar a los minoristas de tabaco la posibilidad de importar esos productos supondría concederles una ventaja competitiva excesiva.
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49. Fourth, the Spanish Government is of the opinion that, in any event, a restriction on the free movement of goods should be removed only if doing so would present an advantage for consumers such as, in particular, a decline in prices. However, given that tobacco is a monopolised product, sold at fixed prices, the removal of the prohibition of importation by tobacco retailers could not have any benefit for consumers; the only possible beneficiary being the retailers themselves.
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49. En cuarto lugar, el Gobierno español considera que, en cualquier caso, una restricción a la libre circulación de mercancías debe eliminarse únicamente si dicha eliminación genera una ventaja para los consumidores, a saber, concretamente, una bajada de precios. Dado que el tabaco es un producto estancado, vendido a precios fijos, eliminar la prohibición de importación impuesta a los minoristas de tabaco no favorecería en modo alguno a los consumidores, puesto que los únicos que pueden beneficiarse de ello son los propios minoristas.
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The Court’s Reply
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Respuesta del Tribunal de Justicia
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50. With regard, first of all, to the argument of the Spanish and Italian Governments, based on the necessity of ensuring fiscal, customs, and health control of tobacco products, it should be noted that it is for the national authorities, where they adopt a measure derogating from a principle enshrined by European Union Law, to show in each individual case that that measure is appropriate for securing the attainment of the objective relied upon and does not go beyond what is necessary to attain it. The reasons invoked by a Member State by way of justification must thus be accompanied by an analysis of the appropriateness and proportionality of the measure adopted by that State and by specific evidence substantiating its arguments (see Case C-8/02 Leichtle [2004] ECR I-2641, paragraph 45, and Case C-73/08 Bressol and Others [2010] ECR I-2735, paragraph 71).
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50. En lo que respecta, en primer lugar, a la alegación de los Gobiernos español e italiano basada en la necesidad de garantizar un control fiscal, aduanero y sanitario de las labores de tabaco, recuérdese que corresponde a las autoridades nacionales, al adoptar una medida que supone una excepción a un principio reconocido por el Derecho de la Unión, probar, en cada caso, que dicha medida es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado y que no excede de lo necesario para alcanzarlo. Por tanto, las razones justificativas que puede invocar un Estado miembro deben ir acompañadas de un examen de la idoneidad y de la proporcionalidad de la medida adoptada por dicho Estado y de datos precisos en los que pueda sustentarse su alegación (véanse las sentencias de 18 de marzo de 2004, Leichtle, C‑8/02, Rec. p. I‑2641, apartado 45, y de 13 de abril de 2010, Bressol y otros, C‑73/08, Rec. p. I‑2735, apartado 71).
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51. However, the Spanish and Italian Governments do not substantiate their argument with any evidence which satisfies the requirements referred to in the previous paragraph. In particular, they have not explained in what respect offering tobacco retailers the possibility of importing tobacco products themselves would constitute an obstacle to the application of fiscal, customs, and health control measures to those products.
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51. Pues bien, los Gobiernos español e italiano no sustentan su alegación en ningún dato que reúna los requisitos precisados en el apartado anterior. En particular, no explican en qué medida la posibilidad de que los minoristas de tabaco importen ellos mismos labores de tabaco obstaculizaría la aplicación de las medidas de control fiscal, aduanero y sanitario a dichos productos.
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52. Moreover, the argument based on the protection of consumers must be rejected. Even if the requirement to ensure a uniform range of products constituted an legitimate public interest objective which merited being pursued by legislation, rather than the law of the market, compliance with such a requirement could, in any event, be achieved by less restrictive measures, such as the imposition of an obligation on tobacco retailers to stock a predefined minimum range of products.
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52. Procede desestimar asimismo la alegación basada en la protección de los consumidores. Aun suponiendo que la exigencia de garantizar en términos generales una gama de productos uniforme constituya un objetivo legítimo de interés general que merezca ser perseguido mediante normas jurídicas, y no mediante las leyes del mercado, el respeto de dicha exigencia podría alcanzarse, en cualquier caso, a través de medidas menos restrictivas, como la imposición de una obligación a los minoristas de tabaco de tener en stock una gama de productos mínima predefinida.
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53. Next, the Spanish Government cannot claim that the restriction in question may be justified on the ground that the possibility of importing tobacco products would create an excessive competitive advantage for tobacco retailers. Such a consideration is of a purely economic dimension. However, according to settled case-law, grounds of a purely economic nature cannot constitute overriding reasons in the public interest justifying a restriction of a fundamental freedom guaranteed by the Treaty (see Case C-254/98 TK-Heimdienst [2000] ECR I-151, paragraph 33, and Case C-109/04 Kranemann [2005] ECR I-2421, paragraph 34).
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53. Seguidamente, el Gobierno español no puede sostener que la restricción examinada puede justificarse porque la posibilidad de importar labores de tabaco daría lugar a una ventaja competitiva excesiva favorable a los minoristas de tabaco. En efecto, esta consideración es de índole puramente económica. Según reiterada jurisprudencia, los motivos de carácter meramente económico no pueden constituir razones imperiosas de interés general capaces de justificar una restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado (véanse las sentencias de 13 de enero de 2000, TK-Heimdienst, C‑254/98, Rec. p. I‑151, apartado 33, y de 17 de marzo de 2005, Kranemann, C‑109/04, Rec. p. I‑2421, apartado 34).
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54. Finally, the Spanish Government’s argument that the removal of a restriction on the free movement of goods is only justified if it leads to an advantage for consumers must be rejected. It suffices to point out that, in the present case, the removal of the prohibition at issue in the main proceedings is capable of benefiting consumers by allowing tobacco retailers to expand the range of products available.
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54. Por último, procede desestimar la alegación del Gobierno español según la cual la eliminación de una restricción a la libre circulación de mercancías únicamente puede justificarse si con ella se consigue una ventaja para los consumidores. A este respecto basta destacar que, en este caso, la eliminación de la prohibición controvertida en el litigio principal puede beneficiar a los consumidores, al permitir a los minoristas de tabaco ampliar la gama de productos de que disponen.
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55. In light of all the foregoing, it must be held that the restriction arising from the legislation at issue in the main proceedings cannot be justified by the achievement of the objectives invoked.
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55. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, ha de declararse que la restricción derivada de la normativa controvertida en el litigio principal no está justificada por la consecución de los objetivos invocados.
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56. Consequently, the answer to the question referred is that Article 34 TFEU must be interpreted as precluding national legislation, such as that at issue in the main proceedings, which prohibits tobacco retailers from importing tobacco products from other Member States.
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56. Por consiguiente, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 34 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que prohíbe a los minoristas de tabaco desarrollar la actividad de importación de labores de tabaco de otros Estados miembros.
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Costs
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Costas
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57. Since these proceedings are, for the parties to the main proceedings, a step in the action pending before the national court, the decision on costs is a matter for that court. Costs incurred in submitting observations to the Court, other than the costs of those parties, are not recoverable.
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57. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
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